2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Verdipapirsentralforordningen (forordning (EU) 909/2014)
De siste årene er det vedtatt flere rettsakter i EU som gjelder infrastrukturen på verdipapirmarkedet. Rådet understreket i sine konklusjoner 2. desember 2008 behovet for å øke sikkerheten og soliditeten i oppgjørssystemer for verdipapirer, og for å redusere juridiske hindre «post-trade» i EU. Videre oppfordret Rådet for finansiell stabilitet 20. oktober 2010 til å styrke sentral infrastruktur, og krevde at de eksisterende standardene skulle revideres og forbedres. I april 2012 vedtok Den internasjonale oppgjørsbanks komite for oppgjørs- og betalingssystemer (BIS) og Den internasjonale organisasjon for tilsynsmyndigheter på verdipapirområdet (IOSCO) globale standarder for infrastruktur på finansmarkedene. Verdipapirsentralforordningen skal være i samsvar med disse standardene, jf. punkt 6 i fortalen til forordningen.
Forslag til forordning om forbedring av verdipapiroppgjør i Den europeiske union og om verdipapirsentraler ble lagt frem i mars 2012. Etter forhandlinger i Europaparlamentet og Rådet ble forordningen vedtatt i EU 23. juli 2014. Forordningen ble publisert i europeiske rettstidende 28. august 2014 og trådte i kraft i EU 17. september 2014.
Verdipapirsentraler har vært svært ulikt regulert i medlemsstatene. Forordningen utgjør den første generelle, felles reguleringen av verdipapirsentraler og verdipapiroppgjør i EU. Verdipapirsentralforordningen regulerer både verdipapiroppgjør og verdipapirregistre/verdipapirsentraler. Forordningen pålegger ikke bare verdipapirsentraler plikter, men også utstedere av finansielle instrumenter, markedsplasser, sentrale motparter, verdipapirforetak og visse kredittinstitusjoner. Forordningen kan også få virkninger for andre aktører, herunder investorer i finansielle instrumenter.
Forordningen er EØS-relevant, men er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen.
Et overordnet formål med forordningen er å fremme et sikkert, effektivt og velfungerende verdipapiroppgjør. Oppgjørssystemene som drives av verdipapirsentraler er ifølge fortalen til forordningen systemviktige for et velfungerende verdipapirmarked, fordi de utfører viktige tjenester i forbindelse med utstedelse, oppgjør, sikkerhetsstillelse og oppbevaring av finansielle instrumenter. Videre er det ifølge forordningen ønskelig med et åpent indre marked for verdipapirsentraltjenester, der det skal være like enkelt for en investor å investere i finansielle instrumenter utstedt i andre EU-stater som i finansielle instrumenter utstedt i hjemstaten. Det er også et overordnet formål med forordningen å redusere risikoen og kostnadene ved grensekryssende verdipapiroppgjør. Dessuten er det et uttalt mål med forordningen å fremme konkurranse mellom verdipapirsentraler, blant annet for å gi markedsaktørene mulighet til å velge leverandør slik at avhengigheten av ett infrastrukturforetak reduseres.
EU-kommisjonen så langt vedtatt to gjennomføringsforordninger og fem delegerte kommisjonsforordninger til verdipapirsentralforordningen:
Kommisjonsforordning (EU) 2017/389, som gjelder parametre for beregning av bøter for falte handler mv.
Kommisjonsforordning (EU) 2017/390, som inneholder tekniske standarder om kapitalkrav for verdipapirsentraler og utpekte kredittinstitusjoner som tilbyr tilknyttede banktjenester
Kommisjonsforordning (EU) 2017/391, som inneholder tekniske standarder som spesifiserer ytterligere krav til innholdet i rapporteringen av internoppgjør
Kommisjonsforordning (EU) 2017/392, som inneholder tekniske standarder om tillatelse, tilsyn og operasjonelle krav for verdipapirsentraler
Kommisjonsforordning (EU) 2017/393, som inneholder tekniske standarder for skjemaer og prosedyrer for rapportering og overføring av informasjon om internoppgjør
Kommisjonsforordning (EU) 2017/394, som inneholder tekniske standarder om standardskjemaer, prosedyrer mv. for tillatelse, samarbeid mellom myndigheter i vertsstaten og medlemsstaten mv.
Kommisjonsforordning (EU) 2018/1229, som inneholder tekniske standarder om oppgjørsdisiplin.
2.2 Arbeidsgruppe
Finansdepartementet ba i brev 25. september 2015 Finanstilsynet om å nedsette og lede en arbeidsgruppe som skulle vurdere, og komme med forslag til, regler for gjennomføring av forventede EØS-forpliktelser som tilsvarer verdipapirsentralforordningen i norsk rett. I oppdragsbrevet fremgikk også at arbeidsgruppen skulle vurdere nødvendige konsekvensjusteringer i verdipapirregisterloven og annet tilstøtende regelverk. Videre uttalte departementet i oppdragsbrevet:
«Finansdepartementet viser til at det er ønskelig at gjeldende norske rettsvernsregler og regler om innsyn i verdipapirregisterloven i størst mulig grad videreføres, og arbeidsgruppens mandat bør reflektere dette. I tillegg bør arbeidsgruppen innhente opplysninger om, og redegjøre for, hvordan sammenlignbare land med rettsvernsregler knyttet opp mot registrering i sine nasjonale verdipapirregistre, har løst gjennomføringen av CSD i sin nasjonale rett. Arbeidsgruppen bør videre foreta en gjennomgang av norsk selskapslovgivning, med sikte på å klargjøre hvilke regler som må oppfylles for at utenlandske CSDer skal kunne tilby tjenester til norske utstedere, jf. CSD-forordningen artikkel 49. Arbeidsgruppen bør videre få i oppdrag å vurdere gjennomføring av forventet utfyllende regelverk til CSDR, vedtatt av Kommisjonen.»
Den samme arbeidsgruppen fikk også fått i oppdrag å utrede spørsmål om innsyn i hvem som er eiere av obligasjoner. Denne delen av oppdraget vil ikke bli behandlet i foreliggende proposisjon, og vil derfor ikke bli omtalt nærmere i proposisjonen.
Finanstilsynet utformet slikt mandat for arbeidsgruppen:
«Arbeidsgruppen skal:
(Gjennomføring av CSDR i norsk rett)
Gi en overordnet beskrivelse av Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 909/2014 om forbedring av verdipapiroppgjøret i Den europeiske union og om verdipapirregistre («CSDR»).
Vurdere, og foreslå bestemmelser for gjennomføring av, ventede EØS-regler som svarer til CSDR i norsk rett. Arbeidsgruppen skal utrede hvilke regelverksendringer som er nødvendige for å hindre motstrid mellom EØS-regler som svarer til CSDR og annet norsk regelverk, og foreslå de nødvendige regelverksendringer.
Vurdere hvordan gjeldende norske rettsvernsregler og regler om innsyn i verdipapirregisterloven kan videreføres ved en gjennomføring av CSDR i norsk rett, og foreslå de nødvendige bestemmelser for å sikre dette. Arbeidsgruppen skal innhente opplysninger om, og redegjøre for, hvordan sammenlignbare land med rettsvernsregler knyttet opp mot registrering i sine nasjonale verdipapirregistre, har løst gjennomføringen av CSDR i sin nasjonale rett.
Legge særskilt vekt på å belyse nasjonale valg. Den skal herunder vurdere om det er behov for, og i tilfelle foreslå, bestemmelser om kontoførere, jf. CSDR artikkel 31.
Gi en overordnet beskrivelse av EU-kommisjonens utfyllende regler til CSDR og foreslå bestemmelser til gjennomføring av disse.
Foreta en gjennomgang av norsk selskapslovgivning med sikte på å klargjøre hvilke regler som må oppfylles for at utenlandske CSD-er skal kunne tilby tjenester til norske utstedere, jf. CSDR artikkel 49.
…
Arbeidsgruppen skal legge til grunn at CSDR tas inn i EØS-avtalen, og at det i den forbindelse tas nødvendige forbehold knyttet til ESMAs rolle overfor Finanstilsynet og norske institusjoner. Det skal legges til grunn at tilsynsmessig samarbeid, herunder rapporteringsrutiner, ikke forutsetter slike forbehold.
Arbeidsgruppen skal tilstrebe et så klart og lett tilgjengelig regelverk som mulig.
Arbeidsgruppen skal beskrive økonomiske og administrative konsekvenser av arbeidsgruppens forslag.
Arbeidsgruppen skal avgi sin rapport til Finansdepartementet senest 1. juli 2016.»
Arbeidsgruppen ble nedsatt av Finanstilsynet høsten 2015. Arbeidsgruppen besto av følgende medlemmer:
Elin Rostveit, Finanstilsynet (leder)
Arne Adli, på vegne av Finans Norge
Sjur Eigil Dahl, Nærings- og fiskeridepartementet (fra og med 10. mars 2016)
Inger Granli, Finansdepartementet
Vigdis Husevåg, Norges Bank
Knut Lykke, Finanstilsynet
Andreas Marienborg, Finansdepartementet
Knut Erik Robertsen, Verdipapirforetakenes Forbund
Anneli Raadim, Finanstilsynet
Jorunn Blindheim Øystese, Verdipapirsentralen ASA
I tillegg deltok Frode Humborstad Sørland, Nærings- og fiskeridepartementet (frem til og med 18. februar 2016), og Ane Grenstad, Finansdepartementet (frem til og med 10. desember 2015).
Arbeidsgruppen hadde opprinnelig frist til 1. juli 2016 for å levere sin rapport, men fikk utsatt fristen til 1. november 2016.
Arbeidsgruppens rapport ble avgitt til Finanstilsynet 3. november 2016 og oversendt Finansdepartementet ved e-post samme dag. Rapporten vil i det følgende bli omtalt som arbeidsgruppens rapport, rapporten og høringsforslaget.
2.3 Høring
Finansdepartementet sendte arbeidsgruppens rapport på alminnelig høring ved brev 8. november 2016. Høringsfristen var 8. februar 2017. Høringsdokumentene ble sendt til følgende høringsinstanser:
Alle departementene
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Finanstilsynet
Folketrygdefondet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Konkurransetilsynet
Norges Bank
Norges Handelshøyskole
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Skattedirektoratet
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
ØKOKRIM
Aksjonærforeningen i Norge
Den Norske Advokatforening
Den norske Revisorforening
Finans Norge
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes Forening
Handelshøyskolen BI
Hovedorganisasjonen Virke
Landsorganisasjonen i Norge
Nasdaq OMX Oslo ASA
Nordic Association of Electricity Traders (NAET)
Nordic Trustee
Norges Juristforbund
Norsk Kapitalforvalterforening
Norsk Venture
Norske Finansanalytikeres Forening
NOS Clearing ASA
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Pensjonskasseforeningen
Småbedriftsforbundet
Sparebankforeningen i Norge
Unio
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes Forbund
Verdipapirsentralen ASA
Departementet har mottatt merknader til den delen av arbeidsgruppens rapport som gjelder verdipapirsentralforordningen fra følgende høringsinstanser:
Justis- og beredskapsdepartementet
Finanstilsynet
Konkursrådet
Norges Bank
Regelrådet
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Advokatforeningen
Finans Norge
Landsorganisasjonen i Norge
Nordea
Oslo Børs ASA
Pensjonskasseforeningen
Verdipapirforetakenes Forbund
Verdipapirsentralen ASA
Følgende instanser har uttalt at de ikke har merknader eller at de ikke ønsker å uttale seg:
Arbeids- og sosialdepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Utenriksdepartementet
Departementet har i tillegg hatt på høring forslag til lovbestemmelser om utmåling av overtredelsesgebyr etter blant annet verdipapirregisterloven/verdipapirsentralloven, jf. høringsbrev 16. mai 2017. Høringsmerknadene som gjelder utmåling av overtredelsesgebyr etter verdipapirsentralloven er omtalt nærmere i kapittel 21 om tilsyn og sanksjoner, se særlig underkapittel 21.3.6 og 21.5.6.