7 Målsetting om størrelsen på skadepoolens naturskadekapital

7.1 Utvalgets forslag

Formålet med naturskadekapitalen som foreslås bygget opp i skadepoolen, er å dekke underskudd i naturskadeforsikringsordningen i enkeltår.

Utvalgets flertall mener at fire milliarder kroner er et hensiktsmessig mål for fondet ved oppstart, men at dette beløpet senere må vurderes med jevne mellomrom.

For å vurdere hva som bør være målsettingen for nivået på naturskadekapitalen i en fremtidig ordning, er det nødvendig å beregne behovet for risikokapital. Denne beregningen er av teknisk art. Grunnlaget for utvalgets vurdering er som følger (punkt 7.3.1 i utredningen):

«Her vil det være naturlig å fastsette størrelsen på risikokapitalen på om lag samme måte som kravene til solvenskapital fastsettes. Det innebærer å se hen til risikokapitalkravet (SCR) for skadeforsikringsselskaper etter Solvens II-regelverket. Fremstillingen i det følgende bygger i all hovedsak på scenarioet for stormrisiko innarbeidet i Solvens II-regelverket.

Solvens II-direktivet har egne delmoduler for beregning av risiko relatert til henholdsvis storm, jordskjelv, flom, hagl og skred/ras, men det er bare stormscenarioet som er gjort gjeldende for risikoer som består i Norge. Regler om beregningen av solvenskapitalkravet for stormrisiko er gitt i artikkel 120–127 samt i vedleggene V til VIII i vedlegg til Kommisjonsforordning (EU) 2015/35, som gjelder som norsk forskrift etter Solvens II-forskriften § 53 første ledd. Beregningen av kapitalkravet for stormrisiko tar utgangspunkt i fordelingen av de samlede brannforsikringssummer mellom Cresta-soner (i Norge blir dette i praksis det samme som fylker). For hver sone er det fastsatt en risikovekt, som er ment å speile i hvilken grad sonen er eksponert for stormrisiko. Videre er det fastsatt et sett med landspesifikke faktorer for stormrisiko. Med utgangspunkt i disse størrelsene beregnes et bruttotap per hendelse for hver sone som et produkt av samlet forsikringssum, den sonespesifikke risikovekten og den landspesifikke stormrisikofaktoren. Det samlede bruttotapet per hendelse beregnes deretter ved å summere bidragene fra de enkelte sonene ved hjelp av korrelasjonsmatriser.

Med utgangspunkt i det beregnede bruttotapet per hendelse, fastsettes to scenarier for beregning av kapitalkravet for stormrisiko. I scenario A får en et umiddelbart tap som utgjør 80 prosent av det beregnede bruttotapet, etterfulgt av et tap som utgjør 40 prosent av det beregnede bruttotapet. I scenario B får en et umiddelbart tap som utgjør 100 prosent av det beregnede bruttotapet, etterfulgt av et tap som utgjør 20 prosent av det beregnede bruttotapet. Selv om begge scenarier medfører et samlet brutto kapitalkrav på 120 prosent av beregnet bruttotap per hendelse, vil naturskadepoolens gjenforsikringsprogram virke ulikt i de to tilfellene. Dette vil virke inn på behovet for kapital i poolen.

For å kunne beregne netto kapitalkrav i de to scenariene må en ta høyde for Naturskadepoolens gjenforsikringsprogram det aktuelle år. Hovedtrekkene i programmet for 2018 er som følger: Egenregningen per hendelse utgjør 1,5 milliarder kroner. Gjenforsikringsdekningen består av to lag, hvorav det første laget går fra 1,5 milliarder kroner til 3,5 milliarder kroner, mens det andre laget går fra 3,5 milliarder kroner til 16 milliarder kroner. Gjeninnsettelsespremien etter første hendelse er lik den opprinnelige premien for gjenforsikringsdekningen (dvs. inntil 87 millioner for første lag og inntil 151 millioner kroner for andre lag). Som en forenkling er det lagt til grunn at gjeninnsettelsespremien etter andre hendelse vil være den samme som etter første hendelse. Det forutsettes videre at et eventuelt beregnet tap utover poolens kapasitet per hendelse dekkes av poolens medlemmer. Netto kapitalkrav i 2018 for de to scenariene for stormrisiko blir dermed som oppsummert i tabell 7.2.

Av forskrift 15. desember 1989 nr. 1335 om egenandel og ansvarsgrense ved naturskadeforsikring fremgår det at forsikringsselskapenes samlede ansvar ved en enkelt naturkatastrofe fra 1. januar 2018 er begrenset til 16 milliarder kroner etter en markert oppjustering av det tidligere maksimale ansvaret på 12,5 milliarder kroner. Det kan reises spørsmål om dette også vil være en øvre grense for beregnet tap pr. hendelse i de to scenarioene for stormrisiko.

Spørsmålet er om det bør tas hensyn til risikoen for «overspill» ved fastsettelsen av risikokapital. Med «overspill» menes at medlemsselskapene i poolen kan bli nødt til å dekke naturskader som overstiger ordningens øvre grense, for eksempel ved at samlet erstatningsomfang blir større enn først antatt. I den grad noen sikrede har fått oppgjør, kan hensynet til likebehandling tilsi at de øvrige får oppgjør selv om ordningens beløpsgrense dermed overskrides. I forbindelse med første hendelse i scenario B kan det i praksis være vanskelig for selskapene å gjennomføre en avkortning av erstatningsutbetalingene på en måte som innebærer en likebehandling av de sikrede. Det kan ikke utelukkes at overspill kan oppstå i særlige situasjoner. Det enkelte selskap er ansvarlig for å forestå utbetaling overfor sine kunder, og har i liten grad oversikt over omfanget av de samlede naturskadene som skal belastes ordningen. Det innebærer at selskapene kan komme til å utbetale mer enn ansvarsgrensen. Den eneste konkrete erfaringen med skade utover beløpsgrensen er fra 1992, der skadekostnadene oversteg grensen med ca. 20 %. Det ble ikke foretatt avkortning til kundene. Utvalget legger til grunn at utbetaling utover ansvarsgrensen er lite sannsynlig, særlig tatt i betraktning at øvre grense nå er 16 milliarder kroner per skadehendelse, mot 800 millioner i 1992. Risikoen for overspill er derfor ikke tatt hensyn til ved fastsettelsen av behovet for naturskadekapital i det følgende.

Naturskadepoolens gjenforsikringsprogram (gjenforsikringsavtaler) omfatter bare én gjeninnsettelse. Dette innebærer at i tilfeller der det inntreffer to katastrofehendelser som angitt i scenariene A og B, må gjenforsikringsprogrammet fremforhandles på nytt og antakelig til en vesentlig høyere premie enn den som er avtalt for første gjeninnsettelse. Dette tilsier at kapitalkravet bør settes noe høyere enn skissert ovenfor.

Som fremstillingen viser vil det være behov for et fond i størrelsesorden 4 milliarder kroner hvis en tar utgangspunkt i kapitalkravene etter Solvens II. I praksis vil forsikringsselskap ofte ha en kapitalbase som er høyere enn det som følger av solvensregelverket. En slik «buffer» minsker risikoen for å falle under kapitalkravene. En solid kapitalbase med god klaring til kapitalkravene sikrer handlefrihet, og er også viktig med tanke på rating i markedet. Spørsmålet er om også fondet i poolen bør operere med en slik «buffer». Det avhenger av om det beregnede kravet til fondet skal forstås som et målnivå («target level») som det faktiske fondet kan avvike fra i kortere perioder, eller som et minstekrav som skal tilfredsstilles til enhver tid. Dette vil ha betydning for fondets størrelse. Skulle en gå inn for en løsning der det beregnede kravet utgjorde et minstekrav som alltid måtte være tilfredsstilt, ville konsekvensen være at fondet i praksis burde ha en kapitalbase som lå over de estimerte 4 milliarder kroner. Utvalget mener det bør åpnes for at fondet kan avvike fra kravet i perioder. Dersom fondet faller under det beregnede nivået som følge av en eller flere naturkatastrofehendelser, skal det gjenoppbygges over tid. Selv om utvalget mener at et fond på 4 milliarder kroner er behovet ved oppstart av ny ordning, bør størrelsen på fondet vurderes regelmessig. Utvalget legger til grunn at poolen under normale omstendigheter bør vurdere størrelsen på fondet hvert annet år.»

Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal, uttaler i sin dissens at hun ikke deler flertallets vurdering. Hodnesdal har imidlertid ikke uttalt seg spesifikt om størrelse på fondet.

7.2 Høringsinstansenes syn

Det er ingen høringsinstanser som har uttalt seg om den foreslåtte målsettingen om at størrelsen på skadepoolens naturskadekapital skal være på fire milliarder kroner.

7.3 Departementets vurdering

Departementet viser til utvalgets drøftelse av målsettingen for naturskadekapitalens størrelse. Det har ikke kommet merknader fra høringsinstansene på forslaget om at fire milliarder kroner er et hensiktsmessig mål for naturskadekapitalen ved oppstart. Departementet legger utvalgets flertalls vurdering og forslag til grunn, men deler flertallets forbehold om at beløpet senere bør vurderes med jevne mellomrom og eventuelt justeres.