24 Økonomiske og administrative konsekvenser

24.1 Innledning

Forslaget til ny verdipapirsentrallov består av en inkorporasjonsbestemmelse som gjør EUs verdipapirsentralforordning (CSDR) til norsk lov, og bestemmelser som supplerer reglene i CSDR. Inkorporasjon av CSDR vil innføre et helt nytt regelverk for verdipapirsentraler mv. i Norge, mens de øvrige bestemmelsene i lovforslaget i stor grad er videreføring av deler av gjeldende verdipapirregisterlov.

Departementet slutter seg i hovedsak til arbeidsgruppens vurdering av lovutkastets økonomiske og administrative konsekvenser, og gjennomgangen i dette kapitlet bygger i stor grad på arbeidsgruppens drøfting i rapporten pkt. 22.

24.2 Konsekvenser for verdipapirmarkedene

CSDR har som hovedformål å sikre et sikkert, effektivt og smidig oppgjør av finansielle instrumenter i EØS. Dersom innføringen av forordningen blir vellykket i EØS, kan det bidra til et åpent indre marked for verdipapirsentraltjenester, der det er enkelt å investere i verdipapirer, enten de er utstedt i investorens hjemland eller et annet EØS-land. Lavere risiko og kostnader ved grensekryssende verdipapiroppgjør vil legge til rette for større handlefrihet og flere investeringsmuligheter for investorer, mens bedrifter og andre utstedere kan få bedre tilgang på kapital fra utenlandske investorer. Til nå har trolig fraværet av et åpent indre marked for oppgjør i EØS holdt den grensekryssende verdipapirhandelen nede. Innføringen av CSDR forventes å øke omfanget av grensekryssende transaksjoner, delvis også fordi verdipapirsentraler i ulike land kan kobles sammen gjennom såkalte linker.

Verdipapirsentraler kan utgjøre en viktig del av den finansielle infrastrukturen. Dersom det norske markedet etter hvert i stor grad skulle bli betjent av utenlandske aktører, vil norske myndigheter kunne få mindre oversikt og innflytelse over risikoen i verdipapirsentraler som betjener det norske markedet, og tjenestetilbudet kan bli mer sårbart for uønskede hendelser i utlandet, forstyrrelser i kommunikasjonslinjene til utlandet, etc. Dersom flere uavhengige verdipapirsentraler skulle betjene det norske markedet, kan imidlertid konsentrasjonsrisikoen for norske aktører bli lavere.

Det norske verdipapirmarkedet har en betydelig andel utenlandske investorer, både i aksjemarkedet og obligasjonsmarkedet. Innføringen av CSDR vil legge til rette for at de utenlandske investorenes tilstedeværelse kan øke ytterligere. De norske markedene er fra før godt kjent og vel ansett i Europa, og mer effektive handels- og oppgjørsprosesser kan bidra til at norske verdipapirer blir enda mer attraktive investeringsobjekter for utenlandske investorer. For investorer som opererer i flere land er det ofte viktig at handels- og oppgjørsprosessene er rimelig likeartede, slik at transaksjonene kan utføres på samme måte uavhengig av hvilken verdipapirsentral de finansielle instrumentene er registrert i.

I motsetning til gjeldende verdipapirregisterlov, regulerer lovforslaget og CSDR ikke bare verdipapirsentraler, men legger også plikter på utstedere, investorer, markedsplasser, sentrale motparter, verdipapirforetak og visse kredittinstitusjoner. Markedsaktørene vil bl.a. bli pålagt ytterligere rapportering til myndighetene, og omfattet av harmoniserte regler for oppgjørstidspunkt og regler som har til hensikt å sikre oppgjør til rett tid. Norske markedsaktører kan som følge av dette få økte kostnader knyttet f.eks. til innsending av handelsbekreftelser, allokering mv., ettersom det ikke er markedspraksis for dette i Norge i dag. Markedspraksisen i Norge er generelt noe annerledes enn det som er vanlig i andre land i Europa, noe som kan gi behov for større omlegginger her enn det som trengs i andre land. Kostnadene vil bl.a. avhenge av om det er mulig å finne enkle automatiserte løsninger for de nye oppgavene som må utføres.

Det foreslåtte regelverket vil fremme konkurranse mellom verdipapirsentraler. Utstederne vil selv kunne velge hvilken verdipapirsentral de ønsker å registrere sine finansielle instrumenter i, noe som potensielt også kan gi lavere kostnader for utstederne. Utstederne vil dessuten kunne videreføre nåværende ordninger for føring av aksjeeierregister. På den annen side vil utstedere som bruker utenlandske verdipapirsentraler kunne få opplysningsplikt til Statistisk sentralbyrå (SSB), dersom SSB ikke kan fremskaffe informasjon om verdipapirene på annen måte. Samlet sett antas likevel ikke det foreslåtte regelverket å innebære vesentlig økte kostnader for norske utstedere. Dersom de norske verdipapirmarkedene skulle bli betjent av flere, konkurrerende verdipapirsentraler, vil i tillegg markedene som helhet kunne bli mindre avhengig av én sentral, og således mindre sårbart for forstyrrelser som rammer enkelte infrastrukturforetak.

Registrering i utenlandske verdipapirsentraler kan gi økte kostnader for norske investorer, panthavere og namsmyndigheter ved at kontoopprettelse og etablering av pant, utlegg og andre rettigheter i instrumentene, kan måtte gjøres på andre måter sammenlignet med registrering i en norsk verdipapirsentral.

24.3 Konsekvenser for verdipapirsentraler og kontoførere

Prinsippet om at verdipapirsentraler skal være konkurranseutsatt er allerede i en viss grad gjennomført i norsk rett, men gjeldende lov åpner ikke for grensekryssende virksomhet. Den eneste norske verdipapirsentralen i dag er Verdipapirsentralen ASA, som ble privatisert i 2002, og som nå eies av Oslo Børs VPS Holding ASA. Kontoførerne utpekes av den enkelte investor og utsteder, og forestår all kontakt med verdipapirsentralen. De fleste kontoførerne er banker, verdipapirforetak eller forvaltningsselskaper.

Lovforslaget og CSDR stiller nye krav til verdipapirsentralers virksomhet, og det vil bl.a. være behov for vesentlige endringer i systemene som Verdipapirsentralen ASA bruker i dag. Forordningens krav er i stor grad tilpasset virksomheten i større verdipapirsentraler, som det er flere av ellers i Europa. Noen av de nye kravene kan derfor bli relativt tyngre å etterleve for mindre virksomheter. Verdipapirsentralen ASA har en forholdsvis liten virksomhet i europeisk sammenheng.

Lovforslaget innebærer at ordningen med kontoførere kan videreføres, og ikke anses som utkontraktering, samt nye bestemmelser om bl.a. oppgave- og ansvarsforholdet mellom kontoførerne og verdipapirsentralen og kontoførernes plikter. Verdipapirsentraler får et redusert ansvar for feil hos kontofører, mens kontoførerne får et selvstendig ansvar. I tillegg foreslås det regler om tillatelse for å kunne være kontofører, tilbakekall av tillatelse og avvikling av ordningen med kontoførere. Lovforslaget innebærer altså at kontoførerne må forholde seg til klarere rammer for sin virksomhet, og må bære mer av risikoen. Dette kan gi noe økte kostnader for kontoførerne, som i stor grad må antas å bli veltet over på brukerne av tjenestene. På den annen side avlastes verdipapirsentralen, utstederne og investorene for risiko, og kan med større trygghet overlate oppgaver til kontoførere.

Verdipapirsentraler vil etter lovforslaget fortsatt ha en streng kontraheringsplikt, men reglene mykes noe opp sammenlignet med gjeldende rett og arbeidsgruppens utkast. En kontraheringsplikt vil generelt medføre ekstrakostnader for verdipapirsentralene og kontoførerne, ettersom de må ta imot noen kunder der kostnadene ved kundeetableringsprosessen ikke er regningssvarende. Verdipapirsentralen ASA har anført at kostnadene til kundekontroll har økt for norske finansforetak, og at ressursbruken på dette området kan øke ytterligere som følge av økt risiko for overtredelsesgebyr ved mangelfull kundekontroll. På den annen side kan kontraheringsplikten lette tilgangen til verdipapirkontoer, og legge til rette for at flere investerer i registrerte finansielle instrumenter. Eventuelle ulemper for norske verdipapirsentraler må dessuten ses i lys av at også andre land har kontraheringsplikter i sine nasjonale lovverk.

24.4 Konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget utpeker Finanstilsynet som vedkommende myndighet etter forordningen, slik at det vil være Finanstilsynet som behandler søknader om tillatelse fra verdipapirsentraler. Forordningen har detaljerte krav til hvordan søknader skal behandles, konsultasjon med relevante myndigheter, hvordan tilsyn skal gjennomføres, og rapporteringskrav til ESMA. Som berørt myndighet vil også Norges Bank bli involvert i behandling av søknader fra norske og utenlandske verdipapirsentraler. For å sikre at saksbehandlingen hos norske myndigheter utføres i samsvar med tidsfrister og andre saksbehandlingsregler i forordningen, kan det være behov for å etablere nye rutiner mv.

Finanstilsynets nye tilsynsoppgaver etter forordningen forventes å kreve økt ressursbruk, og kan innebære økte kostnader eller omprioriteringer hos Finanstilsynet. Blant annet kan søknadsbehandlinger og detaljerte, årlige gjennomganger av om verdipapirsentralen etterlever forordningens regler, kreve økt ressursbruk. Nye rapporteringskrav for markedsaktørene kan gjøre det nødvendig med nye tekniske løsninger hos Finanstilsynet.

Skatteetaten vil kunne få økte kostnader til kontroll og oppfølging som følge av at forordningen gir norske utstedere økt mulighet for å velge utenlandske verdipapirsentraler. Hvor betydelige Skatteetatens kostnadsøkninger kan bli, vil avhenge av hvor mange utstedere som velger utenlandske verdipapirsentraler, og av kvaliteten på informasjonen.

For Statistisk sentralbyrå (SSB) kan det foreslåtte regelverket vanskeliggjøre datainnsamlingen, ettersom SSB ikke har hjemmel til å innhente opplysninger fra utenlandske verdipapirsentraler. Dette kan svekke kvaliteten på statistikken, med mindre SSB får innhentet den nødvendige informasjonen på frivillig basis eller fra andre kilder, eksempelvis direkte fra den enkelte utsteder. Sammenlignet med dagens situasjon, der all etterspurt statistikk overføres fra Verdipapirsentralen ASA, kan SSB måtte bruke større ressurser på innhenting av informasjon.