2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Etablering av naturskadekapital i Norsk Naturskadepool
2.1.1 Kritikk mot naturskadeforsikringsordningen
Det er bred enighet om at naturskadeforsikringsordningen fungerer godt overfor allmennheten og forsikringskundene, og at den sikrer en god kriseberedskap ved naturskader. Dette fremholdes av representanter for forsikringskundene og av forsikringsnæringen, både av selskaper som har tilbudt naturskadeforsikring lenge, og selskaper med kortere fartstid i dette markedet. At naturskadeforsikringsordningen fungerer godt ut mot forsikringskundene, fremholdes også av Klimarisikoutvalget, jf. NOU 2018: 17 Klimarisiko og Norsk økonomi punkt 7.2.4. Med de klimautfordringene vi står overfor i dag, antas behovet for ordningen å være vel så stort nå og i årene fremover som da naturskadeforsikringsordningen ble etablert.
Enkelte sider ved naturskadeforsikringsordningen har likevel vært kritisert. Det er redegjort for denne kritikken i NOU 2019: 4 punkt 4. Departementet vil i det følgende gjengi hovedpunktene i dette.
Fra forsikringskundesiden, representert særlig ved Næringslivets Hovedorganisasjon og Landsorganisasjonen i Norge, har det siden 1990-tallet blitt pekt på at naturskadeforsikringspremien har vært for høy over tid, og at forsikringsselskapene dermed har bygget opp betydelig naturskadekapital i sine selskaper i strid med forutsetningene for ordningen, jf. forskrift om instruks for Norsk Naturskadepool § 11 første ledd. Det har også blitt vist til at det har vært lite åpenhet om disse økonomiske forholdene, herunder om størrelsen på den avkastningen forsikringsselskapene har hatt på naturskadekapitalen.
Også innad i forsikringsnæringen har det blitt rettet kritikk mot organiseringen av ordningen og de økonomiske forholdene. Ulike deler av forsikringsnæringen har hatt ulike og motstridende syn på hva som er utfordringene ved ordningen. En gruppering under navnet «Fairfondgruppen» representerer et mindretall av forsikringsselskapene som tilbyr naturskadeforsikring (Frende Forsikring, Landkreditt Forsikring, Knif Trygghet Forsikring, Insr Insurance, Ly Forsikring og Protector Forsikring). Fairfondgruppen har per i dag en samlet markedsandel av naturskadeforsikring på ni prosent. Fairfondgruppen mener at den måten ordningen fungerer på i dag, innebærer en konkurranseulempe for nye selskaper i markedet og selskaper i vekst. De viser blant annet til at disse selskapene løper stor risiko for dekning av naturskader i skadeår der naturskadeforsikringsvirksomheten går med underskudd, i og med at de ikke har avsetninger til naturskadekapital eller har liten naturskadekapital i forhold til markedsandel. Disse selskapene må da trekke på annen kapital. Dette gjelder i motsetning til de etablerte selskapene med store markedsandeler. Disse selskapene har vært i naturskadeforsikringsmarkedet i mange år, herunder i år hvor naturskadeforsikringspremiene har vært høye, slik at det er generert overskudd inn i disse selskapenes naturskadekapital. Fairfondgruppen mener også at de etablerte selskapene har andre konkurransefordeler som følge av oppbyggingen av naturskadekapital. Det er særlig pekt på at naturskadekapitalen kan regnes som ansvarlig kapital etter Solvens II-regelverket, og at selskaper med mye naturskadekapital derfor trenger mindre annen egenkapital for å oppfylle solvenskapitalkravet. Videre mener Fairfondgruppen at det er en konkurransefordel for de etablerte selskapene at de over tid har kunnet inntektsføre investeringsavkastningen på opparbeidet naturskadekapital. Fairfondgruppen har også gitt uttrykk for at muligheten til å være gjenforsikrer for naturskadeforsikringsordningen har gitt de etablerte selskapene store inntekter, og at det er en konkurransefordel for selskaper med god rating at de kan være gjenforsikrer for ordningen.
Skadeforsikringsselskaper med store markedsandeler og som har tilbudt naturskadeforsikring over lang tid, deler ikke Fairfondgruppens syn. Disse selskapene mener at utjevningsmekanismene i ordningen er til fordel for nye selskaper, ettersom de drar fordel av stabiliteten skadeutligningen gir på et risikoområde forbundet med betydelig volatilitet som kan være krevende i etableringsfasen. Videre har disse selskapene pekt på at det er de større selskapene som bekoster det meste av administrasjonen rundt ordningen, gjennom å stille og lønne fagressurser i skadeutvalg, revisjonsutvalg, vilkårsutvalg og reassuranseutvalg i Norsk Naturskadepool. Ifølge disse selskapene er arbeidet som gjøres i utvalgene, noe bransjen som helhet, herunder de mindre selskapene, kostnadsfritt drar nytte av. At forsikringsselskapene har ulik naturskadekapital i forhold til markedsandel, skyldes ifølge de etablerte selskapene tilfeldigheter ved det historiske omfanget av naturskader. Disse selskapene mener dessuten at de har hatt kapitalkostnader som ikke er hensyntatt i regnskapet for naturskadekapitalen. Dersom man tar hensyn til kapitalkostnadene selskapene har hatt ved å stille risikokapital til rådighet for ordningen siden den ble etablert, mener disse selskapene at de ikke har hatt betydelig overskudd på ordningen over tid.
For en nærmere redegjørelse for kritikken mot organiseringen av naturskadeforsikringsordningen viser departementet til punkt 4.3.2 og 4.3.3 i NOU 2019: 4.
Som det er redegjort for over, er det særlig organiseringen av naturskadeforsikringsordningen og de økonomiske sidene ved ordningen, herunder manglende innsyn i og åpenhet om de økonomiske forholdene, som har vært gjenstand for kritikk. Det har imidlertid også vært rettet noe kritikk mot ordningen som sådan og herunder særlig mot det såkalte solidaritetsprinsippet, som innebærer at alle brannforsikringskunder betaler en lik andel av brannforsikringssummen som naturskadeforsikringspremie uavhengig av risikoen for naturskade der de bor. Etter det departementet forstår, går denne kritikken i hovedsak ut på at solidaritetsprinsippet ikke gir insentiver til skadeforebygging på den enkelte eiendommen og derfor ikke bidrar til å redusere omfanget av naturskader. Det er også fra deler av naturskadeforsikringsnæringen hevdet at ordningen er til hinder for reell konkurranse i markedet ettersom selskapene ikke kan konkurrere på pris for dekning av skadene som utlignes gjennom ordningen.
En evaluering av de grunnleggende prinsippene ved ordningen lå utenfor mandatet til naturskadeforsikringsutvalget, jf. punkt 2.1.2. Dette vil derfor ikke bli nærmere omtalt i det følgende. Departementet begrenser seg her til å vise til at de grunnleggende prinsippene naturskadeforsikringsordningen bygger på, herunder solidaritetsprinsippet, etter departementets syn er fornuftige og hensiktsmessige. Det er departementets oppfatning at solidaritetsprinsippet i stor grad utgjør begrunnelsen for at ordningen totalt sett fungerer så godt som den gjør. Solidaritetsprinsippet sikrer at alle som eier fast eiendom i Norge, har tilgang på naturskadeforsikring til en rimelig pris, og det sikrer at alle som brannforsikrer eiendommen sin, automatisk også er dekket gjennom naturskadeforsikring. Skadeforebygging er for øvrig ofte avhengig av fellesløsninger, og kan i hovedsak ikke skje enkeltvis for den enkelte eiendom.
Utfordringene ved organiseringen av naturskadeforsikringsordningen og de økonomiske sidene ved den har vært søkt belyst gjennom tidligere evalueringer uten at dette har ført til konkrete endringer. For en redegjørelse for tidligere evalueringer av organiseringen av Norsk Naturskadepool viser departementet til punkt 4.3.1 i NOU 2019: 4.
2.1.2 Naturskadeforsikringsutvalget
2.1.2.1 Oppnevningen, mandatet og utredningen
Ved kongelig resolusjon 17. november 2017 ble det oppnevnt et utvalg for å evaluere deler av naturskadeforsikringsordningen. Utvalget fikk følgende sammensetning:
professor emeritus Hans Jacob Bull, Oslo (leder)
spesialrådgiver Morten Hønsen, Oslo (Finanstilsynet)
direktør Hege Hodnesdal, Oslo (Finans Norge)
advokat Olav Johansen, Tromsø
avdelingsdirektør Kristin Diserud Mildal, Oslo (Næringslivets Hovedorganisasjon)
seniorrådgiver Marit Lunde, Leikanger
Spesialrådgiver Geir David Johannessen erstattet Morten Hønsen i utvalget fra 1. juli 2018, i forbindelse med at Hønsen fratrådte sin stilling i Finanstilsynet.
Utvalget har hatt et sekretariat bestående av Hilde Ellingsen, daværende førsteamanuensis ved Juridisk fakultet, Universitetet i Oslo, og Andreas Marienborg, daværende rådgiver i Finansdepartementet.
Utvalget ble i samme kongelige resolusjon gitt følgende mandat:
«Utvalget skal evaluere deler av naturskadeforsikringsordningen, som omtalt nedenfor. Hovedsiktemålet med evalueringen er å kartlegge om naturskadeforsikringsordningen fungerer på en hensiktsmessig måte. Utvalget skal ved kartleggingen se hen til behovene til forsikringsnæringen (store og små, nye og gamle forsikringsselskaper), forsikringstakersiden og behovet for tilstrekkelige risikoavsetninger til naturskade. I evalueringen skal det tas høyde for fremtidig økende risiko for naturskader.
De elementene i naturskadeforsikringsordningen som skal utredes, gjelder Norsk Naturskadepools virksomhet, herunder dens virkninger for konkurransen i markedet. Utvalget bes særlig om å se nærmere på reguleringen av Norsk Naturskadepools premiefastsetting, utlikningsmekanismene mellom forsikringsselskapene, samt avsetninger til forsikringsselskapenes naturskadekapital og hvem avkastningen av naturskadekapitalen bør tilfalle i fremtiden. I tillegg skal utvalget foreta en helhetlig evaluering av Norsk Naturskadepools organisering og styringsforhold og forhold til allmennheten (åpenhet, innsyn og kontroll). Utvalget skal ved evalueringen ta utgangspunkt i naturskadeforsikringsloven og den gjeldende instruksen for Norsk Naturskadepool. Evalueringen skal også bygge på oppdatert informasjon og erfaringer fra store og små, nye og gamle forsikringsselskaper, og fra representanter for kundesiden. Som ledd i evalueringen bør utvalget utrede behovet for endringer i naturskadeforsikringsordningen, og herunder eventuelt foreslå lov- eller forskriftsendringer.
Det vil ligge utenfor mandatet å evaluere eller foreslå endringer i de grunnleggende prinsippene naturskadeforsikringsordningen bygger på, slik som prinsippet om samme premie uansett hvor i landet man bor (solidaritetsprinsippet), og reguleringer av hva som kan kreves erstattet etter naturskadeforsikringen.
Departementet kan supplere og presisere mandatet dersom det anses hensiktsmessig.
Utvalget skal redegjøre for økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av sine forslag i samsvar med utredningsinstruksen. Lovforslaget skal utarbeides i henhold til Veilederen Lovteknikk og lovforberedelse (2000).
Utvalget skal avgi sin utredning innen 31. desember 2018.»
Mandatet ble presisert i brev fra Justis- og beredskapsdepartementet 26. januar 2018:
«Som en del av evalueringen av Norsk Naturskadepools virksomhet ber vi om at utvalget også evaluerer reglene for tegning av reassuranse. Herunder ber vi om at utvalget ser på om den felles reassuransedekning etter gjeldende rett er obligatorisk, og om den bør være obligatorisk»
Utvalget fikk 31. oktober 2018 forlenget frist til 31. januar 2019.
Utvalget la frem sin utredning 6. februar 2019. Utvalgets utredning er trykt som NOU 2019: 4 Organisering av norsk naturskadeforsikring – Om Norsk Naturskadepool.
2.1.2.2 Prinsipiell dissens fra utvalgsmedlem Hege Hodnesdal
I utvalgets utredning punkt 1.3 opplyser utvalget at det ikke har lykkes med å komme frem til en enstemmig innstilling:
«Hege Hodnesdal har en omfattende prinsipiell dissens, som i sin helhet er tatt inn i kapittel 15. Endelig formulert kom denne dissensen så sent at det ikke har vært mulig for utvalgets øvrige medlemmer å ta detaljert stilling til det som fremkommer der pga. dissensens omfang, innhold og form. Disse medlemmene nøyer seg derfor med å slå fast at dissensen etter deres mening gir et skjevt og unyansert bilde av flertallets argumentasjon og forslag og det faktiske materiale som flertallet bygger sitt syn på. Kristin Diserud Mildal har et avvikende syn når det gjelder utvalgets forslag til overgangsordning, jf. punkt 7.4.2.5, men slutter seg for øvrig til flertallets argumentasjon og løsninger.»
Uenigheten mellom utvalgets flertall og utvalgsmedlem Hodnesdal er gjennomgående og knytter seg både til faktiske premisser for utredningen og de konkrete endringsforslagene. Hodnesdal gir uttrykk for at det ikke er foretatt noen reell evaluering av dagens ordning i utredningen, og at flertallet i utvalget har basert seg på kritikk mot dagens ordning uten at denne er nærmere ettergått. Hodnesdal mener at de viktigste premissene som flertallet har lagt til grunn, verken er faglig etterprøvd eller nærmere utredet. Hodnesdal mener videre at det er grunn til å tro at en faglig etterprøving ville bidratt til andre vurderinger og anbefalinger fra et samlet utvalg i tråd med myndighetenes oppstilte hovedsiktemål med utredningen: en kartlegging av om naturskadeforsikringsordningen fungerer på en hensiktsmessig måte. Hodnesdal er dessuten av den oppfatning at de økonomiske og administrative konsekvensene ved omleggingen som flertallet går inn for, ikke er tilstrekkelig utredet. Hun kan derfor ikke slutte seg til utvalgets konklusjoner verken hva angår evaluering av eksisterende ordning eller foreslått ny modell.
Departementet vil komme tilbake til og løpende redegjøre for både flertallets og mindretallets syn i de ulike delene av proposisjonen.
2.1.3 Høringen av NOU 2019: 4 Organisering av norsk naturskadeforsikring – Om Norsk Naturskadepool
Den 15. mars 2019 sendte Justis- og beredskapsdepartementet NOU 2019: 4 Organisering av norsk naturskadeforsikring – Om Norsk Naturskadepool på alminnelig høring til følgende instanser:
Departementene
Datatilsynet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Finanstilsynet
Forbrukerrådet
Forbrukertilsynet
Fylkesmennene
Kartverket
Klagenemnda for naturskadesaker
Konkursrådet
Landbruksdirektoratet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Regelrådet
Kommunene
Fylkeskommunene
Advokatforeningen
Den Norske Aktuarforening
Den norske Forsikringsforening
Eiendomsmeglerforetakenes Forening
Finans Norge
Frende Forsikring
Gjensidige forsikring
Hovedorganisasjonen Virke
If Skadeforsikring
Knif Trygghet Forsikring
KS
Landkreditt Forsikring
Ly Forsikring
Nemi Forsikring
Norsk Naturskadepool
Næringslivets Hovedorganisasjon
Protector Forsikring
Tryg Forsikring
Handelshøyskolen BI
Norges Handelshøyskole
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Høringen hadde frist 2. september 2019. Følgende høringsinstanser hadde realitetsmerknader:
Finansdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Finanstilsynet
Forbrukerrådet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Regelrådet
Statens kartverk
Oslo kommune
Boligbyggelagenes Partner AS
Den Norske Aktuarforening
Eika Forsikring AS
Fairfondgruppen
Finans Norge
Hovedorganisasjonen Virke
Huseiernes Landsforbund
Industriforsikring AS
KS
Norges Bondelag
Norsk Naturskadepool
Norske Forsikringsmegleres Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Walther Neuhaus
Følgende høringsinstanser uttalte at de ikke hadde merknader eller ikke ønsket å uttale seg:
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Finnmark fylkeskommune
2.2 Høring om presiseringer i definisjonen av naturskade
Justis- og beredskapsdepartementet sendte 10. mai 2021 et høringsnotat om presiseringer i definisjonen av naturskade i naturskadeforsikringsloven på høring, med høringsfrist 10. august 2021.
Høringen ble sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Finanstilsynet
Forbrukerrådet
Forbrukertilsynet
Kartverket
Klagenemnda for naturskadesaker
Landbruksdirektoratet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Regelrådet
Statsforvalterne
Kommunene
Fylkeskommunene
Advokatforeningen
Den Norske Aktuarforening
Den norske Forsikringsforening
Eiendom Norge
Finans Norge
Finansklagenemnda
Fremtind Forsikring
Frende Forsikring
Gjensidige forsikring
Hovedorganisasjonen Virke
If Skadeforsikring
Knif Trygghet Forsikring
KS
Landkreditt Forsikring
Ly Forsikring
Naturfareforum
Nemi Forsikring
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Geotekniske Institutt
Norsk Naturskadepool
Næringslivets Hovedorganisasjon
Protector Forsikring
SINTEF Community
Storebrand forsikring
Tryg Forsikring
Vestlandsforsking
Handelshøyskolen BI
Norges Handelshøyskole
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Følgende høringsinstanser har gitt realitetsmerknader til høringen:
Norges vassdrags- og energidirektorat
Kåfjord kommune
Finans Norge
Følgende høringsinstanser har uttalt at de ikke har merknader i høringen:
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Kartverket