2 Varslingsutvalgets innstilling – NOU 2018: 6
2.1 Utvalgets sammensetning og mandat
Varslingsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 11. november 2016 og hadde følgende sammensetning:
Direktør Anne Cathrine Frøstrup, leder
Advokat Henrik Dahle, Unio
Advokat Tron Dalheim
Advokat Birthe Eriksen
Generalsekretær Arne Jensen
Professor Stig Berge Matthiesen
Advokat Katrine Rygh Monsen, Landsorganisasjonen i Norge
Pensjonert elektriker Jan Erik Skog
Fagsjef Bente Stenberg-Nilsen, KS
Advokat Cathrine Opstad Sunde, Næringslivets Hovedorganisasjon
Utvalget fikk følgende mandat:
«Bakgrunn
Ytringsfrihet er en grunnleggende rettighet som er nedfelt i Grunnloven og i menneskerettighetene. Ansattes ytringsfrihet er en del av denne alminnelige ytringsfriheten. Én form for ytring er arbeidstakers deltakelse i politisk eller faglig debatt innenfor eget eller virksomhetens fagfelt. En annen type ytring er varsling som innebærer at den ansatte sier fra, internt eller eksternt, om forhold i virksomheten som vedkommende mener er kritikkverdige.
Generelle bestemmelser om arbeidstakeres rett til å varsle om kritikkverdige forhold ble innført i arbeidsmiljøloven med virkning fra 1. januar 2007. Formålet med de nye reglene i arbeidsmiljøloven §§ 2-4, 2-5 og 3-6 var å beskytte arbeidstakere som sier fra om kritikkverdige forhold i virksomheten og å legge til rette for et godt ytringsklima i arbeidslivet.
Det er mange eksempler på at varsling har vært avgjørende for at lovbrudd, korrupsjon og andre uakseptable forhold har blitt avdekket. På samme tid viser erfaringer fra varslingssaker, også i den senere tid, at det å varsle kan være en belastning for den som varsler. Det er derfor viktig at varslere har et tilstrekkelig rettslig vern. Samtidig har arbeidsgiver krav på en viss lojalitet fra sine ansatte, noe som kan begrunne begrensninger. Det er i tillegg viktig at hensynet til den eller de varsles om, herunder arbeidsgiver, blir tilstrekkelig ivaretatt i varslingsprosessen.
Under lovforberedelsen var varslingsbestemmelsene gjenstand for mye debatt. Det ble blant annet diskutert om reglene var tydelige nok og om de ville gi varslerne et tilstrekkelig vern. I 2013/2014 gjennomførte forskningsstiftelsen Fafo og advokatfirmaet Arntzen de Besche, på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet, en omfattende evaluering av varslingsreglene. Evalueringen fra Fafo (Fafo-rapport 2014:05) viser at det varsles oftere i Norge enn i andre land, og at norske varslere gjennomgående ser ut til å lykkes bedre med varslingen enn hva det rapporteres om fra andre land. Samtidig viser evalueringen at mange arbeidstakere opplever formelle og uformelle begrensninger i retten til å varsle. Behovet for bevisstgjøring og holdningsendring til varsling i arbeidslivet fremheves særlig i evalueringen.
Blant annet på bakgrunn av evalueringen, sendte Arbeids- og sosialdepartementet den 20. juni 2016 forslag til visse lovendringer for å styrke varslernes stilling på høring.
Det er nå ti år siden arbeidsmiljølovens lovregler om varsling ble vedtatt. Det er høstet betydelig erfaring med reglene, både faktisk og rettslig. Det er også tilkommet mye forskning om temaet, både nasjonalt og internasjonalt, senest i nyere undersøkelser som Fafo la frem i september 2016. Samtidig har det skjedd en rettsutvikling internasjonalt.
Regjeringen mener på denne bakgrunn at det er hensiktsmessig å gjøre en helhetlig gjennomgang av dagens regulering på dette området. Utvalget bes derfor, i tråd med mandatet nedenfor, å foreta en gjennomgang av gjeldende regelverk om varsling, og komme med de forslag som utredningen gir grunnlag for. Utvalget bes også iaktta forslag til lovendringer i Arbeids- og sosialdepartementets høringsbrev av 20. juni 2016.
Mandat
Utvalget skal gjennomgå varslingsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven, og i den sammenheng særlig vurdere om «kritikkverdige forhold» og «forsvarlig fremgangsmåte» i arbeidsmiljøloven § 2-4 er hensiktsmessige begreper og avgrensninger.
Utvalget skal med utgangspunkt i relevant forskning og ulike eksempelsaker redegjøre for hvilke forhold som påvirker prosessen og utfallet av en varslingssak.
Utvalget skal på egnet måte innhente erfaringer og synspunkter fra personer, arbeidsgivere og virksomheter som har praktisk erfaring med varslingssaker i ulike sektorer, herunder eksterne varslingsmottakere.
Utvalget skal drøfte hvilken rolle myndighetene, domstoler, fagforeninger, tillitsvalgte og verneombud har i varslingssaker, herunder vurdere om eksisterende aktører og organer dekker behovet for informasjon, veiledning og tvisteløsning i varslingssaker.
Utvalget skal redegjøre for internasjonal rett på området og innhente erfaringer fra andre land. Utvalget skal i den sammenheng også se på reguleringer og anbefalinger om varsling fra internasjonale organer som for eksempel EU og OECD. Utvalget skal på bakgrunn av sin gjennomgang vurdere om det er behov for å foreslå lovendringer og/eller andre tiltak som kan styrke varslervernet i norsk arbeidsliv. Utvalget skal i den sammenheng sørge for at hensynet til den som varsler og den eller de det varsles om, blir tilstrekkelig ivaretatt.
Utvalget skal vurdere fordeler og ulemper ved dagens plassering av varslingsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven og sammenholde disse med fordeler og ulemper med en særlov, og gi sin anbefaling om lovplasseringen.
Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. mars 2018 i form av en offentlig utredning (NOU).»
2.2 Utvalgets arbeid
Til hjelp for utvalgsarbeidet fikk Arbeids- og sosialdepartementet utarbeidet to rapporter. Den ene er en kunnskapsstatus om varsling og varslingsprosesser som Fafo har hatt ansvaret for (Fafo-notat 2017:3), den andre er en oversikt over varslingsregler i ulike land og EØS, laget av advokatfirmaet Schjødt. Som del av utredningsarbeidet innhentet utvalget en utredning fra Oslo Economics med en samfunnsøkonomisk analyse av verdien av varsling. Utvalget gjennomførte også en innspillskonferanse 23. mai 2017 med innhenting av erfaringer og synspunkter på varsling, varslingsprosesser og varslingsreglene fra ulike aktører.
Utvalget foretok følgende avgrensninger utover nevnte føringer i mandatet:
Forholdet til Grunnloven § 100 og arbeidstakers ytringsfrihet i sin alminnelighet er ikke behandlet i sin fulle bredde.
Varsling utenfor arbeidsforhold eller arbeidslignende forhold er ikke behandlet, herunder har man ikke behandlet varsling som instrument for å påpeke kritikkverdige forhold i samfunnet utenom arbeidslivet.
Medienes kildevern er ikke behandlet.
Bevisforbud i prosesslovgivningen er ikke innen kjerneområdet av mandatet og er ikke behandlet.
Spørsmål rundt varsling som innebærer brudd på personvernlovgivningen, inkludert personvernforordningen, eller sikkerhetslovgivningen er ikke behandlet.
Nødretts- og nødvergespørsmål er ikke behandlet.
2.3 Høring
Arbeids- og sosialdepartementet sendte 25. april 2018 Varslingsutvalgets innstilling NOU 2018: 6 Varsling – verdier og vern på høring med høringsfrist 11. september 2018.
Høringsinstanser:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Datatilsynet
Direktoratet for arbeidstilsynet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Domstolsadministrasjonen
Finanstilsynet
Fylkesmennene
Konkurransetilsynet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Norad – Direktoratet for utviklingssamarbeid
Petroleumstilsynet
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Statens arbeidsmiljøinstitutt
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Oslo kommune
Helse Midt-Norge RHF
Helse Nord RHF
Helse Sør-Øst RHF
Helse Vest RHF
Handelshøyskolen BI Oslo
Høgskolen i Innlandet
Høgskolen i Molde
Høgskolen i Oslo og Akershus (Oslo Met)
Høgskolen i Sørøst-Norge
Høgskolen i Østfold
Høgskolen på Vestlandet
Høgskulen i Volda
Institutt for offentlig rett (UiO)
Institutt for privatrett (UiO)
Kunsthøgskolen i Oslo
Nord universitet
Norges Handelshøyskole
NTNU Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet
Forskningsstiftelsen Fafo
Frischsenteret
Institutt for samfunnsforskning
Samfunns- og næringslivsforskning AS
Senter for velferds- og arbeidslivsforskning
SINTEF Teknologi og samfunn
Akademikerne
ALT c/o Industri Energi
Apotekforeningen
Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Arbeidsgiverforeningen for vekst- og attføringsbedrifter
Arbeidsmiljøsenteret
Bedriftsforbundet
Den Norske Advokatforening
Den norske jordmorforening
Finans Norge
Fritt Ord
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
HR Norge
Junit
Juridisk rådgivning for kvinner
Jussbuss
Jussformidlingen
Jushjelpa i Midt-Norge
Jushjelpa i Nord-Norge
KA Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon
KS
KS Bedrift
Landsorganisasjonen i Norge
Lederne
Maskinentreprenørenes Forbund
NITO
Norges Bondelag
Norges Farmaceutiske Forening
Norges Handikapforbund
Norges idrettsforbund
Norges Juristforbund
Norges Kommunerevisorforbund
Norges Kvinne- og familieforbund
Norges Lastebileier-Forbund
Norges Rederiforbund
Norges Røde Kors
Norges Skogeierforbund
Norges Taxiforbund
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Norsk Flygelederforening
Norsk Flytekniker Organisasjon
Norsk Folkehjelp
Norsk Journalistlag
Norsk Kvinnesaksforening
Norsk Landbrukssamvirke
Norsk Lektorlag
Norsk olje og gass
Norsk PEN
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk Regnesentral
Norsk Sjøoffisersforbund
Norsk Skuespillerforbund
Norsk sosiologforening
Norsk yrkeshygienisk forening
Norske Meierifolks Landsforening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Næringslivets sikkerhetsorganisasjon
Private Barnehagers Landsforbund
Rettspolitisk forening
SAFE
SAMFO Arbeidsgiverforening for samvirkeforetak
Senter for seniorpolitikk
Sparebankforeningen i Norge
Transparency International Norge
Transportbrukernes Fellesorganisasjon
Unio
Virke
Virke Produsentforening
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Høringssvar med merknader:
Forsvarsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Datatilsynet
Det nasjonale statsadvokatembetet
Direktoratet for arbeidstilsynet
Generaladvokaten
Helsedirektoratet
Kriminalomsorgsdirektoratet
Kriminalomsorgen region sør
Kriminalomsorgen region vest
Kriminalomsorgen region øst
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Petroleumstilsynet
Politidirektoratet
Regelrådet
Riksadvokaten
Senter for integritet i forsvarssektoren
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Fylkesmannen i Rogaland
Oslo kommune
Stavanger kommune
Helse Midt-Norge RHF
Helse Nord RHF
Helse Sør-Øst RHF
Oslo universitetssykehus
Handelshøyskolen BI Oslo
NTNU Norges tekniske-naturvitenskapelige universitet
Universitetet i Oslo
Advokatfirmaet Erling Grimstad
Advokatfirmaet Opøien
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Attac Norge
Balansekunst
Den Norske Advokatforening
Finans Norge
Forskerforbundet
Forum for kontroll og tilsyn
Frivillighet Norge
Helsepartiet
Industri Energi
Jussformidlingen
KS
KS Bedrift
Landslaget for lokalaviser
Landsorganisasjonen i Norge
Lederne
Maskinentreprenørenes Forbund
Mediebedriftenes Landsforening
Musikernes fellesorganisasjon
NITO
Norges idrettsforbund
Norges Juristforbund
Norges Kommunerevisorforbund
Norges Lastebileier-Forbund
Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter
Norges Rederiforbund
Norsk Jernbaneforbund
Norsk Journalistlag
Norsk Lektorlag
Norsk olje og gass
Norsk PEN
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk Sjøoffisersforbund
Norsk Skuespillerforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Parat
Politiets Fellesforbund
Rettsgruppen for varsling og etikk
Rettspolitisk forening
SAFE
SAMFO Arbeidsgiverforening for samvirkeforetak
Studieforbundet AOF Norge
Tax Justice Network Norge
Transparency International Norge
Unio
Utdanningsforbundet
Varslernettverket
Virke
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Anonym
Bård Magnus Fauske
Jan Størmer
Lillian Høyvang Andreassen
Per Andreas Langeland
Høringssvar uten merknader
Helse- og omsorgsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Utenriksdepartementet
Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon
Helsedirektoratet
Domstolsadministrasjonen
Oljedirektoratet
Statens arbeidsmiljøinstitutt
Statens legemiddelverk
Fylkesmannen i Hedmark
Bioteknologirådet