14 Direktivets forhold til eksisterende godkjenningsordninger

14.1 Bakgrunn

Det kreves etter norsk rett ingen generell godkjenning for å utøve kollektiv forvaltning av opphavsrett eller nærstående rettigheter. For slik virksomhet er det som utgangspunkt tilstrekkelig at rettighetshaverne gjennom fullmakter gir en organisasjon et forvaltningsoppdrag. Med hjemmel i denne fullmakten kan organisasjonen forvalte medlemmenes rettigheter.

Åndsverkloven har likevel enkelte bestemmelser hvor det, for at en kollektiv forvaltningsorganisasjon skal oppnå bestemte rettsvirkninger eller kunne utføre bestemte oppgaver etter loven, kreves godkjenning av departementet. I tillegg stilles det i lov om avgift til Det norske komponistfond krav om at organisasjoner som forvalter enkelte rettigheter på musikkområdet, må ha tillatelse fra Kulturdepartementet.

14.2 Gjeldende rett

Åndsverklovens godkjenningsordninger

Åndsverkloven § 63 er lovens grunnleggende bestemmelse om avtalelisens. Avtalelisens er en ordning som forenkler rettighetsklarering på nærmere avgrensede områder. I åndsverkloven §§ 46, 47, 50 og 57 finnes det særskilte avtalelisensbestemmelser for bestemte bruksområder. I tillegg er det en bestemmelse om generell avtalelisens i § 63 andre ledd, som ikke er begrenset til områder og bruksformer, men hvor det forutsettes at avtalen skal gjelde for et nærmere avgrenset område. Essensen i en avtalelisens er at en avtale inngått med en representativ rettighetshaverorganisasjon, også gis virkning for rettighetshavere som ikke representeres av organisasjonen. Loven utvider altså virkningen av avtalen til å omfatte de såkalte utenforstående rettighetshaverne. Det er dette som betegnes som avtalelisensvirkning. For at denne virkningen skal inntre, stiller loven krav til at rettighetsorganisasjonen som inngår avtalen, godkjennes av departementet. En bruker som inngår avtale med en godkjent organisasjon, kan gjennom avtalelisensen få klarert alle rettigheter til bruk på et avgrenset område.

For å kunne godkjennes av Kulturdepartementet må organisasjonen representere et betydelig antall opphavere til verk som brukes i Norge, og være egnet til å forvalte rettighetene på området, jf. åndsverkloven § 63 tredje ledd. Departementet kan for bruk på nærmere angitte områder bestemme at den organisasjonen som godkjennes, må være en felles organisasjon for de berørte rettighetshaverne. Etter bestemmelsen kan departementet trekke godkjenningen tilbake dersom organisasjonen ikke lenger oppfyller kravene eller andre særlige grunner tilsier det. Organisasjoner som er godkjent, plikter også å melde fra til departementet om forhold som kan ha betydning for godkjenningen, slik som endringer med hensyn til organisasjonens representativitet.

Lovens krav til organisasjoner som skal kunne inngå avtalelisensavtaler ble presisert i den nye åndsverkloven, som trådte i kraft 1. juli 2018. At organisasjonen i tillegg til å «representere et betydelig antall opphavere» også må være «egnet til å forvalte rettighetene», tydeliggjør at det er tale om en skjønnsmessig vurdering der det ikke bare har betydning hvor mange rettighetshavere organisasjonen representerer. Ved vurderingen vil det også tas hensyn til i hvilken grad organisasjonen er egnet til å representere rettighetshaverne og ivareta deres interesser. Her vil det blant annet kunne ses hen til organisasjonens systemer for innkreving og fordeling av vederlag, samt mulighet for å inngå gjensidighetsavtaler med utenlandske organisasjoner. Også andre organisasjonsmessige forhold, forvaltningspraksis og oppfyllelse av andre lovmessige krav kan være relevante momenter ved vurderingen.

Etter forskrift til åndsverkloven § 3-1 kan departementet bestemme at organisasjoner som er godkjent etter åndsverkloven § 63 tredje ledd, og fond som mottar avtalelisensmidler til videre fordeling, skal gi slikt innsyn som er nødvendig for å kontrollere at vederlagsmidler forvaltes på tilfredsstillende måte. For samme formål kan departementet fastsette eller endre vilkår for godkjenning.

I tillegg til godkjenning av organisasjoner som kan inngå avtale med avtalelisensvirkning, stiller åndsverkloven krav om godkjenning av kollektive forvaltningsorganisasjoner som skal utføre enkelte andre oppgaver etter loven. Det kreves godkjenning for oppkrevings- og fordelingsorganisasjon som skal forvalte tilleggsvederlag til utøvende kunstnere i lydopptak, jf. § 18 tredje ledd, vederlag for offentlig fremføring og overføring til allmennheten av lydopptak, jf. § 21 andre ledd, samt følgerettsvederlag, jf. § 60 fjerde ledd.

Av disse godkjenningsordningene er det bare ved godkjenning for forvaltning av tilleggsvederlag at det stilles vilkår i loven om at organisasjonen i tillegg til å representere et betydelig antall rettighetshavere, må være «egnet». I forskrift til åndsverkloven § 3-2 er det imidlertid angitt nærmere krav som gjelder godkjenning av organisasjon som skal kreve inn og fordele vederlag for offentlig fremføring og overføring til allmennheten av lydopptak. Etter bestemmelsen er det et vilkår for godkjenning at organisasjonen representerer «en vesentlig del» av de vederlagsberettigede. Bestemmelsen krever at departementet skal godkjenne organisasjonens vedtekter, og at årsrapport og regnskap skal oversendes departementet. Gjennom denne godkjenningsordningen praktiseres det i realiteten også et krav til egnethet etter forskriften § 3-2. Når det gjelder godkjenning av organisasjon for forvaltning av følgerettsvederlag etter § 60 fjerde ledd, er det ikke angitt nærmere krav til organisasjonen i lov eller forskrift. Det er imidlertid lagt til grunn at det gjennom departementets skjønnsutøvelse kan stilles tilsvarende krav til godkjenning for forvaltning av følgerettsvederlag, som det stilles for de andre godkjenningsordningene.

Organisasjonene som departementet har godkjent etter disse godkjenningsordningene, vil i hovedsak omfattes av direktivets definisjon av kollektiv forvaltningsorganisasjon, jf. artikkel 3 bokstav a og forslaget § 3 bokstav a. Dette gjelder imidlertid ikke for alle organisasjonene som er godkjent for avtalelisens på Kopinor-området, hvor det har vært en praksis for at også medlemsorganisasjonene godkjennes (i tillegg til paraplyorganisasjonen).

Bevilling etter lov om Det norske komponistfond

Etter lov 9. april 1965 nr. 1 om avgift til Det norske komponistfond skal organisasjoner som opptrer som mellomledd ved oppkreving av vederlag for lydfesting og offentlig fremføring eller overføring til allmennheten av musikkverk, betale en avgift til Komponistfondet. Det stilles krav om at organisasjonene må ha tillatelse (bevilling) fra Kulturdepartementet for å drive slik virksomhet, jf. § 3 andre ledd. Departementet fastsetter også avgiftens størrelse.

Bakgrunnen for kravet om formell tillatelse er å sikre at avgiften til fondet blir innbetalt på riktig måte. Loven gjelder for alle organisasjoner som skal drive slik virksomhet i Norge.

Det norske komponistfond har som formål å stimulere til skapende tonekunst, uavhengig av sjanger. Fondets midler skal primært brukes til å støtte bestilling av nye musikkverk hos komponister som i hovedsak bor og har sitt virke i Norge, og som offentlig har vist sin yrkesaktivitet som komponist. Fondet gjør dette først og fremst ved å innvilge søknader om finansiering av bestillingsverk og prosjektverk. For 2019 fordelte fondet ca. 11,6 millioner kroner.

Med hjemmel i komponistfondloven har både TONO og NCB (Nordisk Copyright Bureau) i lang tid hatt tillatelser til å drive slik virksomhet. De siste tillatelsene ble gitt med virkning fra 1. april 2011 og gjelder for ti år. I samme vedtak bestemte departementet at avgiften som skal betales til fondet, skal utgjøre to prosent av selskapenes brutto-omsetning.

Selv om Kulturdepartementet i tiden tillatelsen gjelder har forbeholdt seg retten til å knytte vilkår til tillatelsen, fører ikke departementet noen omfattende kontroll eller noe reelt tilsyn med organisasjonene.

14.3 Direktivet

Direktivet er nøytralt med hensyn til eksisterende godkjenningsordninger i medlemsstatene, jf. fortalen punkt 50. Dette betyr at åndsverklovens godkjenningsordninger ikke berøres direkte av direktivet. Det samme gjelder kravet om bevilling etter lov om Det norske komponistfond. Etter direktivet kan ordningene med andre ord videreføres uten endringer, selv om direktivets bestemmelser på andre måter får innvirkning på organisasjonene som er godkjent.

14.4 Høringsnotatet

På bakgrunn av at direktivet stiller krav til kollektive forvaltningsorganisasjoner, og at Patentstyret ble foreslått som tilsynsmyndighet etter den nye loven, ble det i høringsnotatet ansett naturlig å vurdere endringer i godkjenningsordningen for avtalelisens og kravene som stilles til organisasjoner som kan inngå avtale med avtalelisensvirkning.

Det ble bedt om høringsinstansenes syn på to alternative forslag til endringer i godkjenningsordningen.

Alternativ I gikk ut på en videreføring av gjeldende godkjenningsordning, men slik at Patentstyret skulle overta oppgaven som godkjenningsorgan. Alternativ II innebar at godkjenningsordningen skulle avvikles. Etter dette alternativet ble det foreslått å etablere en notifiseringsordning supplert med en adgang for Patentstyret til å føre kontroll med at organisasjonene som utløser avtalelisens, oppfyller lovens krav.

I høringsnotatet ble det gitt følgende redegjørelse for de to alternativene:

«Alternativ I (Patentstyret som godkjenningsorgan)

I punkt 2.10.3.4 (og i lovutkastet § 48) foreslås det at Patentstyret utpekes som tilsynsmyndighet. Direktivets krav om tilsyn vil uansett innebære at Patentstyret kan føre kontroll med at organisasjonene overholder gjennomføringslovens bestemmelser. Siden denne kontrollen tematisk vil være nært beslektet med godkjenning av organisasjoner for avtalelisens foreslår departementet at Patentstyret også får i oppgave å vurdere søknader om godkjenning av organisasjoner etter åndsverkloven § 63.

Videreføring av forhåndsgodkjenning vil også føre til at man opprettholder forutsigbarheten som både organisasjoner og brukere har etter dagens ordning. Krav om godkjenning kan gi større forutberegnelighet enn om ordningen fjernes helt. Etter departementets syn kan det bl.a. redusere faren for tvister knyttet til hvem som er berettiget til å inngå avtale med avtalelisensvirkning. Endring av godkjenningsorgan fra Kulturdepartementet til Patentstyret vil videre rendyrke den rollen departementet skal ha som forvalter av loven. Dette vil også frigjøre noe ressurser i departementet. Den generelle utviklingen går også i retning av at slike oppgaver ikke legges til departementene. Samtidig vil en slik løsning kunne sikre en fortsatt sterk myndighetskontroll på avtalelisensområdet.

Departementet foreslår at dette alternativet gjennomføres ved endringer i åndsverkloven § 63 tredje ledd. Det foreslås ingen endringer av gjeldende vilkår for godkjenning selv om Patentstyret får i oppgave å godkjenne organisasjonene. Forslaget til endringer i godkjenningsordningen vil bare få virkning for nye og fremtidige avtaleområder. Dette innebærer at det ikke vil være nødvendig for allerede godkjente avtalelisensorganisasjoner å søke om ny godkjenning (forutsatt at vilkårene for godkjenning fortsatt foreligger) på eksisterende avtaleområder.

Etter departementets vurdering er det heller ikke hensiktsmessig å endre på kravene til godkjenning etter åndsverkloven § 63 tredje ledd som følge av gjennomføringen av direktivet. Etter gjeldende godkjenningsordning skal departementet bl.a. vurdere om organisasjonen er egnet til oppgaven. Det er i den forbindelse naturlig at oppfyllelse av andre lovkrav til virksomheten, herunder kravene i gjennomføringsloven, vil bli vektlagt i en slik vurdering. Gjeldende vilkår åpner for dette. Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig at kravene til godkjenning knyttes enda nærmere opp til organisasjonens oppfyllelse av direktivets (og gjennomføringslovens) krav. Departementet legger også vekt på at det sentrale vurderingstemaet etter gjeldende godkjenningsordning for avtalelisens uansett ikke vil være overlappende med direktivets krav.

Departementet ber imidlertid om høringsinstansenes syn på om kravene til godkjenning etter alternativ I på en mer direkte måte bør knyttes nærmere opp til gjennomføringslovens krav til kollektive forvaltningsorganisasjoner, for eksempel gjennom eksplisitte henvisninger i åndsverkloven § 63 tredje ledd. I det nylig vedtatte direktiv (EU) 2019/790 om opphavsrett i det digitale indre marked (digitalmarkedsdirektivet) fremgår det av artikkel 12 nr. 1 at det er «kollektive forvaltningsorganisasjoner» underlagt reglene som gjennomfører direktivet om kollektiv rettighetsforvaltning, som kan inngå avtaler med avtalelisensvirkning. Departementet antar at dette kravet uansett må gjenspeiles i den norske bestemmelsen om avtalelisens i åndsverkloven § 63 når digitalmarkedsdirektivet skal gjennomføres i norsk rett, men ber om høringsinstansenes syn på om dette bør gjøres allerede nå i forbindelse med gjennomføringen av direktivet om kollektiv rettighetsforvaltning.

Dersom ansvar for godkjenning skal flyttes til Patentstyret, er det etter departementets vurdering behov for en særskilt regulering av klageorgan. Klagenemnda for industrielle rettigheter er i dag Patentstyrets eget klageorgan. I lys av tilknytningen til Kulturdepartementets ansvarsområde, foreslår departementet at klager over enkeltvedtak i forbindelse med godkjenningssøknader påklages til Klagenemnda for mediesaker (Medieklagenemnda). Medieklagenemnda er underlagt Kulturdepartementet og behandler bl.a. klager over Medietilsynets vedtak om sanksjoner etter kringkastingsregelverket. Departementet foreslår at dette reguleres i nytt fjerde ledd i åndsverkloven § 63. Tilsvarende klageinstans er også foreslått for enkeltvedtak fattet av Patentstyret i egenskap av tilsynsorgan etter gjennomføringsloven § 48 femte ledd, jf. punkt 2.10.3.4.

Videre foreslås det en justering av beskrivelsen av Patentstyrets oppgaver og formål i patentstyrelova § 1. Forholdet til andre bestemmelser i patentstyrelova som er omtalt under punkt 2.10.3.4 gjelder tilsvarende for denne oppgaven.

Det foreslås også enkelte justeringer i forskrift til åndsverkloven § 3-1 som følge av at Patentstyret etter dette alternativet blir godkjenningsorgan. Denne bestemmelsen omhandler innsyn for å utføre kontroll med forvaltningen av vederlagsmidler. I gjennomføringsloven er det i bestemmelsen om tilsyn også foreslått en plikt til å legge frem opplysninger mv. som er nødvendig for å utøve tilsynet. Departementet er i tvil om bestemmelsen i forskriften § 3-1 er nødvendig siden forslaget til gjennomføringslov regulerer noe av det samme. Vi ber om høringsinstansenes syn på dette.

Alternativ II (Avvikling av godkjenningsordningen, men med notifisering og mulighet for kontroll i etterkant)

Et alternativ til å videreføre godkjenningsordningen med Patentstyret som godkjenningsorgan er å avvikle den. Dette vil innebære at kollektive forvaltningsorganisasjoner som ønsker å inngå avtalelisensavtaler, selv må vurdere om kravene i åndsverkloven § 63 er oppfylt. Organisasjonene må da ta risikoen for at denne vurderingen er riktig.

Departementet vil foreslå at en slik løsning kombineres med en notifikasjonsordning, og at Patentstyret får utvidet ansvar til også å føre kontroll med avtalelisensorganisasjoner i etterkant. Dette vil være en mellomløsning, der organisasjoner er pliktig til å melde fra til Patentstyret om avtalelisensavtaler, men uten at det forutsettes eksplisitt (formell) godkjenning av organisasjonen.

Intensjonen med notifikasjonen er å gjøre det mulig for Patentstyret å føre kontroll med forvaltningsorganisasjonene som inngår slike avtaler, og området for avtalene. Forslaget er utformet slik at det skal meldes fra om avtaler som er inngått på nye områder. Dette innebærer at det ikke er nødvendig å notifisere enhver avtalelisensavtale. Dersom det inngås en standardavtale som tidligere er notifisert med nye brukere, er notifikasjon ikke påkrevet. Det er bare avtaler på nye områder som må notifiseres. Hvor store avvik fra en standardavtale som må til før organisasjonen må foreta en ny notifisering, må vurderes konkret. Etter departementets syn må imidlertid utgangspunktet være at ny notifikasjon kreves dersom det foretas substansielle endringer av avtalens vilkår utover avtalens parter og vederlagets størrelse.

Forslaget om notifisering vil bare få virkning for nye og fremtidige avtaleområder. Dette innebærer at det ikke vil være nødvendig for allerede godkjente avtalelisensorganisasjoner å notifisere eksisterende avtaler.

I digitalmarkedsdirektivet er det i artikkel 12 nr. 3 bokstav d krav om offentliggjøringstiltak for å informere rettighetshavere om nye avtalelisensavtaler, bl.a. for å sikre at de før bruk skal ha en faktisk mulighet til å kunne nedlegge forbud mot bruken. Slik forbudsrett er regulert i artikkel 12 nr. 3 bokstav c. For å oppfylle denne forpliktelsen, kan en mulighet være at Patentstyret på bakgrunn av den innsendte notifikasjonen offentliggjør denne informasjonen, for eksempel på sin nettside, og at dette eventuelt kombineres med en stillstandsperiode før den nye avtalelisensavtalen kan benyttes. Departementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med gjennomføringen av digitalmarkedsdirektivet i norsk rett.

Til forskjell fra alternativ I er det for dette alternativet etter departementets syn nødvendig å gjøre visse endringer av gjeldende vilkår i åndsverkloven § 63 tredje ledd. Vilkåret om at organisasjonen «er egnet til å forvalte rettighetene på området» er i stor grad en skjønnsmessig vurdering, som vanskelig kan overlates til organisasjonene selv å vurdere. Det foreslås derfor at dette vilkåret utgår og heller erstattes med et mer objektivt vilkår om at organisasjonene for å inngå avtalelisensavtale må være en kollektiv forvaltningsorganisasjon i gjennomføringslovens forstand. I dette vilkåret ligger at organisasjonene må oppfylle gjennomføringslovens krav, noe som indirekte også (presumtivt) innebærer et krav om egnethet. Departementet antar at det kun er aktuelt for kollektive forvaltningsorganisasjoner å inngå avtalelisensavtaler. Etter departementets syn vil et slikt krav også være i samsvar med digitalmarkedsdirektivet artikkel 12 nr. 1, hvor det fremgår at det er «kollektive forvaltningsorganisasjoner» underlagt reglene som gjennomfører direktivet om kollektiv rettighetsforvaltning, som kan inngå avtaler med avtalelisensvirkning. Det legges følgelig til grunn at et slikt krav uansett må gjenspeiles i åndsverkloven § 63 tredje ledd når digitalmarkedsdirektivet skal gjennomføres. Departementet ber om høringsinstansenes syn på en slik løsning.

I likhet med gjeldende rett innebærer forslaget at det stilles krav om at organisasjonen må representere et betydelig antall opphavere for å inngå avtalelisensavtale. Departementet kan ikke se at innføringen av en notifiseringsordning skaper spesielle utfordringer knyttet til dette kravet. Etter departementets syn er det vanskelig å komme bort fra at representasjonskravet inneholder et klart element av skjønn. Både etter gjeldende godkjenningsordning og den foreslåtte notifiseringsordningen vil det være slik at flere organisasjoner på samme område kan tenkes å oppfylle lovens representasjonskrav, for eksempel at to organisasjoner hver for seg representerer et betydelig antall opphavere innenfor samme område. Etter departementets vurdering vil det i denne sammenhengen ikke utgjøre noen forskjell om dette innebærer at organisasjonene oppfyller gjeldende vilkår for godkjenning eller det foreslåtte vilkåret for å inngå avtalelisens.

Selv om dette alternativet medfører at departementet ikke lenger skal kunne godkjenne organisasjoner som skal kunne inngå avtalelisensavtale (og følgelig heller ikke kunne stille ytterligere vilkår i selve godkjenningen), vil Patentstyret etter forslaget på eget initiativ kunne føre kontroll med at organisasjonen oppfyller kravene til å inngå avtale med avtalelisensvirkning. Blant annet gjelder dette kontroll med organisasjonens representativitet og omfanget av generelle avtalelisenser. Dette sikrer en viss myndighetskontroll på avtalelisensområdet. I tillegg vil Patentstyret i egenskap av tilsynsmyndighet kunne føre kontroll med at gjennomføringslovens krav overholdes.

Etter departementets vurdering vil en slik ordning være langt mer fleksibel enn gjeldende godkjenningsordning. I dag er det lang saksbehandlingstid for godkjenning i departementet, noe som kan hindre effektiv bruk av avtalelisenser på nye områder. For aktørene vil en notifikasjonsordning oppleves som mindre tungrodd og byråkratisk, samt mindre ressurs- og tidkrevende. Departementet antar at en slik løsning vil innebære at det kan gå kortere tid før avtalelisens kan benyttes på nye områder.

Erfaringene fra Sverige, som i sin lovgivning ikke stiller krav om godkjenning (og heller ikke notifikasjon), er også gode. Departementet har ikke fått noen indikasjoner på at den svenske løsningen medfører særskilte problemer.

En notifikasjonsordning vil også gjøre det enkelt for en rettighetshaver å finne ut hvilke avtalelisensavtaler som er inngått på hans vegne. Det kan også anføres at forhåndsgodkjenning er blitt mindre viktig siden direktivet fastsetter minstekrav til virksomhetsstyring, rapportering, tilgjengelighet av informasjon og demokratisk deltakelse i organisasjonen.

Departementet foreslår at dette alternativet gjennomføres ved endringer i åndsverkloven § 63 tredje ledd.

Departementet ser også behov for at Patentstyret bør ha sanksjonsmuligheter dersom den etterfølgende kontrollen viser at vilkårene for avtalelisens ikke er oppfylt, for eksempel at organisasjonen ikke er representativ nok. Det foreslås derfor at gjennomføringslovens sanksjonsregler skal gjelde tilsvarende for kontrollen som utføres etter § 63 tredje ledd. Patentstyret kan med dette gi pålegg om retting, overtredelsesgebyr og tvangsmulkt.

Etter departementets vurdering er det også ved dette alternativet behov for en særskilt regulering av klageorgan. Klagenemnda for industrielle rettigheter er i dag Patentstyrets eget klageorgan. I lys av tilknytningen til Kulturdepartementets ansvarsområde foreslår departementet at klager over Patentstyrets vedtak om sanksjoner påklages til Klagenemnda for mediesaker (Medieklagenemnda). Medieklagenemnda er underlagt Kulturdepartementet og behandler bl.a. klager over Medietilsynets vedtak om sanksjoner etter kringkastingsregelverket. Departementet foreslår at dette reguleres i åndsverkloven § 63 tredje ledd siste punktum. Tilsvarende klageinstans er også foreslått for enkeltvedtak fattet av Patentstyret i egenskap av tilsynsorgan etter gjennomføringsloven § 48 femte ledd, jf. punkt 2.10.3.4.

Videre foreslås det en justering av beskrivelsen av Patentstyrets oppgaver og formål i patentstyrelova § 1. Forholdet til andre bestemmelser i patentstyrelova som er omtalt under punkt 2.10.3.4 gjelder tilsvarende for denne oppgaven.

Det foreslås også enkelte justeringer i forskrift til åndsverkloven § 3-1 som følge av at godkjenningsordningen erstattes av en notifikasjonsordning. Denne bestemmelsen omhandler innsyn for å utføre kontroll med forvaltningen av vederlagsmidler. I gjennomføringsloven er det i bestemmelsen om tilsyn også foreslått en plikt til å legge frem opplysninger mv. som er nødvendig for å utøve tilsynet. Departementet er i tvil om bestemmelsen i forskriften § 3-1 er nødvendig siden forslaget til gjennomføringslov regulerer noe av det samme. Vi ber om høringsinstansenes syn på dette.»

For åndsverklovens øvrige godkjenningsordninger (for oppkreving og fordeling av tilleggsvederlag, vederlag for offentlig fremføring og overføring til allmennheten av lydopptak og følgerettsvederlag) ble det i høringsnotatet ikke foreslått endringer. Her skulle departementet fortsatt være godkjenningsorgan etter de vilkårene som gjelder i dag. Det ble heller ikke foreslått endringer i ordningen etter lov om avgift til Det norske komponistfond.

14.5 Høringen

Veldig mange av høringsinstansene uttaler seg om spørsmålet om godkjenningsordningen skal videreføres eller erstattes med en notifikasjonsordning. Det er delte meninger om de to alternativene som ble presentert i høringsnotatet.

Et klart flertall av høringsinstansene som uttaler seg, støtter videreføring av godkjenningsordningen med Patentstyret som godkjenningsorgan (alternativ I). Dette gjelder BONO, Den norske Forfatterforening, Dramatikerforbundet, GramArt, Gramo, Kopinor, Kunstnernettverket, Motion Picture Association (MPA), Nasjonalbiblioteket, Norsk filmforbund/Norske Filmregissører, Norsk Journalistlag, Norsk Oversetterforening/Norske Barne- og Ungdomsbokforfattere, Norwaco, Produsentforeningen NORA og TONO. Blant disse fremholdes det særlig at en godkjenning sikrer forutberegnelighet både for organisasjoner og brukere, samt at den tilfører avtalelisensordningen legitimitet. Det vises til at ordningen gir både brukere og rettighetshavere trygghet for at man forholder seg til riktig organisasjon, og at dette tilsier at kontrollen bør skje i forkant og av en offentlig myndighet. Enkelte høringsinstanser peker også på at en godkjenningsordning gir større tillit til at avtaler som inngås, faktisk har avtalelisensvirkning, og at det vil kunne forhindre uklarheter og tvister om organisasjonen oppfyller vilkårene eller ikke.

Gramo mener at alternativet med en notifikasjonsordning lettere vil føre til uønskede situasjoner der både rettighetshavere og brukere blir stående igjen som tapere.

BONO uttaler:

«Alternativ 1 innebærer en forhåndsgodkjenning av organisasjonen som gir forutsigbarhet for alle involverte parter. Dersom forhåndsgodkjenning erstattes med notifikasjon, kan det føre til en periode etter avtaleinngåelse med usikkerhet om organisasjonen som har inngått avtalen oppfyller vilkårene og hvilke rettighetshavergrupper den representerer. Uoversiktlige forhold vil kunne skade avtalelisensordningen og markedet for opphavsrettigheter på sikt.

Vi er usikre på om en notifikasjonsordning med mulighet for etterfølgende kontroll er tilstrekkelig for å forhindre uryddige forhold på avtalelisensområdene. I så fall må tilsynet skje raskt etter at en avtalen er notifisert, og kontrollen må være grundig nok. I den forbindelse kan det vurderes om det er hensiktsmessig å stille krav til at kontrollen skal utføres i løpet av en stillstandsperiode før avtalelisensen kan benyttes, slik departementet omtaler på s. 83 i forbindelse med digitalmarkedsdirektivet artikkel 12 nr. 3. Vi ser imidlertid at en slik løsning egentlig har mer preg av en godkjenningsordning enn notifikasjon.»

Flere høringsinstanser, deriblant Den norske Forfatterforening, Dramatikerforbundet og Kopinor, tar opp forholdet til kravet om representativitet og mener vurderingen av om dette kravet er oppfylt bør avgjøres av andre enn organisasjonen selv. Det pekes på at en godkjenningsordning vil hindre etterfølgende omgjøring av avtaler inngått av ikke-representative organisasjoner.

Dramatikerforbundet uttaler:

«[…] Det vises også til at det fort kan oppstå meget uryddige forhold med flere og små opphaver-organisasjoner som anfører å være representative for ulike interessegrupper. Vi mener gjeldende ordning kan virke konflikthemmende og opprettholder respekten for avtalelisensordningene slik disse har vært gjennomført i Norden. En opphevelse av godkjenningsordningen kan føre til at flere organisasjoner påberoper seg representativitet på ett og samme rettighetsområde.»

Kopinor uttaler:

«Ved notifiseringsalternativet vil det være større risiko for at brukere avviser å inngå avtale ved å innvende at organisasjonen ikke er representativ, eller de vil oppfatte at avtalelisensvirkningen av en inngått avtale er usikker. Dette er spørsmål som ikke kan avgjøres av Vederlagsnemnda eller Patentstyret.»

Norwaco uttaler:

«[…] På enkelte av Norwacos avtalelisensområder har det til tider vært et høyt konfliktnivå, og vår representasjon har vært utfordret av våre avtalemotparter. Vi mener at dagens løsning der organisasjonen godkjennes på bakgrunn av en vurdering av organisasjonens representasjon og egnethet, og der godkjennelsen gjelder inntil den blir trukket tilbake, er den klart beste løsningen. […]»

Norwaco peker også på at det i godkjenningsvedtakene fra departementet ofte er tatt inn en uttrykkelig forutsetning om samarbeid med eventuelle andre organisasjoner som er godkjent på området, og mener slike vilkår vanskelig kan videreføres ved en ren notifikasjonsordning.

MPA er generelt positive til både forslaget om notifikasjon av avtalelisensavtaler og stillstandsperiode som lanseres under alternativ II, men anser ikke disse elementene som en tilfredsstillende erstatning for en godkjenningsordning.

MPA uttaler videre:

«The MPA members encourage the Ministry to proceed with alternative I, i.e., to keep the requirement of prior approval of organisations that can enter into ECL agreements. The MPA members agree with the Ministry that this requirement increases predictability and reduces the risk of disputes related to ECL agreements and the organisations competent to enter into such agreements. However, the main reason for the MPA members' position is that this requirement is an important safeguard against ECLs which do not respect the pre-conditions and safeguards for the conclusion of agreements with extended effect and therefore would have many negative effects on the marketplace.»

Enkelte av høringsinstansene som støtter alternativ I, blant andre Kunstnernettverket, uttaler at de ikke har sterke meninger om Patentstyret er det beste valget for å ivareta godkjenningsoppgaven. Ingen av høringsinstansene synes imidlertid å være negative til at Kulturdepartementet ikke lenger skal ha denne oppgaven. MPA mener det er fornuftig at samme organ både har ansvar for tilsyn og godkjenning. Creo, GramArt og Norwaco mener Patentstyret kan være egnet som godkjenningsmyndighet, men påpeker samtidig at det er viktig at det avsettes tilstrekkelige ressurser til å sikre effektiv saksbehandling. Det vises til at det i dag er lang saksbehandlingstid for avtalelisensgodkjenninger, noe som hindrer effektiv utnyttelse av avtalelisenser på nye områder. BONO uttaler i den forbindelse at en videreføring av godkjenningsordningen må forutsette at behandlingstiden blir betydelig kortere enn i dag.

Kabel Norge, LO Norge, Motion Picture Licensing Company Norge (MPLC), NRK og Patentstyret støtter forslaget om at godkjenningsordningen avvikles og erstattes med en notifikasjonsordning (alternativ II). Blant disse fremholdes det særlig at det ikke lenger vil være behov for å opprettholde en godkjenningsordning når det nå innføres en tilsynsordning, og at krav om godkjenning fremstår som en unødig etableringshindring. Det vises også til at en notifikasjonsordning vil føre til rask og smidig behandling, samtidig som det åpnes for kontroll i etterkant.

Kabel Norge uttaler:

«Kabel Norge er av den oppfatning at det ikke er behov for å opprettholde en godkjenningsordning for f.eks. avtalelisensorganisasjoner. Loven stiller krav til kollektive forvaltningsorganisasjoners virksomhet, og når det nå innføres en tilsynsordning fremstår forhåndsgodkjenning mer som en unødig etableringshindring i et marked der det er behov for mer konkurranse. Mer konkurranse om kollektiv forvaltning vil være til fordel både for rettighetshaverne og brukerne. […]»

Creo bemerker i høringen at de ser positive og negative sider ved begge løsningene og er åpne for begge alternativene.

Creo uttaler:

«Creo vil også påpeke at en forhåndsgodkjenning muligens gjør det lettere å få til et fungerende samarbeid mellom to konkurrende forvaltningsorganisasjoner, slik erfaring med ordningen slik den fungerer i dag viser. Videre ser vi at det ved en notifikasjonsordning er en viss fare for at forhandlingsmotparten kan sette to konkurrende organisasjoner opp mot hverandre og gjennom dette tvinge disse til å underby hverandre.

Creo synes, i likhet med departementet, at alternativ II fremstår som mer fleksibel. Man unngår en lang saksbehandlingstid for godkjenning, noe som kan hindre effektiv bruk av avtalelisenser på nye områder. Vi deler også departementets synspunkt med hensyn til at en notifikasjonsordning vil oppleves som mindre tungrodd og byråkratisk, samt mindre ressurs- og tidkrevende. Creo ønsker å påpeke at hensynet til at det vil gå kortere tid før avtalelisens kan benyttes på nye områder, er et viktig moment i vurderingen. Dersom dagens ordning med forhåndsgodkjenning videreføres, forutsettes det følgelig at det kommer på plass effektive systemer for godkjenning, der saksbehandlingstiden er tilfredsstillende.»

Slik departementet tolker høringsuttalelsen til TV 2, har heller ikke de en klar oppfatning av hvilket alternativ som er å foretrekke.

Når det gjelder kravene til godkjenning etter åndsverkloven § 63, mener BONO og MPA at disse bør knyttes nærmere opp til gjennomføringslovens krav til kollektive forvaltningsorganisasjoner. BONO antar at det er overflødig med et eksplisitt krav til egnethet i åndsverkloven § 63, dersom godkjenning blir direkte knyttet til gjennomføringslovens krav til kollektive forvaltningsorganisasjoner. Norwaco mener på sin side at det ikke er nødvendig at kravene til godkjenning knyttes enda nærmere opp mot gjennomføringslovens krav, da dette må anses ivaretatt gjennom kravet til egnethet i åndsverkloven § 63.

I høringen anbefaler Kopinor, Nasjonalbiblioteket og MPLC at man ikke foregriper gjennomføringen av digitalmarkedsdirektivet ((EU) 2019/790), for eksempel ved å gjøre endringer som følger av digitalmarkedsdirektivet artikkel 12. Det pekes blant annet på at det er behov for en grundig, ryddig og helhetlig gjennomføringsprosess av dette direktivet. BONO og Norwaco mener på sin side at det allerede nå bør presiseres at det kun er kollektive forvaltningsorganisasjoner som oppfyller kravene i gjennomføringsloven, som kan inngå avtale med avtalelisensvirkning, jf. digitalmarkedsdirektivet artikkel 12 nr. 1. Videre foreslår Norwaco at det etter mønster fra Danmark etableres en ordning hvor det på egnet nettsted offentliggjøres hvilke organisasjoner som er godkjent på hvilke områder. MPA foreslår at godkjenningsordningen suppleres med notifikasjon og stillstandsperiode, i tillegg til at det åpnes for en generell forbudsrett.

I høringen er det ingen høringsinstanser som har innvendinger til forslaget om at Klagenemnda for mediesaker (Medieklagenemnda) skal være klageinstans for disse sakene. Justis- og beredskapsdepartementet peker på at utkastet til endringer i åndsverkloven § 63 er uklart, da det ikke oppstilles noe krav om at klageadgangen skal være uttømt før søksmål skal reises. Justis- og beredskapsdepartementet mener det bør tas inn en bestemmelse om dette.

Kopinor påpeker at det for begge alternativenes vedkommende vil være behov for overgangsregler og ber om at dette reguleres nærmere.

14.6 Departementets vurderinger

I Prop. 104 L (2016–2017) om ny åndsverklov ble godkjenningsordningen for avtalelisens i tidligere åndsverklov vurdert. Departementet konkluderte med at godkjenningsordningen skulle videreføres i ny § 63, jf. proposisjonen side 214. Samtidig ble det vist til uttalelser i Prop. 69 L (2014–2015) om at det kunne være fornuftig å evaluere godkjenningsordningen på et senere tidspunkt med henblikk på om ordningen burde opprettholdes på sikt. Det ble gitt uttrykk for at det var nærliggende å se dette i sammenheng med gjennomføring av direktivet om kollektiv rettighetsforvaltning.

Departementet opprettholder forslaget om en videreføring av godkjenningsordningen, med Patentstyret som godkjenningsorgan (alternativ I).

Videreføring av forhåndsgodkjenning vil etter departements vurdering føre til at man opprettholder forutsigbarheten som både organisasjoner og brukere har etter dagens ordning. Det legges til grunn at krav om godkjenning kan gi større forutberegnelighet enn om ordningen fjernes helt. Etter departementets syn kan en godkjenningsordning blant annet redusere faren for tvister knyttet til hvem som er berettiget til å inngå avtale med avtalelisensvirkning. Departementet legger også vekt på at et flertall av høringsinstansene ønsker en videreføring av godkjenningsordningen. Gjennomgående fremhever også disse høringsinstansene ovennevnte momenter som viktige.

Departementet registrerer at det i spørsmålet om hvilket alternativ som er mest hensiktsmessig, går et hovedskille i høringen mellom rettighetshavere på den ene siden og profesjonelle brukere på den andre. Mens rettighetshaversiden ønsker en fortsatt godkjenningsordning, foretrekker brukersiden en enklere notifiseringsordning. Som påpekt i høringsnotatet, ser departementet også flere fordeler med en notifiseringsordning. Likevel mener departementet at hensynet til en enkel og fleksibel ordning ikke kan veie like tungt som de hensynene som knytter seg til avtalelisensordningens grunnleggende behov for forutberegnelighet, tillit og legitimitet.

Etter forslaget § 49 skal Patentstyret være tilsynsmyndighet etter ny lov om kollektiv forvaltning av opphavsrett mv., jf. punkt 12.4.6. Denne oppgaven innebærer at Patentstyret skal føre kontroll med at organisasjonene overholder gjennomføringslovens bestemmelser. Siden denne kontrollen tematisk vil være nært beslektet med godkjenning av organisasjoner for avtalelisens, foreslår departementet at Patentstyret også får i oppgave å vurdere søknader om godkjenning av organisasjoner etter åndsverkloven § 63. Ingen av høringsinstansene som støtter en godkjenningsordning, synes å ha innvendinger til dette. Endring av godkjenningsorgan fra Kulturdepartementet til Patentstyret vil rendyrke den rollen departementet skal ha som forvalter av loven. Den generelle utviklingen går også i retning av at slike oppgaver ikke legges til departementene. Samtidig vil en slik løsning kunne sikre en fortsatt sterk myndighetskontroll på avtalelisensområdet.

Departementet foreslår at dette gjennomføres ved endringer i åndsverkloven § 63 tredje ledd. Videre foreslås det en justering av beskrivelsen av Patentstyrets oppgaver og formål i patentstyrelova § 1. Forholdet til andre bestemmelser i patentstyrelova som er omtalt i 12.4.6, gjelder tilsvarende for denne oppgaven.

Det foreslås ikke endringer for åndsverklovens øvrige godkjenningsordninger (for oppkreving og fordeling av tilleggsvederlag, vederlag for offentlig fremføring og overføring til allmennheten av lydopptak og følgerettsvederlag). Selv om det for disse godkjenningsordningene i stor grad er tilsvarende vurderingstema som for godkjenning av avtalelisensorganisasjoner etter åndsverkloven § 63, er det likevel ulike hensyn som ligger til grunn for at det kreves myndighetsgodkjenning. For avtalelisensordningen er det i første rekke hensynet til avtalelisensvirkningen overfor utenforstående rettighetshavere som gjør seg gjeldende. De øvrige godkjenningsordningene har et noe snevrere formål, nemlig at oppkreving og fordeling av vederlag skjer i ordnede former, og at alle vederlagsberettigede tilgodeses. For disse ordningene er gruppen godkjente organisasjoner nærmest statisk, og departementet mottar i praksis ingen nye søknader om godkjenning. Etter departementets vurderinger foreligger det derfor ikke noe behov for å gjøre endringer i disse ordningene. Dette innebærer at departementet fortsatt vil være godkjenningsorgan etter de vilkårene som gjelder i dag. Det foreslås heller ingen endringer i ordningen etter lov om avgift til Det norske komponistfond.

I høringen viser flere høringsinstanser til at det i dag er lang saksbehandlingstid for avtalelisensgodkjenninger. Blant andre påpeker BONO at en videreføring av godkjenningsordningen må forutsette at behandlingstiden blir betydelig kortere enn i dag. Til dette bemerker departementet at behandlingen av en søknad om godkjenning vil kunne ta noe tid for at det skal kunne foretas en forsvarlig vurdering av saken. Slik vil det fortsatt være med Patentstyret som godkjenningsorgan. Hvor lang tid behandlingen vil ta, vil også bero på den konkrete søknaden og om denne inneholder tilstrekkelig informasjon. Patentstyret vil i forbindelse med oppgaveoverføringen bli tilført midler som sikrer forsvarlig saksbehandling, og departementet legger til grunn at Patentstyret vil behandle slike saker så raskt som mulig innenfor disse rammene. At behandlingen i Patentstyret vil kunne ta noe tid, er imidlertid en følge man må ta med på kjøpet når løsningen med godkjenningsordning velges.

I høringen har departementet fått ulike synspunkter på behovet for å endre kravene til godkjenning etter åndsverkloven § 63 tredje ledd, både som følge av gjennomføringen av direktivet om kollektiv rettighetsforvaltning og som følge av digitalmarkedsdirektivet ((EU) 2019/790) artikkel 12.

Etter gjeldende godkjenningsordning skal departementet blant annet vurdere om organisasjonen er egnet til oppgaven. Det er naturlig at oppfyllelse av andre lovkrav til virksomheten, herunder kravene i gjennomføringsloven, vil bli vektlagt i en slik vurdering. Gjeldende vilkår åpner for dette. Departementet opprettholder synspunktet fra høringsnotatet om at det ikke er hensiktsmessig å endre på kravene til godkjenning som følge av gjennomføringen av direktivet om kollektiv rettighetsforvaltning. Ut fra innspillene fra høringsinstansene synes det heller ikke å fremkomme et klart endringsbehov. Departementet legger også vekt på at det sentrale vurderingstemaet etter gjeldende godkjenningsordning for avtalelisens uansett ikke vil være overlappende med direktivets krav.

I digitalmarkedsdirektivet fremgår det av artikkel 12 nr. 1 at det er «kollektive forvaltningsorganisasjoner» underlagt reglene som gjennomfører direktivet om kollektiv rettighetsforvaltning, som kan inngå avtaler med avtalelisensvirkning. Departementet antar at dette kravet uansett må gjenspeiles i den norske bestemmelsen om avtalelisens i åndsverkloven § 63 når digitalmarkedsdirektivet skal gjennomføres i norsk rett. Selv om det i høringen er ulike oppfatninger av om det allerede nå bør foretas endringer, er departementet enig med Kopinor, Nasjonalbiblioteket og MPLC i at det vil være best om slike endringer vurderes i forbindelse med en samlet gjennomføring av digitalmarkedsdirektivet. Spørsmål om notifikasjon og offentliggjøring av hvilke organisasjoner som er godkjent, som MPA og Norwaco har innspill om i høringen, vil naturlig inngå i den samlede gjennomføringen.

Departementet foreslår med dette ingen endringer av gjeldende vilkår for godkjenning.

Forslaget til endringer i godkjenningsordningen vil bare få virkning for nye og fremtidige avtaleområder. Dette innebærer at det ikke vil være nødvendig for allerede godkjente avtalelisensorganisasjoner å søke om ny godkjenning (forutsatt at vilkårene for godkjenning fortsatt foreligger) på eksisterende avtaleområder. Etter forslaget er det kun godkjenningsorganet som endres. Etter departementets vurdering er det derfor ikke behov for nærmere overgangsregler, slik Kopinor ber om i høringen.

Når det nå foreslås at ansvaret for godkjenning skal flyttes til Patentstyret, er det etter departementets vurdering behov for en særskilt regulering av klageorgan. Klagenemnda for industrielle rettigheter er i dag Patentstyrets eget klageorgan. I lys av tilknytningen til Kulturdepartementets ansvarsområde, opprettholder departementet forslaget fra høringsnotatet om at klager over enkeltvedtak i forbindelse med godkjenningssøknader påklages til Klagenemnda for mediesaker (Medieklagenemnda). Medieklagenemnda er underlagt Kulturdepartementet og behandler blant annet klager over Medietilsynets vedtak om sanksjoner etter kringkastingsregelverket. Departementet foreslår at dette reguleres i nytt fjerde ledd i åndsverkloven § 63. Tilsvarende klageinstans er også foreslått for avgjørelser fattet av Patentstyret i egenskap av tilsynsorgan etter gjennomføringsloven § 49 fjerde ledd, jf. punkt 12.4.6. Etter innspill fra Justis- og beredskapsdepartementet foreslår departementet at det i lovteksten klargjøres at klageadgangen må være uttømt før søksmål kan reises.

Åndsverkloven § 85 fastsetter at Oslo tingrett er tvungent verneting for sivile søksmål «om inngrep i en annens rett eller andre overtredelser av denne loven». Etter ordlyden omfatter bestemmelsen ikke søksmål som gjelder prøving av vedtak i forbindelse med åndsverklovens godkjenningsordninger. Intensjonen med innføringen av bestemmelsen i ny åndsverklov var imidlertid at alle sivile søksmål skulle omfattes, jf. Prop. 104 L (2016–2017) side 296. Ut fra hensynet til ensartet praksis og kompetanseoppbygging mener departementet at det vil være fornuftig at også sivile søksmål om prøving som gjelder godkjenningsordningene, likestilles med øvrige sivile søksmål etter åndsverkloven. Departementet foreslår derfor en slik endring i åndsverkloven § 85. Endringen innebærer blant annet at sivile søksmål som gjelder prøving av Medieklagenemndas vedtak etter § 63, må reises ved Oslo tingrett.

I høringsnotatet ble det stilt spørsmål om behovet for å videreføre bestemmelsen i forskrift til åndsverkloven § 3-1. Flere av høringsinstansene som uttaler seg om dette, viser til at forskriften § 3-1 vil overlappe reguleringen i gjennomføringsloven, og av den grunn ikke er nødvendig. Departementet er enig i dette og ser det derfor som hensiktsmessig at bestemmelsen oppheves i forbindelse med ikrafttredelsen av lovforslaget her.