21 Avvikling og krisehåndtering

21.1 Gjeldende rett

21.1.1 Avvikling

Etter verdipapirregisterloven § 11-1 skal vedtak om å oppløse eller avvikle virksomheten i et verdipapirregister treffes av generalforsamlingen med flertall som for vedtektsendring. Vedtaket skal godkjennes av Finansdepartementet, som kan sette vilkår for godkjennelsen. Vedtaket skal dessuten offentliggjøres i Norsk lysingsblad og minst to riksdekkende aviser.

21.1.1.1 Krisehåndtering

Etter verdipapirregisterloven § 11-2 første ledd har styret og daglig leder i et verdipapirregister hver for seg plikt til å melde fra til Finanstilsynet hvis det er grunn til å frykte at:

1. det vil kunne oppstå svikt i verdipapirregisterets evne til å oppfylle sine forpliktelser etterhvert som de forfaller,

2. det er inntrådt forhold som kan medføre alvorlig tillitssvikt eller tap som vesentlig vil svekke eller true soliditeten,

3. verdipapirregisteret ikke vil være i stand til å utføre konsesjonspliktige registreringsfunksjoner.

Etter bestemmelsens annet ledd har verdipapirregisterets revisor en tilsvarende meldeplikt, med mindre revisoren har fått bekreftelse fra Finanstilsynet på at slik melding allerede er gitt. Etter tredje ledd skal meldingen inneholde opplysninger om institusjonens likviditets- og kapitalsituasjon, og gjøre rede for grunnen til vanskelighetene.

Etter verdipapirregisterloven § 11-3 gjelder reglene i den tidligere banksikringsloven av 1996 i kapittel 4 så langt de passer. Banksikringsloven ble opphevet 1. januar 2016, og reglene ble videreført i finansforetaksloven kapittel 19 til 21. Det er primært reglene i kapittel 21 om soliditetssvikt i og offentlig administrasjon av finansforetak som vil kunne ha anvendelse for verdipapirsentraler. I rapporten pkt. 16.1.2 har arbeidsgruppen redegjort slik for reglene:

«Vilkårene for offentlig administrasjon i finansforetaksloven § 21-11 er at det må ‘antas at foretaket ikke kan dekke sine forpliktelser etter hvert som de forfaller, og at foretaket ikke kan sikres tilstrekkelig økonomisk grunnlag for videre forsvarlig drift’. I så fall kan Finansdepartementet treffe vedtak om at foretaket settes under offentlig administrasjon. Det samme gjelder dersom foretaket er ute av stand til å oppfylle kravene til ansvarlig kapital, og det ikke er gitt samtykke til at foretaket midlertidig har lavere kapital enn fastsatt. Foretakets styre skal gis anledning til å uttale seg før et vedtak treffes.

Vedtak om offentlig administrasjon skal kunngjøres i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringspublikasjon, registreres i et verdipapirregister og tinglyses hos registerfører for tinglysning i fast eiendom. Etter vedtaket skal foretaket føye ‘under offentlig administrasjon’ til sitt foretaksnavn.

Når vedtak om offentlig administrasjon er fattet vil foretakets tidligere organer tre ut av virksomhet og myndigheten til organene overtas av administrasjonsstyret. Det er gjort unntak for saker som ikke kan utsettes. Disse skal avgjøres av det tidligere styret i perioden frem til administrasjonsstyret er tiltrådt. Tidligere medlemmer av styret, kontrollkomiteen og revisor plikter å gi administrasjonsstyret alle opplysninger om foretakets stilling og virksomhet.

Banker og kredittforetak kan ikke ta imot innskudd, påta seg nye eller øke eksisterende engasjementer eller utbetale penger til innskytere eller andre fordringshavere uten Finanstilsynets godkjenning. Dekningsloven og lov om finansiell sikkerhetsstillelse gjelder tilsvarende og fristdagen er dagen for vedtaket om offentlig administrasjon. I tillegg vil betalingssystemloven kunne være relevant. Fordringshavere med krav stiftet før vedtaket ble fattet kan ikke ta utlegg eller på annen måte få sikkerhet for slike krav.

Administrasjonsstyret skal oppnevnes av Finanstilsynet og bestå av minst tre medlemmer med personlige varamedlemmer. Styret skal normalt ledes av en advokat. Det skal også oppnevnes én eller flere revisorer. Finanstilsynet skal fastsette regler for administrasjonsstyrets og revisors arbeid. Administrasjonsstyrets oppgave er å søke å finne ordninger som gjør at foretakets virksomhet kan drives videre med det nødvendige økonomiske grunnlaget, fusjonere med et annet foretak eller overdra det eller avvikle selskapet. Det skal opprettes et kreditorutvalg som administrasjonsstyret kan rådføre seg med. Beslutninger av vesentlig betydning for foretaket skal godkjennes av Finanstilsynet før de iverksettes. Innen tre måneder etter oppnevnelsen skal administrasjonsstyret gi Finanstilsynet en vurdering av foretakets stilling og legge frem en plan for styrets videre arbeid.

Finner administrasjonsstyret at det foreligger tilstrekkelig økonomisk grunnlag for fortsatt forsvarlig drift, skal styret foreslå at finansdepartementet treffer vedtak om at foretaket skal settes i fri virksomhet. Forslaget kan legge til grunn, og departementet kan vedta, at krav settes ned der det ikke antas å være dekning for dem. Det kan også legges til grunn og vedtas at det skal fastsettes terminer for utbetaling til kreditorene. Det kan også besluttes at det skal settes av midler til sikring av omtvistede krav.

Hvis det innen ett år, eller annen frist fastsatt av departementet, etter at et foretak er satt under administrasjon, ikke er sannsynlig at foretaket i nær fremtid kan settes i fri virksomhet, sluttes sammen med en eller flere andre finansforetak, eller dets virksomhet overtas av en eller flere andre finansforetak, skal administrasjonsstyret avvikle virksomheten og foreta oppgjør til fordringshaverne. Reglene i konkurslovens kapittel VIII flg. gjelder så langt de passer. Finanstilsynet tar de avgjørelser konkursloven krever med unntak av fordringsprøvelse som foretas av tingretten.»

Stortinget vedtok i mars 2018 et nytt regelverk om innskuddsgaranti og krisehåndtering av banker og kredittforetak mv., som gjennomfører EUs reviderte innskuddsgarantidirektiv (direktiv 2014/49/EU) og EUs krisehåndteringsdirektiv (direktiv 2014/59/EU). Regelverket tas inn i finansforetaksloven kapittel 19 og 20, og trer i kraft 1. januar 2019. Finansforetaksloven kapittel 21 videreføres for finansforetak som ikke omfattes av det nye regelverket, det vil i hovedsak si forsikringsforetak, pensjonsforetak og visse holdingforetak. Det vises til Prop. 159 L (2016–2017), jf. Innst. 137 L (2017–2018). Hovedtrekkene i det nye regelverket er beskrevet slik i Prop. 159 L (2016–2017) kapittel 1:

«Krisehåndteringsdirektivets regler er bygget opp rundt tre separate hovedfaser. I beredskapsfasen, som er tema for kapittel 5 i denne proposisjonen, skal foretakene og Finanstilsynet henholdsvis utarbeide og følge opp planer for hvordan det enkelte foretak kan gjenopprette sin finansielle stilling dersom den skulle bli svekket (gjenopprettingsplaner). Finner Finanstilsynet vesentlige mangler ved et foretaks gjenopprettingsplan, skal det kunne gis pålegg om endringer i planen eller virksomheten. Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet skal utarbeide planer for hvordan kriser i det enkelte foretak kan håndteres med visse krisetiltak (krisetiltaksplaner), og skal kunne gi pålegg om endringer i virksomheten dersom en finner vesentlige hindringer for en vellykket krisehåndtering av foretaket. Et viktig element i krisetiltaksplanen vil være å vurdere om deler av foretakets gjeld kan og bør konverteres til egenkapital ved en eventuell krise (intern oppkapitalisering), og i så fall skal det fastsettes et minstekrav til konvertibel gjeld. Utarbeidelse av fullstendige gjenopprettings- og krisetiltaksplaner etter direktivets krav vil kunne være ressurskrevende og lite hensiktsmessig for en del foretak, og vil også kunne legge beslag på store ressurser hos myndighetene. Departementet foreslår derfor at Finanstilsynet, i tråd med en unntaksbestemmelse i direktivet, får mulighet for å fastsette enklere krav basert bl.a. på foretakenes størrelse og risikoprofil. Kapittel 5 omhandler også regler om avtaler om konsernintern støtte, og krav om tilrettelegging for konvertering til egenkapital av ulike typer av gjeldsinstrumenter. Felles for kravene er at de skal gjelde til enhver tid, og sikre beredskap for eventuelle problemer.

For å unngå at gryende økonomiske problemer i enkeltforetak kan utvikle seg til en krise i foretaket og kanskje spre seg til resten av finanssystemet, er det viktig at foretaket selv og myndighetene griper inn tidlig med hensiktsmessige tiltak. Dette er behandlet i kapittel 6 i denne proposisjonen. Finanstilsynets tilsynsmessige påleggsmuligheter etter gjeldende rett er de første tiltakene som kan komme til anvendelse, og dette kan skje når et foretak begynner å nærme seg brudd med bl.a. samlede kapital- og bufferkrav. Når situasjonen er mer alvorlig, bl.a. hvis foretaket nærmer seg brudd med minstekravene til ansvarlig kapital, skal Finanstilsynet etter krisehåndteringsdirektivet kunne gi mer inngripende pålegg, herunder om at foretaket skal iverksette eller oppdatere tiltak i gjenopprettingsplanen. Hvis situasjonen ytterligere forverres, skal Finanstilsynet kunne gi pålegg om endringer i foretakets styre eller ledelse, og eventuelt oppnevne en midlertidig administrator til å forestå virksomheten i foretaket. Finanstilsynet har i dag mulighet for til å gripe inn i mange ulike situasjoner og gi pålegg om nødvendige tiltak. Gjennomføring av direktivet vil ikke innebære vesentlig innsnevring av Finanstilsynets handlefrihet, men det foreslås lovregler som innebærer at tilsynets respons på ulike situasjoner må tilpasses direktivets systematikk og vilkår for inngripen.

Når situasjonen i et foretak er så alvorlig at det er utsikter til at det kan bli kriserammet, foreslås det at Finanstilsynet skal sende melding med tilrådning til departementet, som skal avgjøre om foretaket skal krisehåndteres eller avvikles. Dersom foretakets problemer kan løses ved nedskriving og konvertering av den ansvarlige kapitalen, skal imidlertid Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet etter forslaget kunne gjennomføre dette uten at det skal anses som krisehåndtering. Tiltaket innebærer at Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet skriver ned ansvarlig kapital for å dekke oppståtte tap (dersom foretaket ikke har gjort dette selv), og deretter konverterer kapitalinstrumenter til egenkapital, slik at kvaliteten på den ansvarlige kapitalen bedres. Kapittel 6 omhandler også støttetiltak fra innskuddsgarantiordningen og muligheten for forebyggende statlige støttetiltak. Innskuddsgarantidirektivets regler om støttetiltak innebærer en betydelig innsnevring av muligheten for å bruke innskuddsgarantifondets midler til kriseforebyggende tiltak sammenlignet med gjeldende norsk rett. Forebyggende statlige støttetiltak er ikke regulert av krisehåndteringsdirektivet, men det åpnes for at dette kan gis uten at mottakende foretak skal anses som kriserammet.

Kapittel 7 i denne proposisjonen tar for seg situasjoner hvor det har oppstått en krise i et foretak, f.eks. som følge av at store tap har uttømt hele eller store deler av egenkapitalen. Det er viktig at slike situasjoner håndteres raskt og riktig av myndighetene. Mangelfull eller uhensiktsmessig håndtering av kriserammede foretak kan gi spredning og forårsake alvorlige systemkriser, og skape forventninger om offentlige redningsaksjoner for å gjenopprette den finansielle og økonomiske stabiliteten. Slike forventninger kan igjen gi opphav til feilprising av risiko i finansmarkedene, og motivere til høy risikotaking på bekostning av offentlige midler. Under den internasjonale finanskrisen fikk slike tilpasninger store konsekvenser for statsfinansene og den økonomiske aktiviteten i mange land, ikke minst i en del EU-land. Det norske regelverket har vist seg å være fleksibelt og hensiktsmessig, og det bygger på mange av de samme prinsippene som ligger til grunn for krisehåndteringsdirektivet. Mange av tiltakene som direktivet forutsetter at skal være tilgjengelig for krisehåndteringsmyndigheten, er således allerede på plass i norsk rett. Direktivet har imidlertid vesentlig mer spesifiserte regler enn gjeldende norske regler, og gjennomføring av direktivet vil derfor medføre en betydelig omlegging av regelverket. I tillegg blir løsningene på en del punkter annerledes enn i gjeldende rett.

Et sentralt element i krisehåndteringsdirektivet er innføringen av intern oppkapitalisering («bail-in») som en måte å håndtere kriserammede foretak på. Dette krisetiltaket innebærer at Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet først kan skrive ned ansvarlig kapital og visse typer av gjeld i den utstrekning som trengs for å dekke tap, og deretter konvertere de samme typene kapital og gjeld til ny egenkapital i den utstrekning som trengs for å gjenopprette foretakets finansielle stilling. På denne måten holdes foretakenes kreditorer i større grad enn tidligere ansvarlige for virksomheten, og foretakenes evne til å dekke tap uten tilførsel av ekstern kapital kan øke betydelig. Dette kan bidra til riktigere prising av foretakenes innlån i finansmarkedene, og redusere eventuelle forventninger om offentlige redningsaksjoner i tilfelle en krise. Krisehåndteringsdirektivet skiller mellom krisehåndtering og avvikling. Det er bare der allmenne interesser tilsier det, at et foretak skal underlegges krisehåndtering med sikte på at virksomheten kan videreføres. Andre foretak skal avvikles.»

21.1.2 Forordningen

21.1.2.1 Avvikling

Verdipapirsentralforordningen har ikke regler om ordinær avvikling av verdipapirsentraler, men overlater dette til alminnelige selskapsrettslige regler.

21.1.2.2 Krisehåndtering

Etter verdipapirsentralforordningen art. 20 skal vedkommende myndighet kalle tilbake tillatelsen bl.a. når verdipapirsentralen ikke lenger etterlever vilkår for tillatelsen og ikke har truffet avbøtende tiltak etter pålegg fra myndigheten, eller når verdipapirsentralen alvorlig eller systematisk har vært i brudd med kravene i regelverket. Verdipapirsentralen har etter bestemmelsen plikt til å etablere, gjennomføre og opprettholde prosedyrer som sikrer rettidig og ordnet oppgjør og overføring av midler tilhørende kunder og oppgjørsdeltakere til en annen verdipapirsentral, i tilfelle tillatelsen skulle bli kalt tilbake.

Når en verdipapirsentral ikke etterlever kravene i forordningen, skal vedkommende myndighet etter art. 22 nr. 9 gi pålegg om at verdipapirsentralen på et tidlig stadium skal treffe nødvendige tiltak for å håndtere situasjonen.

Etter verdipapirsentralforordningen art. 22 nr. 2 skal vedkommende myndighet pålegge verdipapirsentralen å sende den en tilfredsstillende gjenopprettingsplan («recovery plan») for å sikre videreføring av kritiske operasjoner. Etter nr. 3 skal den kompetente myndigheten sikre at det etableres og opprettholdes en krisetiltaksplan («resolution plan») for hver verdipapirsentral, som minst skal sikre videreføring av verdipapirsentralens kjernefunksjoner. Hovedtjenestene er definert i avsnitt A i vedlegget til forordningen som innføringstjenester, sentral kontoføringstjeneste og drift av verdipapiroppgjørssystem. Ved utarbeidelsen av krisetiltaksplanen skal det tas hensyn til verdipapirsentralens størrelse, systemviktighet, art, omfang, kompleksitet og en eventuell krisetiltaksplan etter krisehåndteringsdirektivet. Det er ikke klart fra bestemmelsens ordlyd hvem som skal utarbeide krisetiltaksplanen, men i EU-kommisjonens høringsnotat ble det lagt opp til at myndigheten skulle ha ansvaret. I tillegg brukes det i verdipapirsentralforordningen de samme begrepene i som i krisehåndteringsdirektivet, der det er klart at foretaket skal utarbeide gjenopprettingsplanen, mens krisehåndteringsmyndigheten skal utarbeide krisetiltaksplanen. For øvrig kan det nevnes at verdipapirsentraler som har tillatelse til å tilby tilknyttede banktjenester, uansett må etterleve krav om gjenopprettings- og krisetiltaksplaner i medhold av krisehåndteringsdirektivet.

Etter verdipapirsentralforordningen art. 47 nr. 2 skal verdipapirsentralen opprettholde en plan for å fremskaffe ny kapital dersom den ansvarlige kapitalen skulle nærme seg eller falle under minstekravet etter art. 47 nr. 1, jf. omtale i kapittel 9.2.4. Planen skal også sikre en ordnet avvikling eller omstrukturering av virksomheten dersom det ikke skulle la seg gjøre å fremskaffe ny kapital. Planen skal godkjennes av ledelsesorganet og framlegges for vedkommende myndighet etter hver oppdatering. Myndigheten kan kreve at verdipapirsentralen treffer ytterligere eller alternative tiltak dersom den anser at verdipapirsentralens plan er utilstrekkelig.

EU-kommisjonen gjennomførte i 2012 en høring om behovet for nye krisehåndteringsregler for andre foretak i finanssektoren enn banker, herunder sentrale motparter, verdipapirsentraler, forvaltningsselskaper og forsikringsforetak. Etter høringen ble det konkludert med at behovet for nye regler var størst for sentrale motparter, og Kommisjonen la i november 2016 frem forslag til en forordning om gjenoppretting og krisehåndtering av sentrale motparter. Det har foreløpig ikke kommet noe forslag om slike regler for verdipapirsentraler eller andre foretak i finanssektoren.

21.2 Høringsforslaget

21.2.1 Avvikling

Arbeidsgruppen foreslår i lovutkastet § 10-1 å videreføre gjeldende bestemmelse i verdipapirregisterloven § 11-1, og peker særlig på at den store betydningen en verdipapirsentral har for det norske verdipapirmarkedet, tilsier at norske myndigheter bør beholde muligheten for å sikre videre drift i registeret selv om aksjeeierne skulle ønske å avvikle virksomheten. Arbeidsgruppen skriver bl.a.:

«Nektelse av avvikling vil antakeligvis sjelden være aktuelt, men nåværende løsning gir fleksibilitet til å sikre at en eventuell avvikling skjer på en måte som best tilgodeser brukerne av verdipapirregisterets tjenester. Det vil eksempelvis kunne være aktuelt å stille som vilkår at hele eller deler av kjernefunksjonene overføres til andre.»

21.2.2 Krisehåndtering

Arbeidsgruppen foreslår i lovutkastet § 9-1 å videreføre verdipapirregisterloven § 11-2 om styrets, daglig leders og revisors meldeplikt til Finanstilsynet om forhold som gir grunn til å frykte for verdipapirsentralens fortsatte drift. Arbeidsgruppen skriver at bestemmelsen gir en ekstra sikkerhet for at Finanstilsynet får rask oversikt over mulige krisesituasjoner i verdipapirsentralen. Arbeidsgruppen foreslår imidlertid en mindre endring fra gjeldende lov § 11-2 første ledd nr. 3, slik at «ikke vil være i stand til å utføre konsesjonspliktige registreringsfunksjoner» erstattes av «ikke vil være i stand til å utføre de kjernefunksjoner det har tillatelse til», uten at dette er nærmere kommentert.

Arbeidsgruppen legger til grunn at den kompetente myndigheten kan kreve retting eller ytterligere tiltak dersom verdipapirsentralens planer etter CSDR art. 22 nr. 2 og art. 47 nr. 2 er utilstrekkelige. Arbeidsgruppen ser det ikke som hensiktsmessig med nasjonal regulering av innholdet i disse planene, ettersom de bør kunne tilpasses den enkelte verdipapirsentrals virksomhet og eiersituasjon.

Arbeidsgruppen foreslår heller ingen nasjonal regulering av innholdet i krisetiltaksplanen etter CSDR art. 22 nr. 3, som arbeidsgruppen legger til grunn at skal utarbeides av den kompetente myndigheten, på samme måte som krisetiltaksplaner etter krisehåndteringsdirektivet. Arbeidsgruppen skriver at hvis en verdipapirsentrals egne tiltak for å sikre videre drift ikke lykkes, er det viktig at en eventuell omstrukturering eller avvikling skjer på en ordnet måte der interessene til kontohavere, oppgjørsdeltakere og utstedere ivaretas. Ettersom forordningen ikke gir nærmere føringer for innholdet i krisetiltaksplanen, har arbeidsgruppen sett til anbefalingene i «Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions», utgitt av Financial Stability Board i 2014. Arbeidsgruppen legger i tråd med anbefalingene til grunn at krisetiltaksplanen bør bidra til kontinuitet i verdipapirsentralens kjernefunksjoner, det vil si innføringstjeneste, sentral kontoføringstjeneste og drift av verdipapiroppgjørssystem, herunder linker (forbindelser) mellom infrastrukturforetak.

Arbeidsgruppen foreslår i lovutkastet § 10-2 første ledd første punktum et konkursforbud for verdipapirsentraler etter modell av finansforetaksloven § 21-8. Arbeidsgruppen legger til grunn at EU-retten ikke stenger for en videreføring av et særlig insolvensregime for verdipapirsentraler, enten i tråd med gjeldende finansforetakslov eller de nye reglene etter krisehåndteringsdirektivet. Arbeidsgruppen mener at interessentene sikres bedre ved bruk av slike regler enn ved ordinær konkursbehandling i tingretten.

Arbeidsgruppen viser til at formuleringen i gjeldende verdipapirregisterlov § 11-3 om at reglene om soliditetssvikt i og offentlig administrasjon av finansforetak gjelder så langt de passer for verdipapirsentraler, er forholdsvis upresis, og uttaler at det er ønskelig med forutberegnelighet om konsekvensene ved anvendelse av reglene. Arbeidsgruppen viser på den annen side til at regelverket «bør være så fleksibelt at planverket kan tilpasses det enkelte verdipapirregisterets konkrete situasjon og bør heller ikke være egnet til å utelukke krisetiltak som er tilpasset den aktuelle krisesituasjonen foretaket står overfor». Arbeidsgruppen skriver at «det viktigste ved offentlig administrasjon i et verdipapirregister vil være å sikre at foretaket fortsatt tilbyr oppgjørs- og registertjenester frem til virksomheten enten overdras til et annet verdipapirregister eller samtlige kontoforhold er avsluttet», og at det er «sannsynlig at disse hensynene best vil ivaretas ved bruk av krisetiltak og ikke gjennom tradisjonell offentlig administrasjon».

Etter lovutkastet § 10-2 første ledd annet punktum skal likevel reglene om offentlig administrasjon i finansforetaksloven gjelde så langt de passer. Arbeidsgruppen skriver imidlertid at også det nye regelverket i medhold av krisehåndteringsdirektivet bør kunne hensyntas, og foreslår derfor i lovutkastet § 10-2 tredje ledd en hjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler om offentlig administrasjon og krisehåndtering, herunder hvilke krisetiltak som kan iverksettes. Arbeidsgruppen foreslår å angi i hjemmelen at slike forskrifter kan fravike reglene om offentlig administrasjon i finansforetaksloven, og reglene i konkursloven og tvangsfullbyrdelsesloven.

Arbeidsgruppen legger til grunn at flere krisetiltak fra krisehåndteringsdirektivet og EU-kommisjonens høring fra 2012 om krisehåndtering av andre foretak enn banker, vil kunne være aktuelle for en verdipapirsentral. Arbeidsgruppen mener at de mest aktuelle tiltakene kan omfatte utskifting av ledelsen, nedskriving av egenkapital og/eller oppkapitalisering, overføring av driften av kritiske funksjoner til et broforetak, og salg av hele eller deler av virksomheten. Arbeidsgruppen peker på at en løsning der de systemkritiske delene av virksomheten drives videre i et broforetak mens resten går til offentlig administrasjon med henblikk på likvidasjon, også kan være aktuell.

Arbeidsgruppen foreslår i lovutkastet § 10-2 annet ledd at verdipapirsentraler som har tillatelse til å tilby visse banktjenester i medhold av verdipapirsentralforordningen art. 54 nr. 2, skal underlegges regler som svarer til krisehåndteringsdirektivet.

21.3 Høringsinstansenes merknader

Advokatforeningen støtter arbeidsgruppens forslag om å videreføre gjeldende bestemmelser om at frivillig avvikling krever godkjennelse fra departementet. Advokatforeningen mener videre at det er fornuftig å videreføre gjeldende bestemmelser om at verdipapirsentraler ikke kan slås konkurs, men settes under offentlig administrasjon etter reglene i finansforetaksloven, slik arbeidsgruppen har foreslått. Advokatforeningen har videre uttalt:

«Som nevnt legges det opp til at reglene om offentlig administrasjon skal gis anvendelse ‘så langt de passer’. Arbeidsgruppen påpeker at det hadde vært ønskelig med større presisjon, og det er derfor åpnet for at departementet kan gi forskrift med nærmere regler. Advokatforeningen er enige i at større presisjon, og dermed forutberegnelighet, hadde vært ønskelig, og vil anbefale at departementet benytter denne forskriftshjemmelen når finansforetakslovens kapittel om offentlig administrasjon er revidert for implementering av krisehåndteringsdirektivet for banker mv. (BRRD).»

Videre har Advokatforeningen vist til at arbeidsgruppen i sin rapport pkt. 16.3.2 har omtalt verdipapirsentralens plikt til å utarbeide og fremlegge beredskaps- og avviklingsplaner, jf. verdipapirsentralforordningen art. 22 nr. 2. Advokatforeningen kan ikke se at utkastet til ny lov inneholder forslag til bestemmelser som tilsvarer verdipapirsentralforordningen art. 22 nr. 2, og antar derfor at dette vil reguleres i forskrift, jf. den foreslåtte forskriftshjemmelen i arbeidsgruppens lovforslag § 1-1.

Verdipapirsentralen ASA (VPS) mener at forslaget om at vedtak om avvikling eller oppløsning av virksomheten i en verdipapirsentral må godkjennes av departementet, bør endres til et krav om melding kombinert med en regel om at endringen tidligst kan settes i kraft tre måneder etter at melding er sendt, jf. lovutkastet § 10-1. VPS foreslår videre, etter mønster fra verdipapirsentralforordningen art. 17 nr. 4, at departementet innen 30 dager etter at de har mottatt melding må vurdere hvorvidt meldingen anses komplett, og eventuelt sette en tidsfrist for levering av ytterligere informasjon. VPS mener at det er viktig at myndighetene spesifiserer hvilken tilleggsinformasjon som kreves, og at det bør gjelde en ny tre måneders frist for iverksettelse fra denne informasjonen er levert. En slik løsning vil etter VPS’ syn gi myndighetene tid til å sette seg inn i saken før avviklingen gjennomføres, samtidig som den gir verdipapirsentralen forutsigbarhet om når et slikt tiltak kan gjennomføres. Subsidiært, dersom lovgiver vil videreføre kravet om at avvikling krever godkjenning av myndighetene, foreslår VPS at det settes en saksbehandlingsfrist på tre måneder, eventuelt løpende fra det tidspunktet verdipapirsentralen har levert ytterligere informasjon etter anmodning fra myndighetene.

VPS har videre kommentert et avsnitt i pkt. 16.3.1 i arbeidsgruppens rapport, som VPS mener kan forstås slik at departementet skal kunne si nei til frivillig avvikling selv om alle lovkrav i avtaler med VPS’ kunder er møtt. VPS uttaler:

«VPS’ virksomhet ble privatisert ved lov av 5. juli 2000. Det fremgår av forarbeidene til loven at, i motsetning til når selskapet var organisert som en stiftelse, vil det etter privatiseringen i utgangspunktet være opp til aksjonærene om den konsesjonspliktige virksomheten skal avvikles. Det uttales at frivillig avvikling av virksomheten kan tenkes dersom eierne ikke anses virksomheten for lønnsom eller dersom virksomheten skal innfusjoneres i et annet selskap. Det fremgår av forarbeidene at kravet om godkjennelse innebærer at departementet kan sette vilkår i forbindelse med gjennomføring av vedtaket. I dette ligger det også at det kan settes frister for avviklingen, for eksempel slik at eierne vil være forpliktet til å drive virksomheten videre i en overgangsperiode. Det fremheves at dette kan være aktuelt for å sikre at det gis tid til at eventuell pliktig registrering blir videreført i et annet register eller at rapporteringsplikter på annen måte blir ivaretatt.

VPS antar på bakgrunn av ovennevnte uttalelser i forarbeidene at norske myndigheter ikke er av den oppfatning at Finansdepartementet skal kunne si nei til frivillig avvikling selv om alle lovkrav og alle krav i avtaler med VPS’ kunder er møtt. For å fjerne eventuell tvil om dette bes det om at dette klargjøres i forarbeidene til ny lov. CSDR åpner for økt konkurranse mellom CSD-er i Europa og det vil ikke være uventet om antallet CSD-er i fremtiden vil være lavere enn i dag. Særnorske regler om at virksomhet som CSD ikke kan avvikles vil etter VPS’ vurdering ikke være i overensstemmelse med CSDR.»

21.4 Departementets vurdering

21.4.1 Avvikling

En verdipapirsentral kan ha stor betydning for verdipapirmarkedet, og bør ikke uten videre kunne avvikles på en måte som kan skade eller forstyrre markedet. Dersom det norske verdipapirmarkedet ved en avvikling risikerer å stå uten kritisk viktige funksjoner, bør myndighetene ha mulighet for å sikre at avvikingen skjer på en forsvarlig måte. Dette kan for eksempel skje ved at hele eller deler av kjernefunksjonene overføres til andre, slik arbeidsgruppen peker på, eller ved at avviklingen først gjennomføres når en annen verdipapirsentral har etablert et tilbud som dekker markedets behov.

Departementet slutter seg til arbeidsgruppens forslag om å videreføre gjeldende verdipapirregisterlov § 11-1 første ledd i den nye loven. Dette innebærer for det første at vedtak om å oppløse eller avvikle virksomheten i en verdipapirsentral skal treffes av generalforsamlingen med flertall som for vedtektsendring. For det annet skal vedtaket godkjennes av departementet, som kan sette vilkår for godkjennelsen. I tråd med forvaltningspraksis bør slike vedtak oversendes Finanstilsynet, og tilsynet bør kunne be om ytterligere informasjon om grunnlaget og virkningene av vedtaket, dersom det er nødvendig for Finanstilsynets saksforberedelse og tilråding til departementet. Departementet foreslår å angi dette eksplisitt i loven, og også fastsette at Finanstilsynets frist for å be om ytterligere informasjon skal være 30 virkedager, slik som ved søknader om tillatelse til å etablere virksomhet, jf. også VPS’ høringsuttalelse. Departementet viser til lovforslaget § 10-1 første ledd.

Det bør i utgangspunktet være opp til eierne ved generalforsamlingen om virksomheten skal oppløses eller avvikles, men departementet bør kunne sette vilkår eller holde tilbake godkjennelsen av vedtak om dette, dersom det er nødvendig for å ivareta markedets behov for verdipapirsentraltjenester. Departementet antar at det sjelden vil være aktuelt å legge ned denne typen virksomhet uten at markedets behov på en eller annen måte vil bli ivaretatt av andre aktører, men ser likevel godkjenningsmyndigheten i gjeldende verdipapirregisterlov som et potensielt viktig virkemiddel for å bidra til stabile og velfungerende verdipapirmarkeder. I lys av at forordningen er ment å legge til rette for økt konkurranse og mer virksomhet på tvers av landegrensene, og at det kan komme omveltinger i markedet for verdipapirsentraltjenester i årene fremover, ser departementet at det kan være behov for klarere rammer for godkjenningsprosessen, slik VPS påpeker i sin høringsuttalelse. Etter departementets vurdering vil en saksbehandlingsfrist på tre måneder, slik VPS fremmer som sitt subsidiære forslag, være passende i disse tilfellene. Dette kan sammenlignes med fristen på seks måneder som vil gjelde for behandling av søknader om tillatelse til å etablere verdipapirsentralvirksomhet, som rimeligvis kan være en del mer tidkrevende. Fristen på tre måneder i avviklingssaker bør løpe fra det tidspunktet vedtaket og eventuell ytterligere informasjon ble mottatt av Finanstilsynet, jf. ovenfor. Dersom Finanstilsynet ber om ytterligere informasjon innen 30 virkedager etter å ha mottatt vedtaket, bør altså fristen løpe fra det tidspunkt Finanstilsynet har mottatt all nødvendig informasjon. Departementet viser til lovforslaget § 10-1 annet ledd.

Departementet slutter seg også til arbeidsgruppens forslag om å videreføre gjeldende verdipapirregisterlov § 11-1 annet ledd, slik at vedtak om oppløsning eller avvikling skal offentliggjøres i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringspublikasjon og minst to riksdekkende aviser. Departementet foreslår imidlertid å presisere at det er det godkjente vedtaket som skal offentliggjøres, slik at offentliggjøringen også vil omfatte eventuelle vilkår for godkjennelsen. Departementet viser til lovforslaget § 10-1 tredje ledd.

21.4.2 Krisehåndtering

Departementet foreslår å samle bestemmelsene om avvikling og krisehåndtering i ett kapittel i den nye loven, se lovforslaget kapittel 10.

Arbeidsgruppen har foreslått å videreføre gjeldende verdipapirregisterlov § 11-2 om meldeplikt til Finanstilsynet om forhold som gir grunn til å frykte for verdipapirsentralens fortsatte drift. Formålet med bestemmelsen er å øke mulighetene for å håndtere problemene på et tidlig stadium, og begrense eventuelle skadevirkninger. Bestemmelsen har likhetstrekk med gjeldende finansforetakslov § 21-1, som fra 1. januar 2019 blir erstattet av nytt regelverk for banker og kredittforetak, men som videreføres for andre finansforetak, jf. omtale i kapittel 21.1 ovenfor. Departementet har vurdert om det bør være meldeplikter for verdipapirsentraler som ligger nærmere det nye regelverket etter krisehåndteringsdirektivet, som bl.a. trekker et klarere skille mellom tidlig inngripen og krisehåndtering, og kobler meldepliktene til bruk av gjenopprettings- og krisetiltaksplanene. Virksomheten i en verdipapirsentral skiller seg imidlertid så mye fra virksomheten i banker og kredittforetak at de ikke uten videre lar seg regulere av de samme reglene. Departementet ser det dessuten som hensiktsmessig at Finanstilsynet har en viss fleksibilitet i anvendelsen av reglene om gjenopprettings- og krisetiltaksplaner, jf. nedenfor.

Departementet slutter seg derfor i hovedsak til arbeidsgruppens forslag om å videreføre dagens bestemmelse. Departementet foreslår imidlertid enkelte endringer:

1. Det bør være plikt til å gi melding også når det er grunn til å frykte at verdipapirsentralen i nær fremtid ikke vil kunne oppfylle krav fastsatt i eller i medhold av loven, etter modell av det nye krisehåndteringsregelverket for banker og kredittforetak, jf. finansforetaksloven ny § 20-11. Dette vil sikre at Finanstilsynet på et tidlig stadium får informasjon om relevante forhold i hele bredden av virksomheten, og som kan være et utgangspunkt for bruk av gjenopprettingsplanen. Dersom det er utsikter til brudd med kapitalkravet, kan planen etter verdipapirsentralforordningen art. 47 nr. 2 om fremskaffing av ny kapital også komme til anvendelse.

2. Videre bør det være meldeplikt når det er grunn til å frykte at verdipapirsentralen i nær fremtid ikke vil være i stand til å utføre sine kjernefunksjoner, jf. arbeidsgruppens forslag, og her kan både gjenopprettings- og krisetiltaksplanen bli aktuell. Krisetiltaksplanen skal etter forordningen ha tiltak for å sikre videreføring av kjernefunksjonene, og departementet antar at det kan være hensiktsmessig at disse funksjonene behandles særskilt også i gjenopprettingsplanen.

3. Det bør som i dag være plikt til å gi melding når det er grunn til å frykte at det vil kunne oppstå svikt i verdipapirsentralens evne til å oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller. Dette vil oftest være en mer alvorlig situasjon enn de to ovennevnte, og kan innebære krisehåndtering eller avvikling av virksomheten. Krisetiltaksplanen og planen etter verdipapirsentralforordningen art. 47 nr. 2 kan komme til anvendelse.

4. Til slutt bør det være meldeplikt når det er grunn til å frykte at det er inntrådt forhold som kan medføre alvorlig tillitssvikt, tap som vesentlig vil svekke eller true soliditeten, eller andre forhold som kan medføre at verdipapirsentralen i nær fremtid ikke vil være i stand til å opprettholde virksomheten. Siste del av dette vilkåret vil være nytt sammenlignet med gjeldende rett, og er ment å fange opp alle situasjoner der det er risiko for at virksomheten av økonomiske eller andre årsaker ikke kan drives videre. Innholdsmessig er dette ikke ulikt arbeidsgruppens formulering («kan medføre avvikling»).

Departementet viser til lovforslaget § 10-2 første ledd om meldeplikten for styret og daglig leder. Lovforslaget § 10-2 annet ledd viderefører gjeldende bestemmelse om at revisor har tilsvarende meldeplikt som styret og daglig leder. Departementet foreslår å fastsette i § 10-2 tredje ledd at meldingen skal inneholde alle relevante opplysninger om verdipapirsentralens økonomiske og markedsmessige situasjon, og redegjøre for årsakene til vanskelighetene. Dette er en noe mer generell formulering enn i gjeldende bestemmelse, og er ment å dekke også andre relevante forhold enn verdipapirsentralens økonomiske situasjon.

Departementet slutter seg til arbeidsgruppens forslag om ikke å gi nærmere regler om gjenopprettings- og krisetiltaksplanene eller planen etter verdipapirsentralforordningen art. 47 nr. 2. Departementet antar at sistnevnte kan være en egen plan eller inngå i gjenopprettings- eller krisetiltaksplanene. Planene bør uansett kunne tilpasses den enkelte verdipapirsentrals virksomhet, eiersituasjon og andre relevante forhold. Departementet deler for øvrig arbeidsgruppens forståelse av arbeidsdelingen, der verdipapirsentralen skal utarbeide gjenopprettingsplanen og planen etter verdipapirsentralforordningen art. 47 nr. 2, mens Finanstilsynet vil ha i oppgave å utarbeide krisetiltaksplanen, på samme måte som etter krisehåndteringsdirektivet.

Departementet er enig med arbeidsgruppen i at det bør være et konkursforbud for verdipapirsentraler etter modell av forbudet i finansforetaksloven. Virksomheten i verdipapirsentraler egner seg ikke for alminnelig konkursbehandling, og økonomiske problemer bør fortsatt håndteres etter særlige regler, jf. nedenfor. Departementet viser til lovforslaget § 10-3.

Departementet er enig med arbeidsgruppen i at det viktigste ved håndtering av økonomiske kriser i en verdipapirsentral vil være å sikre at foretaket fortsatt tilbyr oppgjørs- og registertjenester frem til virksomheten enten overdras til en annen verdipapirsentral eller kontoforholdene er avsluttet. Som arbeidsgruppen påpeker, vil dette sannsynligvis best ivaretas ved bruk av egnede krisetiltak. Regelverket for håndtering av kriser i verdipapirsentraler bør ta utgangspunkt i regelverket for finansforetak, og da enten de nye reglene for banker og kredittforetak etter krisehåndteringsdirektivet, eller de gjeldende reglene om soliditetssvikt og offentlig administrasjon i finansforetaksloven kapittel 21, som altså inntil videre vil bli videreført for andre finansforetak enn banker og kredittforetak. Arbeidsgruppen ferdigstilte sin rapport før krisehåndteringsdirektivet ble gjennomført i norsk rett, og har i lovutkastet lagt opp til at både nytt og gammelt regelverk for krisehåndtering og offentlig administrasjon kan komme til anvendelse, eventuelt etter nærmere forskriftsregler fastsatt av departementet.

Etter departementets vurdering bør krisehåndtering av verdipapirsentraler ta utgangspunkt i hele eller deler av regelverket etter krisehåndteringsdirektivet, det vil si finansforetaksloven kapittel 20 slik dette vil lyde fra 1. januar 2019. Departementet ser det som lite hensiktsmessig å legge opp til bruk av de gjeldende reglene finansforetaksloven kapittel 21, ettersom disse på sikt kan bli erstattet av nye regler for krisehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak, og ikke samsvarer med krisehåndteringsdirektivet, som visse verdipapirsentraler uansett må forholde seg til.

Arbeidsgruppen har pekt på en rekke tiltak etter krisehåndteringsdirektivet som egnede for verdipapirsentraler, så som pålegg om endringer i styret eller ledelsen, nedskriving av egenkapitalen og overdragelse av virksomhet til et broforetak eller et annet foretak, som det er regler om i §§ 20-12, 20-14, 20-21 og 20-22 i finansforetaksloven fra 1. januar 2019. Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurdering. Departementet antar at også andre deler av regelverket kan egne seg ved krisehåndtering av verdipapirsentraler, f.eks. reglene for gjennomføringen av krisehåndtering og avvikling under offentlig administrasjon. For å sikre klarhet og forutsigbarhet, bør det kunne angis i forskrift hvilke deler av krisehåndteringsregelverket som skal gjelde for verdipapirsentraler. Det bør også kunne gis regler som supplerer eller fraviker dette regelverket, dersom det er nødvendig for å sikre Finanstilsynet eller departementet fleksibilitet til å kunne treffe hensiktsmessige tiltak i ulike situasjoner, tilpasset verdipapirsentralens virksomhet og vanskeligheter, samt markedets behov. Departementet viser til lovforslaget § 10-4.