9 Utvisning av personer som er nektet realitetsbehandling av sin asylsøknad og har misbrukt asylsystemet

9.1 Gjeldende rett og forslaget i høringsnotatet

Etter utlendingsloven § 32 første ledd kan en utlending nektes realitetsbehandling av sin asylsøknad dersom utlendingen har fått asyl eller annen form for beskyttelse i et annet land (bokstav a), eller dersom utlendingen har reist til riket etter å ha hatt opphold i en stat eller et område hvor vedkommende ikke var forfulgt (bokstav d).

Et vedtak om å nekte realitetsbehandling innebærer også at vedkommende plikter å forlate riket. En plikt til å forlate riket kan dessuten følge av særskilte bortvisningsvedtak etter utlendingsloven § 17.

Etter utlendingsloven § 90 femte ledd bokstav d kan utlendingsmyndighetene la være å fastsette en utreisefrist dersom utlendingen har fått avslag etter lovens § 32. Plikten til å forlate riket får i så fall virkning straks beslutningen er truffet, og kan om nødvendig gjennomføres av politiet, jf. utlendingsloven § 90 sjette ledd.

I høringsnotatet punkt 9 ble det foreslått å innføre en bestemmelse i utlendingsloven § 66 første ledd ny bokstav f om adgang til å utvise utlendinger som er nektet realitetsbehandling av sin asylsøknad etter utlendingsloven § 32 første ledd bokstav a eller d og som heller ikke er gitt utreisefrist.

Utvisning regnes ikke som straff etter Grunnloven § 96 eller etter EMK, se blant annet EMDs avgjørelse Maaouia mot Frankrike 5. oktober 2000 (nr. 39652/58).

9.2 Høringsinstansenes syn

Politiets utlendingsenhet mener innføringen av en utvisningsadgang vil kunne føre til at det kommer færre asylsøkere til Norge som ikke har et beskyttelsesbehov. Flere høringsinstanser, deriblant Advokatforeningen og Amnesty, mener forslaget ikke kan begrunnes i hensynene som ligger til grunn for utvisningsinstituttet, fordi personene som utvises ikke har gjort noe annet enn å søke asyl. De mener forslaget innebærer en kriminalisering av det å søke asyl. Flere høringsinstanser, deriblant Advokatforeningen, NOAS, Redd Barna og UNHCR, er også bekymret for rettssikkerheten til dem som utvises og for om vernet mot retur blir tilstrekkelig ivaretatt. Høringsinstansene viser til at saksbehandlingen etter utlendingsloven § 32 ikke er tilfredsstillende og til at det ikke lenger gis fri rettshjelp i disse sakene.

UNHCR mener forslaget ikke bør gjelde der en søknad om asyl er avvist av formelle grunner. Barneombudet mener forslaget kan ha vidtrekkende og skadelige konsekvenser for barn og barnefamilier. NOAS, Redd Barna og Øst politidistrikt mener forslaget er dårlig ressursbruk i en situasjon hvor utlendingsforvaltningen er under press og de aktuelle personene uansett kan bortvises.

9.3 Departementets vurdering

Departementet mener at en adgang til utvisning ved misbruk av asylsystemet kan bidra til at færre personer uten reelt beskyttelsesbehov søker asyl i Norge. Utvisning vil, i motsetning til bortvisning, være til hinder for senere innreise i riket, jf. utlendingsloven § 71 annet ledd. Brudd på innreiseforbudet er også straffbart, jf. utlendingsloven § 108. Et vedtak om utvisning gir dessuten adgang til å registrere utlendingen i Schengen Information System (SIS), jf. SIS-loven § 7 nr. 2. Registreringen innebærer normalt innreiseforbud i hele Schengen-området.

Departementet fastholder derfor forslaget om en ny utvisningsbestemmelse i § 66 første ledd bokstav f, men foreslår at det bør gjøres visse endringer sammenlignet med det forslaget som ble sendt på høring.

I høringsnotatet ble det foreslått en generell hjemmel for utvisning i de tilfeller hvor utlendingen får avslag på realitetsbehandling av søknaden etter utlendingsloven § 32 første ledd bokstav a eller d, og hvor det heller ikke blir gitt utreisefrist. Departementet har etter høringen kommet til at det bare bør gis særskilt hjemmel for utvisning i de tilfeller hvor en asylsøknad som avslås etter § 32 også anses som et tilfelle av misbruk av asylsystemet. Et typisk eksempel vil være at utlendingen helt åpenbart ikke hadde noe behov for å reise til Norge for å oppnå beskyttelse. Dette kan for eksempel være tilfellet dersom utlendingen har gyldig oppholdstillatelse i et trygt tredjeland og har bodd der i lengre tid, eller utlendingen begrunner behovet for å søke asyl i Norge (og ikke i det trygge tredjelandet) med forhold som ikke er relevante for beskyttelsesvurderingen. Videre vil det kunne være tale om et misbrukstilfelle dersom en utlending gjentatte ganger fremsetter asylsøknader som nektes realitetsbehandlet.

I motsetning til hva som ble foreslått i høringsnotatet, bør utvisningsadgangen gjelde uavhengig av om det er gitt eller ikke er gitt utreisefrist i vedtaket etter § 32 første ledd bokstav a eller d. Det er etter departementets syn lite hensiktsmessig at utlendingsmyndighetene må la være å gi utreisefrist for at det skal kunne treffes utvisningsvedtak i misbrukstilfellene.

Når utvisningsadgangen begrenses til misbrukstilfellene, mener departementet at mange av innvendingene fra høringsinstansene er ivaretatt.

Departementet understreker for øvrig at det også i den type utvisningstilfeller som her drøftes, vil være et vilkår for utvisning at det ikke vil innebære et uforholdsmessig tiltak, jf. utlendingsloven § 70 første ledd første punktum. Om utvisning er et uforholdsmessig tiltak, beror på en sammensatt vurdering, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) s. 281. I alle saker som berører barn skal barnets beste være et grunnleggende hensyn, jf. utlendingsloven § 70 første ledd annet punktum og Grunnloven § 104 annet ledd.

Departementet understreker for øvrig at den foreslåtte utvisningshjemmelen er en «kan-bestemmelse», og at det dermed beror på en skjønnsmessig vurdering om det faktisk skal treffes vedtak om utvisning dersom vilkårene er oppfylt. Departementet forutsetter at utlendingsforvaltningens praksis innrettes slik at det ikke treffes utvisningsvedtak der det ville være til hinder for rask utsendelse av asylsøkere som er nektet realitetsbehandling av sin asylsøknad etter utlendingsloven § 32 første ledd bokstav a eller d.

Når det gjelder innreiseforbudets varighet, antar departementet at innreiseforbudet ofte bør begrenses til ett år i sakene hvor utlendingen utvises i medhold av den nye hjemmelen i § 66 første ledd bokstav f. Utlendingsforskriften § 14-2 annet ledd bør derfor endres i senere forskriftsarbeid, slik at den også omfatter ny bokstav f. I noen saker, for eksempel dersom utlendingen gjentatte ganger fremsetter asylsøknader som nektes realitetsbehandlet, kan det imidlertid være aktuelt med innreiseforbud i to eller fem år. Når hensynet til offentlig orden gjør det nødvendig, eller når hensynet til grunnleggende nasjonale interesser tilsier det, kan innreiseforbudet også gis for mer enn fem år, jf. utlendingsforskriften § 14-2 annet ledd annet punktum.