13 Økonomiske og administrative konsekvenser av endringer i utlendingsloven

13.1 Samlet effekt av forslagene

Tiltakene i denne proposisjonen antas å medføre at det ankommer færre asylsøkere enn det ellers ville hakommet til Norge. De økonomiske og administrative konsekvensene avhenger i stor grad av effekten på asyltilstrømningen. Det er anslått at det vil komme mellom 5 000 og 50 000 asylsøkere i 20161. For Saldert budsjett 2016 ligger det til grunn et punktanslag på 33 000, men hva det faktiske tallet blir er svært usikkert. Dagens usikre situasjon gjør det også særlig vanskelig å si noe konkret om effektene av forslagene i proposisjonen. Flere av høringsinstansene, herunder POD og UDI, har imidlertid stilt seg bak at forslagene vil kunne medføre en reduksjon i asyltilstrømningen.

Innvandring har konsekvenser for norsk arbeidsmarked, produktmarked og offentlige finanser. Det vises til at det i Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016) ble anslått at en voksen asylsøker som får opphold vil koste staten om lag 1,4 mill. kroner de første seks årene, inkludert blant annet utgifter til registrering av asylsøkere, behandling av asylsøknader, mottaksutgifter og integrering.2 Antallet asylsøkere til Norge er derfor av stor betydning for de offentlige utgiftene de første årene.

På lengre sikt er konsekvensene av innvandring særlig avhengig av tilknytningen til arbeidsmarkedet. Økt innvandring medfører økte inntekter i form av økte skatteinntekter, men også økte utgifter i form av utbetalinger gjennom velferdsordningene. Flere innvandrere kan medføre et mer presset arbeidsmarked som kan medføre lavere lønn og sysselsetting. Samtidig vil innvandring kunne føre til økt etterspørsel, økt arbeidstilbud og økt verdiskapning. Det er derfor en målsetting at personer som kommer til Norge og får opphold, raskest mulig og i størst mulig grad integreres, forsørger seg selv og bidrar til samfunnet. Det anslås på den ene siden at blant annet skjerpede krav til familiegjenforening og permanent opphold kan bidra til dette. På den andre siden kan en større grad av usikkerhet rundt fremtiden i Norge og en lengre periode uten familie bidra til negative konsekvenser for evnen og viljen til å integreres.

Utover konsekvensene som følger av reduserte ankomster av asylsøkere til Norge, vil flere av forslagene ha økonomiske og administrative konsekvenser for forvaltningen. Forslagene vil gi behov for endringer i systemer og saksbehandlingsrutiner, herunder i UDI, UNE og politiet. Flere endringer i hvordan ulike sakstyper skal behandles, vil også kunne redusere produktiviteten i en periode. Enkelte høringsinstanser, herunder UDI og UNE, har pekt på at innstramninger kan føre til flere klagesaker og flere saker for domstolene. Dette kan blant annet medføre økte saksbehandlingstider og restanser. Samtidig vil ikke endringene nødvendigvis medføre flere saker totalt sett dersom antallet asylsøkere går ned. De totale utgiftene er derfor vanskelig å anslå.

I den grad forslagene vil medføre budsjettmessige endringer, vil Regjeringen måtte komme tilbake til dette i kommende budsjettframlegg.

Nedenfor er de anslåtte konsekvensene av de enkelte forslag redegjort for, i den utstrekning som er mulig på nåværende tidspunkt.

13.2 Innreise til Norge

13.2.1 Endring av utlendingsloven § 9 om visumfrihet for asylsøkere, jf. pkt. 5.1

Den planlagte omformuleringen av bestemmelsen i utlendingsloven § 9 første ledd vil kunne begrense tilstrømningen til landet. Politiet vil på grensen måtte vurdere om tillatelse til innreise uten visum skal gis. Med forutsetningen om at tillatelse normalt skal gis, vil saksbehandlingen knyttet til § 9 være meget enkel. Utover dette vil ikke forslaget innebære økonomiske eller administrative konsekvenser.

13.2.2 Bortvisning på nordisk grense i krisesituasjon, jf. pkt. 5.2

Det anslås at ordningen isolert sett vil være ressurskrevende å håndheve på de tidspunkter hjemmelen eventuelt tas i bruk. Samtidig vil dette innebære at et betydelig antall asylsøknader ikke tas til behandling i Norge, noe som ellers ville krevd langt større ressurser.

Lovforslaget åpner for ulike grader av forenklede saksbehandlingsregler, noe som vil ha betydning for ressursbruken dersom hjemmelen tas i bruk. Det foreslås at Kongen i statsråd skal kunne beslutte at myndigheten til å nekte realitetsbehandling skal kunne legges til polititjenestemann, og at bortvisning (og nektelse av realitetsbehandling) ikke skal anses som enkeltvedtak dersom den ekstraordinære bestemmelsen settes i verk. Hvilken ordning som eventuelt iverksettes vil være avhengig av hvilke tiltak som er praktisk mulige og nødvendige i den konkrete situasjonen.

Dersom lovforslaget vedtas av Stortinget, vil departementet vurdere om det er nødvendig og hensiktsmessig på forhånd å foreta systemtilpasninger for det tilfellet at hjemmelen blir tatt i bruk. Det er ikke mulig å anslå om og hvor ofte hjemmelen vil komme til å bli tatt i bruk.

13.3 Endringer i reglene om beskyttelse

13.3.1 Oppheving av utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b og innføring av ny bestemmelse om oppholdstillatelse for utlendinger med rett til subsidiær beskyttelse, jf. pkt. 6.1

Det foreslås at de som får subsidiær beskyttelse skal bosettes som i dag og utløse integreringstilskudd. Endringen vil innebære at målgruppen for særordningene for flyktninger i folketrygden reduseres. Dette vil kunne medføre økte utgifter til sosialhjelp i kommunene. Det pågår et arbeid i Arbeids- og sosialdepartementet hvor særordninger for flyktninger og asylsøkere i folketrygden gjennomgås.

13.3.2 Oppheving av rimelighetsvilkåret ved henvisning til internflukt i utlendingsloven § 28 femte ledd, jf. pkt. 6.2

Oppheving av rimelighetsvilkåret ved henvisning til internflukt vil først og fremst ha konsekvenser for hvilken oppholdsstatus søkeren får i Norge. Det antas at færre personer vil få flyktningstatus. Det vises til omtale av konsekvensene av dette under 13.3.1.

13.3.3 Midlertidig og begrenset oppholdstillatelse til enslige, mindreårige asylsøkere frem til fylte 18 år, jf. pkt. 6.5

Det vises til at det foreslås at den aktuelle gruppen fortsatt vil bosettes og ha rett til representant. Dersom det blir vanskeligere å bosette enslige, mindreårige asylsøkere, slik flere høringsinstanser peker på, vil imidlertid utgiftene til mottak og omsorgssentre likevel øke. Forslaget medfører at UDI må behandle flere saker. En må forvente at mange vil søke om fornyet tillatelse når disse personene fyller 18 år. På den ene siden vil trolig antallet klager til UNE også øke dersom endringen medfører økt antall avslag. På den andre siden kan antallet enslige mindreårige asylsøkere til Norge reduseres.

13.4 Endringer i reglene om familieinnvandring

13.4.1 Underholdskrav og krav til arbeid eller utdanning, jf. pkt. 7.1

Forslaget vil kunne medføre en begrensning av asyltilstrømningen, som følge av at asylsøkere vil søke mot andre land med mindre restriktive regler for familieinnvandring. Selv om forslaget vil kunne innebære en viss begrensning i familieinnvandringen, kan det også medføre at flere familiemedlemmer reiser til Norge som asylsøkere istedenfor å søke om familieinnvandring fra hjemlandet. Forslaget innebærer en mer komplisert og ressurskrevende saksbehandling hvor det er behov for å vurdere underhold og botid i flere saker. Det vil også kunne medføre at det i større grad vil måtte gjøres unntaksvurderinger. Forslaget antas å kunne medføre økte restanser og lengre saksbehandlingstid.

13.4.2 Tilknytningskrav for rett til familieinnvandring, jf. pkt. 7.2

Forslagets økonomiske og administrative konsekvenser vil i utgangspunktet være de samme som for øvrige innstramninger i retten til familieinnvandring, jf. omtale under pkt. 13.4.1. Tilknytningskravet kan være særlig krevende for UDI og UNE å praktisere, fordi familien ikke vil ha incentiver til å opplyse at de har oppholdstillatelse i et annet land. Det legges imidlertid opp til at det kun er i et mindre antall saker det vil være aktuelt at tilknytningskravet skal vurderes. Det er foreløpig uvisst i hvilken utstrekning utlendingsmyndighetene faktisk vil kunne fastslå at familieetablering eller -gjenforening er mulig i et annet land.

13.4.3 Familieinnvandring – 24-årskrav for familieetablering, jf. pkt. 7.3

Endringen kan medføre at flere får avslag på sin søknad om familieetablering og/eller at søkere utsetter å søke til referansepersonen og søker har fylt 24 år. Det må antas at klagefrekvensen vil øke noe som følge av avslag på grunn av manglende oppfyllelse av 24-årskravet, men porteføljen av ekteskapssaker som vil kunne omfattes av forslaget er ikke stor (maksimalt om lag 550 saker ville blitt rammet i 2014). Klagesakene antas heller ikke å ville være spesielt kompliserte. Forslaget anslås derfor ikke å ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

13.5 Skjerpede krav for permanent oppholdstillatelse

13.5.1 Hevet botidskrav for permanent oppholdstillatelse, jf. pkt. 8.5

Det foreslås at førstegangstillatelser fortsatt gis for opp til tre år med unntak av beskyttelsessaker, som skal gis for fem år. Heving av botidskravet fra tre til fem år vil derfor innebære en økning i antall fornyelsessaker ved at flere tillatelser må fornyes og at tillatelsene må fornyes over et lengre tidsrom. Videre vil reisebevis for flyktninger og utlendingspass måtte fornyes flere ganger. Forslaget vil også medføre flere utvisningssaker, da det tar lengre tid å opparbeide det utvidede utvisningsvernet i utl. § 68. Et hevet botidskrav vil medføre at antall søknader om permanent oppholdstillatelse på kort sikt vil gå ned, men det antas at dette vil stige igjen når flere personer oppfyller vilkåret om fem års botid.

Lovendringene vil innebære en varig og betydelig utgiftsøkning. Det er anslått at heving av botidskravet til fem år vil medføre samlede økte utgifter til saksbehandling per år på om lag 33 mill. kroner som kan dekkes inn med økte gebyrinntekter fra og med 2020. Beregningene er basert på at lovendringen trer i kraft 1. juli 2016. Økonomiske og administrative konsekvenser vil gjelde fra ikrafttredelsestidspunktet, men det anslås at utgiftsøkningen vil være betydelig lavere det første året etter ikrafttredelse enn i påfølgende år.

Det legges til grunn at forslaget er budsjettnøytralt. I Saldert budsjett for 2016 er inntektsbevilgningen på kap. 3440, post 06 økt med 0,5 mill. kroner, og politiets tilknyttede utgifter på kap. 440, post 01 økt med 0,5 mill. kroner, med forbehold om at lovendringene vedtas i Stortinget. Resterende økte utgifter for UDI og politiet skal dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer. UDI er imidlertid styrket med 20 mill. kroner i Saldert budsjett 2016, utover bevilgningsøkningene knyttet til økte asylankomster. Dette blant annet for å kunne behandle økt antall saker som vil følge av lovforslaget.

Det vil også påløpe utgifter i forbindelse med avbøtende tiltak knyttet til familieinnvandrere som utsettes for mishandling i samlivsforholdet. Flere av informasjonstiltakene er allerede iverksatt. Videreføring av informasjonstiltak, nye tiltak knyttet til informasjon, opplæring, bruk av tolk, klargjøring av vedtak, gjennomgang av praksis med påfølgende vurdering av regelverket mv. iverksettes og dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

I tillegg vil forslaget forlenge perioden andre etater vil ha behov for å kontrollere oppholdsstatusen til personer med utenlandsk statsborgerskap. Dagens ordning med innhenting av opplysninger fra utlendingsforvaltningen er manuell, og forslaget vil dermed kunne generere noe merarbeid både for utlendingsforvaltningen og for etater som har behov for å kontrollere personers oppholdstillatelse.

13.5.2 Krav om norskkunnskaper, norsk samfunnskunnskap og selvforsørgelse, jf. pkt. 8.6

De skjerpede vilkårene for permanent opphold kan medføre en mer komplisert saksbehandling for utlendingsforvaltningen. I tillegg vil antallet fornyelsessøknader trolig øke, dersom forslaget medfører at færre oppfyller vilkårene for permanent opphold. Forslaget antas å kunne medføre økte restanser og lengre saksbehandlingstid i utlendingsforvaltningen. Selv om denne gruppen allerede i dag har plikt til å gjennomføre opplæring og avlegge prøve i norsk og samfunnskunnskap, kan de skjerpede kravene for permanent opphold føre til at noen flere faktisk avlegger prøve, og at flere vil ønske å ta prøvene på nytt dersom de ikke består. Dette kan medføre merutgifter for kommunene, som gjennomfører prøvene, og for VOX, som har ansvar for å utvikle, vedlikeholde og informere om prøvene i norsk og samfunnskunnskap.

13.5.3 Ny hjemmel for å kunne avslå søknad om permanent oppholdstillatelse når det foreligger tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn, jf. pkt. 8.7

Forslaget kan medføre en noe mer komplisert saksbehandling i enkelte saker.

13.5.4 Endringer i introduksjonsloven – plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer mellom 55 og 67 år, jf. pkt. 8.8

Forslaget innebærer at noen flere personer har plikt til å gjennomføre opplæring. UDI anslår at den årlige økningen i antallet som vil falle inn under ordningen er lavt, mellom 300 og 400 personer i året. Det vil uansett stilles krav om gjennomført opplæring som vilkår ved senere søknad om norsk statsborgerskap. Det legges til grunn at eventuelle merutgifter dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

13.5.5 Endringer i statsborgerloven, jf. pkt. 8.9

Forslaget medfører ikke vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

13.6 Utvisning av personer som er nektet realitetsbehandling av sin asylsøknad og har misbrukt asylsystemet, jf. pkt. 9

Forslaget vil føre til at det i noen flere saker enn i dag skal treffes vedtak om utvisning. Dette gjelder saker hvor det uansett treffes vedtak om å avslå realitetsbehandling av asylsaken og hvor utlendingen blir pålagt å forlate riket. Den ekstra ressursbruken ved å treffe utvisningsvedtak i disse sakene vil være begrenset.

13.7 Identitetsavklaring – biometri, jf. pkt. 10

Utvidet opptak og lagring av biometri medfører behov for praktiske, tekniske og organisatoriske endringer. Først og fremst må dagens utlendingsregister oppgraderes for en stor volumøkning. I dag registreres det 10 000 – 15 000 saker per år i registeret. Med foreslått utvidet bruk vil dette øke til over 250 000 registreringer per år. Det må etableres nye prosesser i førstelinjen ved utenriksstasjonene, slik at dagens opptaksutstyr for biometri også kan oppta biometri i oppholdssaker og overføre dette til en sentral nasjonal biometribase. Det må videre tilrettelegges for at biometri opptatt for lagring i Schengens VIS-database også overføres og lagres i den nasjonale basen.

For å kunne gjennomføre den foreslåtte utvidede registreringen, er det påkrevd investeringer og endringer i utlendingsforvaltningens saksbehandlingssystemer og databaser. Det er anslått en investeringskostnad på 54 mill. kroner og årlig økte driftsutgifter på 6,5 mill. kroner for UDI, politiet og utenrikstjenesten samlet. Det er ikke tatt stilling til når lovendringen vil kunne tre i kraft. Regjeringen vil komme tilbake til dette i de årlige budsjettframleggene.

13.8 Endringer i saksbehandlingsregler, jf. pkt. 11

Tiltakene som beskrevet under pkt. 11 anslås ikke å ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser. Forslaget om redusert klagefrist kan effektivisere saksbehandlingen i UDI og UNE noe. Forslaget om å kunne forskriftsfeste unntak for retten til fritt rettsråd anslås ikke i seg selv å ha økonomiske eller administrative konsekvenser. Lovendringen om utsatt iverksetting anslås å kunne legge til rette for mer effektiv saksbehandling og retur, og kan også medføre at det fremsettes færre begjæringer om utsatt iverksetting.