11 Overgangsordningen og forholdet til EØS-avtalens statsstøtteregler

EØS-avtalen setter skranker for mulighetene norske myndigheter har til å gi støtte til næringsvirksomhet. Forbudet mot statsstøtte er nedfelt i EØS-avtalen artikkel 61 (1) og lyder:

«Med de unntak som er fastsatt i denne avtale, skal støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer, være uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene.»

Artikkel 61 (2) og (3) angir støttetiltak som er eller kan være forenlige med avtalen.

Formålet med forbudet mot statsstøtte er å forhindre at konkurransen vris ved at staten gir støtte til foretak som setter disse i en gunstig konkurranseposisjon i forhold til foretak som ikke nyter godt av slik støtte.

For at det skal foreligge offentlig støtte etter artikkel 61 (1), må seks kumulative vilkår være oppfylt: Støtten må innebære en økonomisk fordel for mottakeren, støtten må være gitt av statsmidler i enhver form, mottakeren må drive økonomisk virksomhet (foretaksbegrepet), støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester (selektivitet), støtten må vri eller true med å vri konkurransen, og støtten må være egnet til å påvirke samhandelen mellom EØS-landene.

EØS-avtalen artikkel 61 (1) omfatter ikke bare direkte overføringer fra staten, men støtte gitt av «statsmidler i enhver form». EU-domstolen har slått fast at dette alternativet er ment å favne om støtte som indirekte er gitt av staten gjennom andre organer. Det innebærer at forbudet rammer tilfeller der staten har gitt andre i oppdrag å forvalte eller distribuere støtten. Det offentlige kan benytte ulike former for mellommenn til å forvalte og videreformidle statsstøtte, slik som private foretak eller sosiale fond eller sikringsordninger. For at en fordel skal anses som gitt av staten eller av statsmidler, må to kumulative vilkår være oppfylt. For det første må fordelen ytes direkte eller indirekte ved hjelp av statsmidler, og for det andre må fordelen tilskrives staten.

Etter den foreslåtte overgangsordningen er det bare selskaper uten naturskadekapital som kan trekke på midlene i det felles fondet. Utvalget har derfor vurdert ordningen opp mot EØS-avtalens regler om statsstøtte. Utvalget har i utredningen punkt 7.4.2.4 konkludert med at overgangsordningen ikke innebærer statsstøtte etter EØS-avtalen artikkel 61. Utvalget mener at vilkåret om at støtten må være gitt av staten eller av statsmidler, ikke er oppfylt. Utvalget har ikke tatt stilling til de øvrige vilkårene, da vilkårene er kumulative.

Ingen av høringsinstansene har uttrykkelig uttalt seg om forholdet til statsstøtteregelverket.

Departementet er, som utvalget, kommet til at lovforslaget ikke innebærer støtte gitt av staten eller statsmidler, og at ordningen derfor ikke innebærer statsstøtte i EØS-avtalens forstand.

Departementet legger til grunn at den fordelen selskaper uten naturskadekapital vil ha i den foreslåtte ordningen, kan tilskrives staten, ettersom overgangsordningen vil følge av naturskadeforsikringsloven. Spørsmålet er om fordelen ytes ved hjelp av statsmidler. Utvalget har i sin vurdering vurdert spørsmålet slik:

«Offentligrettslig regulering som omfordeler midler fra en privat enhet til en annen utgjør i utgangspunktet ikke overføring av statsmidler, dersom midlene flyter direkte fra en privat enhet til en annen. Illustrerende i så måte er EU-domstolens avgjørelse i PreussenElektra. Saken omhandlet en tysk regel som påla kraftselskaper å kjøpe elektrisitet fra fornybare energikilder til en pris som lå over markedspris. EU-domstolen fant at selv om kjøpsforpliktelsen innebar en økonomisk fordel for produsenter av fornybar energi, forelå det ikke noen overføring av statlige midler.

Når staten omfordeler midler mellom private, kan midlene likevel få merkelappen ‘statsmidler’ hvis midlene er underlagt offentlig kontroll og er tilgjengelige for det offentlige. EU-domstolens avgjørelse i Vent de Colère kan kaste lys over hva som skal til for at midlene kan sies å være underlagt offentlig kontroll. Saken gjaldt fransk lovgivning som påla foretak en forpliktelse til å kjøpe vindkraft til en pris som lå over markedspris. Tilleggskostnadene ble båret av sluttbrukerne, ved at midler ble samlet inn og administrert av et særskilt utpekt organ. EU-domstolen fant at midlene organet administrerte måtte anses å være under offentlig kontroll på grunn av særtrekkene ved ordningen: Størrelsen på bidraget ble fastsatt av energiministeren; loven åpnet for administrative sanksjoner ved manglende innbetaling; staten dekket virksomhetens meromkostninger hvis bidragene ikke var tilstrekkelige, og organet var sammensatt av personer oppnevnt av det offentlige. Videre hadde ikke organet overskudd og administrasjonskostnadene ble motregnet i de bidrag som sluttbrukerne betalte.

Slik utvalget ser det, er det ikke naturlig å anse Norsk Naturskadepool som en mellommann som fordeler naturskadekapital på vegne av staten. Den nyordning utvalgets flertall legger opp til er vesensforskjellig fra ordningen det var snakk om i Vent de Colère. Selv om det er staten som har trukket opp rammene for ordningen, herunder bestemt hvem som skal være begunstiget av ordningen og kriteriene for å kunne trekke på fondets midler, inntar ikke staten noen sentral rolle i poolens virke. Ordningen administreres i det vesentlige av selskapene selv. Poolens medlemmer består av alle skadeforsikringsselskaper som dekker naturskade i henhold til naturskadeforsikringsloven; årsmøtet består av disse selskapene, og foruten to representanter for forsikringskundene består også styret av representanter for selskapene. Innenfor de kriterier som er oppstilt for premiefastsettelsen, er det styret i poolen som fatter vedtak om sentrale spørsmål som premie, gjenforsikringsordning og forvaltning av kapitalen. Poolens virksomhet er heller ikke underlagt statlig tilsyn og kontroll. Sett hen til disse særtrekkene ved ordningen, kan det vanskelig konkluderes med at midlene i fondet er underlagt statlig kontroll.»

Utvalgets vurdering er dekkende for departementets syn. Departementet konkluderer derfor, som utvalget, med at fordelen for selskaper uten eksisterende naturskadekapital ikke ytes ved hjelp av statsmidler. Ordningen utgjør dermed ikke statsstøtte etter EØS-avtalen artikkel 61 (1).