10 Identitetsavklaring – biometri

10.1 Bakgrunn

Forslaget er en oppfølging av samarbeidsavtalen mellom regjeringen og Kristelig folkeparti og Venstre (gjennomføringspunkt 1 til avtalepunkt E8). Forslaget følger også opp et av kulepunktene under pkt. 1 i Stortingets asylforlik av 19. november 2015 («sikre en effektiv ID-avklaring») som også fremgår av Stortinget anmodningsvedtak 68. Lagring av biometri er et viktig tiltak i den forbindelse.

Det er et omfattende problem på utlendingsfeltet at mange tredjelandsborgere (borgere fra land utenfor EU/EØS-området) søker opphold uten at de er i besittelse av eller fremlegger sikre ID-dokumenter. Dette er en utfordring ved behandling av søknader om opphold, både søknader om beskyttelse (asyl) og ved andre oppholdsgrunnlag. Bruk av falsk identitet og identitetstyveri berører flere samfunnssektorer, og forekommer blant annet i forbindelse med menneskehandel, misbruk av velferdsgoder, ulovlig arbeid, skattesvindel, sosial dumping, finanssvindel og annen kriminalitet. Omfattende bruk av falske identiteter er også en alvorlig sikkerhetstrussel. Det er også grunn til å peke på at mangel på ID-dokumenter vanskeliggjør retur av personer med ulovlig opphold.

Opptak av ansiktsfoto og fingeravtrykk gir ikke i seg selv informasjon om hvilken identitet utlendingen er registrert med i hjemlandet, altså hvilken identitet som egentlig er den rette, men sammenligning mot allerede registrert ansiktsfoto og fingeravtrykk kan avsløre om vedkommende tidligere har søkt opphold under samme eller en annen identitet. I dag skal det tas fingeravtrykk av asylsøkere, visumsøkere, utlendinger som ikke har dokumentasjon for identiteten, familiemedlemmer til referanseperson som har beskyttelse i Norge og utlendinger som blir utvist. Det opptas imidlertid ikke fingeravtrykk av personer som søker opphold på andre grunnlag enn asyl. Det tas opp ansiktsfoto i alle utlendingssaker, og disse blir lagret elektronisk.

Opptak og bruk av fingeravtrykk og ansiktsfoto er ett av flere virkemidler som utlendingsforvaltningen benytter i sitt arbeid med å kontrollere identiteten til utlendinger som søker opphold i Norge. Andre virkemidler i ID-arbeidet er blant annet intervju, DNA-test, aldersundersøkelser, dokumentgransking, verifisering i hjemlandet og språkanalyse.

Etter bestilling fra departementet avga UDI i 2010 en vurdering om fremtidig bruk av biometri. UDI foreslo i rapporten at det gjøres obligatorisk å oppta fingeravtrykk på søknadstidspunktet ved innlevering av alle typer søknader om oppholdstillatelse og visum, og at fingeravtrykk lagres i en database til bruk for søk og gjenfinning. Hovedformålet med dette er at man gjennom en fingeravtrykksregistrering «låser» identiteten, slik at det ikke blir mulig for utlendingen å operere med en annen identitet, verken som oppholdssøker eller som asylsøker. Nasjonalt ID-Senter fremla i januar 2013 rapporten, «Biometri og identitet», hvor de ga støtte til utvidet biometriregistrering. I Senterets rapport «Kartlegging av ID-arbeid, sluttrapport fra Evalueringsprosjekt 2014» er en hovedanbefaling at det tas foto og fingeravtrykk av alle som søker opphold i Norge.

På oppdrag fra UDI har Oxford Research levert to utredninger om identitetsutfordringer, «Behov for felles innsats» (2013), og «Comparative study of ID management in immigration regulation. Norway, Sweden, the Netherlands and United Kingdom» (2013). I begge rapportene er det anbefalt en mer omfattende registrering av biometri i utlendingssaker enn i dag.

Utenriksstasjonene har også ytret et sterkt ønske om at det registreres fingeravtrykk av alle som søker oppholdstillatelse. Utenriksstasjonene utgjør førstelinjen i det store flertall av saker, og møter derfor daglig de praktiske utfordringene med å avdekke om identitetsdokumenter og identiteter er falske.

10.2 Gjeldende rett

10.2.1 Innledning

I punkt 10.2.2 nedenfor beskrives reglene i utlendingsloven og utlendingsforskriften om registrering, sletting osv. av fotografi og fingeravtrykk i det nasjonale utlendingsregisteret. Dette registeret omfatter både asylsøkere, enkelte grupper av dem som søker oppholdstillatelse og utlendinger som blir utvist.

Utlendingsloven gjennomfører også EU/Schengen-regler om opptak av fingeravtrykk. I punkt 10.2.3 beskrives regelverket om registrering mv. av asylsøkere i det europeiske Eurodac-registeret, hvor norske myndigheter foretar registrering av asylsøkere i tillegg til i det nasjonale utlendingsregisteret. I punkt 10.2.4. beskrives regelverket om registrering mv. av fingeravtrykk og fotografi av visumsøkere i Schengen-landenes VIS-database. I punkt 10.2.5 beskrives regelverket om registrering mv. av fingeravtrykk og ansiktsfoto i Schengen-standardiserte oppholdskort. I punkt 10.2.6 beskrives regelverket for opptak og lagring av biometri fra barn.

10.2.2 Behandling av biometriske personopplysninger i det nasjonale utlendingsregisteret

Etter utlendingsloven § 100 første ledd kan det opptas fingeravtrykk og fotografi av utlendinger som:

1. ikke dokumenterer sin identitet eller som det er grunn til å mistenke for å oppgi falsk identitet,

2. søker oppholdstillatelse etter loven,

3. er blitt innvilget eller har fått avslag på søknad om oppholdstillatelse etter loven, eller

4. er bortvist eller utvist, eller som antas å oppholde seg ulovlig i riket.

Ordlyden i bokstav b tilsier at det allerede etter gjeldende rett er adgang til å oppta fingeravtrykk og fotografi av alle utlendinger som søker om oppholdstillatelse. Det fremgår imidlertid klart av forarbeidene til den tilsvarende bestemmelsen i utlendingsloven 1988 § 37 at det ikke ble forutsatt en så vidtrekkende registreringspraksis. I Ot.prp. nr. 83 (1991–92) heter det således:

«Som nevnt i kapittel 6, er det i dag ikke behov for å ta avtrykk av alle som søker en annen form for oppholdstillatelse enn asyl. Departementet anser det imidlertid nødvendig å ha en hjemmel til å kunne ta fingeravtrykk i spesielle tilfeller. Det kan f.eks. dreie seg om familiemedlemmer til en asylsøker som ikke selv søker asyl. I andre tilfeller kan det være behov for å kontrollere at den som får en tillatelse, er den samme som kommer til landet.»

I proposisjonens merknadsdel til forslagets § 37 tredje ledd heter det:

«Departementet vil understreke at det i dag ikke synes aktuelt å ta fingeravtrykk av alle som søker en tillatelse. Hjemmelen tenkes først og fremst brukt i de tilfellene da det antas å være særlig grunn til å kontrollere at det er den personen som har fått en tillatelse, som kommer til landet.»

Etter § 100 første ledd bokstav c kan det tas fingeravtrykk og fotografi av en utlending som «er blitt innvilget» eller har fått avslag på søknad om oppholdstillatelse. Etter utlendingsloven 1988 var det hjemmel for å ta fotografi og fingeravtrykk av en utlending som hadde fått avslag på søknad om tillatelse etter loven, men det var ingen tilsvarende bestemmelse for innvilgelsestilfellene. Bestemmelsen om dette kom først med utlendingsloven 2008, og departementet omtalte endringen på følgende måte i Ot.prp. nr. 75 (2006–2007):

«Etter departementets vurdering bør det også være hjemmel til å ta fotografi og fingeravtrykk av en utlending som blir innvilget en tillatelse. I dag har politiet av og til mistanke om at personer som har fått opphold på grunnlag av familiegjenforening, senere søker asyl under et annet navn og dermed opererer med to identiteter. Det tas rutinemessig fingeravtrykk i asylsaker, jf. gjeldende lov § 37 fjerde ledd bokstav b. Dersom det også registreres fingeravtrykk i forbindelse med at søknaden om familiegjenforening innvilges, vil den doble identiteten bli avslørt.»

Med hjemmel i utlendingsloven § 100 fastsetter utlendingsforskriften § 18-1 første ledd at alle søknader om oppholdstillatelse og visum skal inneholde fotografi. Videre er det fastsatt i § 18-1 annet ledd i hvilke tilfeller det skal tas fingeravtrykk:

1. utlending som ikke kan dokumentere sin identitet eller det er grunn til å mistenke at utlendingen oppgir falsk identitet

2. utlending som søker om beskyttelse etter loven

3. utlending over 18 år som søker oppholdstillatelse etter lovens kapittel 6 (familieinnvandring) som familiemedlem til en utlending som har søkt om beskyttelse

4. utlending som nevnt under bokstav b eller c som har fått avslag på sin søknad, når fingeravtrykk ikke er tatt tidligere

5. utlending som blir utvist

6. utlending som blir bortvist etter å ha blitt ilagt straff eller gitt påtaleunnlatelse

7. utlending som har oppholdt seg ulovlig i riket.

UDI kan ifølge bestemmelsens annet ledd gi nærmere bestemmelser om når fingeravtrykk for øvrig skal tas innenfor lovens rammer. Dette vil i praksis si personer som søker visum eller som søker oppholdstillatelse på annet grunnlag enn asyl og familiemedlemmer til disse, samt bortviste personer som ikke er ilagt straff eller er gitt påtaleunnlatelse. UDI har ikke benyttet adgangen til å gi nærmere bestemmelser.

Fingeravtrykkene lagres i dag i utlendingsregisteret, jf. forskriften § 18-2 annet ledd. Utlendingsregisteret er en separat fil i politiets alminnelige fingeravtrykkregister. UDI er behandlingsansvarlig.

Fotografiene lagres i en egen filserver tilknyttet DUF (Datasystemet for utlendings- og flyktningsaker). Ansiktsfoto må tilfredsstille visse krav til oppløsning og kvalitet for å kunne benyttes til biometrisk gjenkjenning. Biometrisk gjenkjenning er en automatisert prosess som innebærer å trekke ut visse data fra ansiktsfoto og oversette disse til en mal (template) som igjen kan sammenlignes med en mal fra et annet bilde. Gjennom en slik prosess er det mulig å gjennomsøke en stor base med ansiktsfoto for å finne identiteten til en person man har ansiktsfoto av. Slik automatisert prosess har ikke tidligere vært tatt i bruk fordi det krever IKT-systemer som enda ikke er implementert.

Etter utlendingsloven § 100 annet ledd siste setning kan politiet bruke registeret i forbindelse med etterforskning av en eller flere handlinger som samlet kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder.

Sletting av fingeravtrykk i utlendingsregisteret er regulert i utlendingsforskriften § 18-4. Reglene skiller mellom personer med tillatelse til opphold i Norge, og personer som ikke har tillatelse til opphold, dvs. personer med avslag på tillatelse eller personer som er bortvist eller utvist. Etter § 18-4 første ledd skal fingeravtrykk slettes fra utlendingsregisteret når utlendingen har fått oppholdstillatelse som kan danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Det er likevel et vilkår for sletting av fingeravtrykk at utlendingens identitet er bekreftet gjennom fremleggelse av dokumentasjon med nødvendige notoritet eller at utlendingen innvilges statsborgerskap i Norge eller i et annet land som deltar i Eurodac-samarbeidet.

Etter § 18-4 annet ledd skal fingeravtrykk av en utlending som har fått endelig avslag på en asylsøknad eller en tillatelse for øvrig, eller som blir bortvist eller utvist fra riket, slettes når det er gått fem år fra vedtakstidspunktet der vedtaket er iverksatt, og før dette dersom utlendingen oppnår statsborgerskap i Norge eller i et annet land som deltar i Eurodac-samarbeidet. Dette gjelder likevel ikke dersom avslaget eller bortvisningen/utvisningen skyldes hensynet til grunnleggende nasjonale interesser.

Avtrykk som ikke er slettet tidligere, skal slettes ti år etter siste registrering, med unntak for vedtak som skyldes hensynet til grunnleggende nasjonale interesser, jf. § 18-4 femte ledd.

10.2.3 Eurodac

Ved søknad om beskyttelse (asyl) opptas det fingeravtrykk for lagring i Eurodac, i tillegg til det nasjonale utlendingsregisteret. Eurodac-registeret er et felles register for Schengen-landene som ble etablert i 2003 gjennom rådsforordning EF nr. 2725/2000 av 11. desember 2000, og endret ved Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr 604/2013. Eurodac er et europeisk register med fingeravtrykk og opplysninger om asylsøkere, samt utlendinger som påtreffes i forbindelse med ulovlig passering av ytre Schengen-grense. Registeret er et virkemiddel for gjennomføring av Dublin-samarbeidet som i dag reguleres av Dublin III-forordningen. Dublin III-forordningen fastsetter hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i en medlemsstat.

Bestemmelser om overføring og lagring mv. av fingeravtrykk etter Eurodac-forordningen finnes i utlendingsloven § 101, jf. utlendingsforskriften § 18-5 og § 18-11.

10.2.4 Visa Information System (VIS)

Ved rådsforordning (EF) nr. 767/2008 av 9. juli 2008 (VIS-forordningen) ble Visa Information System (VIS) opprettet. Dette er et felles visuminformasjonssystem for medlemsstatene i Schengen-samarbeidet for utveksling av opplysninger i forbindelse med behandling av visumsaker, og for identifisering bl.a. ved innreise over Schengens yttergrense. Opplysninger om visumsøkere skal lagres i en sentral database. I tillegg til opplysninger om navn, fødselsdato, vedtak, visumnummer osv., registreres ansiktsfoto og fingeravtrykk. Det skal opptas fingeravtrykk på søknadstidspunktet av alle visumsøkere over 12 år, og fingeravtrykkene skal lagres i databasen sammen med foto av søkeren.

VIS-forordningen gir for øvrig nærmere beskrivelse av bl.a. formålet med VIS, hvilke opplysninger som skal registreres og hvilke myndigheter som skal ha tilgang til hvilke opplysninger for hvilket bruk i nærmere angitte situasjoner. Nærmere regler om prosedyrer og vilkår for visumutstedelse, herunder opptak av biometriske kjennetegn og lagring i VIS, fremkommer hovedsakelig av Rådsfordning (EF) nr. 810/2009 av 13. juli 2009 (Visumforordningen) artikkel 13.

Bakgrunnen for opprettelsen av VIS er blant annet felles utfordringer knyttet til kontroll og verifiseringer av identitet. Ordningen trådte i kraft i 2011. Som Schengen-medlemsland er Norge en del av dette systemet. VIS-forordningen er gjort til norsk rett ved implementering i utlendingsloven §§ 102–102 f. Visumforordningen er implementert i utlendingsforskriften § 3-4 og hele Visumforordningen er inntatt som vedlegg til utlendingsforskriften.

Det er gitt vide hjemler for søk i VIS-databasen, både til verifisering og til identifiseringsformål. Det er i VIS-regelverket gitt adgang til rutinemessige søk i databasen for en rekke av utlendingsmyndighetenes saksbehandlingsformål, blant annet har politiet i forbindelse med grensekontroll, utlendingskontroll og behandling av asylsaker adgang til å søke i VIS for å undersøke om vedkommende er gitt visum til et Schengen-land. Det er ikke gitt hjemmel i VIS-forordningen til å søke i VIS-databasen i forbindelse med behandling av søknad om oppholdstillatelse på annet grunnlag enn beskyttelse, for eksempel søknad om familieinnvandring.

Politimyndigheter med ansvar for å forebygge, etterforske eller oppklare terrorhandlinger og andre alvorlige straffbare handlinger, kan gis tilgang til informasjon om en person er registret i VIS når slik informasjon i et bestemt tilfelle er nødvendig ved at det er rimelig grunn til å anta at informasjonen i vesentlig grad vil bidra til å forebygge, oppklare eller etterforske terrorhandlinger eller andre alvorlige straffbare handlinger, jf. utlendingsloven § 102 bokstav e.

10.2.5 Schengen-standardisert oppholdskort

Gjennom Schengen-samarbeidet ble det i 2001 innført ensartet dokumentasjon for oppholdstillatelse i form av en oppholdsetikett som limes inn i utlendingens reisedokument. I Rådsforordning (EF) nr. 1030/2002 endret ved Rådsforordning (EF) nr. 380/2008 ble det vedtatt at oppholdsetikettene skulle erstattes av et oppholdskort som inneholder elektronisk lagret ansiktsfoto og fingeravtrykk. Rådsforordningen er gjennomført i norsk rett gjennom utlendingsloven § 64 a som regulerer retten til å få utstedt oppholdskort, og gjennom § 100 a som gjelder opptak og lagring av biometri i kortet.

Alle som får oppholdstillatelse i Norge får utstedt et Schengen-standardisert oppholdskort med ansiktsbilde og fingeravtrykk. Fingeravtrykk og ansiktsfoto til bruk i oppholdskort opptas av politiet etter at det er innvilget oppholdstillatelse. Fingeravtrykk og ansiktsfoto lagres bare i kortet, og ikke i noe register.

Utlendingsloven § 100 b gir hjemmel for innhenting av biometrisk personinformasjon til kontroll av standardisert oppholdskort. I utlendingsforskriften § 12-14 flg. er det en rekke bestemmelser om plikt til å legge frem oppholdskort, ta vare på, melde fra ved tap, innlevere ved utløp mv.

10.2.6 Aldersgrense for opptak og lagring av fingeravtrykk

Gjeldende regelverk om opptak av fingeravtrykk til utlendingsregisteret sier ikke noe om hva som er nedre aldersgrense for opptak av fingeravtrykk.

Regelverket om opptak av fingeravtrykk til Eurodac sier at det skal opptas fingeravtrykk av utlendinger som har fylt 14 år og som fyller øvrige vilkår, jf. utlendingsloven § 101 første ledd, som viser til at Eurodacforordningen gjelder som norsk lov. Det kan også opptas fingeravtrykk tidligere, jf. forordningens ordlyd om at det skal opptas fingeravtrykk «…of at least 14 years of age..». Politiet praktiserer i dag samme aldersgrense ved opptak til utlendingsregisteret som for Eurodac.

For VIS er aldersgrensen satt til 12 år, jf. Visumforordningen, artikkel 13, 7a. Dagens nedre aldersgrense på 12 år for opptak og registrering av fingeravtrykk, forventes å bli vurdert i forbindelse med pågående VIS-evaluering av VIS-systemet, der det vil bli lagt vekt på den teknologiske utviklingen på området.

For opptak av fingeravtrykk til bruk i Schengen-standardisert oppholdskort er grensen 6 år for opptak av fingeravtrykk, jf. utlendingsloven § 100 a første ledd.

10.3 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

10.3.1 EMK art. 8 og SP art. 17

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) er gjennomført i norsk rett ved menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30 § 2, og skal etter lovens § 3 ved motstrid gå foran annen lovgivning. EMK art. 8 beskytter retten til privatliv, og lyder i norsk oversettelse:

«Art 8. Retten til respekt for privatliv og familieliv

1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»

Opptak og bruk av biometri kan etter omstendighetene være et inngrep i den aktuelle personens privatliv, se blant annet S og Marper mot Storbritannia 4. desember 2008 (nr. 30562/04 og 30566/04) avsnitt 67 med videre henvisninger. Om et slikt inngrep er saklig begrunnet og proporsjonalt drøftes i tilknytning til gjennomgangen av lovforslaget.

Retten til privatliv beskyttes også av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) art. 17, som også er gjennomført i norsk rett ved menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30 § 2. Departementet antar at SP artikkel 17 ikke gir den enkelte et videre vern enn EMK artikkel 8.

10.3.2 Grunnloven § 102

Grunnloven § 102 lyder «Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon». Bestemmelsen kom inn i Grunnloven ved grunnlovsrevisjon i 2014.

Det fremgår av Innst. 186 S (2013–2014) side 20 at grunnlovsendringene «ikke [er] ment å forandre det som allerede er gjeldende rett i Norge». Selv om det ikke sies uttrykkelig, må dette også gjelde endringen av Grunnloven § 102. Menneskerettighetsutvalget fremhevet således at forslaget til endring av Grunnloven § 102 «ikke [vil] endre dagens materielle rettstilstand, men kun grunnlovsfeste det vern som i dag følger av Grunnloven § 102, ulovfestet rett, menneskerettsloven og annen ordinær lovgivning», jf. Dokument 16 (2011–2012) side 175. En tilsvarende forståelse er lagt til grunn av Høyesterett, jf. Rt. 2015 side 93 (Maria) avsnitt 57 og 64 og Rt. 2015 side 155 (Rwanda).

Det antas etter dette at vernet etter Grunnlovens § 102 ikke strekker seg lenger enn vernet etter EMK art 8.

10.3.3 Personopplysningsloven

Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) av 14. april 2000 nr. 31 gjelder for utlendingsmyndighetenes behandling av opplysninger. Loven gjennomfører i norsk rett Europaparlaments- og rådsdirektiv 95/46/EF av 24. oktober 1995 om beskyttelse av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger og om fri utveksling av slike opplysninger. Loven gjelder behandling av personopplysninger, med mindre det følger særlige regler om behandling av personopplysninger av særlov, jf. § 5.

10.4 Praksis i andre land

10.4.1 Land innenfor Schengen-samarbeidet

10.4.1.1 Sverige og Danmark

Verken Sverige eller Danmark lagrer fingeravtrykk fra visumprosessen eller fra oppholdskortene i en nasjonal database. Begge landene har likevel nærmere regler om adgang til å registrere fingeravtrykk av oppholdssøkere i tilfeller hvor særskilte forhold foreligger.

10.4.1.2 Tyskland

Tyskland lagrer fingeravtrykk opptatt i visumsaker i en nasjonal database. Fingeravtrykkene lagres i 10 år og brukes til identifikasjonssøk mot tidligere registrerte utlendingssaker og mot kriminalregistre. Fingeravtrykkene lagres også i politiets AFIS database til bruk ved ID-tvil ved grensekontroll og ved etterforskning i kriminalsaker. Fingeravtrykk opptatt for produksjon av oppholdskort lagres kun i oppholdskortene og ikke i en database.

10.4.1.3 Finland

Ved søknad om oppholdstillatelse opptas det og lagres ti fingeravtrykk i en nasjonal database. Fingeravtrykk slettes fem år etter siste endring i en persons sak. Ved dødsfall eller statsborgerskap slettes dataene etter ett år. Ved utvisningsvedtak slettes dataene ett år etter at innreiseforbudet er utløpt. Fingeravtrykkene kan brukes av utlendingsforvaltningen til å verifisere eier av et oppholdskort, autentisere et oppholdskort, behandling og kontroll av saker relatert til inn- og utreise, behandling av oppholds- og arbeidssaker, og i forbindelse med saker som gjelder nasjonal sikkerhet. Utlendingsmyndighetene, politiet, grensekontrollen og ambassadene har adgang til den nasjonale databasen. Politiet har kun adgang til databasen i forbindelse med etterforskning av uidentifisert person i en voldssak. Finland lagrer ikke fingeravtrykk opptatt i visumprosessen i en nasjonal database.

10.4.1.4 Sveits

Sveits vil lagre fingeravtrykk opptatt i visumsaker i en nasjonal database fra 2015. Fingeravtrykkene vil bli lagret for 2 år og brukt for søk i forbindelse med identitetsavklaring ved søknad om oppholdstillatelse. Politiet har adgang til å søke i basen.

Fingeravtrykk opptatt for produksjon av oppholdskort lagres kun i oppholdskortene og ikke i en database.

10.4.1.5 Frankrike

Frankrike lagrer fingeravtrykk både fra visumsøknader og oppholdssøknader i nasjonale databaser. Fingeravtrykkene i visumprosessen brukes til identifikasjon/verifikasjon og ved grensekontroll (følger VIS bruksområde) og slettes etter 5 år. Politiet har ikke tilgang til disse fingeravtrykkene ved etterforskning i kriminalsaker. Når VIS er rullet ut globalt, vil de stoppe nasjonal lagring av fingeravtrykk fra visumsaker.

Det opptas ti fingeravtrykk i oppholdssaker for lagring i nasjonal database. Fingeravtrykkene opptas ved innlevering av søknad og slettes 5 år etter at oppholdstillatelsen er utløpt. Dataene brukes først og fremst til verifikasjon i forbindelse med utstedelse og fornyelse av oppholdstillatelse.

10.4.1.6 Nederland

Nederland lagrer ti fingeravtrykk ved søknad om oppholdstillatelse i en sentral database. Fingeravtrykkene opptas fra alle søkere over 6 år og brukes til registreringsprosessen og for utstedelse av oppholdskort. Fingeravtrykkene slettes normalt etter 10 år. Politiet har adgang til å søke i databasen etter formell henvendelse, basert på en enkeltsak (case by case). Det lagres ikke fingeravtrykk fra visumsaker i nasjonal database.

10.4.1.7 Belgia

Belgia lagrer fingeravtrykk opptatt i visumprosessen i en nasjonal database. Fingeravtrykk opptatt for produksjon av oppholdskort lagres kun i oppholdskortene ikke i en database.

10.4.2 Land utenfor Schengen-samarbeidet

10.4.2.1 Canada

Canada opptar fingeravtrykk for lagring i en nasjonal database ved søknad om visum og alle typer oppholdssaker og for søkere fra visumpliktige land (30 nasjonaliteter). Fingeravtrykkene slettes i utgangspunktet etter 15 år, eller tidligere hvis personen får kanadisk statsborgerskap. I tilfeller der en person får avslag på grunn av alvorlig kriminalitet eller av sikkerhetshensyn lagres fingeravtrykkene i 100 år. Fingeravtrykk opptas ved innlevering av søknad og brukes til kontroll mot immigrasjonsdatabasen og mot politiets kriminaldatabase. Politiet har adgang til dataene i forbindelse med verifisering eller identifisering av en person med formål å forhindre eller etterforske en straffbar handling eller straffeforfølge en person og for verifisering og identifisering ved dødsfall eller i forbindelse med en persons fysiske eller psykiske lidelser. Det siste er under forutsetning av at identifiseringen ikke kan etableres med andre rimelige metoder.

10.4.2.2 New Zealand

New Zealand startet i august 2015 med å oppta og lagre fingeravtrykk og bilde ved søknad om visum og alle typer oppholdssaker, i en nasjonal database. Registrering av fingeravtrykk vil starte med land som defineres som høyrisikoland og bygges ut gradvis til å gjelde alle visumpliktige land. Fingeravtrykkene vil bli lagret i 50 år. Fingeravtrykk brukes til ID kontroll. Politiet har ikke adgang til disse dataene i forbindelse med etterforskning av kriminalsaker.

10.4.2.3 Irland

Irland opptar fingeravtrykk i visumsaker for lagring i en nasjonal database, men foreløpig kun fra personer som kommer fra Nigeria. Fingeravtrykkene lagres i ti år og brukes til ID-kontroll mot tidligere utlendingssaker og mot politiets fingeravtrykksregister. Fingeravtrykkene kan ikke brukes av politiet i forbindelse med etterforskning i kriminalsaker.

Ved søknad om oppholdstillatelse opptas to fingeravtrykk til utstedelse av oppholdskort og 10 fingeravtrykk som lagres i en nasjonal database. Fingeravtrykkene slettes etter oppnådd statsborgerskap. Fingeravtrykkene brukes til kontroll ved fornyelse av en oppholdstillatelse, men kan også brukes i forbindelse med grensekontroll. Politiet har tilgang til å bruke fingeravtrykkene ved alle typer politisaker.

10.4.2.4 Storbritannia

Storbritannia opptar fingeravtrykk i visumsaker og oppholdssaker for lagring i en nasjonal database. Fingeravtrykk fra visumsaker og oppholdssaker lagres normalt i 10 år og brukes til ID-kontroll i forbindelse med søknad om oppholdstillatelse og visum og ved grensekontroll. Politiet har tilgang til å søke i basen i kriminalsaker når den mistenkte er utlending og det er ID-tvil.

For personer som utgjør en trussel mot Storbritannia eller for personer med permanent oppholdstillatelse, blir biometridataene beholdt til bruk for senere immigrasjons- og nasjonalitetsformål. Ved oppnådd statsborgerskap slettes fingeravtrykk, men ansiktsbilde beholdes fram til utstedelse av første britiske pass. For søkere som søker om oppholdstillatelse fra Storbritannia opptas fingeravtrykk på et postkontor.

10.4.2.5 USA

USA lagrer fingeravtrykk fra visumsøknader og oppholdssøknader i nasjonale databaser. Fingeravtrykkene brukes til å verifisere og identifisere en søker. Det søkes også mot politiets database for kriminalsaker. Data fra oppholdssøknader lagres i 75 år fra siste hendelse på saken. Politiet (gjennom FBI) har tilgang til dataene i forbindelse med etterforskning i kriminalsaker.

10.4.2.6 Australia

Australia bruker ikke begrepet oppholdstillatelse; alle typer tillatelser om opphold er definert som visum. Det opptas og lagres fingeravtrykk i alle typer visumsaker, disse lagres fra 5 år til ubestemt tid, avhengig av formålet. Fingeravtrykk lagres på ubestemt tid hvis de er opptatt i forbindelse med at personen enten har vært i et lukket utlendingsinternat, blitt nektet visa, visa er kansellert, oppholdt seg i landet utover visumperioden, dømt i en straffesak under visumoppholdet, deportert fra landet eller har blitt utvist pga. rikets sikkerhet eller offentlig interesse. Fingeravtrykkene brukes til identifikasjon i forbindelse med en visumsøknad, grensekontroll, bekjempe dokument- og identitetsforfalskning og ved bekjemping av menneskesmugling. Politiet har, etter en formell henvendelse til utlendingsmyndighetene, adgang til å søke i konkrete enkeltsaker i databasen i etterforskingsøyemed.

10.4.3 Smart borders

Etter forslag fra EU-kommisjonen arbeides det på EU-nivå med innføringen av et såkalt Entry-/Exit-system (EES) for kontroll med inn- og utreise i Schengen.

EES er i utgangspunktet foreslått å omfatte tredjelandsborgere med visum som skal oppholde seg i Schengen i inntil 90 dager i løpet av en 180 dagers periode. Det er foreslått opprettet en personlig datafil når tredjelandsborgeren krysser grensen til Schengen, og for visumfrie utlendinger er det også foreslått opptak og registrering av fingeravtrykk. Ved utreise skal det registreres tid og sted for utreise.

Spørsmålene om hvem som skal omfattes, lagringstid og hvilke typer biometriske kjennetegn som skal opptas er fortsatt til diskusjon. Kommisjonen har varslet at man vil legge frem nytt forslag til EES våren 2016.

10.5 Forslaget i høringsnotatet

10.5.1 Om forslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet 29. desember 2015 en tydeliggjøring av hjemmelen i utlendingsloven § 100 om opptak og bruk av biometrisk personinformasjon i form av fotografi og fingeravtrykk slik at det rutinemessig, til bruk for identifisering og verifisering av utlendingens identitet, kan opptas og lagres biometrisk personinformasjon av alle tredjelandsborgere som søker oppholdstillatelse i utlendingsregisteret.

Tilsvarende ble det foreslått å endre utlendingsloven § 100 slik at fingeravtrykk av utlendinger som søker visum til Norge, og som i dag bare registreres i den felles Schengen-databasen, Visa Information System (VIS), også kan lagres i utlendingsregisteret. Departementet foreslo å videreføre ordningen med at utlendingsloven angir i hvilke tilfeller det kan opptas og behandles biometri, mens utlendingsforskriften angir når det skal opptas og behandles biometri. På den måten opprettholdes muligheten til å ha en fleksibel ordning, der de ulike bestemmelsene for eksempel kan settes i kraft og endres til ulike tidspunkt.

Det ble presisert i høringsnotatet at det blant annet for alle utlendinger som søker oppholdstillatelse og som ikke kan dokumentere sin identitet, eller det er grunn til å mistenke at oppgir falsk identitet, er det allerede hjemmel for å oppta og registrere fingeravtrykk og fotografi. Det som var nytt i departementets forslag var et helt tydelig hjemmelsgrunnlag for at alle utlendinger som søker opphold, uansett grunnlag for oppholdstillatelsen, og som legger fram dokumentasjon for identiteten, også skal kunne registreres med fingeravtrykk, og at fingeravtrykkene skal sammenlignes med fingeravtrykkene til andre som er registrert i registeret. Det var også nytt at alle som søker visum skal lagres i et nasjonalt register.

Departementet foreslo å presisere i § 100 hva som er formålet med registrering av biometri i utlendingsregisteret, jf. forslaget til ny innledning i § 100 første ledd: «Til bruk for kontroll og senere verifisering av identitet, kan det tas fotografi og fingeravtrykk av en utlending (…)».

Departementet foreslo ingen endringer i regelverket om politiets bruk av registeret, jf. § 100 annet ledd annet punktum. Forslaget om å utvide personkretsen som det kan opptas fingeravtrykk av vil innebære at politiet også får et større søkemateriale i forbindelse med etterforskning av straffesaker enn de har i dag.

Det fremgikk av høringsnotatet at departementet hadde vurdert spørsmålet om utvidet opptak og lagring av biometri i utlendingsloven opp mot de personvernrettslige prinsippene i personopplysningsloven og kravene etter EMK artikkel 8, jf. også punkt 10.5.2 nedenfor om begrunnelsen for forslaget.

I tillegg til disse lovendringene foreslo departementet i høringsnotatet en rekke endringer i utlendingsforskriften som gjelder registrering av biometri. Det ble blant annet foreslått å ta inn i forskriften en bestemmelse om aldersgrense for opptak av biometri til utlendingsregisteret. Det ble foreslått at aldersgrensen for opptak av fingeravtrykk skal være 6 år i oppholdsaker og 12 år i visumsaker.

Det fremgikk videre av høringsnotatet at departementet mener at det er nødvendig å utvide lagringstiden for fingeravtrykk og det ble derfor foreslått å endre reglene i forskriften om sletting av fingeravtrykk. Mens fingeravtrykk i dag slettes når utlendingen er gitt oppholdstillatelse og har fremlagt dokumentasjon på identiteten, foreslo departementet at fingeravtrykkene skal lagres frem til utlendingen er innvilget norsk statsborgerskap eller det har gått 10 år siden de ble registret. For personer som har fått avslag på tillatelse eller er utvist eller bortvist skal fingeravtrykk som hovedregel slettes etter ti år. Fingeravtrykkene av visumsøkere foreslås også lagret i ti år, uavhengig av om visum gis eller ikke.

Departementet foreslo også å innta en regel i forskriften om at det ved søknad om oppholdstillatelse skal opptas biometri etter regelverket for dette. Konsekvensen av ikke å avlegge biometri blir dermed at søknaden kan avslås på formelt grunnlag. Det ble også foreslått å endre utlendingsforskriften § 10-2 slik at det blir hjemmel for å tjenesteutsette opptak av biometri.

10.5.2 Nærmere om forslagets begrunnelse og formål

I punkt 11.5.1 i høringsnotatet fremgår det hva som er departementets formål med forslaget. Hovedtrekkene gjengis her.

Kontrollere om utlendingen tidligere har søkt opphold under annen identitet

Utlendingsmyndighetene har behov for å kontrollere ved bruk av automatiserte søkeprosesser om en person som søker asyl, oppholdstillatelse på annet grunnlag eller visum, tidligere har opptrådt under samme eller en annen identitet. I dag søkes det på oppgitt navn og annen personinformasjon i utlendingsdatabasen, men dette vil ikke avdekke om vedkommende har søkt opphold tidligere under en annen identitet. I dag er muligheten for kontroll av identitet gjennom bruk av biometri svært begrenset, både som følge av at regelverket begrenser de gruppene som skal registreres med fingeravtrykk, og som følge av at det i praksis i hovedsak bare er fingeravtrykk av asylsøkere og utlendinger som blir utvist som registreres i det nasjonale registeret.

UDI har også erfart at enkelte søkere som er i landet på grunnlag av familieinnvandring, og som ikke får fornyet sin tillatelse eller får den tilbakekalt, fremmer søknad om asyl under en annen identitet. Det finnes også eksempler på at utlendinger «låner bort» identiteter i forbindelse med menneskesmugling, for eksempel ved å låne bort identitetsdokumenter.

Hvor omfattende problem det reelt sett er at utlendinger som i dag ikke registreres med fingeravtrykk opptrer med to eller flere identiteter, kan ikke fastslås med sikkerhet. Det er imidlertid klart at dagens situasjon gjør det fullt mulig å utnytte systemet og innebærer et svært uheldig potensial for utnyttelse av systemet. Stikkprøvekontroller utført av svenske utlendingsmyndigheter (Migrationsverket) høsten 2009 viste flere tilfeller der utlendinger som hadde søkt asyl, allerede fantes i saksbehandlingssystemet med en familieinnvandringstillatelse, men med en annen identitet.

Etter at VIS ble etablert har politiet registrert en del saker hvor asylsøkere er registrert i VIS med en annen identitet enn den de oppgir i Norge. Tall for 2015 (hentet fra rapport fra Politiets utlendingsenhet 2015 om asylsøkere med Schengenvisum) viser 33 slike tilfeller. I 2014 var tallet 93 (tall hentet fra rapport fra Politiets utlendingsenhet 2014 om asylsøkere med Schengenvisum). Det er grunn til å tro at det vil bli avdekket en god del nye treff dersom man også kan sammenligne oppholdssøkere med tidligere asylsøkere, oppholdssøkere og visumsøkere til Norge.

Andelen asylsøkere som ikke fremlegger pass ved registrering har de siste årene ligget mellom 90 og 95 prosent, og dette gir et bilde av hvor store utfordringer man står overfor når det gjelder kontroll av identitet. Selv om det i utgangspunktet stilles strengere krav til fremleggelse av ID-dokumenter for dem som søker oppholdstillatelse eller visum, er det mange som kommer fra land der det enten ikke utstedes godkjente reisedokumenter eller som bare kan skaffe dokumenter med lav notoritet.

Det er særlig viktig å unngå at systemer utnyttes i en tid med store utfordringer på utlendingsfeltet. Norge er videre kjent for sitt velutviklede velferdssystem og omtales gjerne som et av verdens beste land å leve i. Vårt velferdssystem er tuftet på tillit, hvilket åpner for misbruk. Kontroll med identitet er derfor svært viktig.

Kontrollere om riktig person reiser inn i landet

Dersom fingeravtrykk er registrert i forbindelse med søknaden, kan det kontrolleres at vedkommende som reiser inn i landet, faktisk er den samme personen som den opprinnelige søkeren.

Kontroll ved pågripelse på grunn av ulovlig opphold

En del utlendinger som har fremmet søknad om opphold på annet grunnlag enn gjennom en asylsøknad, oppholder seg i Norge under søknadsbehandlingen. På samme måte som når det gjelder asylsøkere, er det et problem at enkelte som får avslag på søknaden om oppholdstillatelse ikke reiser ut etter endelig avslag. Dersom en slik utlending pågripes av politiet for ulovlig opphold, kan vedkommende i dag oppgi en ny identitet til politiet og eventuelt fremme søknad om asyl under denne nye identiteten. Dette ville bli avslørt dersom vedkommende registreres med fingeravtrykk i forbindelse med søknaden om opphold.

Betydning for returprosessen

Utvidet registrering av fingeravtrykk vil være et virkemiddel i ID-kontrollen, og kan dermed også ha verdi i forbindelse med returprosessen i saker som ender med avslag.

Motvirke dobbeltregistreringer i utlendingsdatabasen

At navn skrives på mange ulike måter er en faktisk og praktisk utfordring for utlendingsforvaltningen som tidvis innebærer at tidligere saker om en person ikke blir gjenfunnet. Registrering av fingeravtrykk vil medføre at kvaliteten på registreringene i utlendingsdatabasen (DUF) blir forbedret. Dette vil også kunne være en fordel for enkeltpersonene det gjelder.

Legge til rette for færre personlige oppmøter

Dersom fingeravtrykkene lagres i et register, vil det innebære at utlendinger som avgir fingeravtrykk i forbindelse med søknadsinnlevering ikke nødvendigvis trenger å møte opp på nytt for opptak av fingeravtrykk i de tilfellene hvor søknaden om oppholdstillatelse blir innvilget. Dermed spares både utlendingen og forvaltningen for én runde med personlig oppmøte. Det kan også vurderes om oppmøte kan sløyfes i forbindelse med fornyelse av enkelte typer tillatelser. Nye oppholdskort kan produseres med det bildet og de fingeravtrykk som er registrert.

Kontrollhensyn kan tilsi at det likevel må kreves personlig oppmøte, særlig når søknaden er fremmet fra utlandet, men lagring av biometri gjør det mulig å vurdere en reduksjon av antallet personlige oppmøter.

Hensynet til andre aktørers tillit til utlendingens identitet

Bruk av flere identiteter og falske dokumenter er som nevnt et økende samfunnsproblem. Dette skaper en stadig større skepsis og usikkerhet blant dem som forholder seg til tredjelandsborgere med ID-dokumentasjon av varierende sikkerhet. Denne usikkerheten knyttet til utlendingers identitet, skaper for enkelte praktiske problemer i møte med både offentlige og private aktører.

Gjennom registrering av fingeravtrykkene til alle som søker (og derved også alle som får) oppholdstillatelse, kan utlendingsmyndighetene sikre at ingen får oppholdstillatelse, og dermed utstedt Schengen-standardisert oppholdskort, under mer enn én identitet. Fingeravtrykksregistrering av alle tredjelandsborgere som gis oppholdstillatelse vil trolig styrke tilliten til de identitetsopplysningene som er registrert om den enkelte utlending.

Bekjempe identitetstyveri og identitetskriminalitet

Lagring av biometri kan forhindre identitetstyveri og identitetskriminalitet fordi det gjør det vanskeligere å utgi seg ut for å være en annen, og det gjør det mulig å etablere systemer for sikker identifisering ved fornyelse av tillatelser, utstedelse av nytt oppholdskort osv. Dette er forhold som således styrker utlendingens personvern.

Sammenhengen med modernisering av Folkeregisteret

I forbindelse med arbeidet med å modernisere Folkeregisteret, er det til vurdering om UDIs vedtak om oppholdstillatelse kan føre til automatisk tildeling av fødselsnummer, noe som i tilfelle vil innebære en vesentlig forenkling både for forvaltningen og for den enkelte. I tilknytning til de vurderinger som skal foretas i denne sammenheng, vil det trolig være viktig om utlendingens identitet er «låst» gjennom UDIs vedtak om oppholdstillatelse, slik at det ikke kan tildeles mer enn én identitet i Folkeregisteret til samme person.

I forbindelse med moderniseringen av Folkeregisteret vurderes det også om det skal etableres en knytning mellom Folkeregisteret og opplysninger om biometri som er registrert i passregisteret, ID-kortregisteret og utlendingsregisteret. Hvis det opptas og lagres biometri fra alle som får opphold i Norge, og det etableres en knytning mellom disse opplysningene og Folkeregisteret, vil det øke kvaliteten på de registrerte opplysningene.

Sammenhengen med det planlagte nasjonale ID-kortet

ID-kortloven legger til rette for den planlagte innføringen av nasjonale ID-kort i 2017, og åpner for at nasjonale ID-kort på sikt også kan tilbys til utenlandske statsborgere med rettigheter og plikter overfor norske myndigheter. Et nasjonalt ID-kort vil stadfeste innehaverens identitet med høy tillit og sikkerhet og det er avgjørende å unngå at ordningen medvirker til å «hvitvaske» en falsk identitet. Det vil i denne forbindelse være et sentralt moment i vurderingen om utlendingens identitet er «låst» gjennom tidligere registrering av fingeravtrykk eller ikke, og at det kan føres kontroll mot denne tidligere registreringen.

Departementet bemerket for øvrig i høringsnotatet at identitetsutfordringene representerer et voksende problem ikke bare i Norge, men også i andre land. Vi ser at flere land i Europa, blant annet Frankrike, Storbritannia, Nederland, Finland og Irland, opererer med langt mer omfattende registrering av biometri enn Norge. På EU-nivå drøftes det for tiden om alle som får oppholdstillatelse bør registreres med fingeravtrykk ved innreise gjennom det kommende Smart borders-systemet som er under utvikling mellom landene i Schengen-samarbeidet.

Utvidet registrering av biometri vil sikre at Norge blir blant de landene som ligger i forkant når det gjelder å utnytte bruk av biometri som et virkemiddel for å avklare utlendingers identitet. Dette er særlig viktig i en tid med store utfordringer for hele Europa når det gjelder innvandring.

10.6 Høringsinstansenes syn

Utlendingsdirektoratet (UDI), Utlendingsnemnda (UNE), Politidirektoratet (POD), PST, Nasjonalt ID-senter, Riksadvokaten, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Advokatforeningen og Utenriksdepartementet(UD) støtter forslaget.

Ingen høringsinstanser stiller seg kritisk til forslaget, men Vadsø SV og Nord-Hålogaland bispedømmeråd advarer mot å mistenkeliggjøre alle utlendinger på bakgrunn av at noen kan knyttes til kriminalitet.

Datatilsynet har ingen merknader til forslaget. UNHCR minner om at lagring av biometri fra asylsøkere og flyktninger må gjøres i tråd med internasjonale standarder og må ta hensyn til at asylsøkere, og særlig asylsøkende barn, er i en sårbar situasjon.

UDI viser til at dette har vært et ønske fra utlendingsmyndighetene i flere år. De har imidlertid noen merknader til forlagene om lov- og forskriftsendringer. Når det gjelder lovendringene har de foreslått at det i § 100 første ledd endres fra at det kan opptas biometri til at det skal opptas biometri. De mener videre at det bør være hjemmel til å gjøre unntak fra hovedregelen om at det skal opptas biometri på søknadstidspunktet, for eksempel der Norge er representert ved honorært konsulat i utlandet.

UDI foreslår videre at det gis hjemmel for å lagre biometri opptatt til grenseboerbevis, personer som innvilges innreisevisum etter loven § 12, alle som søker fornyelse av en tillatelse eller permanent oppholdstillatelse og norsk statsborgerskap. UDI etterlyser også omtale av forholdet til SIS og avklaring av om forslaget innebærer en utvidet adgang til søk i politiets registre enn etter gjeldende rett. UDI påpeker at lovens § 101 om Schengen-oppholdskort bør endres og at det bør vurderes å lagre fingeravtrykk fra tredjelandsborgere som omfattes av EØS-regelverket. Videre mener UDI at hjemmelen for ansiktsgjenkjenning bør være tydeligere og at slettereglene bør utvides vesentlig.

POD foreslår å utvide personkretsen til også å omfatte personer som tar opphold etter EØS-regelverket. POD foreslår også å utvide bestemmelsen til å omfatte alle former for biometri, ikke bare fingeravtrykk og ansiktsfoto og å utvide slettereglene. De mener det er positivt at endringene vil gi politiet et større søkemateriale ved etterforskning av straffbare handlinger. Når det gjelder aldersgrensen på 6 år stiller de spørsmål ved om det ikke skal tas fotografi av barn under 6 år eller om grensen bare gjelder fingeravtrykk. POD mener videre at lagringstiden bør være lenger enn det departementet har foreslått. Oslo politidistrikt mener at den regeltekniske løsningen som departementet har valgt med hensyn til skal/kan, kan skape uklarhet for de som skal anvende reglene. POD og PST mener at § 100 første ledd bokstav a bør endres fra «falsk identitet» til «uriktig identitet» for å få samsvar med loven §§ 103-106.

Utenriksdepartementet kommenterer at forslaget ikke innebærer et uforholdsmessig inngrep i privatlivet, jf. EMK artikkel 8. De påpeker imidlertid at det bør gjøres unntak i visse tilfeller, for eksempel for personer som søker om oppholdstillatelse av utenrikspolitiske hensyn i medhold av utlendingsloven § 126 fjerde ledd, visumpliktige diplomater som skal tiltre ny stilling i Norge, søknader fremmet fra dansk utenriksstasjon og honorære konsulater.

Nasjonalt ID-senter er særlig opptatt av økt bruk av ansiktsgjenkjenning og ansiktssammenligning som metode for identifisering og verifisering av identitet og mener det er behov for en hjemmel for søk i bilder i utlendingsdatabasen. Politiet og PST bør også ha slik tilgang. Nasjonalt ID-senter mener at det bør fremgå klarere av bestemmelsen at formålet er identifisering, ikke bare kontroll og verifisering og at bestemmelsen bør gi hjemmel til bruk av alle typer biometri. De er enige i valg av aldersgrense og sletteregler.

NOAS uttrykker forståelse for at det er viktig å ha kontroll med utlendingers identitet og mener at biometri er et godt virkemiddel i den forbindelse. De mener imidlertid at det er manglene redegjørelse for økonomiske konsekvenser, at forslaget er urimelig strengt når det gjelder lagringstid og de er kritiske til at aldersgrensen for hvem det skal opptas bevis av, settes til 6 år.

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger mener det er et legitimt hensyn å låse identitet til en person, men påpeker at slik lagring bør medføre at det i større grad utstedes ID-dokumenter enn i dag.

10.7 Departementets vurdering

Departementet har merket seg at høringsinstansene i all hovedsak støtter departementets forslag, og opprettholder med noen justeringer forslaget slik det ble presentert i høringsnotatet.

Mange av endringene som gjelder bruk av biometri er regulert i forskrift og omtales derfor ikke nærmere her. Når det gjelder forslaget om å utvide lagringstiden for fingeravtrykk, har departementet merket seg at UDI og POD foreslår å utvide lagringstiden ytterligere, også utover tidspunkt for innvilget statsborgerskap. Slettereglene fremgår av utlendingsforskriften og departementet vil vurdere disse innspillene nærmere i det videre forskriftsarbeidet

10.7.1 Personkretsen – hvem som omfattes av forslaget

Departementet opprettholder forslaget om at det gis hjemmel for å rutinemessig oppta og behandle, herunder registrere i utlendingsregistret, biometrisk personinformasjon i form av fingeravtrykk og ansiktsfoto av alle borgere fra land utenfor EØS (tredjelandsborgere) som søker oppholdstillatelse i Norge og som søker visum til Norge.

Når det gjelder aldersgrensen for opptak av biometri mener NOAS at forslaget om å nedjustere fra 14 år til 6 år for opptak og bruk av fingeravtrykk ikke er godt nok begrunnet og de er kritisk til forslaget. Departementet fastholder forslaget om at aldersgrensen for fingeravtrykk bør være 6 år i oppholdsaker og 12 år i visumssaker og at dette bør fremgå av utlendingsforskriften. En viktig begrunnelse for dette er at det i Schengen-samarbeidet er satt 6 år som aldersgrense for utstedelse av Schengen- standardisert oppholdkort med biometri. Det er for øvrig like stort behov for å kunne kontrollere at det er samme person som har fått oppholdstillatelse som faktisk reiser inn i landet når utlendingen er et barn som når vedkommende er voksen. Registrering og sammenligning av fotografi og fingeravtrykk for barn kan også være et virkemiddel for å hindre at barn utnyttes gjennom menneskehandel og for å hindre barnebortføringer. Departementet fastholder også forslaget om det ikke skal være noe aldersgrense for ansiktsfoto.

POD har foreslått å utvide personkretsen til også å omfatte personer som omfattes av EØS-regelverket, dvs. utlendingsloven kap. 13, jf. rådsdirektiv 2004/38/EF av 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemsstatenes territorium (direktivet). UDI har foreslått å utvide til tredjelandsborgere som omfattes av dette direktivet.

For personer som faller inn under EØS-regelverket, herunder direktivet, blir imidlertid vurderingen annerledes. Det er adgang til å kreve at personer som påberoper seg rettigheter etter direktivet, dokumenterer sin identitet og nasjonalitet, og dette kreves også i Norge. Departementet har imidlertid lagt til grunn at hverken EØS-borgere eller tredjelandsborgere som omfattes av rådsdirektiv 2004/38/EF kan pålegges registrering med biometri for å utøve sine rettigheter etter direktivet. Dersom det er tvil i den enkelte sak om den oppgitte identiteten er riktig vil det likevel være hjemmel til å oppta biometri etter utlendingsloven § 100 bokstav a. Denne bestemmelse må anses også å omfatte personer som selv hevder å være omfattet av direktivet, men der det er grunn til å betvile vedkommendes identitet.

UDI mener videre at personer som søker innreisevisum etter lovens § 12 bør omfattes av forslaget. Innreisevisum er aktuelt i tre tilfeller. For det første gis det til personer som er innvilget oppholdstillatelse. For det andre gis det til personer som har fremmet søknad om tillatelse og gis rett til å reise inn i landet for å oppholde seg her mens søknaden behandles. For det tredje kan det gis innreisevisum for å reise inn i landet for å fremme søknad om oppholdstillatelse fra Norge. I de to første tilfellene vil det være hjemmel i § 100 bokstav d (det er innvilget tillatelse) eller bokstav b (det er søkt om oppholdstillatelse) til å oppta biometri. Departementet mener det bør være adgang til oppta biometri også i det tredje tilfelle, der vedkommende gis rett til å reise inn i Norge for å fremme søknad om opphold fra riktet. Det foreslås derfor å endre ordlyden i forslag til ny bokstav c slik at det blir hjemmel for å oppta biometri fra personer som innvilges innreisevisum etter lovens § 12.

UDItar opp at opptak og lagring av biometri bør gjelde alle saker, det vil si alle førstegangssaker, fornyelsessaker og søknad om permanent tillatelse, samt i forbindelse med søknad om statsborgerskap. Departementet er enig i at hjemmelen bør omfatte alle de nevnte typene oppholdstillatelser, uavhengig av om det er registrert biometri tidligere eller ikke, og det følger etter departementets syn allerede av ordlyden i bokstav b, «søker oppholdstillatelse etter loven».

Spørsmålet om å oppta biometri i forbindelse med søknad om statsborgerskap og forslag om å endre statsborgerskapsloven, har ikke vært vurdert i denne omgang, men vil bli utredet videre.

En annen persongruppe som UDI foreslår å inkludere i forslaget, er de som innvilges grenseboerbevis etter avtale mellom Norge og Russland, jf. vedlegg 19 til utlendingsforskriften. Grenseboerbeviset utstedes etter samme mal som Schengen-standardisert oppholdskort og inneholder fingeravtrykk og ansiktsfoto. Grenseboerbevis kan gis til personer som bor innen 30 km fra den norsk-russiske grensen og gir rett til fritt å besøke det norske grenseområdet så ofte de vil i inntil 15 dager. Alternativet til grenseboerbevis er Schengenvisum og det er som nevnt med i forslaget. Departementet kan ikke se at verken Schengen-regelverket eller avtalen med Russland er til hinder for å lagre biometrien fra denne gruppen, men mener at det må utredes nærmere om det er nødvendig og ønskelig med en slik praksis.

Departementet foreslår derfor at det inntas en hjemmel som legger til rette for å lagre biometri i forbindelse med søknad om grenseboerbevis i et nasjonalt register, men at beslutning om dette skal overlates til departementet i forbindelse med forskriftsarbeidet.

10.7.2 Nærmere om lovendringene

UDI, Nasjonalt ID-senter og Oslo politidistrikt harforeslått å endre § 100 første ledd slik at det står at det skal opptas biometri, ikke at det kan opptas biometri, som i departementets forslag og gjeldende bestemmelse, med tilhørende bestemmelse i utlendingsforskriften om hvilke tilfeller det skal opptas biometri. UDI mener også at § 100 bokstav d kan fjernes når det blir obligatorisk å oppta biometri på søknadstidspunktet. UDI og Utenriksdepartementet viser samtidig til at det er behov for å gjøre unntak fra plikten til å avgi biometri på søknadstidspunktet i en rekke tilfeller, for eksempel der søknader fremmes fra honorært konsulat.

Departementet er enig i at det vil være behov for å unnta noen persongrupper fra plikt til å avgi biometri på søknadstidspunktet. Dersom det står skal i lovteksten, må det derfor inntas en adgang for departementet til å utforme unntak i ulike tilfeller i forskriften. Alternativet er å la det stå kan og la det være opp til departementet å bestemme i forskrift når det skal opptas biometri, slik løsningen er i dag.

Departementet mener at den mest praktiske og mest oversiktlige løsningen er at hjemmelen for opptak av biometri fremgår av loven, og at departementet fastsetter i forskrift i hvilke tilfeller det skal opptas biometri.

Departementet opprettholder derfor forslaget slik det fremgår av høringsnotatet.

Det kreves ingen endring i ordlyden § 100 første ledd for å innføre en rutinemessig regel i forskriften om at det skal tas ansiktsfoto og fingeravtrykk av alle utlendinger som søker oppholdstillatelse. Lovens ordlyd åpner allerede for dette. Se nærmere om dagens hjemmel ovenfor under beskrivelsen av gjeldende rett.

For at ansiktsfoto og fingeravtrykk i visumsaker skal kunne lagres i det nasjonale utlendingsregisteret, kreves en endring i lovens § 100, jf. tilføyelsen som er foreslått i § 100 første ledd bokstav c. Utlendingsloven § 102 b vil fortsatt være hjemmel for å oppta biometri for registrering i Schengens visuminformasjonssystem, VIS. Tilsvarende vil det bli inntatt en ny bestemmelse i forskriften § 18-1 annet ledd bokstav c, om at det skal tas ansiktsfoto og fingeravtrykk for lagring i utlendingsregisteret av utlending som søker visum.

UDI har bedt om at det avklares om forslaget innebærer en mer utvidet adgang til søk i politiets registre enn etter gjeldende regelverk. I følge utlendingsforskriften § 18-3 første ledd boktav b skal det i dag ved registrering av fingeravtrykk i utlendingsregisteret foretas et søk opp mot politiets alminnelige finigeravtrykksregister for å undersøke om vedkommende er registrert der. Departementet legger ikke opp til utvidelser eller endringer i gjeldende adgang og praksis for søk mot politiets alminnelige fingeravtrykksregister.

Politidirektoratet og Nasjonalt ID-senter foreslår å utvide hjemmelen til å omfatte alle former for biometri, med henvisning til at utviklingen på biometrifeltet er i raskt utvikling. For at lovhjemmelen om bruk av biometri skal være tilstrekkelig klar, mener departementet at den bør angi hva slags biometri som kan opptas og registreres. Det bemerkes for øvrig at bruk av DNA-tester i utlendingssaker er regulert i en egen bestemmelse i utlendingsloven § 87 og bruk av medisinske aldersundersøkelser er regulert i utlendingsloven § 88.

Med grunnlag i forslag fra PST foreslår departementet å endre § 100 første ledd bokstav a fra «falsk identitet» til «uriktig identitet», fordi det på en tydeligere måte enn begrepet «falsk identitet» vil omfatte de tilfeller der en person utgir seg for å være en annen virkelig person. Det vil også gi bedre samsvar med ordlyden i §§ 103 til 106.

I gjeldende bestemmelse om fingeravtrykk og fotografi er det gitt hjemmel til å oppta fingeravtrykk ved tvang etter avgjørelse fra politimester eller den politimesteren gir fullmakt, jf. utlendingsloven § 100 femte ledd. For fingeravtrykk som opptas i utlandet i forbindelse med søknad om oppholdstillatelse vil det ikke være adgang til å oppta fingeravtrykk med tvang. Departementet vil innta en presisering om at en søknad om oppholdstillatelse skal opptas fingeravtrykk og ansiktsfoto i samsvar med reglene for dette og at søknader som ikke er fremsatt i samsvar med kravene beskrevet i bestemmelsen kan avslås på formelt grunnlag.

10.7.3 Nærmere om departementets vurdering av personvernhensyn og forholdet til EMK art. 8

Departementet har vurdert spørsmålet om utvidet opptak og lagring av biometri i utlendingsloven opp mot de personvernrettslige prinsippene i personopplysningsloven og kravene etter EMK art. 8. Ingen høringsinstanser har sagt at de er uenig i departementets vurdering. Advokatforeningen og Utenriksdepartementet har uttrykt at de er enige i departementets vurdering av at forslaget ikke er i strid med personvernrettslige prinsipper som ligger til grunn for personopplysningsloven og kravene etter EMK art. 8.

For at tiltaket skal være «nødvendig i et demokratisk samfunn», slik det kreves i EMK art. 8 må det foreligge grunnleggende samfunnsbehov, det må være forholdsmessighet mellom inngrepet og den samfunnsmessige verdien av tiltaket og tiltaket må være relevant og ha tilstrekkelig begrunnelse. Når det gjelder personopplysningsloven, og prinsippene som ligger bak den, er det særlig kravene til formålsbestemthet og minimalitetsprinsippet som må vurderes.

Kravet til formålsbestemthet, som kommer til uttrykk i personopplysningsloven § 11 første ledd bokstav b, innebærer at lagring må ha et bestemt og lovlig formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet. Departementet mener at formålet med å lagre fingeravtrykkene til den aktuelle gruppen er saklig begrunnet i utlendingsforvaltningens virksomhet. Kontrollbehovene som er redegjort for ovenfor viser at det er et saklig og velbegrunnet behov for at alle som søker om visum eller oppholdstillatelse blir registrert med fingeravtrykk i utlendingsregisteret.

Departementet foreslår for øvrig å presisere i § 100 hva som er formålet med registrering av biometri i utlendingsregisteret, jf. forslaget til ny innledning i § 100 første ledd: «For identifisering og verifisering av identitet, kan det opptas og behandles biometrisk personinformasjon i form av ansiktsfoto og fingeravtrykk». Det formålet som her presenteres er fullt ut i samsvar med utlendingslovens formålsbestemmelse, jf. § 1 første ledd:

«Loven skal gi grunnlag for regulering av og kontroll med inn- og utreise, og utlendingers opphold i riket, i samsvar med norsk innvandringspolitikk og internasjonale forpliktelser.»

Som nevnt stiller EMK art. 8 et krav til forholdsmessighet mellom inngrepet og den samfunnsmessige verdien av tiltaket for at kravet til at inngrepet kan anses å være «nødvendig i et demokratisk samfunn». Personopplysningsloven § 11 bokstav d og e stiller også krav til proporsjonalitet fordi det kreves at behandling av personopplysninger ikke skal være mer omfattende enn det som er nødvendig ut fra formålet. Etter personopplysningsloven § 12 kan entydige identifikasjonsmidler, som biometri, bare nyttes i behandlingen når metoden er «nødvendig».

Departementet har derfor vurdert om dagens krav til dokumentasjon som virkemiddel for å bekrefte utlendingens oppgitte identitet kan anses som tilstrekkelig effektivt for å motvirke personforveksling og bruk av falske identiteter, slik at lagring av biometri ikke kan anses «nødvendig». Departementet har også vurdert om det er tilstrekkelig å oppta og lagre fingeravtrykk av de tredjelandsborgerne som ikke har pass eller andre dokumenter som dokumenterer identiteten eller om det er nødvendig å lagre biometri fra alle utlendinger.

Realiteten er at mange nasjonalitetspass mv., som i utgangspunktet har høy notoritet, kan forfalskes eller misbrukes av look-alikes osv. Det vises i denne sammenheng til Nasjonalt ID-senters rapport, Misbruk av ID-dokumenter i 2013. I denne rapporten angis at to tredjedeler av de falske dokumentene som ble avdekket i 2013 kom fra land i EU-/Schengen. Dette viser at det ikke er tilstrekkelig å kontrollere ektheten av dokumentene. Svært mange visumsøkere, familieinnvandrere mv. kommer dessuten fra land hvor pass og nasjonalitetsdokumenter har liten notoritet. Dette kan blant annet skyldes høyt korrupsjonsnivå og at det produseres dokumenter illegalt.

Det understrekes i denne sammenheng at det årlig gis oppholdstillatelse på grunnlag av familieinnvandring til et høyt antall utlendinger. Samtidig vet vi fra praksis i utvisningssaker, praksis med DNA-testing, proforma-saker mv. at det er mange som oppgir falske opplysninger om identiteten i oppholdssaker. Dersom vi bare legger dokumentene til grunn, og ikke opptar utlendingens biometri, har vi heller ingen kontroll med om vedkommende har opptrådt med en annen identitet, og for eksempel opplyst å komme fra et helt annet land tidligere.

Departementet mener at det er et tungtveiende samfunnsmessig behov å kjenne identiteten til utlendinger som reiser inn og tar opphold i riket. Lagring av biometri vil legge til rette for verifisering av om identitetsopplysninger som utlendingen selv har oppgitt til norsk myndigheter er riktige. Lagring av biometri er den eneste aktuelle metoden for å få avklart med høy grad av sikkerhet om en utlending har søkt opphold tidligere under en annen identitet.

Når det gjelder visumsøkere registreres de allerede i dag i VIS-databasen, og lovendringen innebærer derfor ikke et vesentlig mer inngripende tiltak enn dagens ordning. Den viktigste forskjellen for denne gruppen er at det vil være en adgang til sammenligning av opptatt biometri fra visumsøkere, mot biometri opptatt fra utlendinger som har søkt oppholdstillatelse i Norge. Videre vil politiet, i forbindelse med etterforskning av saker som gjelder straffbare forhold med strafferamme på mer enn 6 måneders fengsel, kunne foreta søk mot registreringene av visumsøkere i utlendingsregisteret. Terskelen for å foreta søk i etterforskingsøyemed i den europeiske VIS-databasen er høyere, søk kan her bare foretas når «det er rimelig grunn til å anta at informasjonen i vesentlig grad vil bidra til å forebygge, oppklare eller etterforske terrorhandlinger eller andre alvorlige straffbare handlinger». Se nærmere om dette i punkt 10.2.4 ovenfor.

Departementet har vurdert forholdsmessigheten i at politiet vil få tilgang til fingeravtrykkene til en større personkrets enn i dag. Det utvidede sammenligningsgrunnlaget er som tidligere nevnt ikke et resultat av endrede regler i politiets tilgang, men et resultat av at flere enn tidligere blir registrert. Det er for øvrig naturlig å se hen til at politiet i etterforskningssammenheng har tilgang til passregisteret, hvor norske borgere er registrert. Riktignok lagres fingeravtrykk av norske borgere bare i selve passet, men digitalt ansiktsfoto lagres i passregistret. Politiet har hjemmel i passloven § 8 a til å hente ut opplysninger i registeret ved etterforskning av handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder. Formålene med registrering og lagring av biometri av norske statsborgere i pass og i passregistret og utlendinger i utlendingsregistret er i hovedsak de samme. Det benyttes biometri for å kontrollere identitet til dem som registreres og sikre at ingen benytter flere identiteter.

Departementet legger for øvrig til grunn at det enten foreligger eller blir iverksatt tiltak for å sørge for tilfredsstillende informasjonssikkerhet og internkontroll, herunder tiltak som sikrer hensynet til konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet. Dette vil blant annet innebære tiltak som forhindrer uautorisert eller utilsiktet tilgang, samt uriktig endring og sletting. Det er særlig viktig å holde fingeravtrykkene adskilt fra andre saksopplysninger og fingeravtrykkregistre, slik at ingen eksterne eller interne urettmessig kan sammenligne eller samle opplysninger fra flere kilder.

Med grunnlag i de utfordringer som i dag foreligger, har departementet med bakgrunn i det som er gjennomgått, konkludert med at en utvidet bruk av biometri er et nødvendig og forholdsmessig virkemiddel og at det ikke er avgjørende personvernhensyn som taler mot forslaget. Som det fremgår ovenfor foreligger det tungtveiende samfunnsmessige behov for å kjenne identiteten til utlendinger som reiser inn og tar opphold i riket.