22 Tilsyn og sanksjoner mv.

22.1 Gjeldende rett

22.1.1 Tilsynsmyndighet

Finanstilsynet fører tilsyn med foretak som driver verdipapirregister, jf. verdipapirregisterloven § 10-1 og finanstilsynsloven § 1 første ledd nr. 15. Tilsyn føres også med utenlandske verdipapirregistre i den utstrekning de driver virksomhet i Norge, jf. finanstilsynsloven § 1 tredje ledd. Finanstilsynet skal se til at de institusjoner det har tilsyn med virker på en hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov, jf. finanstilsynsloven § 3.

De fleste kontoførerne og deltakerne i verdipapiroppgjørssystemet er banker, verdipapirforetak eller forvaltningsselskap for verdipapirfond. Disse er under tilsyn av Finanstilsynet, jf. finanstilsynsloven § 1 nr. 1, 16 og 21, jf. også verdipapirhandelloven § 15-1 og verdipapirfondloven § 11-2.

Utstedere av finansielle instrumenter og investorer er ikke underlagt et generelt tilsyn fra Finanstilsynet.

22.1.2 Taushetsplikt, samarbeid og informasjonsutveksling med andre myndigheter mv.

Finanstilsynets styremedlemmer og tjenestemenn har taushetsplikt om det de får kjennskap til i sitt arbeid om en kundes forhold, jf. finanstilsynsloven § 7. Taushetsplikten etter finanstilsynsloven § 7 og etter forvaltningsloven gjelder også for personer og institusjoner utenfor Finanstilsynet som mottar opplysninger underlagt lovpålagt taushetsplikt fra Finanstilsynet, jf. finanstilsynsloven § 7 første ledd siste punktum.

Videre har Finanstilsynets og departementets ansatte taushetsplikt om noens personlige forhold og om tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår, jf. forvaltningsloven § 13.

Finanstilsynsloven § 7 første ledd tredje punktum gjør unntak fra taushetsplikten i finanstilsynsloven § 7 og forvaltningsloven overfor blant annet andre EØS-staters tilsynsmyndigheter som fører tilsyn som nevnt i finanstilsynsloven § 1, herunder Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndighet (ESMA) og EFTAs overvåkningsorgan. Forskrift 30. november 1998 nr. 1102 om utveksling av opplysninger med tilsynsmyndigheter i og utenfor EØS-området inneholder bestemmelser om utveksling av opplysninger med andre lands tilsynsmyndigheter i visse tilfeller med videre.

Norges Bank har et særlig ansvar for å fremme et effektivt betalingssystem, jf. sentralbankloven § 1 første ledd. Finanstilsynet og Norges Bank har ifølge arbeidsgruppens rapport pkt. 17.1.3 formalisert rollefordelingen mellom de to myndighetene når det gjelder verdipapiroppgjørssystemer. Myndighetene har blant annet avtalt at de skal informere hverandre om hendelser og konsultere hverandre før det treffes viktige beslutninger av betydning for verdipapiroppgjørssystemer.

22.1.3 Tilsynsmessige virkemidler

I arbeidsgruppens rapport pkt. 17.1.2 står følgende om gjeldende rett når det gjelder opplysningsplikt til Finanstilsynet:

«Det følger av verdipapirregisterloven § 10-2 at verdipapirregistre og selskap i samme konsern plikter å gi Finanstilsynet de opplysninger som Finanstilsynet krever om forhold som angår foretakets virksomhet, samt å fremvise og utlevere til Finanstilsynet dokumentasjon som angår virksomheten. Denne plikten gjelder også for de som handler på vegne av verdipapirregisteret, eksempelvis registerførere.

En lignende opplysningsplikt følger av finanstilsynsloven § 3, som pålegger tilsynsenhetene, herunder verdipapirregistrene, å gi alle opplysninger som Finanstilsynet måtte kreve og å utlevere skriftlig dokumentasjon samt dokumentasjon lagret ved bruk av tekniske hjelpemidler. Dersom tilsynsenheten ikke oppfyller opplysningsplikten, kan Finanstilsynet pålegge de enkelte tillits- og tjenestemenn i foretaket eller dets revisor en tilsvarende opplysningsplikt.

Finanstilsynet kan også pålegge tilsynsenhetene å sende inn oppgaver og opplysninger på den måten Finanstilsynet bestemmer, herunder til statistiske formål, jf. finanstilsynsloven § 4 nr. 3. Denne rapporteringsplikten gir eksempelvis Finanstilsynet hjemmel til å pålegge verdipapirregistrene å sende inn periodiske rapporter som ledd i et dokumentbasert tilsyn.

Verdipapirregistrene plikter å på eget initiativ orientere Finanstilsynet før det utkontrakterer virksomhet, jf. finanstilsynsloven § 4 c, før endringer i styre og ledelse, jf. verdipapirregisterloven § 4-1, og ved utøvelse av virksomhet i utlandet ved etablering av datterselskap eller filial, jf. verdipapirregisterloven § 3-4. I tillegg har styret og daglig leder, samt revisor, plikt til å melde fra til Finanstilsynet hvis det er grunn til å frykte for verdipapirregisterets videre drift, jf. verdipapirregisterloven § 11-2, som er nærmere behandlet i kapittel …

Det følger av verdipapirhandelloven § 15-2 nr. 4 at Finanstilsynet, uten hinder av taushetsplikt, kan kreve å få de opplysninger det finner påkrevet i sin kontrollvirksomhet fra et verdipapirregister på den måten Finanstilsynet finner hensiktsmessig. Bestemmelsen sikrer Finanstilsynet tilgang til opplysninger det trenger i tilsynet med markedet og andre foretak, ikke minst overholdelsen av atferdsreglene i verdipapirmarkedet. …

Verdipapirregisterets revisor, samt revisorer til foretak som verdipapirregisteret har nære forbindelser med, har i visse tilfeller plikt til å rapportere forhold vedrørende verdipapirregisterets virksomhet til Finanstilsynet, jf. finanstilsynsloven § 3a. …»

I arbeidsgruppens rapport pkt. 17.1.4 har arbeidsgruppen redegjort slik for Finanstilsynets tilsynsmessige virkemidler, herunder pålegg om retting, stans av virksomhet, tilbakekall av tillatelse og daglig mulkt:

«Finanstilsynets tilsynsmessige virkemidler følger av verdipapirregisterloven og finanstilsynsloven. Eksempelvis gir finanstilsynsloven § 4 Finanstilsynet rett til å pålegge verdipapirregistre og andre tilsynsenheter å innrette sin internkontroll etter bestemmelser fastsatt av tilsynet, til å ha høyere kapital enn de lovbestemte minstekrav og til å endre sammensetning av verdipapirregisterets kontrollkomite.

Finanstilsynet kan gi et verdipapirregister pålegg om å rette forholdet dersom det opptrer i strid med lov, bestemmelser gitt med hjemmel i lov eller egne regler og forretningsvilkår, jf. verdipapirregisterloven § 10-3. Finanstilsynet kan også gi pålegg om retting dersom verdipapirregisterets ledelse eller styremedlemmer ikke oppfyller egnethetskravene i verdipapirregisterloven § 4-1. Pålegg om retting etter verdipapirregisterloven § 10-3 kan også gis til den som handler på vegne av verdipapirregisteret, typisk kontoførere. I tillegg fastsetter finanstilsynsloven § 4 nr. 7 at Finanstilsynet kan pålegge et foretak under tilsyn, eksempelvis verdipapirregistre, å rette på forholdet dersom foretakets organer ikke har overholdt sine plikter i henhold til bestemmelser gitt i eller i medhold av lov, handlet i strid med konsesjonsvilkår mv.

Det følger av verdipapirregisterloven § 10-3 at Finanstilsynet kan gi pålegg om at det ikke skal utøves stemmerett for aksjer som tilhører betydelige aksjeeiere som ikke anses egnet eller som har aksjer uten tillatelse etter verdipapirregisterloven § 5-2. Bestemmelsen må sees i sammenheng med verdipapirregisterloven § 5-3, som fastsetter at departementet i visse tilfeller kan tvangsselge aksjer i verdipapirregisteret dersom aksjeeieren ikke har nødvendig tillatelse etter verdipapirregisterloven § 5-2. …

Dersom noen som ikke har nødvendig tillatelse driver virksomhet som verdipapirregister, kan Finanstilsynet pålegge stans av virksomheten, jf. finanstilsynsloven § 4a.

Verdipapirregisterloven § 3-3 gir departementet adgang til å, i visse tilfeller, endre eller kalle tilbake en tillatelse til å drive et verdipapirregister. Dette kan blant annet være aktuelt dersom verdipapirregisteret foretar alvorlige eller systematiske overtredelser av lov eller forskrift. Bestemmelsen er drøftet i kapittel ….

…

Dersom noen ikke etterkommer pålegg fra Finanstilsynet som er hjemlet i eller i medhold av lov, kan departementet bestemme at de personer eller det foretak som skal oppfylle pålegget, eventuelt foretakets morselskap eller morselskapet i det konsern som foretaket er en del av, skal betale en daglig løpende mulkt til forholdet er rettet, jf. finanstilsynsloven § 10 annet ledd. Pålegget om mulkt er tvangsgrunnlag for utlegg. Kompetansen til å ilegge løpende mulkt og inndrive denne er delegert til Finanstilsynet.»

22.1.4 Brudd på forvalteres plikter

Finanstilsynet kan kreve en forvalterkonto i et verdipapirregister sperret dersom noen forvalter en slik konto uten godkjennelse fra Finanstilsynet, jf. verdipapirregisterloven § 6-4. Ved sperring mister forvalteren retten til å disponere over de finansielle instrumentene som er registrert på kontoen, herunder til å motta utbetalinger knyttet til de finansielle instrumentene med frigjørende virkning for betaleren. Sperringen er ikke til hinder for gjennomføringen av transaksjoner som er godkjent av Finanstilsynet. Reglene gjelder tilsvarende dersom en forvalter ikke oppfyller sin plikt i verdipapirregisterloven § 6-3 fjerde ledd til å gi opplysninger om reelle eiere av de finansielle instrumentene på kontoen.

22.1.5 Straff og administrative sanksjoner

I rapporten pkt. 17.1.5 har arbeidsgruppen redegjort slik for gjeldende rett om straff og administrative sanksjoner:

«Verdipapirregisterloven § 10-4 annet ledd fastsetter at tillitsvalgte, ansatte og revisor i foretak som driver verdipapirregister og som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelsene i verdipapirregisterloven eller i forskrifter gitt med hjemmel i den, straffes med bøter. Ved særlig skjerpende omstendigheter kan de straffes med fengsel inntil tre måneder, med mindre handlingen går under strengere straffebestemmelser. Straffebestemmelsen i verdipapirregisterloven § 10-4 annet ledd gjelder også forskere og andre som mottar opplysninger fra et verdipapirregister i medhold av verdipapirregisterloven § 8-3 og som enten bryter taushetsplikten etter verdipapirregisterloven § 8-4 eller vilkår stilt av Finanstilsynet i vedtak om utlevering av opplysningene, jf. verdipapirregisterloven § 8-3 annet ledd.

Manglende overholdelse av verdipapirregisterets plikt til å gi Finanstilsynet de opplysninger det krever, jf. verdipapirhandelloven § 15-2 nr. 4, kan straffes, jf. verdipapirhandelloven § 17-3 (2) nr. 1.

Finanstilsynsloven § 10 første ledd fastsetter at tillits- eller tjenestemenn i foretak som er under tilsyn av Finanstilsynet og som forsettlig eller uaktsomt overtrer finanstilsynsloven, eller bestemmelse eller pålegg gitt med hjemmel i finanstilsynsloven, kan straffes med bøter og/eller fengsel inntil 1 år (inntil 3 år ved særlig skjerpende omstendigheter). Personer, tillits- eller tjenestemenn i foretak som forsettlig eller uaktsomt overtrer pålegg om stans av virksomhet som drives uten nødvendig tillatelse, jf. finanstilsynsloven § 4 a, straffes på samme måte. …

Det er ikke gitt regler om overtredelsesgebyr for brudd på verdipapirregisterloven eller finanstilsynsloven.»

22.1.6 Offentliggjøring av administrative sanksjoner og forvaltningstiltak

Det er ikke gitt lov- eller forskriftsbestemmelser som gir Finanstilsynet plikt til å publisere administrative sanksjoner og tilsynsmessige tiltak. Utgangspunktet er at forvaltningsorganer kan offentliggjøre opplysninger om saker som de behandler, jf. også omtale av dette i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) kapittel 25.

Opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt, kan naturlig nok ikke offentliggjøres. Det er redegjort for Finanstilsynets taushetsplikt i kapittel 29.1.2 nedenfor.

Offentlighetsloven inneholder flere bestemmelser som gir forvaltningen adgang til å unnta opplysninger fra innsyn. Blant annet kan forvaltningen på visse vilkår unnta opplysninger om lovbrudd, jf. offentlighetsloven § 24.

22.1.7 Varsling om overtredelser

Arbeidstakere har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten til blant annet tilsynsmyndigheter, jf. arbeidsmiljøloven § 2 A-1.

I arbeidsmiljøloven § 2 A-2 er det bestemmelser som gir arbeidstakere vern mot gjengjeldelse ved varsling.

Arbeidsgivere plikter å utarbeide rutiner for intern varsling dersom forholdene i virksomheten tilsier det, jf. arbeidsmiljøloven § 2 A-3. Plikten til å utarbeide slike rutiner er absolutt dersom virksomheten jevnlig sysselsetter minst fem arbeidstakere.

Når tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter mottar et varsel om kritikkverdige forhold, plikter enhver som utfører arbeid for disse å hindre at andre får kjennskap til arbeidstakers navn eller andre identifiserende opplysninger om arbeidstaker, jf. arbeidsmiljøloven § 2 A-4. Taushetsplikten gjelder også overfor sakens parter og deres representanter, jf. bestemmelsens annet ledd.

22.1.8 Saksbehandling, rett til domstolsprøving mv.

Det følger av forvaltningsloven § 24 at enkeltvedtak skal begrunnes. Spørsmål om gyldigheten av forvaltningsvedtak kan bringes inn for de alminnelige domstolene etter reglene i tvisteloven.

22.2 Forordningen

22.2.1 Tilsynsmyndigheter, utpeking av vedkommende myndighet mv.

22.2.1.1 Tilsynsmyndigheter for bestemmelsene om registreringsplikt, oppgjørsdisiplin og internoppgjør (forordningens avdeling II)

Når det gjelder plikten til å sørge for at omsettelige finansielle instrumenter som er notert eller handles på en markedsplass foreligger i kontobasert form, jf. forordningen art. 3 nr. 1, er det myndighetene i medlemsstaten der utstederen er etablert som fører tilsyn med at utstederen oppfyller plikten, jf. artikkel 4 nr. 1.

Når det gjelder plikten i art. 3 nr. 2 første avsnitt til å sørge for at omsettelige verdipapirer som inngår i en transaksjon på en markedsplass er utstedt i kontobasert form i en verdipapirsentral på eller før avtalt oppgjørstidspunkt, fører tilsynsmyndighetene for markedsplassene, inkludert de myndighetene som er utpekt etter prospektdirektivet artikkel 21 nr. 1, tilsyn med at bestemmelsen overholdes, jf. verdipapirsentralforordningen artikkel 4 nr. 2.

Etter verdipapirsentralforordningen art. 3 nr. 2 annet avsnitt skal omsettelige verdipapirer som overføres som ledd i en avtale om finansiell sikkerhetsstillelse være utstedt i kontobasert form i en verdipapirsentral på eller før avtalt oppgjørstidspunkt. Myndighetene som er ansvarlig for håndhevelsen av direktivet om finansiell sikkerhetsstillelse skal sikre at denne bestemmelsen oppfylles, jf. verdipapirsentralforordningen artikkel 4 nr. 3.

Når det gjelder kravet om at deltakere i verdipapiroppgjørssystemer skal gjøre opp transaksjoner i omsettelige verdipapirer, pengemarkedsinstrumenter, verdipapirfond og utslippstillatelser på planlagt oppgjørsdato etter art. 5 nr. 1, er det vedkommende myndighet for verdipapirsentralen som skal sikre at bestemmelsen overholdes, jf. art. 5 nr. 1 første avsnitt. Tilsynsmyndighetene for markedsplassene skal påse at avtalt oppgjørsdag for handler i omsettelige verdipapirer som er inngått på en markedsplass, er senest to virkedager etter handelsdag, jf. artikkel 5 nr. 2 og 3 annet avsnitt.

Håndhevelsen av reglene om oppgjørsdisiplin i verdipapirsentralforordningen artikkel 6 og 7 skal foretas av vedkommende myndighet for den verdipapirsentralen som opererer verdipapiroppgjørssystemet, den relevante myndigheten som er ansvarlig for overvåkning av det aktuelle verdipapiroppgjørssystemet og tilsynsmyndighetene for markedsplassene, verdipapirforetakene og de sentrale motpartene, jf. artikkel 8. Ved behov skal tilsynsmyndighetene samarbeide tett.

Foretak som forestår internoppgjør skal sende kvartalsrapporter over internoppgjør til vedkommende myndighet i sin hjemstat, jf. artikkel 9.

22.2.1.2 Tilsynsmyndigheter for tilsyn med verdipapirsentraler og utpekte kredittinstitusjoner (forordningens avdeling III og IV)

Ifølge art. 10 skal vedkommende myndighet i hjemstaten gi tillatelse til, og føre tilsyn med, verdipapirsentraler. Hjemstaten er den medlemsstaten som en verdipapirsentral er etablert i, jf. art. 2 nr. 1 underpunkt 23.

I arbeidsgruppens rapport pkt. 17.2.2.1 fremgår følgende om forordningens bestemmelser om utpeking av kompetent myndighet (det vil si det samme som vedkommende myndighet):

«Etter CSDR skal verdipapirregistrene i utgangspunktet følges opp av hjemstatsmyndighetene. Hver EØS-stat skal derfor utpeke en kompetent myndighet som er ansvarlig for å utføre de oppgaver etter CSDR som er knyttet til tillatelse til og tilsyn med verdipapirregistre etablert på dens område, jf. artikkel 11.

En EØS-stat kan utpeke flere kompetente myndigheter, men må i tilfelle fastsette rollefordelingen mellom dem. Den må også utpeke en av myndighetene til å være ansvarlig for samarbeidet med andre EØS-staters kompetente myndigheter, de relevante myndigheter, ESMA og EBA, når det spesifikt henvises til slikt samarbeide i CSDR.

EØS-staten skal informere ESMA om hvilke(n) myndighet(er) som er utpekt etter artikkel 11, og skal påse at myndigheten(e) har alle hjemler til tilsyn og undersøkelser som er nødvendige for å utføre deres oppgaver.

Det er den nasjonale banktilsynsmyndigheten som fører tilsyn med at verdipapirregistre med tillatelse til å tilby banklignende tilleggstjenester og utpekte kredittinstitusjoner, jf. artikkel 54 nr. 2, oppfyller tilsynskravene i CSDR artikkel 59 samt kravene i bankdirektivet (CRD IV) og CRR, jf. artikkel 60 nr. 1.»

22.2.2 Taushetsplikt, samarbeid og informasjonsutveksling med andre myndigheter

Ifølge verdipapirsentralforordningen art. 13 nr. 2 skal vedkommende myndigheter, berørte myndigheter, ESMA og andre organer eller fysiske eller juridiske personer som mottar fortrolige opplysninger i forbindelse med utførelsen av sine oppgaver etter forordningen, bare bruke dem i embets medfør. Det fremgår ikke av forordningen hvilke opplysninger som anses som fortrolige.

Arbeidsgruppen har i rapporten pkt. 17.2.2.2 redegjort slik for forordningens bestemmelser om samarbeid og informasjonsutveksling mellom myndigheter:

«CSDRs utgangspunkt er at de kompetente myndighetene i den EØS-staten der verdipapirregisteret er etablert er ansvarlige for å følge opp verdipapirregisteret. De har imidlertid plikt til å samarbeide med andre myndigheter, både nasjonale og fra andre EØS-stater. Samarbeidspliktene følger direkte av CSDR, og er nærmere beskrevet i det følgende. De kompetente myndighetene skal også hensynta de potensielle virkningene deres vedtak kan ha for stabiliteten av det finansielle systemet i alle andre berørte EØS-stater, jf. artikkel 14 nr. 2. Dette gjelder særlig i krisesituasjoner.

…

Den kompetente myndigheten skal involvere verdipapirregisterets relevante myndigheter ved tildeling av tillatelse og ved tilsynet med verdipapirregisteret i de tilfeller der dette spesifikt angis i CSDR, jf. artikkel 12. De relevante myndighetene er følgende:

1. Den eller de myndighetene som er ansvarlig for overvåkning av verdipapirregisterets verdipapiroppgjørssystem(er) i det eller de landene hvis rett er valgt for verdipapiroppgjørssystemet.

2. Sentralbankene i de EØS-stater som utsteder de mest relevante valutaer for gjennomføring av verdipapiroppgjøret.

3. Hvis relevant: den eller de sentralbanker i EØS der betalingssiden av verdipapirregisterets verdipapiroppgjørssystem(er) gjøres opp.

Det fremgår av ovennevnte at det kan være flere relevante myndigheter for et verdipapirregister, og at de kan være fra andre land enn verdipapirregisterets hjemstat. …

…

Kompetente myndigheter, relevante myndigheter og ESMA skal, på forespørsel og uten ugrunnet opphold, gi hverandre den informasjonen som er nødvendig for at de skal kunne oppfylle sine oppgaver etter CSDR, jf. artikkel 13.

Når noen mottar fortrolig informasjon i forbindelse med utøvelsen av sine oppgaver etter CSDR, kan de bare benytte informasjonen i forbindelse med disse oppgavene.

Kompetente myndigheter, relevante myndigheter og ESMA skal samarbeide tett, herunder ved å utlevere all informasjon som er relevant for anvendelsen av CSDR, jf. artikkel 14. …

Videre skal kompetente myndigheter og relevante myndigheter umiddelbart informere hverandre, ESMA og ESRB om krisesituasjoner relatert til et verdipapirregister, jf. artikkel 15. Denne informasjonsplikten er vid, og omfatter også enhver utvikling i finansmarkedene som kan ha negativ betydning på likviditeten i markedet, stabiliteten til en oppgjørsvaluta, pengepolitikkens integritet eller stabiliteten til det finansielle systemet i en EØS-stat hvor verdipapirregisteret eller en av dens deltakere er etablert.

…

… CSDR artikkel 24 regulerer samarbeidet mellom myndighetene i verdipapirregisterets hjemstat, det vil si den EØS-staten der verdipapirregisteret er etablert, og i vertsstaten, det vil si en annen EØS-stat enn hjemstaten der verdipapirregisteret har en filial eller tilbyr verdipapirregistertjenester.

Der et verdipapirregister har etablert en filial i et annet land, pålegger artikkel 24 nr. 1 hjemstatsmyndigheten og vertsstatsmyndigheten å samarbeide tett, og åpner for at hver av dem kan forestå stedlig tilsyn i filialen etter å ha informert den andre myndigheten.

Når verdipapirregistre tilbyr kjernetjenestene «innføringstjeneste eller sentral kontoføringstjeneste» i tilknytning til finansielle instrumenter utstedt etter en annen EØS-stats rett, jf. artikkel 23, kan den kompetente myndigheten i vertsstaten pålegge verdipapirregisteret å gi den periodiske rapporter om virksomheten i denne staten, jf. artikkel 24 nr. 2, herunder rapportering for statistikkformål. Den kompetente myndigheten i verdipapirregisterets hjemstat har tilsvarende rett til å be verdipapirregisteret rapportere om aktiviteter i vertsstaten, og den kan også kreve at vertsstatsmyndigheten gir den kopi av eventuell rapportering den mottar fra verdipapirregisteret.

De kompetente myndighetene i vertsstaten kan kreve at hjemstatsmyndigheten snarest mulig gir den oversikt over identiteten til utstederne og oppgjørsdeltakerne, samt alle andre relevante opplysninger om verdipapirregisterets aktiviteter i vertsstaten, jf. artikkel 24 nr. 3.

I noen tilfeller kan et verdipapirregister ha vesentlig betydning for virkemåten til verdipapirmarkedet i en annen EØS-stat og for investorbeskyttelsen der. I disse tilfellene skal de kompetente og de relevante myndighetene i verdipapirregisterets hjemstat og vertsstat etablere passende samarbeidsordninger for tilsyn med verdipapirregisterets aktiviteter i vertstaten, jf. artikkel 24 nr. 4. …

Dersom den kompetente myndigheten i vertsstaten har klare og etterprøvbare grunner til å mene at verdipapirregisteret bryter sine plikter etter CSDR, skal den orientere den kompetente myndigheten i hjemstaten og ESMA, jf. artikkel 24 nr. 5. Dersom verdipapirregisteret fortsetter å bryte pliktene etter forordningen på tross av tiltak fra hjemstatsmyndigheten eller dersom disse tiltakene viser seg utilstrekkelige, skal vertsstaten treffe de nødvendige tiltak for å sikre etterlevelse av CSDR i vertsstaten. Hjemstatsmyndigheten skal varsles på forhånd. Videre skal ESMA informeres om tiltakene uten ugrunnet opphold. Begge staters kompetente myndigheter kan forelegge uenigheten for ESMA, som i siste instans har mulighet til å avgjøre forholdet med bindende virkning for de kompetente myndighetene. Arbeidsgruppen ser det som sannsynlig at denne kompetansen vil utøves av EFTAs overvåkningsmyndighet for så vidt gjelder EFTA-landene.

Før anerkjennelse av verdipapirregistre fra et tredjeland, skal ESMA konsultere de kompetente myndighetene i EØS-stater hvor verdipapirregisteret ønsker å tilby tjenester og de relevante myndighetene, jf. artikkel 25. De kompetente myndighetene fra vertsstaten kan be tilsynsmyndighetene i tredjelandet, det vil si verdipapirregisterets hjemstat, sende dem regelmessige rapporter samt alle andre relevante opplysninger om verdipapirregisterets virksomhet i vertsstaten, herunder gi dem identiteten til utstederne og oppgjørsdeltakerne. Slik anmodning skal fremsettes i tett samarbeide med ESMA.»

Når det gjelder forordningens krav til gjennomføring av tilsynet fremgår følgende i arbeidsgruppens rapport 17.2.2.3

«Verdipapirregistrene er under tilsyn av den eller de kompetente myndighetene som er utpekt etter CSDR artikkel 11. Forordningen oppstiller minimumskrav til hvordan tilsynet skal utøves:

…

Som ledd i tilsynet skal verdipapirregisterets kompetente myndighet minst årlig foreta en gjennomgang av de ordninger, strategier, prosedyrer og mekanismer verdipapirregisteret har innført for å sikre etterlevelse av CSDR, jf. artikkel 22. Den skal også evaluere de risikoer som verdipapirregisteret enten er eller kan bli utsatt for, eller som den skaper for velfungerende verdipapirmarkeder. …

Ved gjennomgangen skal den kompetente myndigheten konsultere de relevante myndighetene og, hvis relevant, verdipapirtilsynsmyndigheten. Konsultasjonen skal skje på et tidlig tidspunkt og skal særlig gjelde funksjonen til verdipapiroppgjørssystemet.

…

Etter artikkel 20 nr. 3 kan ESMA, en relevant myndighet og hvis relevant, verdipapirtilsynsmyndigheten, be om at hjemstatens kompetente myndighet undersøker om verdipapirregisteret fortsatt oppfyller betingelsene for tillatelsen.

Det følger av artikkel 57 nr. 3 at ESMA, den relevante myndigheten for overvåkning av verdipapirregisterets verdipapiroppgjørssystem, banktilsynsmyndighetene nevnt i artikkel 60 nr. 1 samt myndighetene nevnt i artikkel 55 nr. 4 til enhver tid kan be om at den kompetente myndigheten i verdipapirregisterets hjemstat undersøker om verdipapirregisteret og eventuelt en utpekt kredittinstitusjon fortsatt oppfyller vilkårene for tillatelsen.

…

Den kompetente myndigheten skal også sikre at det utarbeides en avviklingsplan for verdipapirregisteret, jf. artikkel 22 nr. 3, og skal foreta stedlig tilsyn hos verdipapirregisteret, jf. artikkel 22 nr. 5. …

Dersom et verdipapirregister ikke oppfyller kravene i CSDR, skal den kompetente myndigheten på et tidlig tidspunkt pålegge det å rette forholdet, jf. artikkel 22 nr. 9. Et verdipapirregister, og dets uavhengige revisorer skal, uten ugrunnet opphold, informere verdipapirregisterets kompetente myndighet om enhver vesentlig endring som har betydning for verdipapirregisterets etterlevelse av vilkårene for dets tillatelse jf. artikkel 16 nr. 4.»

22.2.3 Tilsynsmessige tiltak og sanksjoner

22.2.3.1 Administrative sanksjoner og andre tiltak ved overtredelser

Arbeidsgruppen har i rapporten pkt. 17.2.3.1 redegjort slik for forordningens krav til administrative sanksjoner og andre tiltak:

«Det følger av CSDR artikkel 61 at medlemsstatene skal påse at de kompetente myndighetene kan ilegge administrative sanksjoner og treffe andre tiltak i de tilfeller som fremgår av artikkel 63, og treffe alle nødvendige foranstaltninger for å sikre at de gjennomføres.

Oppsummeringsvis gjelder dette overtredelser av bestemmelsene om tillatelse, organisering og drift av verdipapirregistre:

1. Ytelse av kjernetjenester og tilleggstjenester som nevnt i seksjon A, B og C av vedlegget til CSDR uten nødvendig tillatelse, jf. artikkel 16, 25 og 54.

2. Oppnåelse av tillatelse etter artiklene 16 eller 54 ved hjelp av uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter som nevnt i artiklene 20 (1) bokstav b og 57 (1) bokstav b.

3. Verdipapirregistres brudd på plikten til å holde nødvendig kapital etter artikkel 47 (1)

4. Verdipapirregistres manglende overholdelse av de organisatoriske kravene i strid med artiklene 26 til 30.

5. Verdipapirregistres manglende overholdelse av reglene om god forretningsskikk i strid med artiklene 32 til 35.

6. Verdipapirregistres manglende overholdelse av kravene som stilles til deres tjenester, i strid med artiklene 37 til 41,

7. Verdipapirregistres manglende overholdelse av forsiktighetsreglene (krav til kapital, likviditet mv) i strid med artiklene 43 til 47.

8. Verdipapirregistres manglende overholdelse av kravene til linker mellom verdipapirregistre i strid med artikkel 48.

9. Verdipapirregistres urimelige avslag på forespørsler om ulike typer adgang i strid med artiklene 49 til 53.

10. Utpekte kredittinstitusjoners manglende overholdelse av de spesifikke tilsynsmessige krav vedrørende kredittrisiko i strid med artikkel 59 (3).

11. Utpekte kredittinstitusjoners manglende overholdelse av de spesifikke tilsynsmessige krav vedrørende likviditetsrisiko i strid med artikkel 59 (4).

Sanksjonene og tiltakene skal være virkningsfulle, stå i forhold til overtredelsen og virke avskrekkende, jf. artikkel 61 nr. 1. De kompetente myndighetene skal som et minimum kunne ilegge følgende administrative sanksjoner og andre tiltak ved overtredelser nevnt i artikkel 63 nr. 1:

1. En offentlig erklæring i samsvar med artikkel 62, der den ansvarlige for overtredelsen og overtredelsens art er nevnt,

2. En beslutning som pålegger den som er ansvarlig for overtredelsen å bringe den lovstridige handlingen til opphør og å avstå fra slike handlinger i fremtiden,

3. Tilbakekall av tillatelser gitt etter artikkel 16 eller 54, i samsvar med artikkel 20 eller 57,

4. Midlertidig forbud, eller ved gjentatte alvorlige overtredelser et permanent forbud, mot at et medlem av foretakets styre eller andre fysiske personer som holdes ansvarlig, utøver ledelsesfunksjoner i foretaket,

5. Et maksimalt overtredelsesgebyr som minst tilsvarer det dobbelte av vinningen oppnådd som følge av overtredelsen, forutsatt at dette beløpet kan beregnes,

6. Overfor fysiske personer skal det kunne ilegges overtredelsesgebyr som minst tilsvarer 5 millioner euro, eller for EØS-stater utenfor eurosonen en tilsvarende sum i den nasjonale valutaen på tidspunktet for ikrafttredelsen av CSDR,

7. Overfor juridiske personer skal det kunne ilegges overtredelsesgebyrer på minimum 20 millioner euro eller opp til 10 % av foretakets årlige omsetning ifølge siste tilgjengelige regnskap som er godkjent av foretakets styre. Forordningen inneholder en særskilt bestemmelse om hvilket årsregnskap det skal tas utgangspunkt i når foretaket er et mor- eller datterselskap som skal kunne utarbeide konsoliderte regnskaper etter direktiv 2013/34/EU.

Ved fastsettelsen av arten og omfanget av sanksjonen skal det tas hensyn til alle relevante forhold, jf. artikkel 64. Dette gjelder blant annet overtredelsens alvor og varighet, graden av skyld, den ansvarliges økonomiske stilling, samt vinning som følge av overtredelsen eller tap påført andre. Videre er den ansvarliges vilje til å samarbeide med kompetent myndighet samt tidligere begåtte overtredelser nevnt i bestemmelsen.

De kompetente myndighetene kan gis ytterligere sanksjonsbeføyelser i tillegg til de ovennevnte, og kan fastsette høyere nivå på overtredelsesgebyrene enn de som fremgår av ovennevnte oppregning.

Forordningen skiller ikke klart mellom det som regnes som tilsynsmessige tiltak og administrative sanksjoner. I norsk sammenheng vil eksempelvis reglene om tilbakekall av tillatelse og om pålegg om retting normalt anses som tilsynsmessige tiltak.

Medlemsstatene kan benytte straff i stedet for administrative sanksjoner når de aktuelle overtredelsene allerede var straffebelagt 2 år etter ikrafttredelsen av CSDR i EU, dvs. innen 18. september 2016. Forordningen begrenser ikke medlemsstatenes adgang til å benytte straff i tillegg til administrative sanksjoner.

De administrative sanksjonene og andre tiltakene skal kunne benyttes overfor verdipapirregistre og utpekte kredittinstitusjoner. I overensstemmelse med vilkår i nasjonal rett (som ikke er harmonisert), skal de kompetente myndighetene også kunne sanksjonere eller treffe andre tiltak overfor medlemmer av de styrende organene og andre personer som i realiteten kontrollerer virksomheten, og overfor enhver annen juridisk eller fysisk person som i henhold til nasjonal rett holdes ansvarlig for en overtredelse.»

22.2.3.2 Samarbeid

Arbeidsgruppen har i rapporten pkt. 17.2.3.4 redegjort slik for forordningens regler om samarbeid mellom myndigheter om sanksjoner og andre tilsynsmessige tiltak:

«De kompetente myndighetene skal, ved utøvelsen av sanksjonskompetansen, samarbeide tett for å sikre at de administrative sanksjonene og andre tiltak gir de resultater som forutsettes i forordningen. Ved saker med tilknytning til flere jurisdiksjoner skal de, i samsvar med artikkel 14, koordinere tiltakene for å unngå dublisering eller overlapping av administrative sanksjoner og andre tiltak.

Hvis medlemsstatene har valgt å benytte straff for overtredelsene nevnt i artikkel 63, skal de sikre at de kompetente myndighetene har de nødvendige virkemidler til å holde kontakt med de rettslige myndighetene i sin jurisdiksjon for å kunne motta konkrete opplysninger om strafferettslig etterforskning eller påbegynte rettsaker knyttet til mulige overtredelser av forordningen, jf. artikkel 61 nr. 4. De skal også kunne gi samme informasjon til andre kompetente myndigheter og til ESMA for å kunne oppfylle samarbeidspliktene i CSDR.»

22.2.4 Brudd på forvalteres plikter

Verdipapirsentralforordningen inneholder ikke særskilte regler om forvalteres plikter eller brudd på eventuelle plikter.

22.2.5 Offentliggjøring av administrative sanksjoner og forvaltningstiltak

Ifølge verdipapirsentralforordningen art. 62 skal medlemsstatene sikre at vedkommende myndigheter på sine offisielle nettsider offentliggjør alle beslutninger om å ilegge administrative sanksjoner eller andre tiltak som følge av overtredelser av forordningen. Offentliggjøringen skal minst inneholde opplysninger om overtredelsens type og art og identiteten til ansvarlige fysiske eller juridiske personer. Dersom et vedtak om å ilegge en sanksjon eller annet tiltak bringes inn for domstolene eller andre myndigheter, skal vedkommende myndigheter også offentliggjøre opplysninger om status for klagen og resultatet av den på sitt nettsted.

Forordningen gjør unntak fra kravene om offentliggjøring der offentliggjøring av identitet eller personopplysninger anses å være uforholdsmessig etter en individuell vurdering. Tilsvarende gjelder dersom offentliggjøringen ville skade finansmarkedenes stabilitet eller en pågående gransking. I så fall skal vedkommende myndigheter utsette offentliggjøringen eller offentliggjøre beslutningen i anonymisert form. Offentliggjøring kan unnlates dersom dette ikke anses som tilstrekkelig til å sikre finansmarkedenes stabilitet, eller dersom det dreier seg om tiltak av mindre betydning og offentliggjøring er uforholdsmessig.

Dersom det besluttes å offentliggjøre en sanksjon eller et annet tiltak i anonymisert form, kan offentliggjøringen av de relevante opplysningene utsettes i et rimelig tidsrom dersom det forventes at grunnene til at offentliggjøringen er anonym, vil bortfalle i løpet av dette tidsrommet.

Vedkommende myndigheter skal underrette ESMA om alle administrative sanksjoner som de har ilagt, men ikke offentliggjort. Medlemsstatene skal sikre at vedkommende myndigheter mottar den endelige dommen når strafferettslige sanksjoner ilegges, og at de oversender disse opplysningene til ESMA. ESMA skal forvalte en sentral database over sanksjoner, utelukkende med sikte på utveksling av opplysninger mellom vedkommende myndigheter.

Vedkommende myndigheter skal sikre at offentliggjøringene blir på deres offisielle nettsted i minst fem år etter offentliggjøringen, men slik at personopplysninger bare skal bli liggende på nettstedet så lenge det er nødvendig etter gjeldende personvernregler.

22.2.6 Varsling om overtredelser

Verdipapirsentralforordningen art. 65 inneholder bestemmelser om varsling av overtredelser. Medlemsstatene skal sikre at vedkommende myndigheter innfører effektive ordninger for å oppmuntre til varsling av mulige eller faktiske overtredelser av forordningen. Ordningene skal minst omfatte:

1. særlige framgangsmåter for mottak og gransking av rapporter om mulige eller faktiske overtredelser og oppfølging av dem, herunder etablering av sikre kommunikasjonskanaler for slik rapportering

2. passende vern av arbeidstakere i foretak som rapporterer om mulige eller faktiske overtredelser som er begått i institusjonen, i det minste mot gjengjeldelse, forskjellsbehandling eller andre typer urettferdig behandling

3. beskyttelse av personopplysninger både for den personen som rapporterer om mulige eller faktiske overtredelser, og den fysiske personen som angivelig er ansvarlig for overtredelsen, i samsvar med prinsippene i direktiv 95/46/EF (personverndirektivet)

4. vern av identiteten til både den personen som rapporterer om overtredelsene, og den fysiske personen som angivelig er ansvarlig for en overtredelse, på ethvert trinn i saken, med mindre offentliggjøring kreves i henhold til nasjonal lovgivning i forbindelse med ytterligere gransking eller etterfølgende forvaltningssaker eller rettergang.

Videre skal medlemsstatene kreve at foretakene har innført egnede framgangsmåter som arbeidstakerne kan følge når de rapporterer om mulige eller faktiske overtredelser internt gjennom en særskilt, uavhengig og selvstendig kanal. En slik kanal kan også opprettes gjennom ordninger avtalt mellom partene i arbeidslivet. Samme vern som nevnt ovenfor i bokstav b), c) og d) gjelder også her.

22.2.7 Saksbehandling, rett til domstolsprøving mv.

I artikkel 61 nr. 8 er det presisert at vedkommende myndigheter skal utføre sine oppgaver og utøve sin myndighet i samsvar med nasjonale rammer. De skal enten utøves direkte, i samarbeid med andre myndigheter, på eget ansvar ved delegasjon til organer som har fått tildelt oppgaver etter forordningen eller ved henvisning til de vedkommende rettslige myndigheter.

Ifølge verdipapirsentralforordningen artikkel 66 skal medlemsstatene sikre at vedtak og tiltak truffet i medhold av forordningen er begrunnet og kan prøves for domstolene. Videre skal det være adgang til domstolsprøving hvis det ikke er truffet et vedtak innen seks måneder etter innlevering av en komplett søknad om tillatelse.

22.3 Høringsforslaget

22.3.1 Tilsynsmyndighet mv.

Arbeidsgruppen har vist til at det følger direkte av forordningen hvilke myndigheter som skal følge opp at art. 3 til 8 om plikt til å registrere verdipapirer i kontobasert form og oppgjørsdisiplin mv. etterleves. Foretak som forestår internoppgjør skal sende rapporter til den som er utpekt som vedkommende myndighet etter art. 11, jf. forslag nedenfor om at dette skal være Finanstilsynet.

Når det gjelder utpeking av vedkommende myndighet (omtalt av arbeidsgruppen som «kompetent myndighet») etter forordningen art. 11, har arbeidsgruppen følgende vurdering i rapporten pkt. 17.3.2:

« … Arbeidsgruppen legger til grunn at Finanstilsynet bør utpekes som kompetent myndighet etter CSDR artikkel 11 åpner imidlertid for at man kan dele på rollen som kompetent myndighet, forutsatt forhåndsbestemt ansvars- og rollefordeling. Arbeidsgruppen legger til grunn at departementet bør utpekes som kompetent myndighet når det gjelder søknader om tillatelse og om utvidelse av tillatelse, jf. CSDR art. 16, 19, 54 og 56, samt vedtak om tilbakekall, jf. art. 20 og 57. Artikkel 20 nr. 3 og 57 nr. 3 fastsetter at den kompetente myndigheten, på anmodning fra andre myndigheter, skal undersøke om verdipapirregisteret fortsatt oppfyller vilkårene for tillatelsen. Dette ligner på Finanstilsynets ordinære tilsynsoppgaver. Arbeidsgruppen mener derfor at Finanstilsynet bør utpekes som kompetent myndighet etter disse underpunktene. Det samme gjelder artikkel 19, der arbeidsgruppen mener departementet bør treffe tillatelsene som forutsatt i de fire første punktene i bestemmelsen, men ikke for mottak av meldinger mv.

Ovennevnte ansvarsfordeling samsvarer best med at det er departementet som i dag har vedtakskompetansen på viktige områder av gjeldende verdipapirregisterlovgivning. Dette tilsvarer ordningen i store deler av finanslovgivningen. Eksempelvis er det departementet som gir tillatelse til … regulerte markeder, jf. børsloven § 4 … . Arbeidsgruppen har derfor, under tvil, foreslått at nåværende system videreføres. Arbeidsgruppen mener imidlertid at Finanstilsynet bør utpekes som ansvarlig for samarbeidet med andre EØS-staters tilsynsmyndigheter, de relevante myndighetene, ESMA og EBA, jf. artikkel 11 nr. 1 annet avsnitt. Dette samsvarer best med gjeldende praksis, herunder med at Finanstilsynet representerer Norge i ESMA og EBA.

Arbeidsgruppens tvil er utelukkende knyttet til at CSDR oppstiller korte saksbehandlingsfrister der andre norske, og i visse tilfeller utenlandske, myndigheter skal konsulteres med til dels lange frister for uttalelse. Det kan derfor by på utfordringer å rekke å sluttbehandle søknadene innen de fastsatte fristene på henholdsvis tre og seks måneder fra komplett søknad er mottatt. Arbeidsgruppen viser særlig til at den kompetente myndigheten har kort tid på seg til å vurdere om en søknad er komplett, hensyntatt forventet omfang av den enkelte søknad: dette skal vurderes innen 30 virkedager fra den er mottatt. Arbeidsgruppen har hensyntatt at det i praksis er Finanstilsynet som forestår saksforberedelsen, jf. finanstilsynsloven § 8, og at både departementet og Finanstilsynet vil ha behov for behandlingstid. Arbeidsgruppen legger til grunn at disse utfordringene vil finne sin løsning i praksis.»

Når det gjelder relevante myndigheter (omtalt av arbeidsgruppen som «berørte myndigheter), jf. art. 12, har arbeidsgruppen lagt til grunn at Norges Bank vil være å anse som norsk berørt myndighet, jf. CSDR art. 12, og at dette følger direkte av forordningen.

22.3.2 Taushetsplikt, samarbeid og informasjonsutveksling med andre myndigheter mv.

I rapporten pkt. 17.3.5 har arbeidsgruppen foreslått følgende om samarbeid og informasjonsutveksling med andre myndigheter:

«CSDR forutsetter et omfattende samarbeid og informasjonsutveksling mellom kompetente myndigheter, relevante myndigheter og ESMA, jf. redegjørelsen i kapittel …

Arbeidsgruppen anser det ikke nødvendig å lovregulere selve samarbeidet mellom myndighetene. Samarbeidsplikt følger direkte av forordningen. Internasjonalt samarbeid er heller ikke noe nytt etter norsk rett: Finanstilsynet og Norges Bank har allerede etablert flere samarbeidsavtaler med andre lands myndigheter.

CSDR åpner i mange tilfeller for at ESMA, ved uenighet mellom ulike lands kompetente myndigheter, megler og eventuelt treffer vedtak i saken. I disse tilfellene er det imidlertid vist til bestemmelser i forordning (EU) nr. 1095/2010 om opprettelsen av ESMA. Arbeidsgruppen antar derfor at de mekanismer for tvisteløsning som er fremforhandlet mellom EU og EFTA-landene i forbindelse med gjennomføringen av ESA-forordningene, og vedtatt av Stortinget vil få anvendelse også når det gjelder CSDR. Dette vil imidlertid avhenge av de endelige forhandlingene om hvordan CSDR bør tas inn i EØS-avtalen. Arbeidsgruppen har derfor ikke foreslått regulering av dette.

…

Finanstilsynets styremedlemmer og tjenestemenn har taushetsplikt etter finanstilsynsloven § 7 og forvaltningsloven § 13.»

Departementet viser videre til at ifølge finanstilsynsloven § 7 første ledd tredje punktum, gjelder taushetsplikten etter finanstilsynsloven § 7 og forvaltningslovens bestemmelser ikke overfor Norges Bank, andre EØS-staters sentralbanker eller tilsynsmyndigheter som fører tilsyn med blant annet verdipapirregistre, herunder ESMA (Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndighet) og EFTAs overvåkningsorgan (ESA). Taushetsplikt etter finanstilsynsloven § 7 og forvaltningslovens bestemmelser gjelder også for personer og institusjoner utenfor Finanstilsynet som mottar opplysninger underlagt lovpålagt taushetsplikt fra Finanstilsynet, jf. finanstilsynsloven § 7 første ledd siste punktum.

Ifølge forskrift av 30. november 1998 nr. 1102 om utveksling av opplysninger med tilsynsmyndigheter fra land i og utenfor EØS-området § 2, skal Finanstilsynet ved utlevering av opplysninger til tilsynsmyndigheter som nevnt i finanstilsynsloven § 7 stille vilkår om at opplysningene bare kan brukes til å utføre nærmere bestemte tilsynsoppgaver. Videre skal Finanstilsynet stille vilkår om at opplysningene skal være undergitt taushetsplikt hos mottaker.

I arbeidsgruppens rapport pkt. 17.3.5 fremgår videre:

«… Mottaker kan bare videreformidle opplysningene med samtykke fra Finanstilsynet. Disse betingelsene er delvis oppfylt i CSDR, ved at dens artikkel 13 nr. 2 fastsetter at mottakerne av konfidensiell informasjon bare kan benytte den i forbindelse med deres oppgaver etter forordningen. Bestemmelsen inneholder ikke et eksplisitt forbud mot å gi informasjonen videre, men arbeidsgruppen forstår den slik at eventuell videreformidling må ha tilknytning til oppgaver etter CSDR. Arbeidsgruppen antar at de fleste tilsynsmyndigheter og sentralbanker i EØS-området er bundet av taushetsplikt, men legger til grunn at bestemmelsene om de kompetente myndighetenes informasjonsutleveringsplikt etter CSDR uansett vil gå foran nevnte begrensninger i Finanstilsynets utleveringsadgang når CSDR er gjennomført i norsk lov.

Når Finanstilsynet mottar opplysninger fra utenlandske tilsynsmyndigheter kan disse bare formidles videre med samtykke fra vedkommende myndighet og bare for de formål samtykket omfatter, jf. forskrift av 30. november 1998 nr. 1102 om utveksling av opplysninger med tilsynsmyndigheter fra land i og utenfor EØS-området § 3. Tilsvarende begrensning gjelder ikke der Finanstilsynet mottar opplysninger fra andre lands sentralbanker. Arbeidsgruppen foreslår at forskriftene endres slik at opplysninger fra tilsynsmyndigheter og sentralbanker likestilles. Bestemmelsen er forstått slik at den ikke er til hinder for videreformidling av opplysninger til Finansdepartementet på områder som er innenfor Finansdepartementets tilsynsansvar eller der det er Finansdepartementet som har kompetansen til å avgjøre den søknaden som opplysningene er innhentet for.»

22.3.3 Tilsynsmessige virkemidler

Arbeidsgruppens forslag fremgår slik i rapporten pkt. 17.3.3:

«CSDR forutsetter at de kompetente myndighetene skal ha alle de hjemler til tilsyn og undersøkelser som er nødvendige for deres undersøkelser, herunder mulighet til å foreta stedlige tilsyn.

Finanstilsynet har etter gjeldende rett god mulighet til å innhente informasjon og dokumentasjon fra verdipapirregistre og andre. Arbeidsgruppen foreslår videreføring av gjeldende verdipapirregisterlov § 10-2 om opplysningsplikt og plikt til å utlevere dokumentasjon. Bestemmelsen gjelder for verdipapirregistrene og andre konsernselskaper. Den gjelder også for de som handler på vegne av verdipapirregisteret, typisk eventuelle kontoførere. Etter arbeidsgruppens forslag får kontoførerne en mer selvstendig rolle enn etter gjeldende rett. Det foreslås derfor å presisere i bestemmelsen at den også gjelder for kontoførere. Sammen med øvrige bestemmelser i finanstilsynsloven, ikke minst hjemlene i finanstilsynsloven §§ 3 annet og tredje ledd og 4 nr. 3 til å innhente informasjon og dokumentasjon fra foretak under tilsyn samt fra deres ansatte, tillitsmenn og revisorer, legger arbeidsgruppen til grunn at Finanstilsynet fortsatt vil ha de nødvendige hjemler for å kunne innhente informasjon av betydning for tilsynet med verdipapirregistre med Norge som hjemstat. Finanstilsynets adgang til å foreta stedlig tilsyn følger av finanstilsynsloven § 3.

Finanstilsynet kan gi et verdipapirregister pålegg om retting dersom det opptrer i strid med lov, bestemmelser gitt med hjemmel i lov eller egne regler og forretningsvilkår, jf. verdipapirregisterloven § 10-3. Tilsvarende gjelder overfor den som handler på vegne av verdipapirregisteret, eksempelvis kontoførere. Finanstilsynet har også hjemmel til å gi pålegg om retting etter finanstilsynsloven § 4 nr. 7. Denne bestemmelsen dekker imidlertid ikke kontoførere som ikke selv er under tilsyn av Finanstilsynet, og opptreden i strid med egne regler og forretningsvilkår. Verdipapirregisterloven § 10-3 foreslås derfor videreført. Etter arbeidsgruppens forslag får kontoførerne en mer selvstendig rolle enn etter gjeldende rett. Det foreslås derfor å presisere i bestemmelsen at Finanstilsynet også kan gi eventuelle kontoførere pålegg om retting. Finanstilsynet vil likevel ha mulighet til å forholde seg til verdipapirregisteret dersom kontofører ikke oppfyller sine plikter, og kan herunder pålegge verdipapirregisteret å kalle tilbake tillatelsen til en kontofører.

Arbeidsgruppen legger til grunn at Finanstilsynet skal føre tilsyn med at verdipapirregistrenes avtaleverk oppfyller de krav til deltakerkriterier, priser mv. som følger av lovverket, ikke minst CSDR. Finanstilsynet bør derfor fortsatt ha rett til å gi et verdipapirregister pålegg om retting dersom det opptrer i strid med egne forretningsvilkår. CSDR oppstiller krav til hvilke retningslinjer, prosedyrer og instrukser verdipapirregistrene skal ha. Det vises bl.a. til at verdipapirregistrene skal ha retningslinjer for å identifisere og håndtere interessekonflikter. Arbeidsgruppen legger til grunn at henvisningen til «regler» i verdipapirregisterloven § 10-3 også viser til denne typen interne retningslinjer. Den foreslår for ordens skyld at det presiseres i lovteksten at Finanstilsynet kan gi verdipapirregistret pålegg om retting dersom det ikke overholder egne interne retningslinjer fastsatt etter bestemmelser i lov eller forskrift.

Et verdipapirregister skal ha en ledelse som oppfyller kravene i CSDR artikkel 27. Det anses derfor ikke nødvendig med en egen hjemmel om at Finanstilsynet kan gi pålegg om retting i disse tilfellene. Verdipapirregisterloven § 10-3 første ledd tredje punktum foreslås derfor ikke videreført. Finanstilsynets hjemmel til å gi pålegg vil følge av hovedregelen i § 11-3 første ledd.

Dersom en aksjeeier som nevnt i CSDR artikkel 27 nr. 6 ikke oppfyller forordningens krav til egnethet eller vandel, eller ikke har gitt melding som nevnt i artikkel 27 nr. 7, bør Finanstilsynet fortsatt kunne gi pålegg om at det ikke kan utøves stemmerett for aksjene, jf. verdipapirregisterloven § 10-3 annet ledd. Dette hindrer at en aksjeeier som er uegnet kan utøve innflytelse i foretaket. Det samme gjelder for aksjeeiere som ikke har blitt egnethetsvurdert. Ettersom et slikt tiltak kan få betydelige konsekvenser for aksjeeieren, er det etter gjeldende rett lagt til grunn at hjemmelen bare vil bli benyttet der særlige hensyn gjør seg gjeldende, jf. Prop. 87 L (2013–2014) (side 21). Arbeidsgruppen legger til grunn at tilsvarende begrensing fortsatt bør innfortolkes. CSDR artikkel 27 fokuserer på aksjeeiere som er i en posisjon til å utøve kontroll over verdipapirregisterets drift. I disse tilfellene vil det ofte foreligge særlige hensyn for å suspendere aksjeeiernes stemmerett.

Arbeidsgruppen har i utkast til § 9-1 foreslått videreført verdipapirregisterloven § 11-2 om plikt for verdipapirregisterets styre, daglige leder og revisor til å på eget initiativ informere Finanstilsynet om forhold som gir grunn til å frykte for verdipapirregisterets fortsatte drift. Bestemmelsen gir en ekstra sikkerhet for at Finanstilsynet får rask oversikt over mulige krisesituasjoner i verdipapirregisteret. Tilsvarende gjelder for finanstilsynsloven § 3a, som også får anvendelse på verdipapirregistre. Bestemmelsen pålegger revisorer som reviderer årsregnskap i foretak under tilsyn, eller i foretak som tilsynsenheten har nære forbindelser med, å på eget initiativ gi Finanstilsynet rapport om enkelte alvorlige forhold knyttet til tilsynsenhetens virksomhet. Denne vil gjelde også for tilsyn etter CSDR. I tillegg til disse rapporteringspliktene, kommer enkelte rapporteringsplikter etter CSDR, se særlig dens artikkel 45 nr. 6 om verdipapirregisterets plikt til å orientere kompetent myndighet og relevante myndigheter om visse operasjonelle hendelser.

Ved mistanke om at noen driver virksomhet, herunder verdipapirregistervirksomhet, uten nødvendig tillatelse, kan Finanstilsynet pålegge vedkommende foretak og morsselskap i konsernet opplysningsplikt, jf. finanstilsynsloven § 4a.

Finanstilsynet bør ha hjemmel til å innhente opplysninger fra og treffe tiltak overfor utenlandske verdipapirregistre i de tilfeller som fremgår av CSDR artikkel 24 og 25. Utgangspunktet etter CSDR er at disse er under tilsyn av hjemstatsmyndigheten, men forordningen gir vertsstatsmyndigheten visse beføyelser, først og fremst muligheten til å innhente informasjon fra andre lands tilsynsmyndigheter. Dersom hjemstatsmyndigheten ikke påser at verdipapirregisteret følger reglene i CSDR, skal dessuten vertsstatsmyndigheten på visse vilkår treffe de tiltak som er nødvendige for å sikre etterlevelse av forordningen i vertsstaten. Arbeidsgruppen antar at det ikke er nødvendig med norsk regulering av denne informasjonsinnhentingen fra og oppfølgningen av utenlandske verdipapirregistre, ettersom bestemmelsene i CSDR kombinert med finanstilsynsloven § 1(3) anses tilstrekkelig.

Finanstilsynet kan be om bevisopptak ved domstolene, engasjere revisorer og personer med annen sakkyndighet eller oppnevne utvalg til å foreta selvstendige granskinger, jf. finanstilsynsloven §§ 2 femte og sjette ledd og § 5 annet ledd. Finanstilsynet kan også innkalle til styremøte og generalforsamling i foretak under tilsyn, og fremsette forslag på generalforsamlingene, jf. § 5 første ledd. Arbeidsgruppen legger til grunn at hjemlene bør kunne brukes også ved Finanstilsynets tilsyn etter CSDR, men foreslår å tydeliggjøre inngrepsmuligheten overfor utenlandske verdipapirregistre ved å lovfeste at Finanstilsynet kan pålegge retting i de tilfeller som fremgår av artikkel 24 nr. 5.

Arbeidsgruppen har vurdert om de ovennevnte hjemlene kan være i konflikt med CSDR, særlig dens artikkel 22 og 29. Bestemmelser om hvilken informasjon Finanstilsynet som et minimum må innhente i forbindelse med de regelmessige gjennomgangene av verdipapirregisteret i henhold til CSDR artikkel 22, fastsettes i en utfyllende kommisjonsforordning. Det samme gjelder detaljreguleringen av verdipapirregistrenes plikt til å oppbevare dokumentasjon etter artikkel 29. Arbeidsgruppen kan ikke se at disse bestemmelsene begrenser EØS-statenes mulighet til å pålegge verdipapirregistrene, eller andre, en opplysnings- eller rapporteringsplikt. Etter det foreliggende utkastet til utfyllende kommisjonsforordning som ESMA har sendt EU-kommisjonen, kan for øvrig de kompetente myndighetene pålegge ytterligere oppbevaringsplikter og innhente mer dokumentasjon dersom dette er nødvendig for å kontrollere at verdipapirregisteret etterlever CSDR. …»

22.3.4 Brudd på forvalters plikter

I rapporten pkt. 14.5.5.3 har arbeidsgruppen foreslått følgende:

«Arbeidsgruppen mener at det er viktig med effektive tiltak dersom en forvalter bryter sine opplysningsplikter eller opptrer uten nødvendig tillatelse. …Gjeldende tiltak antas derfor å være effektive. De gjelder imidlertid kun for forvaltere av finansielle instrumenter registrert i et norsk verdipapirregister. Verdipapirregisterloven § 6-4 fjerde ledd gir dessuten departementet adgang til å fastsette forskrift om tvangssalg, men slik forskrift er ikke gitt.

Verdipapirfondforskriften § 13-6 har en lignende regulering av tiltak dersom noen er oppført som forvalter uten godkjennelse, godkjennelsen trekkes tilbake eller forvalter ikke etterlever sin opplysningsplikt. Finanstilsynet kan i disse tilfellene gi pålegg til forvaltningsselskapet eller verdipapirregisteret om at forvalteren ikke skal kunne disponere over de andelene vedkommende forvalter og ikke bli registrert som innehaver av ytterligere andeler.

Allmennaksjeloven inneholder ikke bestemmelser om hva som skjer dersom en forvalter enten ikke er godkjent, eller ikke oppfyller opplysningsplikten etter allmennaksjeloven § 4-10 fjerde ledd. Etter gjeldende rett plikter imidlertid allmennaksjeselskapet å innføre aksjene i et norsk verdipapirregister. Dette innebærer at bestemmelsene om kontosperring i verdipapirregisterloven § 6-4 får anvendelse. Arbeidsgruppen er tvilende til om kontosperring vil la seg håndheve på en praktisk måte dersom forvalterkontoen ligger i et utenlandsk verdipapirregister. Det er derfor ikke foreslått bestemmelser om dette. Som følge av at allmennaksjeselskaper ikke lenger plikter å benytte et norsk verdipapirregister, jf. drøftelsen i kapittel …, har imidlertid arbeidsgruppen foreslått at det inntas en forskriftshjemmel i allmennaksjeloven. Denne er utformet etter mønster av verdipapirregisterloven § 6-4 tredje ledd, og åpner for å gi bestemmelser om tvangssalg av aksjer dersom forvalter ikke er godkjent eller bryter opplysningsplikten.

Gjennomføring av et tvangssalg kan imidlertid også by på praktiske problemer, særlig der den aktuelle forvalterkontoen ligger i et utenlandsk verdipapirregister. Det kan også være inngripende overfor forvalters kunder. Arbeidsgruppen ser derfor at det kan være en fordel om det senere vurderes om det bør åpnes for andre løsninger for de tilfeller der en forvalter av norske aksjer som er innført i et utenlandsk verdipapirregister ikke oppfyller opplysningsplikten eller har nødvendig godkjennelse. Arbeidsgruppen har som mandat å utrede hvilke regelverksendringer som er nødvendige for å hindre motstrid mellom EØS-regler som svarer til CSDR og annet norsk regelverk. Dette tilsier at arbeidsgruppen viser særlig varsomhet med å foreslå større endringer i regelverk som ikke direkte er å anse som verdipapirregisterlovgivning, eksempelvis selskapsretten. Det er derfor ikke foreslått ytterligere inngrepshjemler enn muligheten til å gi bestemmelser om tvangssalg.»

22.3.5 Straff og administrative sanksjoner, overtredelsesgebyr mv.

Arbeidsgruppens vurderinger og forslag til gjennomføring av forordningens krav til straff og administrative sanksjoner fremgår slik i rapporten pkt. 17.3.6:

«… Generelt om sanksjoner og andre tiltak forutsatt i artikkel 63

CSDR inneholder i artikkel 63 en oppregning av hvilke overtredelser som særskilt skal kunne sanksjoneres, samt hvilke sanksjoner og tiltak som de kompetente myndighetene skal kunne ilegge, se nærmere under pkt. …

Oppregningen omfatter overtredelse av tilnærmet samtlige bestemmelser av betydning for utøvelse av virksomhet som verdipapirregister og som utpekt kredittinstitusjon. Reglene om registreringsplikt, jf. artikkel 3, og om oppgjørsdisiplin og -rapportering, jf. artiklene 5-9, omfattes ikke av oppregningen.

Tiltakene oppregnet i CSDR artikkel 63 nr. 2 omfatter både ordinære sanksjoner og tilsynsmessige tiltak. Med sanksjoner forstår arbeidsgruppen de tiltak som vil være å anse som straff etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Reglene om blant annet saksbehandling og bevisvurdering er noe annerledes for sanksjoner enn for ordinære tilsynsmessige tiltak. Arbeidsgruppen presiserer derfor i det følgende hvilke av de oppregnede tiltakene som den anser som tilsynsmessige tiltak.

Arbeidsgruppen legger til grunn at bestemmelsene om tilbakekall av tillatelse, jf. bestemmelsens bokstav c, og om nektelse av at en person utøver ledelsesfunksjoner i verdipapirregisteret, jf. bokstav d, slik disse praktiseres i Norge, er tilsynsmessige tiltak. Formålet med disse er å sikre at verdipapirregisteret, herunder dets ledelse og styre, er egnet til å utøve virksomhet som verdipapirregister. Dette vil bero på en konkret vurdering i den enkelte sak, og vil ikke være en automatisk konsekvens av et eventuelt lovbrudd. Arbeidsgruppen legger derfor til grunn at disse ikke vil være å anse som en straff etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, jf. også drøftelsen i Prop. 62 L (2015–2016) om endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 14.2.2. Disse tiltakene er nærmere drøftet i kapittel….

Arbeidsgruppen vurderer pålegg om retting, jf. CSDR artikkel 63 nr 2 bokstav b, som et tilsynsmessig tiltak og ikke en sanksjon. Formålet med pålegget er å sikre at den som vedtaket retter seg mot, opptrer i samsvar med lov for fremtiden. …

CSDR artikkel 63 nr 2 bokstav a forutsetter at de kompetente myndighetene kan komme med en offentlig meddelelse om overtredelsen, der den ansvarlige personen og overtredelsens art nevnes. Dette drøftes under punkt … om offentliggjøring av sanksjoner. Som beskrevet under kapittel …. om gjeldende rett, har Finanstilsynet i mange tilfeller rett, og i de tilfeller som følger av offentleglova også plikt, til å gi informasjon om overtredelser. Arbeidsgruppen legger til grunn at det klare utgangspunktet er at det ikke er en sanksjon dersom Finanstilsynet gjør kjent at noen har overtrådt verdipapirregisterlovgivningen.

Det følger av CSDR artikkel 63 nr 2 bokstav e, f og g at den kompetente myndigheten skal kunne ilegge overtredelsesgebyr overfor både fysiske og juridiske personer ved overtredelse av CSDR. Arbeidsgruppen legger til grunn at slike overtredelsesgebyr vil være en sanksjon etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Spørsmålet om norsk rett skal åpne for bruk av overtredelsesgebyr, og utformingen av eventuelle regler om dette, er drøftet nedenfor.

…. Særlig om valget mellom overtredelsesgebyr og andre sanksjoner

Slik det fremgår av kapittel … gir gjeldende rett adgang til å ilegge straff ved overtredelse av de fleste av verdipapirregisterlovens bestemmelser. Finanstilsynet har ikke adgang til å ilegge overtredelsesgebyr, men kan ilegge løpende mulkt ved manglende oppfyllelse av Finanstilsynets pålegg, jf. finanstilsynsloven § 10.

I EU er det økt bruk av overtredelsesgebyrer innen hele finansområdet, og det er vanlig at de nye rettsaktene på verdipapirområdet inneholder bestemmelser som ligner på CSDR artikkel 61 – 66. Det har også blitt vanligere at norsk rett åpner for overtredelsesgebyrer som sanksjon ved manglende overholdelse av rammeverket for finansiell virksomhet. Arbeidsgruppen viser særlig til den norske gjennomføringen av UCITS V-direktivet, jf. Prop. 154 L (2015–2016), der det i forslag til endret verdipapirfondlov § 11-6 er foreslått at Finanstilsynet skal kunne ilegge overtredelsesgebyr ved en rekke av de overtredelser av verdipapirfondloven som nå kan straffes. Det er i nevnte proposisjon foreslått at straff er forbeholdt grove eller gjentatte overtredelser.

Arbeidsgruppen forstår CSDR artikkel 61 nr. 1 slik at det er et nasjonalt valg for den enkelte EØS-stat hvorvidt overtredelser av forordningen skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr eller andre administrative sanksjoner, eller om overtredelser i stedet bare skal kunne sanksjoneres gjennom det strafferettslige sporet. I utgangspunktet gjelder dette bare hvis overtredelsene allerede var straffebelagt etter nasjonal lovregulering to år etter CSDRs ikrafttredelse, dvs. pr. 18. september 2016. Arbeidsgruppen legger til grunn at denne fristen vil bli justert når forordningen tas inn i EØS-avtalen.

Arbeidsgruppen legger til grunn at det i vurderingen av om det bør være adgang til å ilegge overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon, eller om det i stedet bør ilegges straff ved eventuelle lovbrudd, må foretas en avveining av behovet for å innføre overtredelsesgebyr på den ene siden opp mot hensynet til rettssikkerhet for dem som kan bli ilagt overtredelsesgebyr på den andre siden. Når det gjelder behovet for overtredelsesgebyr i verdipapirregisterloven, viser arbeidsgruppen til at verdipapirregistre er en sentral del av infrastrukturen i verdipapirmarkedet, og derfor viktige for svært mange av aktørene i dette markedet. De fører i tillegg kontoer for investorene i det norske markedet, slik at forbrukerbeskyttelseshensyn får betydning. Det er derfor viktig for tilliten til det norske verdipapirmarkedet at overtredelser av regelverket oppdages og sanksjoneres. I dag har Finanstilsynet få formelle reaksjonsmuligheter på verdipapirregisterområdet utover å kreve retting. I tillegg kan Finansdepartementet kalle tilbake tillatelsen til verdipapirregisteret, men dette kan være svært inngripende både for verdipapirregisteret og dets brukere. Bruk av straff, herunder oversendelse til politiet og påtalemyndigheten, kan være ressurskrevende og det er derfor en risiko for at bare de aller alvorligste lovbruddene sanksjoneres. Hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr kan dermed bidra til at sanksjoneringen blir mer effektiv og fleksibel, der eventuelle sanksjoner tilpasses overtredelsens art og alvorlighetsgrad. Arbeidsgruppen viser også til at det dreier seg om overtredelser av offentlig reguleringslovgivning rettet mot næringsdrivende, en type overtredelser som ifølge Prop. 62 L (2015–2016) pkt. 13.2 kan egne seg for reaksjoner i form av administrative sanksjoner. Hjemmel for Finanstilsynet til å ilegge overtredelsesgebyr for disse overtredelsene vil dessuten kunne bidra til at reglene om sanksjoner blir mer ensartede i EØS-området, ettersom CSDR særlig fremhever behovet for overtredelsesgebyr.

Administrative overtredelsesgebyrer er straff i henhold til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Bruk av slike sanksjoner, ilagt av forvaltningen etter sivilrettslige regler, reiser spørsmål knyttet til rettssikkerhet. Dette gjelder særlig beviskrav, vernet mot selvinkriminering og forbudet mot dobbelt straff. Arbeidsgruppen legger til grunn at strafferettssporet normalt vil gi bedre rettssikkerhetsgarantier og grundigere bevisvurdering enn en ren administrativ behandling. Det er imidlertid nylig vedtatt et nytt kapittel i forvaltningsloven med saksbehandlingsregler for saker om administrative sanksjoner, jf. lov av 27. mai 2016 nr. 15. Dette er ennå ikke satt i kraft, men inneholder bestemmelser som utfyller eventuelle bestemmelser om overtredelsesgebyrer i verdipapirregisterloven. Dette gjelder bl.a. plikt for forvaltningsorganet til å orientere om selvinkrimineringsvernet, jf. dens § 48, og adgang for domstolene til å prøve alle sider av saken når saken dreier seg om et vedtak om administrative sanksjoner, jf. § 51. Dette vil bidra til å ivareta hensynet til rettssikkerhet.

Arbeidsgruppen mener etter en samlet vurdering at det er grunn til å innføre overtredelsesgebyr ved mindre alvorlige overtredelser av verdipapirregisterloven, i samsvar med presumsjonen i CSDR artikkel 61 nr. 1. Straff forbeholdes dermed alvorlige eller gjentatte overtredelser.

… Nærmere om valg av sanksjonsform ved brudd på verdipapirregisterloven

Arbeidsgruppen har, ved vurderingen av hvilke brudd på verdipapirregisterloven som bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr og hvilke som enten ikke bør sanksjoneres eller bør følge det strafferettslige sporet, tatt utgangspunkt i de bestemmelsene i CSDR som er fremhevet som særlig viktig å sanksjonere i artikkel 62.

Arbeidsgruppen mener det bør være adgang til å benytte overtredelsesgebyr for de overtredelser som er oppregnet i forordningen artikkel 62 nr. 1. Dette dreier seg om tilnærmet samtlige bestemmelser av betydning for utøvelse av virksomhet som verdipapirregister og som utpekt kredittinstitusjon. Også etter gjeldende rett er det adgang til å sanksjonere brudd på virksomhetsreglene for verdipapirregistre, herunder regler om kapitalforhold, internkontroll mv. Etter verdipapirregisterloven § 10-4 kan brudd på verdipapirregisterloven eller på forskrifter gitt med hjemmel i den, straffes med bøter eller under særdeles skjerpende omstendigheter med fengsel inntil tre måneder, hvis ikke handlingen går under en strengere straffebestemmelse. Denne typen saker har vært fulgt opp tilsynsmessig og har dermed ikke vært anmeldt. Særlig grove eller gjentatte overtredelser på bestemmelsene oppregnet i CSDR artikkel 62 nr. 1 eller på bestemmelsen om avvikling i § 10-1 bør etter arbeidsgruppens vurdering kunne straffes, jf. lovforslaget §12-3 første ledd. Det foreslås samme strafferamme som etter verdipapirfondloven § 11-7 og verdipapirhandelloven § 17-3 annet ledd, det vil si bøter eller fengsel inntil ett år.

Det bør også være adgang til å sanksjonere overtredelser av særnorske påbud av betydning for verdipapirregistervirksomheten. Dette er bestemmelser som har likhetstrekk med de overtredelsene av CSDR som etter forslaget kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr, og som kan være viktige for tilliten til verdipapirregisteret og til kontoførere. Arbeidsgruppen viser her til begrunnelsen i kapittel…. Etter forslaget gjelder dette bestemmelsene om:

1. organisering mv i § 1-3 første til tredje ledd,

2. innføring av finansielle instrumenter i kapittel 2,

3. verdipapirkontoer i §§ 3-1 til 3-3,

4. registrering i kapittel 4,

5. kontoføring i kapittel 5,

6. taushetsplikt og innsynsrett i §§ 7-1 til 7-3,

7. manglende informasjon om taushetsplikt i § 7-5 tredje ledd

8. sikkerhetsstillelse og behandling av erstatningskrav i §§ 8-3 og 8-4,

9. meldepliktene i kapittel 9,

10. avvikling av et verdipapirregister uten å følge bestemmelsene i § 10-1, og

11. opplysningsplikt overfor Finanstilsynet etter § 11-2.

Overtredelsesgebyrer bør også kunne ilegges forvaltere ved brudd på deres plikter etter lovutkastet § 3-4 første, tredje og fjerde ledd og § 3-5 annet ledd.

Den nylig vedtatte bestemmelsen i forvaltningsloven § 46 første ledd, som pt. ikke er trådt i kraft, fastsetter at administrativ foretakssanksjon også kan ilegges selv om ingen enkeltperson har utvist skyld, dersom det er fastsatt i særlov at slik sanksjon kan ilegges overfor et foretak. Arbeidsgruppen legger til grunn at det ikke bør være krav om skyld for at et foretak skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, men legger til grunn at forvaltningsloven § 46 vil utfylle reglene i verdipapirregisterloven. Arbeidsgruppen foreslår derfor ikke bestemmelser om anonyme eller kumulative feil.

Forordningen artikkel 61 nr. 2 forutsetter at administrative sanksjoner skal kunne anvendes «over for CSD’er, utpegede kreditinstitutter, og, under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i den nationale lovgivning på områder, der ikke er harmoniseret af denne forordning, medlemmerne af deres ledelsesorganer og enhver anden person som reelt kontrollerer deres aktiviteter, samt enhver anden juridiske eller fysisk person, som i henhold til national lovgivning holdes ansvarlig for en overtrædelse» (dansk versjon). Arbeidsgruppen mener imidlertid det kun unntaksvis bør være aktuelt å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr når et foretak overtrer bestemmelsene inntatt i utkastet til § 12-2. Det foreslås derfor at denne adgangen forbeholdes styremedlemmer, daglig leder eller faktiske ledere i foretaket, det vil si den personkretsen som har størst mulighet til å påvirke dets virksomhet. Det bør, i samsvar med det som er foreslått for forvaltningsselskaper og depotmottakere i verdipapirfondloven § 11-6 annet ledd, jf. Prop. 154 L (2015–2016), forutsettes at de fysiske personene har opptrådt forsettlig eller grovt uaktsomt.

Arbeidsgruppen har også vurdert hvordan de plikter etter utkastet som etter sin ordlyd påhviler enkeltpersoner, det vil først og fremst si taushetsplikt i henhold til utkastet §§ 7-1, 7-5 og 11-4 samt meldeplikt etter utkastet § 9-1 bør sanksjoneres. Brudd på bestemmelsene kan etter verdipapirregisterloven § 10-4 straffes med bøter og under særlig skjerpende omstendigheter med fengsel inntil tre måneder. Arbeidsgruppen mener at brudd på denne typen personlige plikter i mindre grad enn overtredelser av virksomhetsreglene for verdipapirregistre og utpekte kredittinstitusjoner egner seg for en administrativ behandling, blant annet fordi bevisvurderingene kan være kompliserte. Arbeidsgruppen mener dessuten foreliggende strafferamme på bøter eller fengsel inntil tre måneder er tilstrekkelig for å virke avskrekkende. For så vidt gjelder brudd på taushetsplikt har det imidlertid blitt innført nye straffebestemmelser i straffeloven §§ 209 og 210. Disse rammer det å røpe opplysninger som vedkommende har taushetsplikt om i henhold til lovbestemmelse eller forskrift, eller å utnytte en slik opplysning med forsett om å skaffe seg eller andre en uberettiget vinning. Strammerammen er opptil ett år i fengsel, men særlig grove brudd på taushetsplikten kan straffes med inntil tre år i fengsel. Arbeidsgruppen foreslår derfor å oppheve gjeldende verdipapirregisterloven § 10-4 annet punktum om brudd på taushetsplikt. Slike brudd vil dermed vurderes etter straffeloven §§ 209 og 210. Dersom noen som har handlet på vegne av foretaket har brutt sin taushetsplikt, kan imidlertid foretaket ilegges overtredelsesgebyr i henhold til lovutkastet § 12-2 første ledd.

Arbeidsgruppen har vurdert om administrative sanksjoner bør kunne anvendes overfor aksjeeiere som har en kontrollerende posisjon. Disse kan i praksis utøve betydelig påvirkning på verdipapirregisterets virksomhet. Arbeidsgruppen peker på at de foreslåtte straffebestemmelsene i prinsippet kan benyttes overfor aksjeeierne. Hensyntatt dette, og at spørsmålet om en aksjeeiers påvirkning på en beslutning ofte krever en bevisvurdering som best egner seg for domstolene, foreslås ikke en generell bestemmelse om overtredelsesgebyrer for aksjeeiere. Aksjeeierne er imidlertid pålagt å melde beslutninger om å erverve eller avhende aksjer og andre eierrettigheter som medfører endringer i hvem som utøver kontroll over verdipapirregisterets drift, jf. CSDR artikkel 27 nr. 7. Det forutsettes i artikkel 27 at erverv ikke kan skje før den kompetente myndigheten har godkjent kontrollskiftet. Det foreslås at manglende overholdelse av denne plikten skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. …

… Utmåling av overtredelsesgebyr

CSDR artikkel 64 inneholder bestemmelser om hvilke forhold de kompetente myndighetene skal hensynta ved vurdering av hvilke sanksjoner som skal ilegges og størrelsen på disse. Det presiseres at myndighetene skal hensynta alle relevante omstendigheter, men enkelte forhold fremheves spesielt, bl.a. alvoret og varigheten av overtredelsen, skyldgrad og de fordeler som er oppnådd ved overtredelsen. De fleste av de oppregnede forholdene er også fremhevet i ny forvaltningslov §§ 44 tredje ledd og 46 annet ledd. Arbeidsgruppen legger til grunn at disse bestemmelsene vil gjelde ved utmåling av overtredelsesgebyr etter verdipapirregisterloven når nytt kapittel 9 i forvaltningsloven trer i kraft.

CSDR artikkel 63 nr. 2 oppstiller rammer for overtredelsesgebyrene. De maksimale overtredelsesgebyrene skal minst tilsvare det dobbelte av den vinningen som er oppnådd som følge av overtredelsen, dersom denne kan beregnes. Det er også fastsatt maksimumsrammer, og disse fremstår som svært høye etter norske forhold. For juridiske personer skal den øvre rammen for overtredelsesgebyret være på minst 20 millioner euro eller opp til 10 % av foretakets samlede årsomsetning. For fysiske personer skal den øvre rammen være et beløp som tilsvarer minst 5 millioner euro. Forvaltningsloven § 44 annet ledd forutsetter at det må fastsettes en øvre ramme for utmålingen av overtredelsesgebyr i lov eller forskrift.

Arbeidsgruppen mener at det bør gis hjemmel til å gi forskrift om utmåling av overtredelsesgebyret, jf. utkast til § z-1 (3). Løsningen tilsvarer Finansdepartementets forslag til ny verdipapirfondlov § 11-6 tredje ledd, jf. Prop. 154 L (2015–2016). Finansdepartementet kan dermed foreta en samlet vurdering av hvordan regler om utmåling av overtredelsesgebyr bør utformes for best å oppfylle både EØS-rettsaktene, i dette tilfellet UCITS V og CSDR, og forvaltningsloven § 44 annet ledd om at det skal fastsettes en øvre ramme for overtredelsesgebyret.

… Saksbehandlingsregler

Arbeidsgruppen mener kompetansen til å ilegge overtredelsesgebyr bør ligge hos Finanstilsynet. Finanstilsynet har særskilt kunnskap om verdipapirregisterlovgivningen og er foreslått utpekt som kompetent myndighet etter CSDR artikkel 11. Det vil dermed være Finanstilsynet som undersøker overtredelser av CSDR og øvrig verdipapirregisterlovgivning. Finanstilsynet fører det løpende tilsynet med verdipapirregistrene, og er foreslått å kunne ilegge overtredelsesgebyrer etter verdipapirfondloven § 11-6. De som er ilagt overtredelsesgebyr vil kunne påklage eventuelle vedtak om administrativ sanksjon til overordnet organ, det vil si Finansdepartementet.

For så vidt gjelder regler om foreldelse av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr, samt om forsinkelsesrente ved forsinket betaling av overtredelsesgebyret, mener arbeidsgruppen at de regler som er foreslått av departementet i utkast til verdipapirfondloven § 11-6, jf. Prop. 154 L (2015–2016) gir en god løsning. Det vises til drøftelsen i punkt 2.4.5.2 i nevnte proposisjon.»

22.3.6 Om øvre rammer for utmåling av overtredelsesgebyr og om utmålingsmomenter

I etterkant av høringen av CSDR-arbeidsgruppens rapport sendte departementet 16. mai 2017 på høring et forslag utarbeidet av Finanstilsynet etter oppdrag fra departementet om rammer for utmåling av overtredelsesgebyr etter blant annet verdipapirregisterloven. Høringsfristen var 30. juni 2017.

I høringsnotatet foreslo Finanstilsynet at det skulle fastsettes i forskrift at øvre ramme for utmåling av overtredelsesgebyr for foretak etter verdipapirregisterloven skal være inntil 167 millioner kroner, eller 10 prosent av samlet årsomsetning etter siste godkjente årsregnskap. For fysiske personer ble det foreslått en øvre ramme på 42 millioner kroner.

Videre foreslo Finanstilsynet i høringsnotatet å fastsette i forskrift hvilke momenter Finanstilsynet skal legge vekt på ved ileggelse og utmåling av overtredelsesgebyr, jf. verdipapirsentralforordningen art. 64. Momentene omfattet overtredelsens grovhet og varighet, graden av skyld hos overtrederen, overtrederens økonomiske evne, oppnådd fortjeneste og unngått tap, tap påført tredjemann, vilje til å samarbeide med myndighetene og tidligere overtredelser.

22.3.7 Offentliggjøring av administrative sanksjoner og forvaltningstiltak

Arbeidsgruppen har i rapporten pkt. 17.3.7 følgende vurderinger og forslag når det gjelder offentliggjøring av administrative sanksjoner og tiltak, jf. forordningen art. 62:

«Forvaltningsorganer kan i utgangspunktet offentliggjøre opplysninger om saker som de behandler, jf. også omtale av dette i Prop. 62 L (2015–2016) pkt. 2. Arbeidsgruppen legger derfor til grunn at det ikke er nødvendig med lovbestemmelser som gir Finanstilsynet plikt til å offentliggjøre vedtak om administrative sanksjoner og andre tiltak ved overtredelser. En slik plikt vil følge ved innlemmelse av CSDR i EØS-avtalen.

Reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 og finanstilsynsloven § 7 begrenser Finanstilsynets adgang til å offentliggjøre opplysninger. Personopplysningsloven kan også begrense adgangen til å offentliggjøre opplysninger. Bestemmelsene i CSDR artikkel 62 innebærer imidlertid at Finanstilsynet må foreta en konkret avveining mellom hensynet til at allmennheten skal få informasjon om avgjørelsene på den ene siden, og hensynet til dem som opplysningene gjelder og stabiliteten i finansmarkedene på den andre siden. Arbeidsgruppen foreslår derfor at det presiseres at Finanstilsynets ansatte har taushetsplikt for opplysninger om tiltak og sanksjoner knyttet til overtredelser av verdipapirregisterloven, dersom offentliggjøring kan skape alvorlig uro på finansmarkedene, bringe i fare en pågående etterforskning eller påføre de berørte parter uforholdsmessig stor skade. Bestemmelsen bør også gjelde ansatte i departementet i den grad de mottar informasjon om slike tiltak og sanksjoner i sitt arbeide, eksempelvis i forbindelse med klagebehandling eller som ledd i departementets overordnede tilsyn med verdipapirhandelen. Bestemmelsen ligner på verdipapirhandelloven § 15-6 tredje ledd. Det vises til utkast til ny verdipapirregisterlov § 11-4 første ledd.»

22.3.8 Varsling om overtredelser

Arbeidsgruppens forslag fremkommer slik i rapporten pkt. 17.3.9:

«Det følger av CSDR artikkel 65 nr. 1 at medlemsstatene skal sikre at de kompetente myndighetene etablerer effektive mekanismer for rapportering av overtredelser av CSDR. Behandlingen av personopplysninger om varsleren og eventuelle fysiske personer som angis å ha være ansvarlig for overtredelsen skal skje innen rammen av personverndirektivet, som i Norge er gjennomført ved personopplysningsloven. Arbeidsgruppen legger til grunn at bestemmelsen oppstiller krav til hvilke rutiner og mekanismer Finanstilsynet skal ha for å sikre hensiktsmessig mottak og oppfølgning av varsler. Tilsvarende krav til Finanstilsynet følger også av annen EU-regulering, bl.a. UCITS V-direktivet artikkel 99d. Arbeidsgruppen legger derfor til grunn at Finanstilsynet vil innrette sine rutiner for å oppfylle dette kravet, og foreslår derfor ikke særskilt lovregulering av dette. Arbeidsgruppen har lagt til grunn at departementet ikke vil være å anse som «kompetent myndighet» etter artikkel 65 nr. 1.

CSDR artikkel 65 nr. 3 fastsetter at «institusjonene» skal ha hensiktsmessige prosedyrer som sikrer at deres ansatte kan rapportere overtredelser internt gjennom en særskilt, uavhengig og selvstendig kanal. Kravet kan eventuelt oppfylles ved ordninger avtalt mellom arbeidsmarkedets parter (såkalte «social partners»). Videre skal de ansatte som varsler være beskyttet mot gjengjeldelse, forskjellsbehandling og andre former for urettferdig behandling. Videre presiserer artikkel 26 nr. 5 at et verdipapirregister skal ha etablert et hensiktsmessig varslingsregime som gjør det mulig for de ansatte å rapportere potensielle overtredelser av forordningen internt gjennom en særlig kanal. Arbeidsgruppen har merket seg at Finansdepartementet nylig har lagt til grunn at de tilsvarende kravene i UCITS V artikkel 99 d i utgangspunktet er oppfylt i norsk rett gjennom arbeidsmiljøloven § 2-4 og 2-5 og personopplysningsloven, jf. Prop. 154 L (2015–2016), og legger departementets vurdering til grunn.

Ifølge CSDR artikkel 65 nr. 2 bokstav d skal Finanstilsynets og arbeidsgivers varslingsmekanismer beskytte identiteten til den som varsler og til eventuelle fysiske personer (men ikke juridiske personer) som påstås ansvarlig for en overtredelse. Dette gjelder ikke i de tilfeller der nasjonal lovgivning krever offentliggjøring som ledd i ytterligere undersøkelser eller i forbindelse med etterfølgende rettssak eller forvaltningssak. Tips til Finanstilsynet om overtredelser vil ikke nødvendigvis være taushetsbelagt etter reglene i finanstilsynsloven § 7, som oppstiller taushetsplikt for opplysninger om «en kundes forhold». At en person har varslet om mulige overtredelser, vil heller ikke alltid være underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven, som oppstiller taushetsplikt for opplysninger om personlige forhold og forretningshemmeligheter. Varslerens identitet vil neppe uten videre være et «personlig forhold». Derimot vil identiteten til fysiske personer som er mistenkt for overtredelsen normalt være et personlig forhold. Bestemmelsen i offentleglova § 24 annet ledd om at forvaltningen kan unnta fra innsyn «melding, tips eller liknande dokument om lovbrot frå private», er en «kan-regel». Hensynet til å beskytte varslere taler derfor for å foreslå en bestemmelse som gir Finanstilsynet og departementet taushetsplikt om identiteten til den som gir meldinger, tips og liknende opplysninger om overtredelser av verdipapirregisterloven med tilhørende forskrifter, med mindre offentliggjøring er nødvendig som ledd i ytterligere undersøkelser av overtredelsen eller etterfølgende rettsforfølgning eller forvaltningssak. Det vises til utkast til § 11-4 annet ledd. Arbeidsgruppen har merket seg at forslag til endring av arbeidsmiljølovens bestemmelser om varsling nylig har vært sendt på høring. Høringsfristen utløp 1. oktober 2016. En av bestemmelsene som er foreslått i høringsnotatet gjelder taushetsplikt ved varsling til offentlig myndighet, og kan gjøre den foreslåtte bestemmelsen i verdipapirregisterloven overflødig. Arbeidsgruppen legger til grunn at lovgiver vil hensynta eventuelle endringer i arbeidsmiljølovene ved vurderingen av om det er behov for ny verdipapirregisterlov § § 11-4 annet ledd og eventuell utforming av den.

Lignende plikt til å beskytte identiteten til varsler mv foreslås for arbeidsgiver, som i CSDR er betegnet som «institusjon». Det fremgår ikke klart av forordningen hvilke foretak som er å anse som «institusjoner». Formålet med bestemmelsen er å bidra til å avdekke potensielle overtredelser av forordningen, jf. fortalens punkt 64. Dette tilsier et forholdsvis bredt virkeområde. Arbeidsgruppen legger derfor til grunn at denne plikten bør gjelde både verdipapirregistrene og eventuelle kontoførere. Dette er i samsvar med den avgrensningen som er valgt i Sverige. CSDR regulerer også de bankene som opptrer som oppgjørsbanker for verdipapiroppgjøret, jf. kapittel …. Disse er omfattet av tilsvarende krav om varslingskanaler i CRD IV artikkel 71 nr. 3, og arbeidsgruppen anser det derfor ikke nødvendig å la dem også omfattes av den foreslåtte bestemmelsen i § § 11-4 tredje ledd.»

22.3.9 Saksbehandling, rett til domstolsprøving mv.

Arbeidsgruppens forslag fremgår slik i rapporten pkt. 17.3.8:

«De alminnelige reglene om vedtak i forvaltningsloven, herunder om saksforberedelse og begrunnelse, vil komme til anvendelse for de vedtak som fattes av den kompetente myndigheten. Vedtak vil også kunne påklages til overordnet myndighet etter forvaltningsloven kapittel VI. Tvistemålsloven vil komme til anvendelse for domstolsprøvingen av forvaltningsvedtak. Ved domstolsprøving av saker om administrative sanksjoner vil i tillegg forvaltningsloven § 50 gjelde, som fastsetter at retten kan prøve alle sider av saken.

Arbeidsgruppen har merket seg at departementet, i forbindelse med gjennomføring av den lignende bestemmelsen i AIFMD artikkel 49 nr. 2, la til grunn at forordningens bestemmelser er oppfylt gjennom bestemmelser i forvaltningsloven og tvistemålsloven. Arbeidsgruppen foreslår derfor ikke regler på dette punktet.»

22.4 Høringsinstansenes merknader

Advokatforeningen mener at rammene for overtredelsesgebyr bør fremgå av loven, tilsvarende det Hvitvaskingslovutvalget har foreslått i NOU 2016: 27 og Verdipapirlovutvalget har foreslått i NOU 2017: 1. Det samme gjelder momenter som kan vektlegges ved avgjørelse av om administrative tiltak skal treffes, om sanksjoner skal ilegges og ved utmålingen av overtredelsesgebyr.

Finanstilsynet støtter arbeidsgruppens forslag om å innføre overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon, og at straff forbeholdes alvorlige eller gjentatte overtredelser. Finanstilsynet slutter seg også til arbeidsgruppens vurdering av at overtredelsesgebyr også bør kunne ilegges ved overtredelser av særnorske regler, som for eksempel bestemmelsene om kontoførere og om opplysningsplikt til Finanstilsynet mv.

Når det gjelder utpeking av vedkommende myndighet etter verdipapirsentralforordningen, har Verdipapirsentralen ASA understreket betydningen av at de korte fristene som forordningen oppstiller for behandling av søknader om tillatelse, utvidelse av tillatelse med videre, overholdes. Hensynet til effektiv saksbehandling bør tillegges stor vekt ved valget av hvem som skal være vedkommende myndighet. Det er også viktig at valget av vedkommende myndighet ikke er til hinder for drøftelser og avklaringer mellom verdipapirregisteret og myndighetene i forkant av søknadsfristen.

22.5 Departementets vurdering

22.5.1 Tilsynsmyndighet mv.

Departementet foreslår at Finanstilsynet utpekes som vedkommende myndighet etter verdipapirsentralforordningen art. 11. Departementet foreslår ikke å benytte adgangen til å utpeke flere vedkommende myndigheter etter forordningen art. 11, slik arbeidsgruppen under tvil har foreslått. Departementet viser til at forordningen oppstiller korte frister for behandling av søknader om tillatelse med videre. I denne perioden skal foregå konsultasjoner med berørte myndigheter, jf. art. 12, og i noen tilfeller utenlandske myndigheter. Departementet legger til grunn at forordningens korte frister og plikt til å konsultere andre myndigheter i praksis enklere lar seg overholde dersom Finanstilsynet utpekes som kompetent myndighet, enn om kompetansen skal deles mellom Finanstilsynet og departementet. Dette innebærer en endring sammenlignet med ansvarsfordelingen i gjeldende verdipapirregisterlov. Forordningen oppstiller imidlertid et helt nytt regime for samarbeid mellom myndigheter i andre land og utveksling av opplysninger med videre, samt saksbehandlingsfrister. Samlet sett tilsier dette etter departementets syn at Finanstilsynet bør utpekes som vedkommende myndighet, og at ansvaret ikke deles i loven. Det vises til lovforslaget § 11-1 første ledd.

Departementet foreslår videre å lovfeste at med mindre annet er bestemt, fører Finanstilsynet tilsyn med at bestemmelsene i verdipapirsentralloven overholdes, jf. lovforslaget § 11-1 annet ledd.

22.5.2 Taushetsplikt, samarbeid og informasjonsutveksling med andre myndigheter mv.

Departementet er enig med arbeidsgruppen i at samarbeidet mellom myndigheter vil følge direkte av forordningen når den inkorporeres i verdipapirsentralloven.

For ordens skyld viser departementet til at forordningen flere steder (blant annet i art. 19 nr. 3, art. 24 nr. 5 og art. 33 nr. 3) refererer til at nasjonale tilsynsmyndigheter ved uenighet kan henvise saken til ESMA etter artikkel 19 i ESMA-forordningen (forordning 1095/2010). ESMA-forordningen artikkel 19 inneholder bestemmelser om løsning av tvister mellom nasjonale tilsynsmyndigheter i grensekryssende situasjoner og tverrterritorielle tvister, se nærmere om dette i Prop. 100 S (2015–2016) kapittel 3.2.1.7 og kapittel 3.3.2.12. Disse bestemmelsene regulerer forholdet mellom Finanstilsynet, utenlandske tilsynsmyndigheter og ESMA. Tilpasningstekstene til ESMA-forordningen vil regulere rollen til EFTAs overvåkingsorgan (ESA) i disse sakene. Tilpasninger kan også bli inntatt i EØS-komitebeslutningen som innlemmer verdipapirsentralforordningen i EØS-avtalen.

Når det gjelder Finanstilsynets utveksling av opplysninger med myndigheter i andre land, ESMA og ESA med videre, vil det i noen tilfeller kunne dreie seg om opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter finanstilsynsloven eller forvaltningsloven. Departementet viser til at ifølge finanstilsynsloven § 7 tredje ledd tredje punktum gjelder ikke Finanstilsynets taushetsplikt etter finanstilsynsloven og forvaltningsloven overfor blant annet andre EØS-staters tilsynsmyndigheter som fører tilsyn som nevnt i § 1, herunder ESMA og EFTAs overvåkningsorgan. Departementet forutsetter videre at Finanstilsynets rett og plikt til å gi opplysninger etter verdipapirsentralforordningen går foran den lovbestemte taushetsplikten i finanstilsynsloven og forvaltningsloven når forordningen inkorporeres i ny verdipapirsentrallov, jf. forvaltningsloven § 13 f.

22.5.3 Tilsynsmessige virkemidler, herunder ny bestemmelse om ledelseskarantene

Når det gjelder de virkemidlene som tilsynsmyndigheten minst skal ha, og som er oppregnet i forordningen art. 63 nr. 2 bokstav a til g, behandles bokstav a om offentliggjøring av sanksjoner og tiltak nedenfor i kapittel 22.5.7, mens bokstav e, f og g, som gjelder overtredelsesgebyr, behandles i kapittel 22.5.6. Tilbakekall av tillatelse, jf. art. 63 nr. 2 bokstav c, er behandlet ovenfor i kapittel 8.

Departementet støtter arbeidsgruppens forslag om at gjeldende hjemler om plikt til å gi opplysninger til Finanstilsynet bør videreføres, jf. arbeidsgruppens vurderinger i kapittel 22.3.3 ovenfor. Det vises til lovforslaget § 11-3, som inneholder en generell bestemmelse om plikt til å gi opplysninger til Finanstilsynet for verdipapirsentraler og kontoførere.

Departementet er også enig med arbeidsgruppen i at Finanstilsynet også fortsatt bør ha en generell hjemmel til å pålegge retting der en verdipapirsentral opptrer i strid med lov, forskrift, vilkår for tillatelsen eller interne retningslinjer, eget regelverk eller egne forretningsvilkår, jf. lovforslaget § 11-5 første ledd. Departementet foreslår også å videreføre gjeldende verdipapirregisterlov § 10-3 første ledd annet punktum, slik at Finanstilsynet fortsatt kan pålegge retting overfor den som handler på vegne av verdipapirsentralen. Departementet er videre enig med arbeidsgruppen i at det bør fremgå uttrykkelig av loven at Finanstilsynet også kan pålegge kontoførere retting dersom foretaket opptrer i strid med lov, forskrift eller verdipapirsentralens regelverk, jf. lovforslaget § 11-5 annet ledd.

Når det gjelder tilynsmessige virkemidler overfor verdipapirsentraler som ikke har Norge som hjemstat, fremgår det uttrykkelig av verdipapirsentralforordningen art. 24 nr. 5 at vedkommende myndighet i vertsstaten «skal … treffe alle egnede tiltak for å sikre at bestemmelsene i denne forordning overholdes på vertsstatens område» i situasjoner som beskrevet i art. 24. Dette er noe forenklet beskrevet situasjoner der verdipapirsentralen, til tross for tiltak truffet av vedkommende myndighet i verdipapirsentralens hjemstat, ikke overholder pliktene etter forordningen. Det kan tilsi at Finanstilsynet har hjemmel direkte i forordningen til å gripe inn overfor verdipapirsentraler med hjemstat i en annen stat uten at det kreves ytterligere hjemler i norsk lov. For å unngå tvil om at hjemmelen er klar nok, jf. legalitetsprinsippet, foreslår departementet å følge opp arbeidsgruppens forslag på dette punkt. Det vises til lovforslaget § 11-5 tredje ledd, som gir Finanstilsynet uttrykkelig hjemmel til å pålegge retting i de tilfellene som fremgår av verdipapirsentralforordningen art. 24 nr. 5 annet avsnitt.

Departementet er også enig med arbeidsgruppen i at Finanstilsynet fortsatt bør ha hjemmel til å kunne gi pålegg om at det ikke kan utøves stemmerett for aksjene dersom en aksjeeier erverver aksjer uten å oppfylle kravene om å være skikket mv. i forordningen art 27 nr. 6, eller ikke har gitt melding som nevnt i artikkel 27 nr. 7. Formålet er å hindre at en aksjeeier som er uskikket kan utøve innflytelse på ledelsen i verdipapirsentralen. Kravene som stilles om å være skikket med videre er omtalt nærmere ovenfor i kapittel 9.2.2. Departementet viser til arbeidsgruppens begrunnelse i kapittel 21.3.3 ovenfor, som departementet slutter seg til. Det vises også til lovforslaget § 11-6.

Når det gjelder tilbakekall av tillatelse til å drive verdipapirsentral, er dette behandlet i proposisjonen kapittel 8, og det vises til gjennomgangen der. Meldeplikt til Finanstilsynet ved avhendelse av en vesentlig del av virksomheten, fusjon og fisjon med videre er også behandlet i kapittel 8, jf. lovforslaget § 11-4.

Departementet viser for ordens skyld til at i tillegg til de foreslåtte tilsynshjemlene i verdipapirsentralloven, vil de de generelle hjemlene i finanstilsynsloven fortsatt få anvendelse, jf. redegjørelsen for gjeldende rett ovenfor i kapittel 22.1.3.

22.5.4 Særskilt om forbud mot å ha ledelsefunksjoner (ledelseskarantene)

Departementet viser til at ifølge verdipapirsentralforordningen art. 63 nr. 2 bokstav d skal vedkommende myndighet ha kompetanse til å nedlegge et midlertidig forbud – eller ved gjentatte alvorlige overtredelser et permanent forbud – mot at et medlem av foretakets ledelsesorgan eller enhver annen juridisk person som holdes ansvarlig, utøver ledelsesfunksjoner i foretaket (ledelseskarantene). Forutsetningen for å ilegge et midlertidig forbud mot å utøve ledelsesfunksjoner i foretaket er at det foreligger minst en overtredelse av bestemmelsene i forordningen som er oppregnet i art. 63 nr. 1. Overtredelsene er oppregnet i kapittel 22.2.3.1 under redegjørelsen for verdipapirsentralforordningen, og det vises til gjennomgangen av overtredelsene der. For å kunne ilegge et permanent forbud mot å utøve ledelsesfunksjoner i foretaket, kreves det ifølge art. 63 nr. 2 alvorlige og gjentatte overtredelser. Slik art. 63 nr. 2 bokstav d er utformet, ser det ut til at vedkommende myndighet skal kunne rette pålegget direkte til den fysiske personen som er ansvarlig for overtredelsen.

Verdipapirlovutvalget har i NOU 2017: 14 i forbindelse med forslag til gjennomføring av markedsmisbruksforordningen i norsk rett foreslått en uttrykkelig hjemmel i verdipapirhandelloven, slik at Finanstilsynet kan ilegge forbud mot å utøve ledelsesfunksjoner direkte overfor personer som kan holdes ansvarlig for overtredelser.

Etter departementets syn bør det foreslås en tilsvarende hjemmel i ny verdipapirsentrallov, slik at det ikke blir tvil om at Finanstilsynet har hjemmel til å fatte vedtak om ledelseskarantene direkte overfor fysiske personer, jf. lovforslaget § 11-8. Bestemmelsen er ny sammenlignet med CSDR-arbeidsgruppens utkast.

Det fremgår ikke av verdipapirsentralforordningen art. 63 nr. 2 bokstav d om forbudet skal utformes som en adgang til å treffe forvaltningstiltak eller som en sanksjonsbestemmelse. Departementet legger til grunn at det må foretas en konkret og selvstendig vurdering av om den aktuelle fysiske personen bør ilegges forbud mot å inneha ledelsesfunksjon i det enkelte tilfelle. Forholdet har paralleller til tilfeller der en innehaver av en tillatelse må være egnet eller skikket til å drive den aktuelle virksomheten. Så vidt departementet er kjent med, foreligger det ikke rettspraksis med videre som tilsier at tilbakekall av tillatelser i slike tilfeller vil være å betrakte som straff etter EMK. Når det gjelder konkurskarantene, som har likhetstrekk med ledelseskarantene, er det lagt til grunn at konkurskarantene ikke er straff etter EMK. Departementet foreslår at bestemmelsen om ledelseskarantene utformes slik at det må gjøres en fremtidsrettet vurdering av om vedkommende person skal ilegges ledelseskarantene. Departementet legger til grunn at forbud ilagt i medhold av bestemmelsen ikke er en administrativ sanksjon, men et forvaltningstiltak. Formålet med ledelseskarantene er etter departementets syn å sikre verdipapirmarkedenes og foretakenes tillit og integritet. Tiltaket har således ikke et pønalt formål. Departementet foreslår at dette klargjøres i lovteksten, slik at det kreves at overtredelsen medfører at personen anses uskikket til å ha ledelsesfunksjon i foretaket, jf. lovforslaget § 11-8.

Verdipapirsentralforordningen art. 63. nr. 2 peker tilbake på overtredelsene av forordningen som er oppregnet i art. 63 nr. 1. Det fremgår der at handlingsnormene i forordningen som det skal kunne reageres mot, retter seg mot verdipapirsentraler og utpekte kredittinstitusjoner. At reglene som gjelder for foretakene som opererer i markedet overholdes av sentralt plasserte personer med ansvar for at funksjonene utføres i samsvar med regelverket, er av fundamental betydning for tilliten til markedet og foretakene. Det kan svekke tilliten til både markedet og foretakene som opererer i markedet om ledende personer og styremedlemmer som utfører oppgaver i slike foretak begår brudd på reglene som er satt til å beskytte markedene og markedsaktørene. Det sentrale i vurderingen vil være om vedkommende på grunn av overtredelsene er uskikket til å inneha stillingen. Vurderingen vil langt på vei være parallell med den som vedkommende myndighet må foreta når den vurderer om ledelsen og styremedlemmene i en verdipapirsentral er egnet etter verdipapirsentralforordningen art. 27.

Når det gjelder personkretsen som skal omfattes av bestemmelsen om ledelseskarantene, viser verdipapirsentralforordningen art. 63 nr. 2 bokstav d til «et medlem av institusjonens ledelsesorgan» eller «enhver annen fysisk person som holdes ansvarlig». «Ledelsesorgan» er definert i forordningen art. 2 nr. 1 underpunkt 45. Departementet legger til grunn at styremedlemmene i verdipapirsentraler og utpekte kredittinstitusjoner vil dekke personkretsen som omfattes av «ledelsesorgan». Departementet foreslår videre at ledelseskarantene kan ilegges enhver annen fysisk person som kan holdes ansvarlig for overtredelsen, i tråd med forordningens ordlyd. Dette kan omfatte daglig leder og faktisk leder, men også andre ansatte i foretaket, herunder andre som utfører oppdrag på vegne av foretaket. Etter departementets syn bør det være adgang til å forby ansatte som kan holdes ansvarlige for en overtredelse å kunne ha ledelsesposisjoner i foretaket. Det vises til lovforslaget § 11-8.

Ifølge verdipapirsentralforordningen art. 63 nr. 2 bokstav d skal et vedtak om ledelseskarantene i utgangspunktet være tidsbegrenset. På bakgrunn av at vedtaket innebærer en vurdering av om en person er skikket, foreslår ikke departementet en plikt til å fatte vedtak som er tidsbegrenset. Departementet viser til at en tidsbegrensning synes unaturlig når vurderingstemaet er om en person er uegnet. Tidsbegrensningen kan gi inntrykk av at en person uten videre er egnet ved utløpet av tidsbegrensningen. Departementet presiserer at forvaltningsorganet beholder kompetanse til å omgjøre eget vedtak på et senere tidspunkt etter en fornyet vurdering.

22.5.5 Brudd på forvalteres plikter

Departementet er enig med arbeidsgruppen i at gjeldende verdipapirregisterlov § 6-4, som gjelder tiltak ved brudd på forvalteres plikter, bør videreføres. Det vises til lovforslaget § 11-7. Bestemmelsen gir Finanstilsynet hjemmel til å kreve en forvalterkonto sperret dersom forvalteren ikke oppfyller de lovfestede kravene til forvaltere i § 4-3. Tilsvarende gjelder dersom forvalteren ikke oppfyller sin plikt til å gi opplysninger om de reelle eierne av de finansielle instrumentene på forvalterkontoen.

Departementet er også enig med arbeidsgruppen i at det bør tas inn en ny forskriftshjemmel i allmennaksjeloven § 4-10 sjette ledd, slik at det kan fastsettes bestemmelser i forskrift om at aksjer på en forvalterkonto kan tvangsselges dersom forvalteren ikke er godkjent av Finanstilsynet etter allmennaksjeloven § 4-10 første ledd eller dersom forvalteren ikke oppfyller sin opplysningsplikt etter allmennaksjeloven § 4-10 fjerde ledd. Det vises til forslaget til nytt sjette ledd i allmennaksjeloven § 4-10.

22.5.6 Straff og administrative sanksjoner

22.5.6.1 Overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon

Departementet er enig med arbeidsgruppen i at det ikke er et absolutt krav etter verdipapirsentralforordningen at det innføres en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon. Det fremgår av art. 61 nr. 1 at medlemsstatene innen 18. september 2016 kunne vedta ikke å fastsette bestemmelser om administrative sanksjoner dersom overtredelsene allerede er omfattet av strafferettslige sanksjoner etter nasjonal lovgivning. Videre følger det av art. 61 nr. 1 tredje avsnitt at EU-kommisjonen og ESMA skal varsles om at straff er valgt framfor administrative sanksjoner dersom det ikke innføres overtredelsesgebyr. Selv om det ikke er et absolutt krav etter forordningen at det innføres sanksjoner i form av overtredelsesgebyr, synes det etter departementets oppfatning å være et tydelig ønske fra lovgiverne i EU. Videre vil en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon for overtredelser av de delene av forordningen som ifølge art. 63 skal kunne sanksjoneres med administrative overtredelsesgebyrer, bidra til at reglene om sanksjoner blir mer ensartede i EØS-området, slik at formålet med forordningens bestemmelser på dette punkt blir oppfylt. I den forbindelse viser departementet til at det fremgår blant annet av punkt 63 i fortalen at forordningen inneholder en liste med viktige administrative sanksjoner og andre tiltak som må kunne treffes av vedkommende myndighet for at sanksjonene skal virke avskrekkende og anvendes på en ensartet måte i alle medlemsstatene. Dette tilsier at det bør innføres en ordning med overtredelsesgebyrer.

Nevnte hensyn kan imidlertid ikke få avgjørende betydning dersom overtredelsesgebyret anses som straff i Grunnloven § 96 sin forstand. Som nevnt ovenfor oppstiller forordningen høye maksimumsrammer for størrelsen på overtredelsesgebyr. For fysiske personer er den øvre rammen 5 millioner euro, jf. art. 63 nr. 2 bokstav f. For juridiske personer er den øvre rammen 20 millioner euro eller 10 prosent av årsomsetningen, jf. art. 64 nr. 2 bokstav g. Etter departementets syn gir ikke de høye maksimumsrammene alene grunnlag for å klassifisere overtredelsesgebyret som straff etter Grunnloven § 96. Når det gjelder formålet med overtredelsesgebyr, har forordningens bestemmelser om overtredelsesgebyr åpenbart et pønalt formål. Det er heller ikke tilstrekkelig til at overtredelsesgebyret skal anses som straff etter Grunnloven § 96, jf. Rt. 2016 side 620, der Høyesterett uttalte at «… en reaksjons straffeformål ikke i seg selv [er] nok til å bringe Grunnloven § 96 til anvendelse». Departementet viser videre til at selv om Grunnloven § 96 har en kjerne som også lovgiver må ta hensyn til, er det et tungtveiende moment hvorvidt lovgiver har klassifisert reaksjonen som straff eller ikke. Administrative overtredelsesgebyrer har lang tradisjon i Norge, og en lang rekke lover inneholder hjemler til å ilegge slike gebyrer. Etter departementets vurdering vil den nye lovbestemmelsen om overtredelsesgebyr som foreslås i verdipapirsentralloven ikke være straff i Grunnlovens forstand, selv om reaksjonen i tillegg til å ha en preventiv funksjon, har et pønalt formål. Departementet viser i den forbindelse også til rettssikkerhetsgarantiene som det er redegjort for nedenfor, herunder til at domstolene skal kunne prøve alle sider av saken der et vedtak om overtredelsesgebyr bringes inn for domstolene, også forvaltningens skjønnsutøvelse.

Selv om overtredelsesgebyr ikke anses som straff i Grunnloven § 96 sin forstand, må det videre foretas en vurdering av om det bør innføres hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon, eller om det i stedet bør ilegges straff ved eventuelle lovbrudd. I den sammenheng må behovet for å innføre overtredelsesgebyr på den ene siden veies opp mot hensynet til rettssikkerhet for dem som kan bli ilagt overtredelsesgebyr på den andre siden.

Når det gjelder behovet for overtredelsesgebyr i verdipapirsentralloven, viser departementet til at verdipapirsentraler er en svært sentral del av infrastrukturen i verdipapirmarkedet. De har en viktig rolle ved oppgjør av verdipapirhandler. Videre oppbevarer de verdipapirer for forbrukere og profesjonelle investorer mv. Verdipapirsentralene har dessuten stor betydning for utstedere av verdipapirer. Det er derfor av vesentlig betydning for markedsaktørene at verdipapirsentralene overholder regelverket. Som nevnt av arbeidsgruppen, fører verdipapirsentraler i Norge tradisjonelt også kontoer for investorer i det norske markedet, slik at hensynet til forbrukerbeskyttelse også er relevant. På denne bakgrunn er det viktig for tilliten til det norske verdipapirmarkedet at overtredelser av regelverket oppdages og sanksjoneres. I dag har Finanstilsynet få formelle reaksjonsmuligheter på verdipapirregisterområdet utover å kreve retting. I tillegg kan tillatelsen til verdipapirsentralen tilbakekalles, men dette kan være svært inngripende og få store konsekvenser både for verdipapirregisteret, brukerne av tjenestene og verdipapirmarkedet som sådan. Bruk av straff kan være ressurskrevende, og det er derfor en risiko for at bare de mest alvorlige lovbruddene sanksjoneres. Hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr kan etter departementets syn bidra til at sanksjoneringen blir mer effektiv og fleksibel. Videre kan reaksjonsmulighetene bli mer nyanserte og bedre tilpasset overtredelsens art og alvorlighetsgrad. Departementet viser også til at det dreier seg om overtredelser av offentlig reguleringslovgivning rettet mot næringsdrivende, som er en type overtredelser som kan egne seg for reaksjoner i form av administrative sanksjoner, jf. også Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 13.2. Videre viser departementet til at Finanstilsynet har særskilt kunnskap om verdipapirregisterlovgivningen, slik at det er godt egnet til å kunne vurdere om overtredelsesgebyr bør ilegges.

Når det gjelder rettssikkerhet for dem som kan bli ilagt overtredelsesgebyr, viser departementet til at administrative overtredelsesgebyrer anses som straff etter EMK (Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen). Tradisjonell straffesaksbehandling vil i utgangspunktet gi bedre rettssikkerhetsgarantier og en mer omfattende bevisvurdering enn en ren administrativ behandling, jf. også arbeidsgruppens redegjørelse i kapittel 22.3.5 ovenfor. Overtredelsesgebyr ilagt av forvaltningen etter sivilrettslige regler, reiser spørsmål knyttet til rettssikkerhet. Dette gjelder særlig beviskrav, vernet mot selvinkriminering og forbudet mot dobbeltstraff. Reglene i forvaltningsloven kapittel IX inneholder saksbehandlingsregler for saker om administrative sanksjoner, jf. endringslov 27. mai 2016 nr. 15. Reglene i forvaltningsloven vil utfylle regler om overtredelsesgebyr i verdipapirsentralloven. Dette gjelder blant annet forvaltningsorganets plikt til å orientere om selvinkrimineringsvernet som følger av EMK med videre, jf. forvaltningsloven § 48. Finanstilsynets vedtak om overtredelsesgebyr kan påklages til departementet etter de vanlige reglene om klager i forvaltningsloven. Vedtaket kan deretter bringes inn for domstolene i sivilprosessens former, og domstolene skal kunne prøve alle sider av saken, jf. forvaltningsloven § 50. I Prop. 62 L (2015–2016) «Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.)» har Justis- og beredskapsdepartementet også redegjort for hvilke beviskrav som gjelder ved administrative sanksjoner, se særlig proposisjonen kapittel 19. Reglene i forvaltningsloven kapittel IX vil etter departementets oppfatning bidra til å ivareta hensynet til rettssikkerhet. Departementet mener at dette samlet sett vil tilfredsstille kravene i Grunnloven § 95 om at alle har rett til å få saken sin avgjort av en uavhengig og upartisk domstol innen rimelig tid og § 96 om at ingen «straffes uten etter dom». Etter en helhetsvurdering av nevnte hensyn, er departementet enig med arbeidsgruppen i at det bør innføres en adgang for Finanstilsynet til å ilegge overtredelsesgebyr. Det vises til lovforslaget § 11-9.

Når det gjelder hvilke overtredelser som bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, viser departementet til at forordningen art. 63 nr. 1 angir hvilke overtredelser som skal omfattes. Dette er:

1. Ytelse av hovedtjenester og tilleggstjenester som nevnt i avsnitt A, B og C i vedlegget i strid med kravene om tillatelse mv. i art 16, 25 og 54

2. innhenting av tillatelsene som kreves etter art. 16 (verdipapirsentraler) eller 54 (utpekte kredittinstitusjoner) ved hjelp av uriktige opplysninger eller andre ulovlige midler etter art. 20 nr. 1 bokstav b) og art. 57 nr. 1 bokstav b)

3. verdipapirsentralers manglende overholdelse av kapitalkravet i strid med art. 47 nr. 1

4. verdipapirsentralers manglende overholdelse av de organisatoriske kravene i strid med art. 26–30

5. verdipapirsentralers manglende overholdelse av adferdsreglene i strid med art. 32–35

6. verdipapirsentralers manglende overholdelse av kravene til verdipapirsentraltjenester strid med art. 37–41

7. verdipapirsentralers manglende overholdelse av tilsynskravene i strid med art. 43–47

8. verdipapirsentralers manglende overholdelse av kravene til forbindelser mellom verdipapirsentraler i strid med art. 48

9. verdipapirsentralers ubegrunnede avslag på forskjellige typer tilgang til tjenester i strid med art. 49–53

10. utpekte kredittinstitusjoners manglende overholdelse av de særlige tilsynskravene for kredittrisikoer i strid med artikkel 59 nr. 3

11. utpekte kredittinstitusjoners manglende overholdelse av særlige tilsynskrav for likviditetsrisikoer i strid med artikkel 59 nr. 4.

Når det gjelder spørsmålet om aksjeeiere som kan ha innflytelse på verdipapirsentralens ledelse, og som opptrer i strid med verdipapirsentralforordningen art. 27, også bør kunne ilegges overtredelsesgebyr, er departementet er enig med arbeidsgruppen i at brudd på plikten til å melde fra til verdipapirsentralen og Finanstilsynet i art. 27 annet avsnitt bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Oppregningen av hvilke overtredelser av forordningen art. 63 bokstav d omfatter bare «verdipapirsentralers» manglende overholdelse av art. 27. Siden art. 27 også pålegger aksjeeiere i verdipapirsentraler plikter, vil de ikke omfattes av den foreslåtte hjemmelen for overtredelsesgebyr i verdipapirsentralloven § 11-9 første ledd første punktum. Departementet antar at forordningen ikke er til hinder for å kunne ha hjemmel for overtredelsesgebyr også for andre overtredelser enn dem som er oppregnet i art. 63 nr. 1. Det vises til lovforslaget § 11-9 første ledd annet punktum og til arbeidsgruppens vurdering av spørsmålet i kapittel 22.3.5 ovenfor.

Departementet er også enig med arbeidsgruppen i at det i tillegg bør være adgang til å sanksjonere noen av de særnorske reglene med overtredelsesgebyr. Departementet foreslår at overtredelser av § 2-1 om krav til selskapsform og fremleggelse av politiattest, § 3-2 første ledd om krav til makulering av fysiske dokumenter mv., § 3-3 annet ledd om uberettiget avslag på utsteders søknad om tilgang til en verdipapirsentral mv., § 4-1 om enkeltkontoer og forvalterkontoer, § 4-2 om plikt til å opprette konto, § 4-3 første og annet ledd om krav til forvaltere, § 4-4 om krav til forvalterkontoer og opplysningsplikt for forvaltere med videre, kapittel 5 om krav til registrering av rettigheter til finansielle instrumenter, kapittel 6 om kontoførere, § 10-1 første ledd om vedtak om oppløsning eller avvikling av virksomheten i en verdipapirsentral, § 10-2 om plikt til å melde fra til Finanstilsynet om forhold av betydning for verdipapirsentralens videre drift med videre, § 11-3 om opplysningsplikt overfor Finanstilsynet, § 11-4 om meldeplikt ved avhendelse av vesentlig del av virksomheten og ved fusjon og fisjon og § 11-5 om manglende overholdelse av pålegg om retting, skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Henvisningene til bestemmelsene i verdipapirsentralloven kapittel 4 innebærer at også forvaltere kan ilegges overtredelsesgebyr der de har overtrådt sine plikter etter loven. Det samme gjelder henvisningen til lovens kapittel 6 om kontoførere, som innebærer at både kontoførere og verdipapirsentralen kan ilegges overtredelsesgebyr der de har overtrådt plikter som nevnt i kapittel 6. Departementet finner, i motsetning til arbeidsgruppen, det ikke naturlig at reglene om blant annet behandling av erstatningskrav i kapittel 9 bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Det vises til lovforslaget § 11-9 første ledd.

Når det gjelder overtredelser av reglene om taushetsplikt i kapittel 8, viser departementet til at taushetsplikten påhviler ansatte med flere i verdipapirsentraler. Slike overtredelser er etter departementets syn i mindre grad egnet til sanksjonering gjennom overtredelsesgebyr. Departementet viser til at overtredelser av lovbestemt taushetsplikt kan straffes etter straffeloven § 209 og § 210. Departementet foreslår ikke hjemmel i verdipapirsentralloven til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på taushetsplikten. Slike overtredelser bør i stedet forfølges i det vanlige strafferettslige sporet.

Når det gjelder hvilke krav til skyld som skal stilles for å ilegge overtredelsesgebyr, er departementet enig i arbeidsgruppens vurderinger og forslag. Departementet legger til grunn at det ikke bør stilles krav om skyld for at et foretak skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, slik at også anonyme og kumulative feil kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr, jf. forvaltningsloven § 46 første ledd, som vil gjelde som utfyllende regler også ved overtredelsesgebyr etter verdipapirsentralloven.

Når det gjelder adgangen til å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr, fremgår det av verdipapirsentralforordningen art. 61 nr. 2 at administrative sanksjoner skal kunne anvendes «overfor verdipapirsentraler, utpekte kredittinstitusjoner og …medlemmene av deres ledelsesorganer og enhver annen person som faktisk kontrollerer deres virksomhet, samt enhver annen juridisk eller fysisk person som i henhold til nasjonal lovgivning er ansvarlig for en overtredelse». I likhet med arbeidsgruppen, legger departementet til grunn at det kun unntaksvis vil være aktuelt å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr. Departementet viser til at handlingsnormene som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr først og fremst retter seg mot foretakene, det vil si verdipapirsentraler, utpekte kredittinstitusjoner, kontoførere og forvaltere. Departementet foreslår at det stilles krav om at vedkommende person har utvist forsett eller grov uaktsomhet i forbindelse med forhold som medfører at foretaket ilegges overtredelsesgebyr for at fysiske personer skal kunne ilegges gebyr, jf. lovforslaget § 11-9 annet ledd. Videre foreslås det at adgangen til å ilegge fysiske personer gebyr begrenses til å omfatte styremedlemmer, daglig leder og faktiske ledere i foretaket, det vil si den personkretsen som har størst mulighet til å påvirke virksomhetens overholdelse av reglene.

Departementet foreslår å lovfeste en hjemmel for forsinkelsesrente ved forsinket betaling av overtredelsesgebyr, jf. lovforslaget § 11-9 femte ledd.

Departementet foreslår videre at foreldelsesfristen for overtredelsesgebyr skal være fem år, i stedet for to år slik arbeidsgruppen foreslo. Departementet viser til at foreldelsesfristene etter konkurranseloven § 29 om overtredelsesgebyr er 10 og fem år. Det vises til lovforslaget § 11-9 sjette ledd.

Når det gjelder rammer for utmåling av overtredelsesgebyr, har Advokatforeningen i sin høringsmerknad uttalt at disse bør fremgå av loven, tilsvarende det Hvitvaskingslovutvalget har foreslått i NOU 2016: 27 og Verdipapirlovutvalget har foreslått i NOU 2017: 1. Advokatforeningen mener også at momenter ved avgjørelse av om administrative tiltak skal treffes, om sanksjoner skal ilegges og ved utmålingen av overtredelsesgebyr, bør fremgå av loven.

Departementet er enig i at øvre rammer for utmåling av overtredelsesgebyr bør fremgå av loven. Departementet foreslår lovbestemmelser som gjennomfører forordningens krav om øvre rammer for overtredelsesgebyr, jf. art. 63 nr. 2 bokstav e, f og g og lovforslaget § 11-9 tredje og fjerde ledd.

Departementet foreslår videre å lovfeste hvilke momenter som skal vektlegges når de er relevante ved vurderingen av type sanksjon eller tiltak og ved utmålingen/nivået på sanksjonen eller tiltaket, jf. verdipapirsentralforordningen art. 64. Det vises til lovforslaget § 11-10. Innholdet er i tråd med Finanstilsynets høringsnotat som ble sendt på høring 16. mai 2017, men slik at departementet foreslår at bestemmelsene fastsettes i lov i stedet for i forskrift. Det fremgår av forslaget til § 11-10 at oppregningen av relevante momenter ikke er uttømmende.

22.5.6.2 Straff

Arbeidsgruppen har foreslått at særlig grove eller gjentatte overtredelser av de samme bestemmelsene som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr etter verdipapirsentralforordningen artikkel 63 nr. 1, skal kunne sanksjoneres med straff. Videre har arbeidsgruppen foreslått at overtredelser av reglene om oppløsning og avvikling av verdipapirregister og brudd på meldeplikt ved risiko for forhold av betydning for verdipapirregisterets videre drift skal kunne sanksjoneres med straff.

Departementet foreslår at grove eller gjentatte overtredelser av de samme bestemmelsene som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr, skal kunne straffesanksjoneres med bøter eller fengsel i inntil ett år, jf. lovforslaget § 11-11 første ledd. Hvilke overtredelser dette er, er gjennomgått i kapittel 22.5.6.1 ovenfor, og det vises til fremstillingen der. Strafferammen på fengsel i inntil ett år eller bøter tilsvarer strafferammen som følger av verdipapirfondloven § 11-7 og verdipapirhandelloven § 17-3 annet ledd.

22.5.7 Offentliggjøring av administrative sanksjoner og forvaltningstiltak

Departementet er enig med arbeidsgruppen i at det ikke er nødvendig med særskilte lovbestemmelser som gir Finanstilsynet plikt til å offentliggjøre vedtak om administrative sanksjoner og andre tiltak ved overtredelser, og at en slik plikt vil følge ved innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen.

Som arbeidsgruppen har redegjort for, kan reglene om taushetsplikt for Finanstilsynets ansatte begrense adgangen til å offentliggjøre vedtak om administrative sanksjoner og forvaltningstiltak. Departementet er enig med arbeidsgruppen i at det bør gis en særskilt bestemmelse i verdipapirsentralloven som regulerer Finanstilsynets taushetsplikt når det gjelder opplysninger om tiltak og sanksjoner for overtredelser av verdipapirsentralloven, slik at det ikke oppstår tvil om at kravene i forordningen art. 62 er oppfylt. Det vises til lovforslaget § 11-2 første ledd, som pålegger ansatte i Finanstilsynet og departementet taushetsplikt om opplysninger som omhandler tiltak og sanksjoner knyttet til overtredelser av verdipapirsentralloven, så lenge offentliggjøring kan skade finansmarkedenes stabilitet eller en pågående granskning, eller påføre de berørte parter uforholdsmessig stor skade.

22.5.8 Varsling om overtredelser

I likhet med arbeidsgruppen legger departementet til grunn at Finanstilsynet vil innrette sine rutiner slik at kravene i forordningen art. 65 nr. 1 om effektive ordninger som oppmuntrer til varsling oppfylles. En slik plikt vil følge ved innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen. Departementet legger også til grunn at Finanstilsynet og andre som er underlagt personopplysningsloven overholder gjeldende regler om vern av personopplysninger, jf. art. 65 nr. 2 bokstav c og personopplysningsloven.

Når det gjelder kravet i art. 65 nr. 2 bokstav b om at arbeidstakere i institusjoner som varsler skal ha passende vern, i det minste mot gjengjeldelse, forskjellsbehandling eller andre typer urettferdig behandling, legger departementet til grunn at arbeidsmiljøloven § 2 A-2 om vern mot gjengjeldelse ved varsling oppfyller forordningens krav på dette punkt. Dette er i tråd med arbeidsgruppens vurdering.

Når det gjelder kravene i art. 65 nr. 2 bokstav d om at varslingsordningene skal sikre at identiteten til varsleren og den fysiske personen som angivelig er ansvarlig for en overtredelse vernes på ethvert trinn i saken, med mindre offentliggjøring kreves i henhold til nasjonal lovgivning i forbindelse med ytterligere granskning eller etterfølgende forvaltningssaker eller rettergang, viser departementet til at den nye bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 2A-4 delvis synes å oppfylle forordningens krav. Departementet er enig med arbeidsgruppen i at det bør foreslås særskilte regler i verdipapirsentralloven for å oppfylle forordningens krav på dette punkt. Når det gjelder taushetsplikt for ansatte i Finanstilsynet og departementet, vises det til lovforslaget § 11-2 annet ledd. Forslaget er innholdsmessig i hovedsak i tråd med arbeidsgruppens utkast, men slik at det er presisert at taushetsplikten også omfatter navnet og andre opplysninger som kan identifisere fysiske personer som angivelig er ansvarlig for overtredelsen som varselet gjelder.

Arbeidsgruppen har også foreslått en lovbestemmelse som lovfester en taushetsplikt for ansatte i verdipapirsentraler og hos kontoførere for å oppfylle forordningens krav om at opplysningene om identiteten til varsleren og fysiske personer som angivelig er ansvarlige for overtredelsen, skal være vernet på «ethvert trinn» i saken. Departementet viser til at ansatte i verdipapirsentraler og hos kontoførere har taushetsplikt om det de i sitt arbeid får vite om noens personlige forhold, jf. lovforslaget § 8-1. Bestemmelsen vil sannsynligvis verne identiteten til de aktuelle personene, men for å unngå tvil om at forordningens krav er oppfylt på dette punkt, foreslår departementet å følge opp arbeidsgruppens forslag om en særskilt bestemmelse om taushetsplikt. Departementet foreslår at bestemmelsen plasseres i § 8-2 og ikke i kapittelet om tilsyn og sanksjoner, siden taushetsplikten gjelder ansatte i verdipapirsentraler og hos kontoførere samt i kredittinstitusjoner som er utpekt etter verdipapirsentralforordningen art. 54. Bestemmelsen er innholdsmessig i hovedsak i samsvar med arbeidsgruppens forslag.

Når det gjelder forordningen art. 65 nr. 3, der det kreves at institusjonene har innført egnede fremgangsmåter som arbeidstakerne kan følge når de varsler internt gjennom en særskilt, uavhengig og selvstendig kanal, viser departementet til at arbeidsmiljøloven § 2 A-2 inneholder plikt til å utarbeide rutiner for intern varsling. Videre følger det direkte av verdipapirsentralforordningen art. 26 nr. 5 at verdipapirsentraler skal ha egnede framgangsmåter som arbeidstakerne kan følge når de rapporterer om overtredelser av forordningen gjennom en særskilt kanal. Departementet legger til grunn at dette oppfyller kravene i forordningen art. 65 nr. 3, slik at det ikke er behov for ytterligere lovregulering.

22.5.9 Saksbehandling, rett til domstolsprøving mv.

Når det gjelder kravene i forordningen art. 66 om at beslutninger og tiltak truffet i medhold av forordningen skal være begrunnet og kunne prøves for en domstol, anser departementet at reglene i forvaltningsloven om krav til begrunnelse av vedtak, sammenholdt med reglene i tvisteloven oppfyller forordningens krav.

Når det gjelder kravet i forordningen art. 66 om at det skal være adgang til domstolsprøving hvis det ikke er truffet et vedtak innen seks måneder etter innlevering av en komplett søknad om tillatelse, foreslår departementet en bestemmelse i verdipapirsentralloven § 2-3 for å oppfylle forordningens krav på dette punkt. Bestemmelsen er ny sammenlignet med arbeidsgruppens utkast. Den nye bestemmelsen er utformet på lignende måte som forvaltningsloven § 27 b, der det er fastsatt at søksmål om gyldigheten av et forvaltningsvedtak kan reises når det har gått 6 måneder fra klage første gang blir fremsatt, og det ikke skyldes forsømmelse fra klagerens side at klageinstansens avgjørelse ikke foreligger. Den nye bestemmelsen i verdipapirsentralloven § 2-3 kan anvendes dersom Finanstilsynet ikke har fattet vedtak om hvorvidt en søknad om tillatelse etter verdipapirsentralforordningen skal innvilges eller ikke innen 6 måneder etter at fullstendig søknad er levert.