10 Overgangsordningen og forholdet til den europeiske menneskerettskonvensjonen

Retten til eiendom er vernet også etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) første tilleggsprotokoll artikkel 1 (P1-1). Artikkelen lyder slik:

«Protection of property

Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.

The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.»

EMK P1-1 er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven § 2 og skal ved motstrid gå foran annen norsk lov, jf. § 3.

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) slo fast i dommen Sporrong og Lönnroth mot Sverige, Application no. 7151/75 [1982], at bestemmelsen inneholder tre ulike regler: Prinsippregelen, avståelsesregelen og kontrollregelen. Prinsippregelen (jf. første ledd første punktum) innebærer at enhver har rett til å nyte sin eiendom i fred. Avståelsesregelen (jf. første ledd annet punktum) begrenser adgangen til å pålegge tvungen eiendomsavståelse. Kontrollregelen (jf. annet ledd) erkjenner at det offentlige har behov for og adgang til å regulere bruken av eiendom for å ivareta fellesskapets interesser. Til tross for denne tredelingen har domstolen ved flere anledninger påpekt at det er nær sammenheng mellom de ulike elementene i bestemmelsen. Ettersom avståelsesregelen og kontrollregelen regulerer ulike former for innblanding i eierens utnyttelse av eiendomsretten, kommer prinsippregelen inn ved tolkningen.

Det er først og fremst eksisterende eiendomsinteresser som er beskyttet av EMK P1-1. Men også såkalte «berettigede forventninger» om fremtidige økonomiske interesser kan ha vern, forutsatt at de vilkårene EMD har oppstilt, er oppfylt. I Høyesteretts dom inntatt i Rt. 2008 s. 1747 (Hopen naturreservat) er EMDs praksis sammenfattet slik at «bestemmelsen i tillegg til rettigheter som faller innunder det tradisjonelle eiendomsrettsbegrep, også omfatter rettsposisjoner der innehaveren må sies å ha hatt en rimelig forventning om at rettsposisjonen vil kunne utnyttes som forutsatt».

Utvalget har i utredningen punkt 7.4.2.3 konkludert med at den foreslåtte ordningen ikke er i strid med Norges forpliktelser etter EMK P1-1. Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om spørsmålet.

Departementet har, som utvalget, kommet til at lovforslaget ikke er i strid med EMK P1-1.

Lovforslaget innebærer ikke at selskapene med naturskadekapital må avstå slik kapital. Naturskadekapitalen i selskapene vil i fremtiden, i tråd med sitt formål, brukes til å dekke selskapets andel av underskuddet hvis enkelte skadeårganger går i minus. Det vises for øvrig også til punkt 9.4.1.

Lovforslaget innebærer imidlertid et økt trykk på selskapenes eksisterende naturskadekapital. Det skyldes at selskapene ikke vil få muligheten til å avsette fremtidige overskudd i ordningen i eget selskap slik som i dag, med den konsekvens at naturskadekapitalen i selskapene kan minke over tid. Departementet utelukker ikke at det kan være elementer ved dette som kan anses som et inngrep i eiendomsretten, og som må vurderes opp mot vilkårene i P1-1. Departementet antar, som utvalget, at forholdet vil måtte bedømmes etter kontrollregelen, all den tid bruken av naturskadekapitalen reguleres med sikte på å ivareta fellesskapsinteresser.

For å være forenlig med kravene etter P1-1 må et inngrep i eiendomsretten oppfylle tre vilkår: Tiltaket må være hjemlet i lov, det må forfølge et legitimt formål, og det må være forholdsmessig. Departementet foreslår at etableringen av et felles naturskadefond, samt hovedelementene i overgangsordningen, skal reguleres i naturskadeforsikringsloven. Nærmere regler vil bli gitt i forskrift. Vilkåret om hjemmel i lov anses dermed oppfylt.

Kravet om at inngrepet må være forankret i allmenne interesser, må tolkes vidt. I dommen James og andre mot Storbritannia, Application no. 8793/79 [1986], uttalte EMD at et inngrep i eiendomsretten som utelukkende er ment å tilgodese en annen privat part, ikke er i samfunnets interesse. Likevel la domstolen til grunn at «the fairness of a system of law governing the contractual or property rights of private parties is a matter of public concern and therefore legislative measures intended to bring about such fairness are capable of being ‘in the public interest’».

Et hovedformål med lovforslaget er å etablere en robust naturskadeforsikringsordning for fremtiden. I dette ligger det å etablere et felles fond i poolen, som alle selskaper etter hvert skal kunne trekke på i underskuddsår, slik at man eliminerer noe av den skjevheten som ligger i at enkelte selskaper har måttet trekke på sin egenkapital de årene ordningen har gått i minus. Ved å etablere en robust naturskadeforsikringsordning for fremtiden legger en videre til rette for at ordningen kan virke i tråd med sin hensikt, nemlig å sikre at forsikringstakere skal kunne tegne naturskadeforsikring til samme pris, uavhengig av hvor de bor, og uavhengig av hvor utsatt eiendommen deres er for naturskade. Departementet er enig med utvalget i at dette må antas å oppfylle konvensjonens krav til allmenne interesser.

Vilkåret om forholdsmessighet tar sikte på å oppnå en rettferdig balanse mellom de samfunnsinteressene som begrunner tiltaket, og forventningen om beskyttelse av eiendomsretten. Relevante momenter her vil blant annet være betydningen av formålet som forfølges, hvorvidt inngrepet var forutsigbart for den private, og om tiltaket er diskriminerende i sin utforming. En absolutt grense ble oppstilt i EMDs dom 14. april 2015 Chinnici mot Italia, hvor EMD la til grunn at «[t]he requisite balance will not be struck where the person concerned bears an individual and excessive burden». Kriteriet «an individual and excessive burden» finner man igjen i en rekke andre saker fra EMD.

Departementet viser ellers til at det følger av praksis fra EMD at statene har en vid skjønnsmargin både i valg av tiltak og ved vurderingen av om konsekvensene av tiltakene er legitime ut fra hensynet til allmennhetens interesse og det formålet som søkes oppnådd.

Når det gjelder den konkrete forholdsmessighetsvurderingen, finner departementet det også her hensiktsmessig å vise til utvalgets vurdering:

«Nyordningen innebærer ikke at selskapene med naturskadekapital blir påført en individuell og overdreven byrde. Skillet mellom selskaper med og uten naturskadekapital er saklig, all den tid enkelte selskaper sitter på en type bundet egenkapital som utelukkende er ment benyttet til å dekke fremtidige naturskader. En legger også opp til at alle selskaper med naturskadekapital skal måtte trekke på denne for å dekke underskudd i ordningen. Hvert selskap dekker en andel av underskuddet som tilsvarer deres andel i brannforsikringsmarkedet. På denne måten vil ikke enkelte selskaper måtte bære en uforholdsmessig stor andel av byrden. Videre kan det pekes på at alle selskaper skal kunne trekke på det felles fondet ved overgangsordningens utløp. Utvalget har avstått fra å innføre dette som en permanent ordning, nettopp for å sikre at byrden på selskapene ikke ble urimelig. For å sikre at løsningen samlet sett ikke blir for byrdefull for selskapene, går utvalget også inn for å la selskapene beholde den avkastning naturskadekapitalen gir (punkt 7.4.3). Samlet sett innebærer derfor forslaget en rettferdig balanse mellom på den ene siden hensynet til å sikre en robust naturskadeforsikringsordning og på den andre siden hensynet til selskaper med opparbeidet naturskadekapital. Denne avveiningen mellom samfunnsinteresser og eierinteresser er i tråd med avveiningen under P1-1.

I forholdsmessighetsvurderingen har EMD også sett hen til om et inngrep i eiendomsretten er vilkårlig eller uforutsigbart. I Beinarovic og andre mot Lithauen utla EMD dette aspektet på følgende måte:

«The Court has on many occasions emphasised the particular importance of the principle of ‘good governance’. It requires that where an issue in the general interest is at stake, in particular when matters affects fundamental human rights such as those involving property, the public authorities must act in good time and in an appropriate and above all consistent manner.»

Ordningen utvalgets flertall foreslår er verken vilkårlig eller uforutsigbar. Selve formålet med (historisk og fremtidig) naturskadekapital er at denne skal benyttes til å dekke naturskader. Utvalgets flertall legger opp til at selskaper med opparbeidet naturskadekapital skal trekke på denne i overgangsperioden, mens selskap uten slik kapital skal kunne trekke på fondet i poolen. Denne forskjellsbehandlingen er ikke vilkårlig, men skyldes at naturskadekapitalen er ujevnt fordelt mellom selskapene. Ordningen er heller ikke uforutsigbar. Det følger av instruksen § 11 fjerde ledd siste punktum at naturskadekapitalen skal benyttes til å dekke naturskader, og selskapene har ikke hatt noen berettiget forventning om å kunne disponere denne kapitalen fritt. Videre har eierskapet til og disponeringen av naturskadekapitalen i selskapene vært gjenstand for atskillig uenighet over tid. Selskapene har dermed ikke kunnet innrette seg i tillit til at kapitalen var vernet på lik linje med selskapets øvrige egenkapital.»

Utvalgets vurdering er dekkende også for departementets syn. Departementet er etter dette kommet til at den foreslåtte ordningen ikke er i strid med våre folkerettslige forpliktelser etter EMK P1-1.