Sammendrag
Pasientskadeordningen i Norge er etablert for å gi pasienter som har blitt skadd som følge av svikt ved helsehjelp, lett tilgang til den økonomiske erstatning de har krav på. Norsk Pasientskadeerstatning (NPE) mottar og behandler søknader om erstatning som førsteinstans, mens Pasientskadenemnda med Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage) som sekretariat, er klageinstans. Saksbehandlingen er underlagt forvaltningsloven, med enkelte særregler.
Å bli påført helseskade utgjør i seg selv en særlig belastning for den som rammes ved at skaden kan ha stor betydning for fremtidig livsutfoldelse, hvor de økonomiske følgene er ett sentralt aspekt. Lang saksbehandlingstid, kvaliteten på de medisinske sakkyndigvurderingene og erstatningssøkers opplevelse av å ikke bli hørt, har vært gjentakende kritikkpunkter mot hvordan dagens pasientskadeordning fungerer. I tråd med sitt mandat har ekspertgruppen beskrevet dagens rutiner for saksbehandling, inkludert bruk og utvelgelse av sakkyndige, hvordan rutinene praktiseres og følges opp, og hvordan erstatningssøkerne ivaretas. Gruppen gir anbefalinger til etatenes videre arbeid ut ifra sine vurderinger av dagens praksis.
Sentrale vurderinger
Gruppen vurderer at saksbehandlingen i pasientskadesakene må sees i lys av tre sentrale verdier: saksfremdrift (hurtighet), kvalitet (riktig avgjørelse) og tillit (ivaretakelse av erstatningssøker). Det er ikke nødvendigvis noen motsetning her, men det kan være det, og da må det gjøres en avveining.
I pasientskadesaker er hurtig saksbehandling en viktig side av rettssikkerheten. Å få erstatning når man er for helsemessig svekket til å kunne ha særlig glede eller nytte av utbetalingen, eventuelt etter at man er død, er mindre til hjelp. Gruppen understreker imidlertid behovet for en nyansert tilnærming til saksbehandlingstid, veid opp mot hensyn til grundighet i utredning og å sikre pasientenes tillit til ordningen. Noen saker vil nødvendigvis måtte ta lang tid å behandle, særlig ved beregning av økonomisk tap der omfanget av skaden er usikkert.
Rask saksbehandling krever hensiktsmessige rutiner som fremmer god saksflyt. Ekspertgruppen har vurdert rutiner som påvirker tidsbruken i saksbehandlingen, med særlig vekt på å identifisere «tidstyver» – trinn eller prosesser som skaper unødvendige forsinkelser. Gruppen har i denne forbindelse også vurdert tiltak for mindre omorganiseringer i etatene, som kan bidra til en mer smidig saksflyt, samt legge til rette for riktig prioritering av saker.
Kvalitet innebærer blant annet at saken er tilstrekkelig godt belyst for å kunne fatte et korrekt vedtak. Forvaltningsloven § 17 første avsnitt pålegger etatene å «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Ekspertgruppen har vurdert om det finnes forbedringsområder her som lar seg forene med hensynet til saksfremdrift. Fokus har særlig vært på sakkyndigordningen.
En del av ekspertgruppens mandat har vært å se på hvordan erstatningssøkerne ivaretas under saksbehandlingen i NPE og klagebehandlingen i Pasientskadenemnda/Helseklage. Gruppen har blant annet sett på tiltak for å sikre klar og forutsigbar kommunikasjon. Dette kan ha betydning både for at erstatningssøker skal kunne ivareta interessene sine og for tilliten til systemet.
Selv om NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage er ulike forvaltningsorganer, må virksomhetene ses i sammenheng ved behandling av pasientskadesaker. Dette ut fra en erkjennelse av at førsteinstansen og klageinstansens saksavvikling gjensidig påvirker hverandre. Gruppen har derfor vurdert tiltak knyttet til saksflyten mellom NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage, i tillegg til saksflyten innenfor hver av etatene isolert.
Ekspertgruppens anbefalinger
Ekspertgruppen skiller mellom fire hovedanbefalinger og 29 (ordinære) anbefalinger blant de tilrådinger som blir gitt. I dette ligger en prioritering. Hovedanbefalingene uttrykker hva gruppen vurderer som de viktigste og antatt mest virkningsfulle tiltakene som arbeidet har avdekket.
Ekspertgruppens medlemmer er enige om anbefalingene, med unntak av én delvis dissens (punkt 8.5).
Ekspertgruppen har ikke kommet med tilråding om rekkefølge eller tidslinje for gjennomføring av tiltak ut over det som ligger i disse prioriteringene. Dette er noe etatene er nærmest til å vurdere. At implementeringen krever nærmere overveielser er opplagt. For eksempel vil ekspertgruppens anbefaling om å gjennomføre et eget, tidsavgrenset prosjekt for å bygge ned den innledende liggetiden der ressurser blir trukket ut fra ordinære oppgaver, gjøre andre endringsprosesser vanskelig eller umulig i denne perioden.
AnbefalingerHovedanbefalinger Ekspertgruppen anbefaler at: - Pasientskadenemnda/Helseklage etablerer en mer nyansert praksis rundt retur av saker til NPE og avgjør flere saker i sin helhet i klageorganet (punkt 5.5).
- NPE innfører som klar hovedregel at en sak ikke bytter saksbehandler når saken går over til beregning (punkt 6.2).
- Helseklage slår sammen fløterrollen og SIL-teamet til en ny enhet – Helseklages Team ekspress (punkt 7.2).
- NPE etablerer en ordning med ledende sakkyndig for alle relevante fagområder (punkt 9.4).
|
Ordinære anbefalinger Ekspertgruppen anbefaler at: Kapittel 5: Raskere saksbehandling i de riktige sakene – spørsmål som berører begge etatene - Helse- og omsorgsdepartementet, i samarbeid med NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage, utarbeider nye styringskrav som i større grad reflekterer variasjonen i saker, og som tydeligere speiler spenningen mellom saksfremdrift, tillit og kvalitet (punkt 5.3).
- NPE og Helseklage foretar en samordnet prioritering av saker som skal gå utenom kø. Dette bør organiseres som et samarbeidsprosjekt mellom etatene (punkt 5.4).
- NPE og Helseklage iverksetter tidsavgrensede prosjekter hvor ressurser omprioriteres til ren saksbehandling, med mål om betydelig å redusere den innledende liggetiden (punkt 5.6).
- NPE og Helseklage klargjør i interne rutiner at en sak som den klare hovedregel skal utvides med nytt behandlingssted eller nye anførsler for øvrig, der det ellers er fare for at erstatningssøker kan lide rettstap (punkt 5.7).
- NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage i arbeidet med å videreutvikle saksbehandlingssystemet, utforsker mulighetene for automatisering, herunder utvikling av et interaktivt søknadsskjema og løsninger for raskere informasjonsinnhenting fra ulike aktører (punkt 5.8).
- NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage vurderer hva som er hensiktsmessig bruk av påleggshjemmelen man har for innhenting av dokumentasjon (punkt 5.9).
|
Kapittel 6: Raskere saksbehandling i de riktige sakene – særlig om NPE - Ordningen i NPE med utsending av «foreløpig vurdering» av ansvarsspørsmålet avvikles (punkt 6.3).
Kapittel 7: Raskere saksbehandling i de riktige sakene – særlig om Pasientskadenemnda/Helseklage - Omfanget av delegeringsvedtak ikke knyttes til et internt prosentmål (punkt 7.3).
- Rammene for delegering fra Pasientskadenemnda til Helseklage som sekretariat, lovfestes (punkt 7.3).
- Pasientskadenemnda og Helseklage gjennomgår praksis i delegeringssakene med tanke på å kartlegge årsaker til den lave medholdprosenten og å vurdere eventuelle tiltak (punkt 7.4).
- Helseklage foretar en nærmere gjennomgang av på hvilke områder økt merkantil støtte kan bidra til å frigjøre tid for saksbehandlerne til å konsentrere seg om saksbehandling (punkt 7.5).
|
Kapittel 8: Klar og forutsigbar kommunikasjon med erstatningssøker - Helse- og omsorgsdepartementet tar initiativ til å utarbeide felles, tydelig og samordnet informasjon til pasienter og brukere som omfattes av pasient- og brukerrettighetsloven § 3-2 fjerde avsnitt (punkt 8.2).
- NPE og Helseklage samarbeider med pasient- og brukerorganisasjoner om hvordan brukerperspektivet kan inngå som en formalisert del av opplæring og oppfølging av ansatte (punkt 8.3).
- Helseklage vurderer tiltak som kan bedre kommunikasjonen mellom sentralbordet og saksbehandler (punkt 8.4).
- Helseklage etablerer interne skriftlige rutiner om når og hvordan tolketjenesten skal benyttes (punkt 8.4).
- Helseklage tydeliggjør i bekreftelsesbrevet som sendes til erstatningssøker, at saken kan bli avgjort av sekretariatet på delegasjon og at man derfor så snart som mulig bør sende inn eventuell supplerende begrunnelse eller informasjon (punkt 8.5). Delvis dissens.
- NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage fortsetter arbeidet med å fremme klart språk og samarbeider om utveksling av erfaringer (punkt 8.6).
- NPE og Pasientskadenemnda/Pasientskadenemnda/Helseklage gjennomgår, systematiserer og beskriver sin egen praksis med hensyn til hvilke forhold ved journalføring som kan ha betydning for plassering av tvilsrisiko (punkt 8.7).
|
Kapittel 9: Styrking av kvaliteten på sakkyndigarbeidet - NPE ser på muligheter for å forbedre veiledningen til potensielle sakkyndige, slik at det blir enklest mulig å legge inn anbud (punkt 9.2).
- NPE og Helseklage vurderer mulighetene for et mer forpliktende samarbeid med profesjonsorganisasjoner om rekruttering av sakkyndige til enkeltoppdrag (punkt 9.2).
- NPE Helseklage ser på mulighetene for et tettere samarbeid med fagmedisinske foreninger og sakkyndige om innretning på opplæringen i sakkyndigarbeid på pasientskadeområdet (punkt 9.3).
- NPE og Helseklage sikrer at alle mandater som sendes til sakkyndige inkluderer et punkt som gir anledning til å påpeke andre forhold som de anser som faglig sett relevant (punkt 9.6).
|
Kapittel 10: Aspekter ved Pasientskadenemndas virksomhet - Helseklage, i sitt arbeid med å tilrettelegge grunnlaget for departementets oppnevning av medlemmer i ledige verv, aktivt annonserer offentlig etter aktuelle kandidater (punkt 10.2).
- Pasientskadenemnda/Helseklage foretar en intern gjennomgang av praktiseringen av forvaltningsloven § 18 c i saker om krav om innsyn i sekretariatets innstilling til nemnda (punkt 10.3).
|
Kapitel 11: Opplysning av saken – særlige problemstillinger - NPE og Helseklage utarbeider retningslinjer som synliggjør muligheten for direkte kontakt mellom den sakkyndige og erstatningssøker. Vurderingen må i den enkelte sak knyttes til hva som etter den sakkyndiges vurdering er nødvendig for å opplyse saken forsvarlig (punkt 11.2).
- NPE og Helseklage utarbeider og piloterer interne retningslinjer for bruk av hjemmebesøk der også alternativ til fysisk oppmøte omtales (punkt 11.3).
- NPE, som et pilotprosjekt, prøver ut å la erstatningssøker få kommentere mandatet før utsending til sakkyndig i noen få, særskilt egnede saker (punkt 11.4).
|
Kapittel 12: Bedre kommunikasjon med helsepersonell og helsetjenesten - NPE og Helseklage vektlegger kommunikasjon med helsepersonell og helsetjenesten for å fremme økt kunnskap om pasientskadeordningen og styrke koblingen til pasientsikkerhetsarbeidet.
- Helseklage i større grad informerer innklaget behandlingssted om saksutfall, særlig dersom en ny sakkyndigvurdering avviker fra tidligere vurderinger.
|