9 Overgangsordningen og forholdet til Grunnloven

9.1 Problemstilling og rettslige utgangspunkter

Den eksisterende naturskadekapitalen tilhører det enkelte selskapet, med de begrensningene som ligger i at kapitalen utelukkende skal brukes til å dekke fremtidige naturskader, jf. punkt 3.3.

At naturskadekapitalen tilhører selskapene, legger visse begrensninger på adgangen til å regulere bruken av denne kapitalen. Den foreslåtte overgangsordningen går ut på at medlemmer av skadepoolen som har naturskadekapital i sine regnskaper, skal belaste denne med sin andel av den negative saldoen i underskuddsår. Overgangsperioden skal gjelde frem til fondet i skadepoolen har nådd en størrelse på fire milliarder kroner, eventuelt lenger dersom fondet i løpet av de første ti årene deretter er falt under tre milliarder kroner. Departementet vil i det følgende vurdere forslaget opp mot Grunnlovens bestemmelser om vern av eiendomsrett (Grunnloven § 105) og forbud mot tilbakevirkende lovgivning (Grunnloven § 97).

Grunnloven § 105 lyder:

«Fordrer statens tarv at noen må avgi sin rørlige eller urørlige eiendom til offentlig bruk, så bør han eller hun ha full erstatning av statskassen.»

Med uttrykket «rørlige eller urørlige eiendom» siktes det til både fast eiendom og løsøre. Også patentrettigheter og andre særlige eksklusive rettigheter omfattes av uttrykket.

Bestemmelsen går ut på at den som må avstå rettigheter til en annen, som utgangspunkt skal ha full erstatning. Etter sin ordlyd hindrer bestemmelsen ikke at lovgivningen kan begrense eierens rådighet over sine ting uten at dette utløser noe krav om erstatning. Når det blir antatt at eieren i en viss utstrekning likevel kan ha krav på erstatning etter Grunnloven § 105 også ved rådighetsbegrensninger, er det ut fra en utvidende eller analogisk tolkning av bestemmelsen, jf. blant annet Johs. Andenæs og Arne Fliflet: Statsforfatningen i Norge (11. utgave) s. 556, Juridika. I Rt. 1970 s. 67 (strandlovdommen) uttalte Høyesterett at det må avgjøres ved en totalvurdering av alle foreliggende omstendigheter hvor grensen for de erstatningsfrie reguleringene går, og at det skal mye til før det må betales erstatning etter prinsippet i Grunnloven § 105, så lenge det ikke blir krevd avståelse av eiendom. Ut fra den rettspraksisen som foreligger om rådighetsbegrensninger, må det kunne slås fast at «det ikke er tilstrekkelig for at det offentlige skal bli erstatningsansvarlig, at det dreier seg om et vesentlig inngrep». Det må også kreves at «inngrepet er av en slik karakter at det ut fra en helhetsvurdering vil være sterkt urimelig om inngrepet skal tåles», jf. Johs. Andenæs og Arne Fliflet: Statsforfatningen i Norge (11. utgave) s. 559, Juridika, med videre henvisning til Skoghøy: Rådighetsinnskrenkninger og erstatning i Lov og Rett 1995 på s. 213 og Rt 2004 s. 1092 (avsnitt 76 og 77).

For spørsmål knyttet til rådighetsbegrensninger foreligger det i noen grad et slektskap mellom Grunnloven § 97 og Grunnloven § 105. Selv om Høyesterett i prinsippet har åpnet for erstatning etter analogi fra Grunnloven § 105 for visse rådighetsbegrensninger som er sterkt urimelige, har Høyesterett over lang tid i det alt vesentlige vurdert rådighetsbegrensninger etter § 97 basert på en konkret tilbakevirkningsvurdering. For en oversikt over denne tradisjonelle læren med henvisning til utvalgte avgjørelser vises det til Høgberg: Statsrett (3. utgave) s. 164–165, Juridika.

Av Grunnloven § 97 fremgår det at «[i]ngen lov må gis tilbakevirkende kraft». Kjerneområdet for bestemmelsen er vern mot lovgivning som knytter nye byrder til handlinger eller begivenheter som fant sted før lovendringen. Etter omstendighetene vil også inngrep i etablerte rettigheter og posisjoner med virkning fremover i tid kunne rammes av bestemmelsen. Grunnloven § 97 forbyr imidlertid ikke all slik tilbakevirkning, kun den som anses som rettsstridig. Departementet kommer tilbake til grunnlovsnormen og de relevante avveiningskriteriene nedenfor.

9.2 Utvalgets syn

Utvalgets flertall har vurdert forslaget opp mot Grunnlovens bestemmelser om vern av eiendomsrett og vern mot tilbakevirkende lover.

Utvalget vurderer det i punkt 7.4.2.2 i utredningen slik at den foreslåtte ordningen ikke innebærer eiendomsavståelse eller rådighetsbegrensninger som må vurderes etter Grunnloven § 105.

Videre uttaler utvalget at de tilbakevirkende elementene i ordningen må regnes som relativt beskjedne, men utvalget utelukker ikke at vernet mot tilbakevirkende lovgivning kan være relevant. Utvalget kommer imidlertid etter en nærmere vurdering til at det ikke vil virke klart urimelig eller urettferdig å gi endringene i naturskadeforsikringsordningen virkning i tråd med forslaget, og konkluderer derfor med at endringene er forenlige med Grunnloven § 97.

9.3 Høringsinstansenes syn

Det er kun Finanstilsynet som uttrykkelig har uttalt seg om utvalgets vurdering av forslaget opp mot Grunnlovens skranker. Finanstilsynet uttaler:

«Mindretallet peker på at overgangsordningen innebærer forskjellsbehandling av foretakene ved at foretak uten naturskadekapital skal kunne trekke på poolens fond, mens foretak med naturskadekapital må dekke underskudd med naturskadekapitalen i eget foretak i år med underskudd. Til denne anførselen viser Finanstilsynet til flertallets syn om at dette nettopp er formålet med overgangsordningen da det er ønskelig og rimelig at de foretak som har fått opparbeidet naturskadekapital, må benytte denne til det formålet kapitalen er ment å dekke (naturskader). For disse vil ikke overgangsordningen i underskuddsår være noe forskjellig fra dagens ordning, der de også i dag må trekke på naturskadekapitalen ved underskudd i ordningen. Utvalget har foretatt en grundig vurdering av dette forholdet opp mot Grunnloven og EMK (tilbakevirkende kraft/retten til eiendom).»

9.4 Departementets vurdering

9.4.1 Forholdet til Grunnloven § 105

Departementet mener, som utvalget, at den foreslåtte ordningen ikke innebærer noen eiendomsavståelse som faller inn under Grunnloven § 105.

Eierskapet til den opparbeidede naturskadekapitalen i selskapene endres ikke med departementets forslag. Denne naturskadekapitalen vil fortsatt tilhøre selskapene, og avkastningen av den vil fortsatt inngå i selskapenes ordinære driftsregnskap. Selskaper som har eksisterende naturskadekapital, skal i overgangsperioden trekke på denne kapitalen i samme utstrekning som de er forpliktet til i dag.

Når det gjelder rådighetsbegrensninger, viser departementet til vurderingen av Grunnloven § 97 i punkt 9.4.2 til 9.4.4 nedenfor. Departementet kan ikke se at Grunnloven § 105 for dette spørsmålet kan gi bedre vern enn tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Det vises til punkt 9.1 foran om at domstolene ved spørsmål om denne type rådighetsbegrensninger tradisjonelt bare vurderer forholdet til tilbakevirkningsforbudet. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for en annen vurdering i denne saken. Det vil uansett ikke dreie seg om et slikt sterkt urimelig og vesentlig inngrep som kreves for at det kan være aktuelt å vurdere en analogisk anvendelse av Grunnloven § 105 om erstatning ved eiendomsavståelse. Dersom forslaget er forenlig med § 97, vil det derfor også stå seg i relasjon til § 105.

9.4.2 Forholdet til Grunnloven § 97 – tilbakevirkning

I proposisjonen foreslås det regler om bruken av de etablerte selskapenes naturskadekapital inn i den nye ordningen i en overgangsperiode. Disse selskapene har således en rettsposisjon som i prinsippet kan ha vern etter Grunnloven § 97. Bestemmelsen retter seg bare mot tilbakevirkning til skade, og det er derfor nødvendig å vurdere om den skisserte ordningen virker tilbake på en måte som er til skade for de etablerte selskapene.

For å avgjøre om forslaget til overgangsordning er til skade for de etablerte selskapene, må en sammenligne situasjonen for selskapene etter endringen med situasjonen hvis det eksisterende regelverket videreføres uten endringer. Ved en videreføring av de gjeldende reglene ville selskapene kunne satt av naturskadekapital i overskuddsår, i tråd med instruksen § 11 fjerde ledd første punktum. Situasjonen ville da ha vært at selskapenes naturskadekapital ville ha økt i overskuddsår og blitt redusert i underskuddsår. Med den overgangsordningen departementet foreslår, skal selskapene i en overgangsperiode overføre et eventuelt overskudd til poolen. Det er dermed slik at et underskudd skal dekkes av selskapets egen naturskadekapital, mens selskapene ikke vil kunne nyttiggjøre seg et eventuelt overskudd. Dette vil innebære at naturskadekapitalen i selskapet vil reduseres raskere enn det som ville vært tilfellet etter gjeldende ordning. Dette må anses å utgjøre en ulempe for selskapene. For at Grunnloven § 97 skal komme til anvendelse, kreves det likevel at de skisserte reglene har tilbakevirkende kraft i bestemmelsens forstand.

Etter forslaget er det bare et eventuelt fremtidig overskudd av innkrevd premie som skal overføres til poolen. Den naturskadekapitalen som allerede er avsatt i det enkelte selskapet, røres ikke. Isolert sett kan dette tilsi at det ikke er tale om tilbakevirkning. Departementet antar, som utvalget, at vurderingen likevel kan stille seg noe annerledes når man ser ordningen under ett. Når selskapet ikke får tilført ny naturskadekapital, vil konsekvensen være at den opparbeidede kapitalen bygges ned. De foreslåtte regelendringene vil derfor ha innvirkning på den naturskadekapitalen som allerede er opparbeidet. Selv om de tilbakevirkende elementene i ordningen må regnes som beskjedne, kan ikke departementet utelukke at de utgjør en form for tilbakevirkning som gjør det nødvendig å vurdere om lovforslaget holder seg innenfor de rammene som Grunnloven § 97 oppstiller.

9.4.3 Forholdet til Grunnloven § 97 – grunnlovsnormen og avveiningskriteriene

Høyesterett har siden dommen inntatt i Rt. 1996 s. 1415 (Borthen) lagt til grunn at vurderingen ved inngrep i etablerte rettsposisjoner etter Grunnloven § 97 skal skje etter en nærmere angitt vurderingsnorm.

I den nevnte dommen og i dommen inntatt i Rt. 1996 s. 1440 (Thunheim) la Høyesterett til grunn at den aktuelle lovgivningen ville være i strid med Grunnloven § 97 dersom den innebar «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning. De to dommene gjaldt lovgivning på trygderettens område. Siden har Høyesterett behandlet grunnlovsspørsmålet i en rekke dommer. Den siste dommen der Høyesterett drøfter tilbakevirkningsspørsmålet i sin fulle bredde, er HR-2016-00389 (Hagen). Tilbakevirkningsspørsmålet knyttet seg der til innføringen av en ny bestemmelse om regulering av stortingspensjon. I Hagen-dommen avsnittene 65 til 75 gjennomgår førstevoterende den relevante høyesterettspraksisen på området. Deretter oppsummerer førstevoterende rettstilstanden slik:

«(76) Fra denne gjennomgåelsen slutter jeg at kjernespørsmålet er hvor sterkt tilbakevirkningselementet er. Hvis loven direkte knytter tyngende rettsvirkninger til tidligere hendelser, er loven som hovedregel grunnlovsstridig. Gir loven derimot bare regler om hvordan en allerede etablert posisjon skal utøves, er hovedregelen den motsatte. I de sistnevnte tilfellene har lovgiveren et betydelig spillerom, se avsnitt 94 i strukturkvotedommen. Det er en glidende overgang mellom disse ytterpunktene. I rederiskattedommen omtales dette som «overgangsformer», mens det i strukturkvotedommen fremheves at «Borthen-normen» er relativ, fleksibel og skjønnsmessig.»

(77) Jeg konstaterer videre at det uavhengig av normvalg må skje en avveining mellom de vernede interesser på den ene siden, og de samfunnsmessige hensynene på den annen. Vurderingen må skje konkret for dem som er parter i saken, men det må kunne tas hensyn til helheten ved lovreguleringen, se avsnitt 155 i rederiskattedommen. Ved vurderingen har det betydning hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig, og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt, jf. Borthen-dommen og strukturkvotedommen. De samfunnsmessige hensynene må holdes opp mot dette.»

9.4.4 Forholdet til Grunnloven § 97 – den konkrete vurderingen

Som nevnt ovenfor kan lovforslaget ses som en begrenset form for tilbakevirkning. Lovforslaget medfører ikke at det knyttes nye byrder til tidligere handlinger. Lovforslaget innebærer en regulering av en økonomisk rettsposisjon som har oppstått på bakgrunn av gjeldende regulering av naturskadeforsikringsordningen, og som på grunn av for høye premier over tid har ført til opparbeidelse av naturskadekapital. Den foreslåtte overgangsordningen innebærer at selskapenes naturskadekapital over tid bygges ned som følge av at eventuelle underskudd må dekkes av naturskadekapitalen uten at ny kapital kan føyes til i overskuddsår. Ettersom elementet av tilbakevirkning er så vidt beskjedent, vil det ikke gjelde noe strengt tilbakevirkningsforbud. Departementet er enig med utvalget i at det er nærliggende å vurdere forslaget etter normen som ble lagt til grunn i dommen i Rt. 1996 s. 1415 (Borthen), og det avgjørende blir da om den foreslåtte ordningen etter en skjønnsmessig helhetsvurdering fremstår som «særlig urimelig eller urettferdig» overfor de etablerte selskapene. Det vises i den forbindelse også til dommen inntatt i Rt. 2013 s. 1345 (strukturkvote) avsnitt 94 om anvendelse av denne normen, og til det siterte fra dommen i HR-2016-00389 (Hagen) avsnitt 76. Vurderingen må skje konkret for hvert enkelt selskap, men en må også se hen til helheten i ordningen.

Som det fremgår av de nevnte dommene, er det flere momenter som inngår i denne helhetsvurderingen. En må se hen til hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig eller betydelig, og om fordelingen av byrder rammer enkelte eller en gruppe særlig hardt. De samfunnsmessige hensynene må holdes opp mot dette.

Når det gjelder den konkrete vurderingen av lovforslaget, finner departementet grunn til å sitere fra utvalgets utredning (punkt 7.4.2.2):

«Formålet med forslaget er å skape en robust naturskadeforsikringsordning for fremtiden, og bygge opp et felles fond som på sikt kan fungere som en risikoavlastning for alle medlemsselskapene (se punkt 6.1 og 7.1). Ved å trekke på naturskadekapitalen i selskapene i en overgangsfase, vil en legge til rette for oppbyggingen av et slikt fond. I vurderingen av grunnlovsmessigheten av den skisserte ordningen, vil et naturlig utgangspunkt være i hvilken utstrekning ordningen vil øke selskapenes økonomiske forpliktelser. Hvor mye av selskapenes naturskadekapital som vil bygges ned, avhenger av hvor store underskudd naturskadeforsikringsordningen vil generere i overgangsperioden. Hvor stor belastning det enkelte selskap vil måtte bære, avhenger videre av selskapets markedsandel og størrelsen på naturskadekapitalen. Selskaper med en høy markedsandel og mye kapital, kan risikere få redusert kapitalen merkbart. Det bemerkes likevel at det bare er snakk om en overgangsordning, frem til kapitalen i fondet har nådd det ønskede nivå.

Videre har ikke selskapene hatt noen berettiget forventning om at naturskadekapitalen skulle stå urørt. Det fremgår uttrykkelig at kapitalen avsatt i selskapene utelukkende skal benyttes til dekning av fremtidige naturskader, og det er dermed ikke snakk om fri egenkapital på selskapets hånd. Eierskapet til naturskadekapitalen har vært omstridt. Regnskapsmessig ble naturskadekapitalen omklassifisert fra gjeld til egenkapital i 2008, ved endringer i årsregnskapsforskriften. Dette skjedde som ledd i tilpasningen til IFRS (International Financial Reporting Standards). Det var først ved endring i instruksen for poolen i februar 2016 at det klart kom frem at kapitalen tilhører selskapene. Formålet med forskriftsendringen var i første rekke å legge til rette for at selskapenes naturskadekapital kunne regnes som ansvarlig kapital etter Solvens II-regelverket. Selv om utvalget legger til grunn at kapitalen tilhører selskapene, er det relevant å se hen til denne historikken når en vurderer selskapenes berettigede forventninger.

Naturskadeordningen har vært utsatt for atskillig kritikk (se kapittel 4), og det har vært fremmet ulike forslag med det formål å bygge ned naturskadekapitalen i selskapene. Et forslag har gått ut på å la selskapene dekke andre selskapers naturskader, et annet forslag har gått ut på å sette premiesatsen ned, slik at underskudd kunne dekkes av den opparbeidede naturskadekapitalen (se nærmere punkt 4.3.1). Selskapene har på denne måten fått signaler om at naturskadekapitalen kunne minke med tiden. Naturskadekapitalen har blitt avsatt med det formål å benyttes til dekning av fremtidige skader, og selskapene har ingen berettiget forventning om at kapitalen skal opprettholdes på dagens nivå. Med den løsningen som det her legges opp til, vil selskapene i år med underskudd i naturskadeforsikringsordningen dekke en andel av underskuddet tilsvarende deres markedsandel i brannforsikringsmarkedet. Det er derfor ikke slik at løsningen rammer enkelte selskaper uforholdsmessig hardt. Etter dette legger utvalget til grunn at det ikke vil virke klart urimelig eller urettferdig å gi endringene i naturskadeforsikringsordningen virkning i tråd med forslaget. Slik utvalget ser det vil forskriftsendringen være forenlig med Grunnloven § 97.»

Departementet slutter seg til disse vurderingene. Departementet viser til at det foreslåtte inngrepet gjelder selskapenes adgang til å disponere over kapital som det allerede gjelder klare begrensninger for, jf. instruksen § 11 fjerde ledd om at naturskadekapitalen utelukkende skal anvendes til dekning av fremtidige naturskader. Forskjellen sammenliknet med gjeldende ordning er at selskapenes naturskadekapital vil reduseres raskere enn hvis de gjeldende reglene videreføres. Det har imidlertid ikke vært meningen med de gjeldende reglene at selskapene skal kunne bygge opp og videreføre store reserver med naturskadekapital. Tvert imot følger det av § 11 første ledd i instruksen at premien over tid skal svare til poolens og de enkelte selskapers skadebeløp og administrasjonskostnader.

At naturskadekapitalen reduseres, vil også innebære at selskapenes avkastning på naturskadekapitalen reduseres. Som det fremgår av punkt 8.4.4, tilfaller avkastningen i dag selskapene og inntektsføres i det ordinære driftsregnskapet. Å sikre selskapene avkastning på naturskadekapital, er imidlertid heller ikke et formål med de gjeldende reglene, og heller ikke denne konsekvensen av forslaget kan dermed sies å utgjøre et inngrep i en rettsposisjon som er vernet etter Grunnloven § 97.

Som utvalget peker på, har selskapene ikke hatt noen berettiget forventning om at naturskadekapitalen skal kunne bli stående urørt. Og som nevnt kan de etter de gjeldende reglene uansett ikke ha hatt noe annen forventning enn at kapitalen skal benyttes til dekning av fremtidige naturskader. Dette skal den benyttes til også etter den foreslåtte nye ordningen.

Selskapenes naturskadekapital vil som nevnt reduseres raskere etter forslaget enn hvis de gjeldende reglene videreføres. Dette kan bety at et selskap i et underskuddsår ikke vil ha tilgjengelig naturskadekapital og dermed må dekke underskuddet på annen måte, mens det uten de foreslåtte lovendringene fortsatt kunne ha hatt tilstrekkelig naturskadekapital til å dekke underskuddet. Departementet viser videre til at forslaget har en viss omfordelende virkning ved at selskaper med naturskadekapital i en overgangsperiode skal benytte denne til å dekke sin andel av årets underskudd, mens selskaper uten opparbeidet naturskadekapital vil få dekket sin andel av underskuddet av poolens midler (forutsatt at fondet er tilstrekkelig). Dette innebærer en forskjellsbehandling selskapene imellom i overgangsperioden.

Departementet kan imidlertid ikke se at disse konsekvensene av forslaget kan gjøre at det kommer i et problematisk forhold til tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Formålet med de nye reglene vil være å sikre at naturskadekapitalen i fremtiden i større grad vil bli brukt i samsvar med det som har vært forutsetningene for den gjeldende ordningen. Utvalget uttaler i punkt 8.1 i utredningen at samlet «må det være riktig å si at det «over tid» ikke har vært godt samsvar mellom instruksens angivelse av hvordan premiesatsen skal settes, og hvordan den faktisk har vært satt. Selskapene har fått anledning til å bygge opp en naturkapital som langt overskrider det som må ha vært meningen da ordningen ble etablert». Inngrepets negative konsekvenser for selskapene må vurderes med dette som bakteppe. Det er vanskelig å se at Grunnlovens tilbakevirkningsforbud skulle være til hinder for at det innføres lovregler om anvendelsen av naturskadekapitalen når reguleringen ikke går ut på annet enn å bidra til at naturskadekapitalen kanaliseres tilbake til sitt egentlige og opprinnelige formål etter de gjeldende reglene. Dette må få betydning også når det gjelder forskjellsbehandlingen mellom selskaper med naturskadekapital og dem uten. Skjevhetene i naturskadeforsikringsordningen er en konsekvens av at de etablerte selskapene med store markedsandeler på grunn av høye premier har hatt mulighet til å bygge seg opp store reserver med naturskadekapital. Det er ikke mulig å utjevne denne skjevheten uten å forskjellsbehandle selskapene i en overgangsperiode. Det er nettopp en slik behandling som vil sikre at naturskadekapitalen blir brukt i tråd med sitt formål og større reell likhet mellom de ulike gruppene av forsikringsselskaper.

Som det fremgår av punkt 8, kunne man ut fra et formål om å eliminere denne skjevheten også sett for seg en mer inngripende overgangsordning enn den som følger av forslaget, ved at de etablerte selskapene skulle benytte den eksisterende naturskadekapitalen i underskuddsår helt til den var brukt opp. Når forslaget ikke går like langt som dette, er det ut fra en vektlegging også av hensynet til de etablerte selskapene. Overgangsordningen er søkt utformet slik at den ivaretar hensynet til de ulike interessene så langt dette lar seg gjøre ut fra formålet om å utligne skjevhetene mellom selskapene og sikre at naturskadekapitalen anvendes i samsvar med det som har vært forutsetningene for naturskadeforsikringsordningen.

Departementet er etter dette enig med utvalget i at det ikke vil virke klart urimelig eller urettferdig å gi endringene i naturskadeforsikringsordningen virkning overfor selskaper med naturskadekapital i tråd med forslaget. Etter departementets syn er lovforslaget i samsvar med Grunnloven § 97.