5 Ny modell for naturskadeforsikringsordningen – etablering av felles naturskadekapital i Norsk Naturskadepool

5.1 Gjeldende rett

Departementet har gitt en generell redegjørelse for naturskadeforsikringsordningen i punkt 3. Når det gjelder kritikken mot dagens ordning, vises det til punkt 2.1.1, og punkt 4 om størrelsen på samlet eksisterende naturskadekapital i selskapene.

Som det fremgår av punkt 3.1, er dagens ordning at dersom naturskadepremiene i et skadeår overstiger selskapets ansvar overfor poolen, skal overskuddet settes av som naturskadekapital i det enkelte selskapet. Denne naturskadekapitalen skal etter naturskadeforsikringsloven utelukkende anvendes til å dekke fremtidige naturskader. Naturskadekapitalen forvaltes sammen med selskapets øvrige midler, og avkastningen på kapitalen inngår i selskapets alminnelige finansavkastning. Avkastningen på naturskadekapitalen har vært ansett å utgjøre en indirekte kompensasjon for selskapenes kostnader ved å drifte ordningen.

I år med underskudd kan selskaper med avsatt naturskadekapital trekke på denne. Selskaper uten avsatt naturskadekapital har ikke denne muligheten.

Finansforetaksloven kapittel 14, del II, har regler om kapital- og soliditetskrav for forsikringsforetak. Reglene er nærmere presisert i tilhørende forskrift til finansforetaksloven om gjennomføring av Solvens II-direktivet (Solvens II-forskriften). Samlet gjennomfører regelverket EØS-regler som svarer til Europaparlaments- og rådsdirektiv 2009/138/EF av 25. november 2009 om adgang til å starte og utøve forsikrings- og gjenforsikringsvirksomhet (Solvens II-direktivet).

Med Solvens II-direktivet ble det innført et nytt regelverk for minstekrav til kapital i forsikringsforetak. Det ble også innført et nytt regelverk for verdivurdering av de forsikringstekniske avsetningene i forsikringsforetak. Formålet med det nye regelverket var å underlegge selskapene kapitalkrav som bedre reflekterer risikoen i foretakene enn det som fulgte av tidligere regler (Solvens I-regelverket). For å harmonisere kapitalkravene ble det også ansett nødvendig med harmoniserte regler for verdivurdering av de forsikringstekniske avsetningene.

Hovedregelen om ansvarlig kapital for forsikringsforetakene følger av finansforetaksloven § 14-9. Det følger av bestemmelsens første ledd at forsikringsforetak til enhver tid skal ha ansvarlig kapital som minst er tilstrekkelig til å dekke et solvenskapitalkrav og et minstekapitalkrav. Bestemmelsens annet ledd regulerer hva slags kapital ansvarlig kapital kan bestå av. Grovt sagt deles finansforetakenes ansvarlige kapital inn i ulike grupper («tier 1-3») etter blant annet hvilken tapsabsorberende evne kapitalen har. For forsikringsforetak fremgår kriteriene for inndelingen av Solvens II-forskriften § 6. Kravene til kapital som inngår i gruppe 2, fremgår av fjerde ledd. Det følger ikke uttrykkelig av solvensregelverket hvilken stilling naturskadekapital har, men den regnes i dag med som ansvarlig kapital i kapitalgruppe («tier») 2 til dekning av solvenskapitalkravet. De forsikringsselskapene som har mye naturskadekapital, trenger mindre annen egenkapital for å oppfylle solvenskapitalkravet.

5.2 Utvalgets forslag

Utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall når det gjelder behovet for endringer i naturskadeforsikringsordningen og forslaget til en ny modell for organiseringen av ordningen.

De ulike vurderingene og anbefalingene til utvalgets flertall og mindretall har sammenheng med utvalgsmedlemmenes syn på den kritikken som er rettet mot dagens ordning, og på de underliggende faktiske premissene, særlig når det gjelder størrelsen på den eksisterende naturskadekapitalen i selskapene i dag.

Utvalget har diskutert tre modeller for en fremtidig ny ordning, som utvalget har beskrevet at kan plasseres langs en glideskala.

Modell 1 legger opp til at selskapene, som i dag, skal ha den økonomiske risikoen knyttet til naturskader og utligne skadene seg imellom basert på sin markedsandel i brannforsikringsmarkedet. Modellen skiller seg fra dagens ordning ved at ordningen med naturskadekapital foreslås avviklet. Et eventuelt overskudd vil med denne modellen tilfalle selskapene som ordinær egenkapital, mens et eventuelt underskudd trekkes fra selskapets egenkapital. Selskaper som har bygget opp historisk naturskadekapital, kan benytte denne til å dekke sine egne forpliktelser i underskuddsår. Med modell 1 vil naturskadeforsikringen i større utstrekning enn i dag behandles som et alminnelig forsikringsprodukt i selskapets portefølje. Det felles gjenforsikringsprogrammet avvikles, og hvert enkelt selskap tilpasser selv behovet for gjenforsikring ut fra sin risikoevne og -vilje.

Også modell 2 legger opp til at det skal skje skadeutligning som i dag. Hovedforskjellen mellom modell 2 og dagens ordning er at avsetning til naturskadekapital ikke skal skje i det enkelte forsikringsselskapet, men til et fond som ligger i Norsk Naturskadepool. Med modell 2 legges det opp til en oppbygging av naturskadekapital i poolen såfremt det i det enkelte skadeåret er overskudd i naturskaderegnskapet. Avkastningen på naturskadekapitalen skal tilfalle fondet, og ikke det enkelte selskapet slik situasjonen er i dag. Forutsatt at det er tilstrekkelig rom for avsetninger, vil fondet komme opp i en akseptabel størrelse etter noe tid. Poolen vil få i oppgave å forvalte fondet på en forsvarlig måte. Formålet med fondet som bygges opp, er at selskapene skal kunne trekke på fondets midler i underskuddsår, heller enn å måtte trekke på egenkapitalen slik som i dag. I modell 2 foreslås det likevel at selskaper med eksisterende naturskadekapital i en overgangsperiode skal trekke på denne naturskadekapitalen i stedet for på fondet, jf. proposisjonen punkt 8.

Modell 3 minner om modell 2, men går lenger på visse områder. Blant annet innebærer denne modellen at skadepoolen skal bære risikoen hvis fondet er tomt og gjenforsikringsprogrammet ikke dekker samtlige erstatninger. I modell 3 vil poolen stå ansvarlig overfor forsikringstakerne, men det settes et tak for hvor stort ansvar poolen kan ha (både per hendelse og per skadeår). Selskapene krever inn forsikringspremien, og oversender denne til poolen. Selskapene kan også, mot betaling, få ansvaret for å foreta forsikringsoppgjør og annen saksbehandling, alternativt kan noen av oppgavene sentraliseres i poolen. En annen hovedforskjell mellom modell 2 og 3 er at modell 3 forutsetter at selskaper med historisk opparbeidet naturskadekapital i større grad må benytte denne til å dekke forsikringsutbetalingene til egne kunder, jf. nærmere om dette i proposisjonen punkt 8.

Utvalgets flertall foreslår endringer i ordningen i tråd med modell 2. Flertallet viser til at den ujevne fordelingen av naturskadekapital i selskapene i dag utgjør en ulempe for selskaper med begrenset eller ingen naturskadekapital, og at en ytterligere oppbygging av slik kapital i selskapene vil bidra til å forsterke de skjevhetene som ligger i dagens ordning. For å sikre at selskapenes naturskadekapital ikke øker ytterligere i fremtiden, mener utvalgets flertall at en bør gå bort fra ordningen med at det skjer en avsetning av naturskadekapital i det enkelte selskapet.

Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal, deler ikke utvalgets flertalls vurderinger eller forslag. Mindretallet mener at løsningen med et felles fond er unødvendig kompliserende og kostbar, og vil medføre en omfattende omlegging av ordningen basert på kritikk som ikke er faglig etterprøvd. Det er ifølge mindretallet ingen tegn til at det er lite konkurranse i brannforsikringsmarkedet. Det er også en misforståelse at naturskadekapitalen i et felles fond vil kunne bygges opp av akkumulert overskudd og oppnådd avkastning på naturskadekapitalen uten at forsikringskundene må betale høyere premier. En risikorett premie, som flertallets forslag baserer seg på, vil ifølge mindretallet i sin helhet bli benyttet til å dekke fremtidige naturskader.

Mindretallet mener at en ny naturskadeforsikringsordning bør driftes med så lite administrasjon av poolen som mulig. Mindretallet mener at det som beskrives som modell 1, bør være utgangspunktet for utformingen av en ny naturskadeforsikringsordning. Ordningen med avsetning til naturskadekapital bør avvikles, og resultatet bør gå direkte inn som resultatlinje i selskapenes regnskap. Det er tilstrekkelig å gjennomføre de delene av utvalgets forslag som innebærer å styrke ordningen med mer detaljerte føringer for premiefastsettelse, økt transparens og utvidet styresammensetning. Disse virkemidlene vil sikre at ordningen går mot null over tid, og at premien blir brukt til å dekke naturskader frem i tid. Mindretallet mener at disse endringene er tilstrekkelige til å imøtekomme forsikringskundenes, forsikringsnæringens og myndighetenes behov, uten at man forkaster en modell som over tid har bidratt til en velfungerende naturskadeforsikringsordning.

5.3 Høringsinstansenes syn

Finanstilsynet, Forbrukerrådet, Fairfondgruppen, KS, Norske Forsikringsmegleres Forening og NHO støtter uttrykkelig utvalgsflertallets forslag til en ny ordning som går ut på at selskapene avsetter naturskadekapital i et felles naturskadefond.

Fairfondgruppen viser til at etter kritikk og utredninger av naturskadeordningen fra 2011 foreligger det nå et godt forslag som det haster å sette i kraft. Videre uttaler Fairfondgruppen blant annet:

«Fairfondgruppen støtter en løsning med felles naturskadekapital bygget opp i Naturskadepoolen, uten at enkeltselskap har noen rettighet i naturskadekapitalen. En slik løsning er mer solid for samfunnet over tid, og fjerner problemet med at årlige endringer av markedsandeler i brannforsikring skaper ubalanse mellom selskap som har bygget opp naturskadekapital og selskap som bærer naturskaderisiko.»

Finanstilsynet mener at opprettelse av et felles fond som styres av Norsk Naturskadepool, vil ivareta alle parter på en god måte, både forsikringstakere og store og små forsikringsforetak. Finanstilsynet uttaler:

«Løsningen bidrar til å unngå tvil om eierskapet til midlene og vil også innebære en større utjevning mellom foretakene. […] Det er en styrke ved den foreslåtte ordningen at investeringsavkastningen skal tilfalle fondet og dermed bli brukt til å sikre tilstrekkelig kapitalbuffer mot fremtidige naturskader, i motsetning til dagens situasjon der investeringsavkastningen på naturskadekapitalen tilfaller foretaket.

[…]

Mindretallet peker på at de fallende markedsandelene de siste årene til de store foretakene er et konkret bevis på at det ikke foreligger noen konkurransefordel for foretakene med naturskadekapital. Det er Finanstilsynets forståelse at flertallet i utvalget mener at noen foretak har hatt en urimelig og tilfeldig fordel ved å ha opparbeidet en betydelig naturskadekapital, mens andre foretak har liten eller ingen naturskadekapital og må belaste egenkapitalen i år med underskudd i ordningen, uten at det nødvendigvis direkte har medført tapte markedsandeler. Finanstilsynet oppfatter imidlertid ikke at konkurransemessige forhold er et hovedpremiss for endringen som er foreslått. Finanstilsynet vil bemerke at naturskadeforsikring bare er en del av en samlet forsikring som kunden kjøper og at utvikling i markedsandeler påvirkes av en rekke forhold.»

Norske Forsikringsmegleres Forening uttaler:

«ForsikringsMeglerne støtter forslaget fra utvalgets flertall om at naturskadekapitalen i fremtiden settes av i et felles fond som forvaltes av Norsk Naturskadepool, da dette antas på lang sikt vil sikre forsikringstakerne mot naturskader på en bedre måte enn med dagens løsning.»

Finansdepartementet tar ikke uttrykkelig stilling til modellen for en ny ordning, men uttaler:

«Naturskadeforsikringsutvalgets arbeid har etter Finansdepartementets vurdering vist at det er klare svakheter ved organiseringen av naturskadeforsikringsordningen, og at gjeldende regelverk ikke er egnet til å sikre tilstrekkelig klarhet i, og åpenhet om, de økonomiske sidene ved ordningen. Etter departementets vurdering er det derfor viktig at Justis- og beredskapsdepartementet følger opp utvalgets utredning.»

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har heller ikke uttalt seg uttrykkelig om forslaget til ny modell, men uttaler mer generelt:

«Når utvalget har vurdert alternative organiseringer, har siktemålet vært at den nye ordningen skal være transparent, at naturskadekapitalen og forsikringstakernes fremtidige innbetalinger skal anvendes i tråd med formålet, at det skal være likeverdig konkurranse mellom forsikringsselskapene og at ordningen må være robust. DSB støtter disse prinsippene.»

Boligbyggelagenes Partner AS, Eika Forsikring AS, Finans Norge, Huseiernes Landsforbund og Industriforsikring AS er kritiske til forslaget fra utvalgets flertall, med noe ulike begrunnelser. Norsk Naturskadepool støtter høringsuttalelsen fra Finans Norge, og har i tillegg noen egne innspill.

Finans Norge uttaler blant annet:

«Flertallets forslag til ny ordning med oppbygging av nytt felles fond og skjev utlikningsordning, bygger på en feilaktig antakelse om at det eksisterer stor reell naturskadekapital i forsikringsselskapene.

[…]

Utvalgets flertall foreslår omfattende strukturelle endringer i ordningen uten at behovet for og konsekvensene av endringene er vurdert, se Utredningsinstruksen pkt. 2-2. Finans Norge mener at forslagene har en konkurransevridende effekt som følge av at selskap med formell naturskadekapital i realiteten vil subsidiere konkurrenter uten slik formell kapital.»

Eika Forsikring AS uttaler at selskapet stiller seg bak mindretallet i utvalget, og at det gir sin støtte til de synspunktene og konklusjonen som fremgår av høringssvaret fra Finans Norge. Eika Forsikring AS uttaler videre:

«Vi mener det nye forslaget vil innebære alvorlige negative konsekvenser – både for forsikringskundene og forsikringsnæringen. EIKA er også av den oppfatning at forslaget strider mot sentrale hensyn både i Solvens-II regelverket og i forsikringsvirksomhetsloven.»

Noen av høringsinstansene, herunder Huseiernes Landsforbund, har uttrykt bekymring for at den foreslåtte ordningen vil være mindre kundevennlig og blant annet føre til en mindre sømløs behandling av «ekte» og «uekte» naturskader:

«De færreste forbrukere har i dag et bevisst forhold til om en skade er en «ekte» naturskade dekket av naturskadeforsikringsordningen, eller en «uekte» naturskade som normalt dekkes av en bolig- eller innboforsikring. Dagens løsning gjør slik kunnskap unødvendig fordi naturskadeforsikringen utgjør en integrert del av brannforsikringen, og skadeoppgjørene skjer etter vår erfaring sømløst.

Ved å opprette et felles fond, som skal stå risiko for naturskader er vi i Huseierne bekymret for at det vil oppstå en mindre sømløs behandling av «ekte» og «uekte» naturskader, og at effektiviteten og hurtigheten i skadeoppgjør ved ekte naturskader over tid reduseres. Når selskapene i år går med overskudd må overføre dette til et felles fond, kan det påvirke selskapenes prioriteringer av raske og effektive skadeoppgjør ved naturskader. Det er en risiko for at det oppstår en to-sporet og lite forbrukervennlig løsning sammenlignet med dagens ordning.»

Til dette uttaler Finanstilsynet:

«Mindretallet framhever at forslaget til ny ordning vil medføre negative konsekvenser for kundene. Finanstilsynet deler ikke denne oppfatningen. Den kontaktflaten kunden har ved håndtering av forsikringsavtalen og skadeoppgjør vil i den foreslåtte ordningen fremdeles bli mot det forsikringsforetaket kunden har brannforsikringen i, på samme måte som i dag. Finanstilsynet kan ikke se grunn til at behandlingen av ekte naturskade (som dekkes av naturskadeforsikringsordningen) og uekte naturskade (som dekkes under den ordinære brannforsikringen) ikke skal kunne skje like sømløst som i dagens ordning.»

Noen av høringsinstansene er bekymret for at forslaget om oppbygging av et felles fond vil medføre premieøkninger for forsikringskundene. Huseiernes Landsforbund uttaler om dette:

«Vi frykter også at oppbygningen av et felles fond i praksis må betales av forbrukerne. Det er etter vår mening heftet stor usikkerhet ved hvor stor andel av et slikt felles fond som vil måtte bygges opp ved hjelp av fremtidige premieinnbetalinger, og i hvilken grad den foreslåtte overgangsordningen kan bidra til oppbygningen av fondet. Det vanskelig å se at en gjenoppbygning av fondet etter store skader vil være mulig på annen måte enn ved å øke premiene. For boligeierne er da en sannsynlig risiko for at vi må betale både for oppbygning av et felles fond gjennom økte premier, samtidig som at kostnader for skadeforebyggende tiltak til slutt også ender opp hos oss som kunder og forbrukere.

Vi forstår at avkastningen av et felles fond vil komme forbrukerne til gode, men vi ser ikke at det i utredningen er gjort noen vurdering av hvorvidt denne avkastningen vil overstige en alternativ avkastning for forbrukerne.»

Eika Forsikring AS uttaler om dette:

«De siste 10 årene har det samlede resultatet under naturskadeforsikringsordningen vært negativt, også før det er tatt hensyn til administrasjons- og kapitalkostnader. Å bygge opp et felles fond uten at naturskadepremien økes, synes derfor å være urealistisk sammenlignet med premieinnbetalingene de siste 10 årene. EIKA kan heller ikke se at forslaget til utvalgets flertall innebærer en styrkning av ordningen som rettferdiggjør en økning av naturskadepremien.»

Boligbyggelagenes Partner AS uttaler:

«Utvalgets forslag synes i stor grad å basere seg på oppbygningen av et felles fond, hvor fondet i hovedsak skal bygges opp i en overgangsperiode. Det synes likevel å knytte seg betydelig usikkerhet til hvor mye av fondet som vil bygges opp ved at selskaper med eksisterende naturskadekapital i overgangsperioden ikke belaster fondet i underskuddsår, og hvor mye som må hentes gjennom premieinnbetalinger. Partner er usikker på gevinsten ved en slik fondsoppbygging for forsikringstakerne, særlig etter utløpet av overgangsperioden. Det bør i alle tilfeller gjøres en grundigere vurdering av om en slik fondsløsning i et langsiktig perspektiv er det beste for forsikringstakerne, særlig sett i lys av andre avkastningsalternativer.

En annen betenkelig side ved oppbyggingen av et felles fond er at oppbygningen trolig vil ta så lang tid, at de forsikringstakerne som bidrar til oppbygningen av fondet, i liten grad vil få nytte av midlene. Dette vil særlig gjøre seg gjeldende for en gjenoppbygningen av fondet etter et katastrofeår etter utløpet av overgangsordningen.

Et felles fond vil heller ikke bidra til å øke sikkerheten for at forsikringstakerne får utbetalt sine forsikringskrav sammenlignet med dagens ordning, i og med at oppbygningen av et felles fond er ment å ha en risikoreduserende effekt ved forsikringsselskapenes beregninger av solvenskapitalkravet for naturskaderisiko.»

Finanstilsynet deler ikke bekymringen knyttet til økning i premiene og uttaler om dette:

«Finanstilsynet er forøvrig ikke enig i mindretallets anførsel om at oppbygningen av det foreslåtte felles fondet vil innebære en premieøkning. Fondet skal bygges opp ved at det i år med overskudd i ordningen får tilført midler, mens i år med underskudd i ordningen vil størstedelen av tapet bli dekket av naturskadekapitalen som ligger i foretakenes balanse. Årsaken til dette er at det er foretakene med størst markedsandel som har størst naturskadekapital, slik at belastningen på fondet i poolen under overgangsordningen kun blir utbetaling til foretak som samlet har en lav markedsandel og derved lav andel av underskuddet.»

Noen av høringsinstansene har særlig reist spørsmål om hvordan den nye ordningen vil forholde seg til kravet om solvenskapital i selskapene. Eika Forsikring AS uttaler:

«Naturskadeforsikring utgjør kun 6 prosent av det samlede skadeforsikringsmarkedet i Norge, og EIKA mener det er lite hensiktsmessig med en kostbar særordning for risikoavsetninger, særlig på et så begrenset området som naturskade. Det EU-harmoniserte Solvens II-regelverket, som innebærer at forsikringsforetak med 99,5 prosent sannsynlighet skal ha nok kapital til å dekke tap som kan oppstå i løpet av ett år, bør være en tilstrekkelig regulering av risikoavsetninger også for naturskadeforsikringsordningen.

Solvens II inneholder et risikobasert kapitalkrav som tar hensyn til diversifiseringseffekter mellom ulike typer risiko i forsikringsselskapene. Om forsikringsselskapene oppfyller Solvens II-kravene så er det fullt ut tilstrekkelig også for naturskaderisikoen, og dessuten er marginalbidraget til kapitalbehovet for naturskaderisiko mye lavere enn om kapital skal holdes separat for denne risikoen. Det er altså mye mer kapitaleffektivt for markedet som helhet å la selskapenes solvenskapital bære risikoen i stedet for et felles fond. Økte kapitalkostnader er ikke direkte påvisbare eller synlige, men kostnadene er reelle og kommer til å belaste kundene på sikt. Når det heller ikke finnes noen synlig fordel fra et forbrukerperspektiv ved å opprette et felles fond, taler ovenstående sterkt imot å opprette et slikt.

Frem til utløpet av overgangsordningen vil kapitalen i et felles fond heller ikke kunne benyttes som et risikoreduserende element ved beregninger av solvenskapitalkravet for foretakene med naturskadekapital. Et klart flertall av foretakene som omfattes av naturskadeforsikringsordningen har naturskadekapital, og det vil i en periode derfor oppstå en betydelig dobbel avsetning for naturskaderisiko. Dette synes som en lite samfunnsøkonomisk gunstig løsning.

Riktignok vil avkastningen av et felles fond kunne brukes til å dekke fremtidige utbetalinger under naturskadeforsikringsordningen, men dette veier på langt nær opp for de merkostnadene, ulempene og manglende synergier et felles fond vil medføre.

[…]

Kapitalen i et felles fond vil måtte investeres, og utvalgets flertall har fremhevet at avkastningen i det felles fondet vil kunne brukes til dekning av fremtidige naturskader. Dette er riktig, men EIKA mener det er en betydelig svakhet at utvalget ikke har gjort en grundig vurdering av hva en sannsynlig nettoavkastning vil kunne bli.

Risikoprofilen til et slikt fond vil trolig måtte være svært lav, noe som vil gjenspeiles i avkastningen. Selv med en svært lav risikoprofil vil ikke fondet være fullstendig skjermet fra negative markedssvingninger. Et globalt fall i markedet tilsvarende finanskrisen i 2008 vil kunne redusere størrelsen på fondet betydelig, og det vil kunne ta mange år før avkastningen fra lavrisikoinvesteringer henter inn igjen et slikt tap. Slike svingninger på avkastningen vil både påvirke foretakenes eksponering og risiko, og de vil også påvirke premien dersom 4 milliarder kroner er et konstant mål. Dette er lite ønskelig både fra et foretaks- og forbrukersynspunkt.»

Industriforsikring AS uttaler om dette:

«Industriforsikring AS har pr 30.06.2019 ca NOK 110 mill i avsetninger til naturskadefondet. Dette utgjør ca 23 % av den totale egenkapitalen til selskapet. Vi kan ikke se at utvalget har utredet effekten på solvenskapitaldekning og behov for eventuelt ytterligere egenkapitalbidrag ved den foreslåtte overgangsordningen.»

Finanstilsynet er av en annen oppfatning når det gjelder forholdet til solvensregelverket, og uttaler:

«Finanstilsynet legger til grunn at det enkelte foretak kan benytte sin andel i fondet (basert på markedsandel) som en risikoreduserende effekt ved beregning av solvenskapitalkravet, og at den naturskadekapitalen som ligger i foretakene etter overgang til ny ordning, kan benyttes til dekning av solvenskapitalkravet på samme måte som i dag. Det er en styrke ved den foreslåtte ordningen at investeringsavkastningen skal tilfalle fondet og dermed bli brukt til å sikre tilstrekkelig kapitalbuffer mot fremtidige naturskader, i motsetning til dagens situasjon der investeringsavkastningen på naturskadekapitalen tilfaller foretaket.»

5.4 Departementets vurdering

Departementet følger opp forslaget fra utvalgets flertall om å gå bort fra ordningen med opparbeiding av naturskadekapital i selskapene og i stedet etablere en felles naturskadekapital i Norsk Naturskadepool.

Utvalget foreslo at den nye ordningen skulle reguleres i forskrift. Departementet har ikke tatt stilling til om forskriftshjemmelen i naturskadeforsikringsloven § 4 tredje ledd er tilstrekkelig til at endringene kan gjøres i forskrift. Departementet antar at dette kan være noe usikkert. Etter departementets syn er det uansett mye som tilsier at etablering av en felles naturskadekapital i Norsk Naturskadepool og regulering av anvendelsen av eksisterende naturskadekapital i en overgangsordning, jf. proposisjonen punkt 8, bør gjøres ved lov. Departementet foreslår at den nye ordningen reguleres i naturskadeforsikringsloven § 4. Nærmere regulering vil imidlertid bli gitt i forskrift.

Departementet deler oppfatningen til utvalgets flertall om at forsikringsselskapene gjennom årene har opparbeidet betydelig naturskadekapital i sine selskaper, og at denne er ujevnt fordelt mellom selskapene. At noen av forsikringsselskapene har hatt muligheten til å opparbeide betydelig naturskadekapital, skyldes at disse selskapene har vært i markedet over en lang periode, herunder over år hvor nivået på naturskadeforsikringspremien har blitt satt for høyt. Premien har truffet bedre de siste årene.

Departementet deler også utvalgets flertalls oppfatning av at den ujevne fordelingen av naturskadekapital i selskapene utgjør en ulempe for selskaper uten opparbeidet naturskadekapital og dermed er en utfordring for ordningen. Departementet viser i denne sammenhengen til utvalgets utredning punkt 7.1.1, hvor det fremgår at Finanstilsynet allerede i 2011 påpekte at den omstendighet at selskaper uten (tilstrekkelig) naturskadekapital må dekke sine forpliktelser i skadeår med underskudd med annen egenkapital, er konkurransevridende til fordel for selskaper som har opparbeidet naturskadekapital. Synspunktet er opprettholdt i Finanstilsynets høringsuttalelse til NOU 2019: 4.

Mindretallet i utvalget, utvalgsmedlem Hodnesdal, har vist til at fallende markedsandeler de siste årene hos de store forsikringsselskapene er et bevis på at det ikke foreligger noen konkurransefordel for selskaper med naturskadekapital, og at det derfor ikke er behov for endringer. Mindretallet har i høringen fått støtte fra Finans Norge. Til dette vil departementet bemerke at utviklingen i markedsandeler i skadeforsikring for brann/kombinert forsikring, fremlagt av Finans Norge i høringen (figur 3.1), tyder på at konkurransen ikke har vært fraværende i brannforsikringsmarkedet de siste tiårene, men etter departementets vurdering kan den ikke sies å ha vært «sterk», slik Finans Norge omtaler den i sin høringsuttalelse. Slik departementet ser det, er dette imidlertid uansett ikke avgjørende for vurderingen av om det er behov for å endre ordningen. Naturskadeforsikring er en begrenset del av en samlet forsikring som kunden kjøper, og utviklingen i markedsandeler påvirkes av en rekke forhold. De konkurransemessige forholdene er dessuten ikke alene den bærende begrunnelsen for endringene som foreslås, men inngår i en mer sammensatt vurdering. Utvalgets flertall har som grunnlag for sine vurderinger av behovet for en ny ordning i tillegg vist til viktigheten av at naturskadekapitalen og forsikringstakernes fremtidige innbetalinger anvendes i tråd med formålet (det vil si til å dekke fremtidige naturskader). Departementet deler disse synspunktene.

Det kan muligens anføres at det bør være tilstrekkelig at det iverksettes tiltak for å sikre at premiene ikke blir for høye i fremtiden. Utvalget har til illustrasjon pekt på et behov for tydeligere instrukser for premiefastsettelsen, økt transparens og utvidet styresammensetning. Ved å redusere forsikringspremien, og dermed sørge for at periodens samlede naturskadeerstatninger overstiger periodens samlede naturskadepremier, vil en over tid kunne bygge ned den naturskadekapitalen som ligger i selskapene som har naturskadekapital. Dette ville imidlertid ikke være en tilfredsstillende løsning for selskapene uten opparbeidet naturskadekapital, som må dekke sin andel av underskuddet på annen måte. Man har dessuten ikke noen garanti for at det ikke kan skje ytterligere oppbygging av naturskadekapital, som vil forsterke skjevhetene.

Departementet er også enig med utvalgets flertall i at det ikke er et godt alternativ til dagens ordning å gå helt bort fra avsetninger til naturskadekapital. I en slik modell vil fremtidig overskudd i enkeltår tilfalle selskapene uten bindinger for anvendelsen av kapitalen. Motsatt vil et underskudd i ordningen måtte belastes selskapets egenkapital. Dette ville imidlertid ikke medføre noen utjevning mellom selskapene sammenlignet med dagens situasjon, og det ville ikke sikre at premieoverskuddet i større grad enn i dag blir brukt til å dekke fremtidige naturskader.

For å sikre at selskapenes naturskadekapital ikke øker ytterligere i fremtiden, er departementet enig med utvalgets flertall i at en bør gå bort fra løsningen hvor det skjer en avsetning av naturskadekapital i det enkelte selskapet. Departementet går som nevnt inn for at det i stedet etableres et naturskadefond i Norsk Naturskadepool. Departementet har i tillegg til hensynene som er omtalt foran, lagt vekt på at forslaget har fått tydelig støtte fra Finanstilsynet, som har fulgt naturskadeforsikringsordningen tett over mange år.

Formålet med et fond er at alle forsikringsselskapene som er medlemmer av skadepoolen, på sikt skal kunne trekke på fondets midler hvis ordningen går i minus enkelte år. En slik løsning innebærer at selskapene ikke vil måtte tære på egenkapitalen hvis det er midler i poolen. Et underskudd vil bli fanget opp av fondet, som alle selskapene har bidratt til. Med en slik ordning vil det ikke lenger vil være en konkurranseulempe ikke å ha opparbeidet naturskadekapital i eget selskap.

Utvalgets mindretall, Hodnesdal, og noen av de høringsinstansene som er kritiske til forslaget, har pekt på at det er lite hensiktsmessig med en kostbar særordning for risikoavsetninger, særlig på et så begrenset området som naturskade. Departementet er klar over at en løsning hvor kapitalen for fremtiden avsettes i et fond, forvaltet av poolen, vil innebære noe økte kostnader til administrasjon av ordningen. Blant annet vil poolen måtte allokere ressurser til å ivareta sin forvalterrolle. Til tross for visse økte kostnader mener departementet at løsningen har flere fordeler som i sum veier tyngre. Det vises til redegjørelsen over. I tillegg vises det til at avkastningen av fondet i poolen vil legges til fondet. På denne måten vil hele resultatet av eventuelle for høye naturskadepremier komme forsikringskundene til gode. Dette vil være i motsetning til i dag, hvor avkastningen går inn i selskapene som egenkapital.

Departementet er heller ikke enig i at det er lite hensiktsmessig å gjøre disse endringene i naturskadeforsikringsordningen uten å samtidig gjøre en vurdering av grunnelementene i ordningen, som prinsippet om at naturskadepremien er lik for alle brannforsikringskundene (solidaritetsprinsippet). Dette er sider ved naturskadeforsikringsordningen som ligger utenfor rammene av utvalgets utredning og departementets oppfølging, og departementet mener at det er gode grunner for dette.

Lovforslaget om etablering av en felles naturskadekapital i Norsk Naturskadepool går konkret ut på at i skadeårganger med positiv saldo skal et medlem av skadepoolen overføre sin andel av saldoen til poolens naturskadekapital. I skadeårganger med negativ saldo skal medlemmets andel av den negative saldoen dekkes av poolens naturskadekapital. Naturskadekapitalen og avkastningen av den skal brukes til dekning av medlemmenes fremtidige underskudd. I en overgangsperiode må medlemsselskaper med egen naturskadekapital dekke underskuddet selv, jf. punkt 8. Medlemmene har etter dette både forpliktelser og rettigheter overfor poolen. Forsikringsselskapene vil imidlertid ikke ha eiendomsrett til skadepoolens naturskadekapital, slik de har til egen bokført naturskadekapital i dag.

Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal, og noen av høringsinstansene har reist spørsmål om hvordan den nye ordningen vil forholde seg til solvensregelverket og regelverket for skadeforsikringsselskapenes føring av regnskap.

Forsikringsselskapenes solvenskapitaldekning følger av forholdet mellom solvenskapitalen (ansvarlig kapital) og solvenskapitalkravet. Størrelsen på solvenskapitalkravet avhenger av omfanget av risikoen ved ulike deler av virksomheten. Dersom naturskadekapitalen overføres til et felles fond, vil selskapenes egen solvenskapital som kan brukes til å dekke kravet, reduseres. Selv om medlemmene ikke har eiendomsrett til naturskadekapitalen, kan de imidlertid benytte en forholdsmessig andel i fondet som en risikoreduserende effekt ved beregningen av selskapets solvenskapital for naturskaderisiko. Når det gjelder fordelingsnøkkelen, altså hvor stor andel av fondet selskapene kan benytte som en risikoreduserende effekt, har utvalget foreslått at selskapene kan benytte poolens fond etter sin andel av brannforsikringssummer per 1. juli året før. Departementet vil følge opp dette spørsmålet gjennom regulering i forskrift.

Departementet utelukker ikke at lovforslaget kan innebære at det må gjøres tilpasninger i regelverket for skadeforsikringsselskapenes føring av regnskap. Departementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med det senere forskriftsarbeidet.

Utvalgsmedlem Hodnesdal og noen av høringsinstansene har videre innvendt mot lovforslaget at det vil ha negative konsekvenser for forsikringskundene i form av økte premier. Det er reist spørsmål ved hvor stor del av den felles naturskadekapitalen som vil bygges opp ved at selskaper med eksisterende naturskadekapital i en overgangsperioden ikke belaster fondet i underskuddsår (jf. proposisjonen punkt 8), og hvor mye som må hentes gjennom premieinnbetalinger.

Departementet bemerker at både den eksisterende naturskadekapitalen i selskapene i dag og den fremtidige felles naturskadekapitalen har blitt og vil måtte bli bygget opp gjennom at det er overskudd i ordningen. I bunnen av dette overskuddet ligger premieinnbetalingene. Hvor lang tid det vil ta før poolens naturskadekapital vil komme opp på et ønsket nivå, vil nødvendigvis avhenge av forholdet mellom premieinntektene og utgiftene medlemsselskapene skal ha dekket av poolen, samt avkastningen på poolens kapital.

Som departementet kommer tilbake til i punkt 8, foreslås det at den felles naturskadekapitalen skal bygges opp ved at selskapene som har naturskadekapital i dag, i en overgangsperiode skal tære på denne naturskadekapitalen i fremtidige år med underskudd i ordningen. I år med overskudd i ordningen skal alle selskapene overføre dette overskuddet til det felles fondet. I tillegg vil oppnådd avkastning på naturskadekapitalen gå inn i fondet, i motsetning til det som er tilfellet nå. Premien forutsettes også i fremtiden å skulle være risikorett og skal fastsettes i henhold til nærmere regulering i forskrift til naturskadeforsikringsloven slik som i dag. Forslaget om å etablere et fond i skadepoolen forutsettes med andre ord ikke i seg selv å medføre premieøkning. Departementet vil for øvrig komme tilbake til og vurdere utvalgets forslag til premiefastsettelse i forbindelse med forskriftsarbeidet.

Dersom resultatet i ordningen går i null over tid (det vil si at premiene svarer til skadekostnadene), vil oppbyggingen av naturskadekapital i poolen og bruken av eksisterende naturskadekapital i selskapene avhenge av volatiliteten i resultatet. Om resultatet over tid går i null, vil naturskadekapitalen i poolen bygges opp raskere dersom resultatet svinger mye, enn om over- og underskuddene i de enkelte årene ligger nærmere null. Dette er illustrert i figurene 9.1 og 9.2 i utvalgets utredning punkt 9.2.3. Dette viser også at det er mulig å bygge opp en felles naturskadekapital innenfor rammene av en risikorett premie.

På sikt, når naturskadekapitalen i poolen har kommet opp i ønsket størrelse, kan man også tenke seg muligheten for at avkastningen på denne kan gi grunnlag for reduksjon i premiene. Når det er sagt, understreker departementet at det ikke er mulig å overskue hvordan dette vil arte seg fremover. Graden av volatilitet kan man ikke forutse, og det kan heller ikke utelukkes at det kan komme flere skadeår med store utbetalinger rett etter hverandre.

Noen av høringsinstansene har vært bekymret for at lovforslaget skal gi mindre sømløse oppgjør for kundene. Departementet deler ikke denne bekymringen. Den kontaktflaten kunden har ved håndtering av forsikringsavtalen og skadeoppgjør, vil i den foreslåtte ordningen fremdeles bli mot det forsikringsselskapet kunden har brannforsikringen i. Departementet kan ikke se at behandlingen av «ekte» naturskade (som dekkes av naturskadeforsikringsordningen) og «uekte» naturskade (som dekkes under den ordinære brannforsikringen) ikke skal kunne skje like sømløst som etter dagens ordning.