4 Størrelsen på eksisterende naturskadekapital i forsikringsselskapene

4.1 Innledning

Som redegjort for i punkt 2.1.1 har det både fra forsikringskundesiden og innad i forsikringsnæringen (særlig fra mindre selskaper med kort fartstid i naturskadeforsikringsmarkedet) vært rettet kritikk mot at de forsikringsselskapene som har vært lenge i markedet, har opparbeidet betydelig naturskadekapital i sine selskaper. Dette har skjedd ved at premiene over tid har vært høye, slik at de samlede premieinntektene har vært høyere enn forsikringsutbetalingene. Det er således ikke selskapenes innrettelse eller egeninnsats som ligger til grunn for opparbeidelsen, men selve premiefastsettelsen.

Kritikken har blant annet gått ut på at opparbeidingen av naturskadekapital har ført til konkurranseulemper for nye selskaper og selskaper i vekst. Fra forsikringskundesiden er det pekt på at kundene har betalt for høye premier over tid. Majoriteten av forsikringsselskapene har hatt innvendinger mot disse synspunktene og mener at det ikke er riktig at det er bygget opp betydelig naturskadekapital.

Størrelsen på den eksisterende naturskadekapitalen i selskapene er et grunnleggende premiss både for vurderingen av om det er behov for å gjøre endringer i naturskadeforsikringsordningen og for det konkrete endringsforslaget.

4.2 Utvalgets redegjørelse for størrelsen på den eksisterende naturskadekapitalen i selskapene

Det er ikke enighet i utvalget om størrelsen på den eksisterende naturskadekapitalen i skadeforsikringsselskapene.

Utvalgets flertall mener at de opptjente naturskadepremiene over tid har oversteget selskapenes relative andel av erstatningsutbetalingene, og at det derfor er bygd opp betydelig naturskadekapital i selskapene. Flertallet har ved beregningen forholdt seg til bokført naturskadekapital, slik denne indirekte er definert i instruksen § 11 fjerde ledd. I instruksens definisjon inngår ikke administrasjonskostnader, kapitalavkastning eller eventuelle kapitalkostnader i beregningen av naturskadekapitalen.

Når det gjelder de konkrete beløpene, har utvalgets flertall bygget på tidligere evalueringer av organiseringen av naturskadepoolen og egne undersøkelser. Dette har utvalgets flertall redegjort for i sin utredning punkt 3.7. Utvalgets flertall legger til grunn at den samlede naturskadekapitalen i selskapene ved utgangen av 2017 var på om lag 8,5 milliarder kroner. Denne naturskadekapitalen er ujevnt fordelt mellom selskapene. Selskaper som har vært medlem i poolen siden før 2000-tallet, har typisk større andel av opparbeidet naturskadekapital enn dagens markedsandel skulle tilsi, mens selskaper som har kommet inn i det norske brannforsikringsmarkedet på et senere tidspunkt, typisk har lavere andel av samlet naturskadekapital enn markedsandel. En oversikt over kjent naturskadekapital i medlemsselskapene ved utgangen av 2017 er inntatt i utvalgets utredning punkt 3.7, tabell 3.3.

Utvalgets mindretall, utvalgsmedlem Hodnesdal, legger et annet faktum til grunn når det gjelder den eksisterende naturskadekapitalen. Mindretallet mener at det må skilles mellom formell (dvs. bokført) naturskadekapital og det mindretallet omtaler som «reell» naturskadekapital, som mindretallet definerer som «den faktiske størrelsen av naturskadekapitalen man må ta utgangspunkt i, justert for de faktiske utbetalinger, kostnader og inntekter tilhørende naturskadeforsikringsordningen». Mindretallet har redegjort for dette i utredningen punkt 15.12.3 og 15.12.6.

Mindretallet mener at premieinntektene etter fratrekk fra skadekostnader, administrasjonskostnader og kapitalkostnader ikke har ført til betydelig oppbygging av reell naturskadekapital. Mindretallet mener at det er en utfordring med instruksen § 11 om fastsettelse av premie og avsetning til naturskadekapital at fastsettelsen ikke inkluderer vesentlige kostnader som følger med ordningen.

Mindretallet anslår den «reelle» naturskadekapitalen i selskapene til å være i størrelsesorden 130 millioner kroner.

4.3 Høringsinstansenes syn

Også blant høringsinstansene er det ulike syn på størrelsen på den eksisterende naturskadekapitalen i selskapene. De ulike synene går både ut på om man skal ta utgangspunkt i bokført naturskadekapital eller ikke, og på den nærmere beregningen av såkalt «reell» naturskadekapital.

Fairfondgruppen og Næringslivets Hovedorganisasjon støtter uttrykkelig flertallets syn på den historiske naturskadekapitalens størrelse.

Fairfondgruppen uttaler:

«Fairfondgruppen støtter lovutvalgets utgangspunkt for den historiske naturskadekapitalens størrelse, som er basert på medlemmene sin bokførte naturskadekapital. Denne blir utgangspunkt for kapital som skal benyttes til naturskader for det enkelte medlem ved underskudd i overgangsordningen.

I Finans Norge sin dissens i kapittel 15 settes det opp et alternativt regnskap for den «reelle naturskadekapital», som de mener avviker vesentlig fra den bokførte kapital. Vi mener beregningen er skjev og mangelfull og har derfor laget en beregning der fordel av å ha naturskadekapital er med. Vi vil hevde at den «reelle naturskadekapital» snarere utgjør 24 milliarder enn Finans Norge sin beregnede 0,1 milliard. En sammenligning av beregningene er vedlagt (Vedlegg 1)

Også uavhengige vurderinger av Finans Norge sine beregninger viser at utfallsrommet i slike beregninger er enormt, og at beregningspremissene er veldig avgjørende. Vi mener beregningene blir hypotetiske, all den stund det faktisk finnes en bokført naturskadekapital bygget opp igjennom lang tid etter gjeldende lover og regler for perioden. Det er ikke behov for nye beregninger av kapital og konsekvenser.

Bruk av kun bokført naturskadekapital betyr at historiske fordeler for selskap som har hatt naturskadekapital ikke blir tatt hensyn til. Samtidig ser vi at 8,5 milliarder i bokført naturskadekapital er tilstrekkelig sikkerhet for naturskadeordningen, og at fordelene blir gradvis redusert ved ny ordning.»

Når Fairfondgruppen her henviser til «Finans Norge sin dissens», er dette å forstå som utvalgsmedlem Hege Hodnesdal.

Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler:

«NHO mener at utvalget løfter viktige prinsipielle spørsmål som danner premiss for videre vurdering og organisering. Når det gjelder eksisterende naturskadekapital er denne opparbeidet og beregnet etter gjeldende regelverk. Den faktiske naturskadekapitalen utgjør nå om lag 8,5 mrd.

I dagens instruks inngår ikke administrasjonskostnader, kapitalavkastning eller eventuelle kapitalkostnader for kapital i beregningen av naturskadekapital. Disse elementene er derfor ikke en del av beregningsforutsetningene slik ordningen er utformet. Å beregne bakover i tid med andre forutsetninger som om det var et ordinært forsikret produkt gir derfor ikke et estimat på naturskadekapitalens størrelse, jf mindretallets dissens.»

Forbrukerrådet, Finanstilsynet, KS, Norske Forsikringsmegleres Forening og Virke er forutsetningsvis også enig med utvalgets flertall.

Finanstilsynet uttaler blant annet følgende om mindretallets beregning av «reell» naturskadekapital:

«Kjernen i dissensen dreier seg om den «reelle» naturskadekapitalen er betydelig lavere enn naturskadekapitalen som fremkommer på balansen i foretakene, og som er lagt til grunn av flertallet. Mindretallets beregning av «reell» naturskadekapital omfatter en estimering av alle kostnader foretakene har hatt i forbindelse med ordningen, herunder administrasjonskostnader og kapitalkostnader.

Beregningen av «reell» naturskadekapital er svært sensitiv for forutsetningene som legges til grunn. Særlig er prinsippene og forutsetningene rundt kapitalbinding og avkastningskrav av stor betydning for hvor stor reell naturskadekapital blir. Finanstilsynet vil i den sammenheng bemerke at Finans Norge legger til grunn i sin beregning at dagens solvenskapitalkrav som ble innført i 2016, er gjeldende for hele perioden, fra 1980 frem til i dag. Samtidig anerkjennes det at dette er en svakhet i beregningen, men Finans Norge mener beregningen kompenserer for det ved å sette solvenskapitaldekningen til 110 prosent, noe som er langt lavere enn gjennomsnittet for skadeforsikringsforetakene. Finans Norge kommer med denne beregningen til at forsikringsforetakene har hatt kapitalkostnader på om lag NOK 6 mrd. fra 1980 til 2017.

Etter Finanstilsynets vurdering er kapitalkostnaden betydelig overvurdert. Finanstilsynets beregninger viser at kapitalkravet som Finans Norge opererer med, er 7 ½ til 18 ganger større enn det kapitalkravet som faktisk var gjeldende i perioden fra 1995 til 2015. Med gjeldende kapitalregelverk for perioden lagt til grunn, vil store deler av kapitalkostnadene i Finans Norges beregninger bortfalle.

Finanstilsynet deler også flertallets syn om at naturskadekapital ikke er ordinær egenkapital. Den er bygget opp gjennom innbetaling fra forsikringstakerne i en kollektiv ordning og er ikke en kapital foretakene har stilt til disposisjon på egenhånd. Den er også bundet. Følgelig er det heller ikke rimelig at foretakene med tilbakevirkende kraft, kan kreve avkastning basert på kapitalmarkedsprising for å stille risikokapital til rådighet.

Forsikringsforetakene med naturskadekapital disponerer i dagens ordning fritt finansinntektene de har på denne kapitalen. Finans Norge legger til grunn at finansinntektene beregnes på bakgrunn av beregnet reell naturskadekapital fra året før, dvs. det regnes avkastning på gjenværende sum etter skader for egen regning, Finans Norges beregnede kapitalkostnader og manglende dekning av administrasjonskostnader er trukket fra premieinntektene. Etter Finanstilsynets vurdering blir grunnlaget for beregningen av finansinntektene for lav gjennom hele beregningen, noe som i sum gjør at finansinntekten (som går til fradrag i beregningene av kostnadene ved ordningen) er betydelig undervurdert.»

Finans Norge og Eika Forsikring AS støtter mindretallets syn og mener at det ikke kan dokumenteres at premieinntektene i naturskadeforsikringsordningen har vært større enn nødvendig når alle inntekter og kostnader tas i betraktning.

Finans Norge uttaler:

«Det må skilles mellom formell og reell naturskadekapital ved at det tas hensyn til reelle kostnader både ved statusberegning og i en fremtidig modell for ordningen. Utredninger Finans Norge har innhentet viser at reell naturskadekapital i forsikringsselskapene er langt fra det utvalget har lagt til grunn.

[…]

Utvalgets flertall legger i utredningen til grunn at opparbeidet naturskadekapital i forsikringsforetakene er 8,5 mrd. kroner. Flertallet har da ikke tatt hensyn til at forsikringsselskapene har hatt vesentlige kostnader som ikke er regnet med i den formelle naturskadekapitalen. Den reelle naturskadekapitalen må beregnes for å avdekke om og evt. hvilken grad det foreligger en opparbeidet naturskadekapital og hvilken lønnsomhet det har vært i ordningen. Mindretallet har i sin dissens avsnitt 15.12.3, pekt på at flertallets premiss om opparbeidet naturskadekapital er feil, og at om man tar hensyn til hele kostnadsgrunnlaget vil den reelle naturskadekapitalen i sum utgjøre om lag 130 mill. kroner.»

Eika Forsikring AS uttaler at selskapet stiller seg bak utvalgets mindretall, og gir også sin fulle støtte til de synspunktene og konklusjonen som fremgår av høringssvaret fra Finans Norge. Norsk Naturskadepool støtter også høringsuttalelsen fra Finans Norge.

Høringsinstansene Norges vassdrags- og energidirektorat og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har gitt uttrykk for at det er uheldig at flertallet og mindretallet i utvalget er uenige om faktagrunnlaget og premissene for størrelsen på fondsoppbygningen, uten å ta nærmere stilling til flertallets og mindretallets syn.

4.4 Departementets vurdering

Utvalgets flertall har pekt på at tidligere evalueringer av naturskadeforsikringsordningen og utvalgets arbeid har vist at det er vanskelig å få oversikt over, og tilstrekkelig innsyn i, de økonomiske sidene ved ordningen. Utvalgets arbeid og tidligere evalueringer har også vist at det i liten grad er enighet mellom ulike aktører når det gjelder hvilke elementer som skal tas hensyn til når økonomien i ordningen skal vurderes.

Utvalgets flertall har beregnet selskapenes samlede naturskadekapital etter gjeldende regelverk. Det følger av instruksen § 11 fjerde ledd at dersom et selskaps opptjente premie overstiger selskapets relative andel av erstatningsutbetalingene som skjer via poolen, og skadereserver for uoppgjorte skader, skal differansen avsettes som særskilt naturskadekapital i selskapet. Det er denne differansen, naturskadekapitalen, som utelukkende skal anvendes til dekning av fremtidige naturskader. Det er videre dette beløpet som selskaper med naturskadekapital kan trekke på i år med underskudd, mens selskaper uten slik naturskadekapital må trekke på annen egenkapital. Departementet er derfor enig med utvalgets flertall i dets tilnærming til vurderingen av størrelsen på eksisterende naturskadekapital.

Når det gjelder det konkrete beløpet for bokført (formell) naturskadekapital, oppfatter ikke departementet at det er særlig uenighet om dette. Det legges til grunn at den samlende naturskadekapitalen i selskapene ved utgangen av 2017 var ca. 8,5 milliarder kroner.

Basert på utvalgets flertalls redegjørelse, herunder i utredningen punkt 3.7, tabell 3.3, legger departementet videre til grunn at naturskadekapitalen er ujevnt fordelt mellom selskapene i markedet. Selskaper som har tilbudt naturskadeforsikring lenge (herunder for eksempel Gjensidige Forsikring ASA, If skadeforsikring NUF, Sparebank 1 Skadeforsikring AS og Tryg Forsikring), har betydelig naturskadekapital som de kan tære på i år hvor ordningen går med underskudd. Selskaper som har vært del av naturskadeforsikringsordningen i en kortere periode, og som har lavere markedsandeler, har mindre eller ingen bokført naturskadekapital.

Departementet er ikke enig med mindretallet i den alternative måte å beregne naturskadekapitalen på. Forskjellen mellom naturskadeforsikringslovens indirekte definisjon av naturskadekapital og den «reelle» naturskadekapitalen, som mindretallet mener skal legges til grunn, er at det i den «reelle» naturskadekapitalen er inkludert kostnader og inntekter som ikke er inkludert i det gjeldende regelverket for beregning av naturskadekapital. Departementet mener, som utvalgets flertall, at det må tas utgangspunkt i det gjeldende regelverket for beregning av naturskadekapital. I dette regelverket inngår ikke administrasjonskostnader, kapitalavkastning eller eventuelle kapitalkostnader i beregningen av naturskadekapitalen. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for at man nå skal regne inn andre elementer i beregningen av naturskadekapitalen. Som det fremgår av punkt 3, har forsikringsnæringen vært toneangivende ved utformingen av ordningen slik den er regulert.

Departementet har merket seg fra høringen at det i mindretallets alternative regnestykke er usikre parameter som kan ha stor betydning for vurderingen av den «reelle» naturskadekapitalen. Dette gjelder særlig beregningene av selskapenes kapitalkostnader. Departementet viser blant annet til høringsuttalelsen fra Finanstilsynet på dette punktet, hvor Finanstilsynet uttaler at «[b]eregningen av «reell» naturskadekapital er svært sensitiv for forutsetningene som legges til grunn. Særlig er prinsippene og forutsetningene rundt kapitalbinding og avkastningskrav av stor betydning for hvor stor reell naturskadekapital blir». Finanstilsynet viser videre til at tilsynets beregninger viser at kapitalkravet som Finans Norge opererer med, er 7 ½ til 18 ganger større enn det kapitalkravet som faktisk var gjeldende i perioden fra 1995 til 2015. Med gjeldende kapitalregelverk for perioden lagt til grunn, vil ifølge Finanstilsynet «store deler av kapitalkostnadene i Finans Norges beregninger bortfalle». Departementet deler dette synspunktet. For departementet er det imidlertid ikke nødvendig å ta endelig stilling til mindretallets konkrete beregning av den «reelle» naturskadekapitalen.