1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet legger med dette frem forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven, utl.).

Hovedinnholdet i proposisjonen er i samsvar med de forslagene som ble sendt på høring 29. desember 2015. Det er imidlertid foretatt noen endringer og tilpasninger med grunnlag i de innspillene som har kommet i høringen og med grunnlag i nye vurderinger fra departementets side.

Enkelte av forslagene som var begrunnet i effektivitetshensyn er frafalt i denne omgang fordi det viser seg usikkert om de vil ha den tilsiktede effekt. Departementet vil arbeide videre med blant annet å vurdere ulike tiltak for mer effektive saksprosesser i perioder med høye ankomster.

Det redegjøres i punkt 2 for bakgrunnen for forslaget, herunder hvordan migrasjonsbildet har utviklet seg, hvilke innstramninger som er gjennomført og bakgrunnen for at det er behov for ytterligere innstramninger.

I punkt 3 gis det en oversikt over høringene som er utført i forbindelse med de ulike forslagene.

Det gis en generell redegjørelse for konstitusjonelle og folkerettslige rammer av betydning for forslagene i proposisjonen i punkt 4.

I punkt 5.1 foreslår departementet å oppheve visumfriheten for asylsøkere, og i stedet åpne for at asylsøkere kan – og som hovedregel skal – gis rett til innreise uten visum. Dette gir adgang til å nekte innreise der det unntaksvis er på det rene at vilkårene for å nekte realitetsbehandling er oppfylt og det treffes vedtak om bortvisning på grensen. Departementet foreslår i punkt 5.2 en hjemmel for at Kongen i statsråd kan fastsette særskilte, ekstraordinære regler for asylsøkere som ankommer direkte fra et nordisk naboland. Det er viktig at norsk regelverk inneholder hjemler som setter regjeringen i stand til å håndtere en situasjon hvor det ankommer et svært høyt antall asylsøkere fra nordiske naboland og Dublin-samarbeidet i realiteten har opphørt å fungere. Kongen i statsråd bør da kunne beslutte at asylsøknader fremsatt på grense mot nordisk naboland kan nektes realitetsbehandlet, slik at søkerne kan bortvises på grensen. Videre foreslås det at Kongen i statsråd kan fastsette særlige saksbehandlingsregler dersom en slik ordning iverksettes. Lovforslaget innebærer at forslagene i høringsbrevet punkt 5 hovedsakelig videreføres, med noen endringer.

I punkt 6 i proposisjonen foreslår departementet lovendringer som vil få betydning for utlendinger som søker beskyttelse, herunder enslige, mindreårige asylsøkere.

Det «utvidede flyktningbegrepet» i utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b, som i dag gir flyktningstatus til en videre personkrets enn dem som er omfattet av Flyktningkonvensjonen, foreslås opphevet. I stedet foreslås det innført en ny bestemmelse i § 28 a som gir rett til subsidiær beskyttelse til dem som har rett til internasjonal beskyttelse uten å være omfattet av flyktningkonvensjonen.

En utlending har ikke krav på internasjonal beskyttelse dersom utlendingen kan få effektiv beskyttelse i andre områder i hjemlandet enn det området utlendingen flyktet fra (såkalt internflukt), men utlendingen kan etter dagens utlendingslov ikke henvises til internflukt hvis det er «urimelig». Urimelighetsvilkåret foreslås opphevet. De som ikke lenger får rett til beskyttelsesstatus fordi rimelighetskriteriet oppheves, vil få søknaden vurdert etter den skjønnsmessige bestemmelsen i § 38. Innholdet i denne bestemmelsen vil favne de tilfeller hvor det tidligere ble vurdert urimelig å henvise til internflukt.

For å motvirke at barn sendes alene til Europa og Norge foreslås det to nye bestemmelser i § 28 b og § 38 a om midlertidige og begrensede tillatelser til enslige, mindreårige asylsøkere. Tillatelsene vil være midlertidige frem til de fyller 18 år, og begrensede på den måten at de ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse eller familiegjenforening. Enslige mindreårige som anses å ha et beskyttelsesbehov, men hvor det avgjørende for denne vurderingen er at vedkommende vil være uten forsvarlig omsorg ved retur, har bare rett til en midlertidig og begrenset tillatelse. Barn som fyller vilkårene for beskyttelse av andre grunner enn mangel på forsvarlig omsorg ved retur, vil få en ordinær oppholdstillatelse etter § 28 eller § 28 a uten begrensninger. Enslige mindreårige som ikke har et beskyttelsesbehov, men som gis oppholdstillatelse på humanitært grunnlag – utelukkende fordi de mangler forsvarlig omsorg ved retur – har også bare rett til en midlertidig og begrenset tillatelse. En tillatelse etter § 28 b eller § 38 a vil ikke være til hinder for at barnet kan anmode om omgjøring av vedtaket før fylte 18 år, for eksempel ved at det bes om en ny vurdering av saken etter utlendingsforskriften § 8-5 («varig ordning for lengeværende barn»).

Departementet foreslår også at det utarbeides forskriftsbestemmelser som vil klargjøre kravene til bevis og risiko i saker om beskyttelse. Også beviskrav for identitet er det ønskelig å klargjøre i forskrift.

Departementet foreslår innstramninger i regelverket om familieinnvandring i punkt 7. Kort oppsummert innebærer innstramningene at det innføres midlertidige vilkår om underholdskrav og krav om tre års arbeid eller utdanning i Norge, samt et permanent tilknytningskrav for familieinnvandring og et 24-årskrav for familieetablering. Når det gjelder underholdskravet, innebærer dette et forslag om å innføre underholdskrav for familiegjenforening med referanseperson som har beskyttelse i Norge. Forslaget om krav om tre års arbeid eller utdanning i Norge innebærer et vilkår om at referansepersoner må ha jobbet eller tatt utdanning i Norge i tre år for å få familiegjenforening med ektefelle eller samboer, når referansepersonen har beskyttelse, opphold på humanitært grunnlag eller opphold gjennom regelverket om familieinnvandring, eller når han/hun har permanent oppholdstillatelse på grunnlag av de nevnte tillatelsene. Formålet er å redusere ankomsten av asylsøkere til Norge, å sikre selvforsørgelse og å virke som et incentiv til å ta arbeid og utdanning, slik at familien ikke blir en belastning for det norske velferdssystemet. Vilkårene er nødvendiggjort av dagens uforutsigbare flyktningsituasjon, og foreslås derfor å gjelde tidsbegrenset til og med 31. desember 2019. Forslaget om et tilknytningskrav innebærer at det skal kunne nektes familiegjenforening med en utlending som har fått beskyttelse i Norge, dersom familielivet trygt kan utøves i et tredjeland som familien samlet sett har sterkere tilknytning til enn Norge. Tilknytningskravet gjelder frem til den som har fått beskyttelse i Norge har fått permanent oppholdstillatelse. Departementet foreslår også å innføre et 24-årskrav for familieetablering. Formålet er å bekjempe tvangsekteskap. Vilkåret skal i utgangspunktet gjelde generelt (også for referansepersoner som er norske borgere), men det kan gjøres unntak dersom det er åpenbart at ekteskapet eller samlivet er frivillig.

Punkt 8 inneholder en rekke endringer i reglene om permanent oppholdstillatelse mv. Departementet foreslår at botidskravet for permanent oppholdstillatelse i Norge heves fra tre til fem år. For de gruppene som etter dagens regelverk får permanent opphold etter et lengre antall år enn tre år, foreslås det en tilsvarende økning i botiden. Tiden en utlending kan oppholde seg i utlandet (syv måneder) i løpet av hele opptjeningsperioden uten å miste retten til permanent opphold foreslås uendret. Dagens krav om faktisk opphold i Norge som vilkår for midlertidig oppholdstillatelse, foreslås lovfestet; utlendingen må som hovedregel oppholde seg minst seks måneder i året i Norge. Det foreslås også en økning i varigheten av førstegangs oppholdstillatelse, slik at denne kan gis for inntil fem år.

Departementet mener det er viktig å bidra til at familieinnvandrere som utsettes for mishandling ikke føler seg tvunget til å bli i forholdet av frykt for å miste oppholdstillatelsen. Dette er særlig viktig når botidskravet for permanent oppholdstillatelse heves fra tre til fem år. Lovproposisjonen omhandler iverksatte og planlagte avbøtende tiltak.

Videre foreslår departementet at det for permanent oppholdstillatelse innføres krav om at utlendinger som i dag har rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap iht. introduksjonsloven og som er pålagt å avlegge avsluttende prøver, må beherske et minimum av norsk muntlig og bestå prøven i samfunnskunnskap på et språk han eller hun forstår. Det foreslås også krav om at utlendingen må ha vært selvforsørget de siste tolv månedene, og en adgang til å avslå en søknad om permanent oppholdstillatelse når tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn tilsier det. Departementet foreslår videre at det innføres plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap også for utlendinger mellom 55 og 67 år, slik at denne gruppen også får plikt til å ta avsluttende prøver.

Departementet foreslår at kravet til botid for å oppnå norsk statsborgerskap heves for to grupper søkere, som følge av at botidskravet for permanent oppholdstillatelse heves fra tre til fem år. For personer som er gift, registrert partner eller samboer med norsk statsborger foreslås minstekravet til botid i Norge hevet fra tre til fem års opphold i riket i løpet av de siste ti årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet, jf. statsborgerloven § 12. For statsløse foreslås det også at minstekravet til botid heves fra tre til fem år, jf. statsborgerloven § 16. For statsløse barn født i Norge foreslås det unntak fra kravet om permanent oppholdstillatelse. Det foreslås i stedet krav om opphold i riket de siste fem årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet eller at en av foreldrene senest på vedtakstidspunktet innvilges permanent oppholdstillatelse eller norsk statsborgerskap.

I punkt 9 foreslår departementet en adgang til å treffe vedtak om utvisning i de tilfeller hvor en asylsøknad som nektes realitetsbehandlet også anses som et tilfelle av misbruk av asylsystemet.

Punkt 10 gjelder endring av utlendingsloven § 100 og § 100 a om opptak og behandling av biometrisk personinformasjon i form av ansiktsfoto og fingeravtrykk i utlendingssaker. Departementet foreslår at det gis hjemmel for å oppta og registrere fingeravtrykk og ansiktsfoto rutinemessig av alle borgere fra land utenfor EØS-området (tredjelandsborgere) som søker oppholdstillatelse i Norge og lagre disse i et nasjonalt register. Det foreslås også at det gis hjemmel for at fingeravtrykk og fotografi av utlendinger som søker visum til Norge, som i dag bare registreres i den felles Schengen-databasen, Visa Information System (VIS), også kan lagres i et nasjonalt register. Formålet er kontroll med utlendingers identitet.

I punkt 11 i proposisjonen foreslår departementet å redusere klagefristen fra tre til én uke for asylsøkere som åpenbart ikke oppfyller vilkårene for beskyttelse etter utlendingsloven §§ 28 og 28 a eller er vernet mot retur etter utlendingsloven § 73. I dag følger klagefristen av forvaltningsloven og er tre uker. Det foreslås også å samle hjemlene for Kongen til å gi nærmere regler i forskrift om unntak fra retten til fritt rettsråd og å presisere adgangen til å forskriftsfeste unntak fra retten til fritt rettsråd i saker om bortvisning, utvisning, tilbakekall av tillatelse og tilbakekall av oppholdsdokument. I tillegg foreslås det at vedtak om å nekte realitetsbehandling etter utlendingsloven § 32 første ledd bokstav a (har fått asyl eller annen form for beskyttelse i et annet land), bokstav c (kan kreves mottatt av en annen nordisk stat etter Den nordiske passkontrolloverenskomsten) eller bokstav d (har hatt opphold i en stat eller område hvor utlendingen ikke var forfulgt), kan iverksettes straks dersom det er åpenbart at det er grunnlag for å nekte realitetsbehandling etter disse bestemmelsene. At vedtaket kan iverksettes straks, innebærer at det ikke er nødvendig å fastsette en særskilt frist for å begjære utsatt iverksetting.

Behovet for overgangsregler vurderes i punkt 12, herunder forholdet til Grunnloven § 97.

Forslagene i proposisjonen har delvis sitt opphav i samarbeidsavtalen mellom Venstre, Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet og Høyre om utlendingsfeltet fra høsten 2013, gjengitt i Regjeringen Solbergs politiske plattform av 7. oktober 2013 (Sundvollen-erklæringen), og i avtale av 28. februar 2014. Videre har forslagene delvis sitt opphav i asylavtalen som ble inngått på Stortinget 19. november 2015 (asylforliket), som ble vedtatt av Stortinget 3. desember 2015 i forbindelse med budsjettdebatten. Det vises til forankringen av forslagene i tilknytningen til hvert av forslagene. Det legges også frem enkelte nye forslag som departementet har hatt mulighet til å utrede og mener bør gjennomføres for å møte utfordringene på området.