3 Naturskadeforsikringsordningen i dag

3.1 Overordnet om naturskadeforsikringsordningen

I Norge har vi i dag to ordninger for dekning av økonomisk tap ved naturskade: privat naturskadeforsikring og statlig naturskadeerstatning. Ordningene er ment å utfylle hverandre. Det overordnede formålet med naturskadeordningene er å sørge for at skadelidte mottar et økonomisk oppgjør etter at en naturskade har inntruffet.

For en redegjørelse for naturskadeforsikringsordningen i et historisk perspektiv viser departementet til naturskadeforsikringsutvalgets utredning punkt 3.1.

Den gjeldende naturskadeforsikringsordningen har sitt utspring i en offentlig utredning fra begynnelsen på 1970-tallet, NOU 1974: 9 Erstatning for naturskader. Lovutvalgets anbefalinger den gangen ble i stor grad fulgt opp som endringer i forsikringsavtaleloven 6. juni 1930 nr. 20, og trådte i kraft 1. januar 1980. I en rapport om et totalregnskap for naturskadeforsikringsordningen, utarbeidet av en arbeidsgruppe nedsatt av Finanstilsynet i 2010, er det uttalt at «[i] prosessen frem mot lovbehandlingen synes forsikringsnæringen å ha vært toneangivende i diskusjonen om hvordan forsikringsordningen konkret burde utformes», jf. Totalregnskapsrapporten 31. mars 2010 punkt 3.2.

Formålet med den nye forsikringsordningen var todelt. Dels skulle den som hadde lidt skade ved en naturulykke, sikres bedre dekning enn vedkommende kunne få etter den tidligere ordningen. Dels var det ønskelig med en privatisering av naturskadedekningen med henblikk på utgiftene til erstatning sett i et samfunnsøkonomisk perspektiv.

Naturskadeforsikringsordningen reguleres i dag i lov 16. juni 1989 nr. 70 om naturskadeforsikring med tilhørende forskrifter. Det følger av naturskadeforsikringsloven § 1 første ledd at ting i Norge som er forsikret mot brannskade, også er forsikret mot naturskade, dersom skaden på vedkommende ting ikke dekkes av annen forsikring. Naturskadeforsikringsordningen er i en viss forstand dermed obligatorisk, og den kan ikke fravikes til skade for den sikrede, jf. § 5. Med naturskade forstås etter loven skade som direkte skyldes naturulykke, som skred, storm, flom, stormflo, jordskjelv eller vulkanutbrudd. Nærmere regler om innholdet i og rekkevidden av naturskadeforsikringsordningen er gitt i naturskadeforsikringsloven §§ 1 til 3 og i forskrifter.

Det følger av naturskadeforsikringsloven § 4 at de forsikringsselskapene som erstatter naturskade, skal være medlemmer av en felles skadepool. Skadepoolens virksomhet er regulert i forskrift 21. desember 1979 nr. 3420 om instruks for Norsk Naturskadepool.

Det følger av forskrift om instruks for Norsk Naturskadepool § 11 første ledd at premiesatsen skal fastsettes av styret i skadepoolen under hensyn til at den samlede premien over tid skal svare til Norsk Naturskadepools og de enkelte selskapenes skadebeløp og administrasjonskostnader. I dette ligger det en forutsetning om at ordningen ikke skal gå med overskudd. Naturskadeforsikringspremien er en promillesats av brannforsikringssummen. Satsen er lik for alle forsikringstakere. At premien skal innkreves etter samme promillesats, innebærer at naturskadeforsikringspremien forsikringstakeren betaler, er uavhengig av den geografiske variasjonen i risikoen for naturskade. Dette omtales gjerne som solidaritetsprinsippet i ordningen, og er et unntak fra prinsippet i forsikringsvirksomhet for øvrig om at pris skal reflektere risiko. Solidaritetsprinsippet og at naturskadeforsikringen er knyttet til brannforsikring, sikrer at alle som tegner brannforsikring, også får tilgang til naturskadeforsikring til en akseptabel pris. Premiesatsen har variert mellom 0,25 og 0,065 promille av brannforsikringssummen, og ligger nå på 0,065 promille.

Forsikringskunden forholder seg til sitt forsikringsselskap. Poolordningen innebærer at hvert forsikringsselskap som er medlem av skadepoolen, gjør opp sine skader og betaler ut erstatninger til sine forsikringskunder. Forsikringsselskapene overfører deretter informasjon om skadene, utbetalingene og avsetningene til poolens skaderapporteringssystem. Selskapenes naturskadeerstatning inklusive renter og kostnader og med tillegg eller fradrag for skadepoolens kostnader og gjenforsikringsoppgjør blir deretter utliknet mellom selskapene som er medlemmer av skadepoolen, jf. instruksen §§ 7 til 9. Til grunn for utlikningen legges selskapenes brannforsikringssummer per 1. juli i skadeåret.

Dersom et selskaps opptjente premie et skadeår overstiger selskapets ansvar overfor poolen, skal overskuddet settes av som særskilt naturskadekapital i selskapet, jf. instruksen § 11 fjerde ledd. Naturskadekapitalen skal utelukkende anvendes til å dekke fremtidige naturskader. Naturskadekapitalen forvaltes likevel sammen med selskapets øvrige midler, og avkastningen på kapitalen inngår i selskapets alminnelige finansavkastning. Det fremgår av utvalgets utredning at avkastningen har vært ansett å utgjøre en indirekte kompensasjon for selskapenes kostnader ved å drifte ordningen, jf. utredningen punkt 7.1.1.

Dersom premieinntektene i et enkelt år er lavere enn erstatningsutbetalingene, går ordningen i underskudd, og selskapenes samlede naturskadekapital reduseres. Forsikringsselskapene står selv ansvarlig for sin relative andel av underskuddet. I selskapene behandles dette som et ordinært underskudd som reduserer opptjent egenkapital. Selskaper med opparbeidet naturskadekapital vil i slike år kunne tære på denne, mens selskaper uten naturskadekapital må dekke underskuddet med annen egenkapital.

Forsikringsselskapenes samlede ansvar ved en enkelt naturkatastrofe er begrenset til et beløp som fastsettes i forskrift. Også den sikredes egenandel for hver naturskadehendelse fastsettes i forskrift. Egenandelen er i dag 8000 kroner. Selskapenes samlede ansvar ved en enkelt naturkatastrofe er i dag 16 milliarder kroner.

Den statlige ordningen for naturskadeerstatning er regulert i lov 15. august 2014 nr. 59 om erstatning for naturskader. Ordningen er avgrenset mot naturskadeforsikringsordningen ved at det ikke ytes naturskadeerstatning dersom det er adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikringsordning, eller dersom den skadelidte faktisk får dekket skaden av forsikring. Typiske dekningsobjekter i den statlige ordningen er private veier, bruer, kaier, moloer og dyrket mark.

3.2 Kort om organiseringen av Norsk Naturskadepool

Naturskadeforsikringsordningens skadepool er regulert i naturskadeforsikringsloven § 4 og i forskrift om instruks for Norsk Naturskadepool.

Det følger av naturskadeforsikringsloven § 4 annet ledd at skadepoolen er kontaktledd mellom forsikringsbransjen og Landbruksdirektoratet, og at skadepoolen utlikner naturskadeerstatningene mellom selskapene. Skadepoolen har ikke noe økonomisk formål utover å fordele kostnadene ut til poolens medlemmer etter en gitt fordelingsnøkkel. Kostnadsfordelingen gjelder både skadekostnader, reassuransekostnader og administrasjonskostnader. Poolen har heller ikke egenkapital, og årets resultat blir derfor regnskapsført som et tilgodehavende fra, eller som gjeld til poolens medlemmer.

Finans Norge er forretningsfører for Norsk Naturskadepool, jf. instruksen § 16, og har også det daglige ansvaret for skadeavregningen. Poolens administrasjon står for den daglige driften og har oppgaver knyttet til blant annet skadeavregning og gjenforsikring. Poolens administrasjon består i dag av syv årsverk.

Poolens øverste myndighet er årsmøtet og andre medlemsmøter, jf. instruksen § 14. I disse møtene har selskapene en stemmeandel tilsvarende deres fordelingsnøkkel (etter markedsandel) per 1. juli forut for møtet. Årsmøtets sammensetning og oppgaver følger av instruksen § 14 tredje ledd. Årsmøtet skal behandle årsberetning og regnskap, velge styre, styreformann og revisor og behandle andre forelagte saker.

Styrets oppgaver følger av instruksen § 15. Styret består av åtte medlemmer med personlige varamedlemmer. Styremedlemmene tjenestegjør i to år. Styret leder poolens virksomhet og har som oppgave å legge frem årsberetning og regnskap, fastsette premier, inngå gjenforsikringsavtaler og oppnevne skadeutvalg. I tillegg til de oppgavene som følger av instruksen, er det fastsatt en styreinstruks for poolen. I utvalgets utredning punkt 3.3.2 redegjøres det for at det av styreinstruksen fremgår at styret i tillegg til de oppgavene som følger av instruksen, skal oppnevne vilkårsutvalget, reassuranseutvalget og revisjonsutvalget. Styret skal også i samråd med Landbruksdirektoratet gi nærmere regler om saksbehandlingen ved selskapenes erstatningsfastsetting, samt vedta tegningsretningslinjer og vilkår for avregning.

Poolens skadeutvalg er hjemlet i instruksen § 17. Skadeutvalgets oppgave er å føre kontroll med skadene selskapene krever fordelt, og ta nødvendig initiativ ved store skader hvor flere selskaper er involvert i samme skade. Det følger av instruksen § 13 at utvalget har myndighet til å gjennomgå hvilken som helst skade som et selskap krever dekket gjennom poolen. Skadeutvalget består av fem medlemmer, som tjenestegjør i tre år. Medlemmene i utvalget oppnevnes av styret etter innstilling fra medlemsselskapene. Fire av medlemmene representerer de fire største selskapene, mens det femte medlemmet representerer ett av de mindre selskapene.

Poolen har også et vilkårsutvalg, som utarbeider forslag til retningslinjer for premieberegning og vilkår for avregning mellom selskapene. Vilkårsutvalget er også et konsultativt organ ved vurdering av endringer i retningslinjer og vilkår.

For en mer utfyllende redegjørelse for organiseringen av Norsk Naturskadepool, se Naturskadeforsikringsutvalgets utredning punkt 3.2 følgende.

3.3 Særlig om eierskapet til den eksisterende naturskadekapitalen i forsikringsselskapene

Eierskapet til naturskadekapitalen er ikke uttrykkelig regulert i naturskadeforsikringsloven eller omtalt i lovens forarbeider.

Regnskapsmessig har avsatt naturskadekapital vært klassifisert som egenkapital siden 2008. Naturskadekapitalen ble da omklassifisert fra gjeld til egenkapital som ledd i tilpasningen av tidligere forskrift 16. desember 1998 nr. 1241 om årsregnskap for forsikringsselskaper til International Financial Reporting Standards (IFRS). Dette fremgår i dag av gjeldende årsregnskapsforskrift, jf. forskrift 18. desember 2015 nr. 1775 om årsregnskap for skadeforsikringsforetak § 3-2.

Til tross for den regnskapsmessige klassifikasjonen har det over tid vært uenighet og diskusjon om eierskapet til og disponeringen av naturskadekapitalen. Dette henger sammen med at vurderingene som ble foretatt ved innføringen av IFRS, ikke hadde til hensikt å avklare eierforholdene til naturskadekapitalen generelt, men å innføre en felles standard for regnskapsrapportering. Uenigheten har først og fremst gått ut på om naturskadekapitalen er en del av selskapenes egenkapital, eller om kapitalen kunne anses som en form for sikkerhetsavsetning som var felles for naturskadeordningen. I forlengelsen av dette har det vært uenighet om hvorvidt et selskaps avsatte naturskadekapital kunne benyttes for å dekke et annet selskaps naturskadeerstatning i et underskuddsår. For en gjennomgåelse av hva ulike instanser har ment om spørsmålet, viser departementet for øvrig til utvalgets utredning punkt 5.2.

Ved forskrift 19. februar 2016 nr. 163 ble det nedfelt i instruksen for Norsk Naturskadepool § 11 fjerde ledd at naturskadekapitalen «tilhører selskapet». Dette var en av flere presiseringer som kom inn i instruksen for å klargjøre naturskadekapitalens stilling i relasjon til kapitalkravene i Solvens II-direktivet (direktiv 2009/138/EF). Direktivet stiller krav til ansvarlig kapital (solvenskapital) som selskapene er pålagt å ha for å sikre stabilitet i markedet. Formålet med endringene var å legge til rette for at naturskadekapitalen kunne regnes som ansvarlig kapital etter direktivet. I Justis- og beredskapsdepartementets høringsnotat i forkant av endringen ble det lagt til grunn at presiseringen av at naturskadekapitalen tilhører selskapet, kun var en klargjøring, og ikke en endring, av gjeldende rett.

Naturskadekapitalen forvaltes i dag sammen med selskapets øvrige midler, og avkastningen på kapitalen inngår i selskapets alminnelige finansavkastning.

Samtidig som det etter hvert er klarlagt at naturskadekapitalen tilhører selskapet, slik dette er beskrevet over, har naturskadekapitalen helt fra starten vært underlagt vesentlige rådighetsbegrensninger. Naturskadekapitalen «skal utelukkende anvendes til dekning av fremtidige naturskader», jf. instruksen § 11 fjerde ledd siste punktum. Dersom et selskap overfører sin virksomhet i brannforsikring til et annet selskap, skal også naturskadekapitalen overføres, jf. instruksen § 11 femte ledd. Opphører selskapet, skal oppbygget naturskadekapital overføres vederlagsfritt til skadepoolen for fordeling blant deltakerne i samsvar med årets utligningsgrunnlag, jf. instruksen § 11 sjette ledd.