10 Aspekter ved Pasientskadenemndas virksomhet

10.1 Innledning

Pasientskadenemnda er klageinstans for klagesaker fra Norsk Pasientskadeerstatning (NPE) og slik en hjørnestein i pasientskadeordningen.189 I etterkant av Riksrevisjonens rapport er også nemndas virksomhet gjennomgått internt med tanke på forbedringer. Det vises her til prosjektet Effektive nemndsavgjørelser fra 2022 som også hadde en samordning med andre nemnder der Helseklage er sekretariat, som perspektiv.190

Ekspertgruppen har ut fra de rammene som er satt for arbeidet, ikke hatt muligheter til å gå detaljert inn i nemndas saksavvikling. Selv om det allerede er iverksatt effektiviseringstiltak, vil etaten løpende måtte vurdere slike i dialog mellom nemndleder, nemndas medlemmer og Helseklage.

Gruppen bemerker at det har kommet innspill fra flere hold om at tiden man bruker i nemndmøtene på å forhandle om mindre språklige justeringer, kan variere mye, avhengig av hvem som leder møtet. For ekspertgruppen står dette som eksempel på en type spørsmål der det bør etterstrebes en felles tilnærming blant møtelederne av hensyn til fornuftig bruk av dyrebar møtetid.

Ekspertgruppen har videre vurdert innspill om at det kan være behov for flere møter i nemnda. Særlig er spørsmålet om flere møter i fast nemnd reist med tanke på å sikre prinsipielle avklaringer som igjen kan styrke kvaliteten i saksavviklingen ellers. Gruppen har tatt opp problemstillingen med ledelsen i Helseklage og fått som tilbakemelding at det ikke er økonomiske hindringer for å avholde flere nemndmøter dersom dette er ønsket eller behov for. Ekspertgruppen har tatt dette til orientering.

Også andre spørsmål ved nemndas virksomhet har vært drøftet ut fra det informasjonsgrunnlaget som er fremskaffet. Ekspertgruppen har valgt å gå nærmere inn på to forhold: prosessen med oppnevning av medlemmer til nemnda og praksis om innsyn i sekretariatets innstilling til nemnda.

10.2 Ledige verv i Pasientskadenemnda bør annonseres offentlig

10.2.1 Innledning

Pasientskadenemndas medlemmer har en viktig rolle i pasientskadesakene. Ekspertgruppen har derfor sett på prosessen med å utnevne medlemmer til nemnda.

10.2.2 Dagens praksis

Det er Helse- og omsorgsdepartementet som har ansvaret for oppnevning av medlemmer til Pasientskadenemnda,191 men Helseklage har via sitt tildelingsbrev som oppdrag å bistå i prosessen. Det er fastsatt i forskrift at leder, nestleder, medlemmer og varamedlemmer oppnevnes for en periode på tre år.192 Forskriften begrenser ikke muligheten til gjenoppnevning.

Ekspertgruppen har fått oversendt informasjon om alder og virketid for medlemmer av Pasientskadenemnda. Dagens 25 medlemmer, inkludert leder, har ulik fartstid, varierende fra knapt 3 til vel 18 år. I gjennomsnitt har medlemmene vært oppnevnt i litt over 10 år. Blant medlemmene er det 12 menn og 13 kvinner. Aldersspennet er 31 til 75 år, med en gjennomsnittsalder på 64 år.

Kravene til medlemmenes kompetanse er definert i lov og forskrift. Leder av Pasientskadenemnda skal ha juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap.193 De «medisinsk sakkyndige» som oppnevnes skal ha erfaring fra ulike fagområder.194 Brukerrepresentanter oppnevnes etter forslag fra Norsk Pasientforening195, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og Forbrukerrådet.196

Helse- og omsorgsdepartementet innhenter selv forslag til brukerrepresentanter, og Helseklage er ikke involvert.

Helseklage har nylig skriftliggjort sin interne rutine for arbeid med oppnevning av øvrige nemndmedlemmer.197 Dette er en formalisering av det som tidligere har vært praktisert. I rutinen fremgår det «relevante momenter for å vurdere sammensetningen av nemnda». Dette omfatter kjønnsbalanse, balanse mellom fornyelse og kontinuitet, geografi og alder/erfaring.

Avdeling «Fag og utvikling» hos Helseklage innhenter forslag til øvrige medlemmer i nemndene som Helseklage har ansvar for, også Pasientskadenemnda. I rutinen vises det til at forslag til nemndmedlemmer kan innhentes fra ulike kilder:

• «Aktuelle fagmedisinske foreninger under legeforeningen
• Sittende eller tidligere nemndmedlemmer (basert på faglige anbefalinger, vær obs på habilitet)
• Andre nettverk/kontakter, for eksempel våre interne sakkyndige
• Personer som selv har meldt interesse for vervet
• Annonser om å oppfordre aktuelle kandidater til å melde seg på våre nettsider evt. i fagtidsskrifter»

Helseklage opplyser på forespørsel fra ekspertgruppen, at praksis har vært å kontakte henholdsvis Dommerforeningen, Advokatforeningen og Legeforeningen for innspill til kandidater. Annonsering har ikke vært brukt.

Helseklage sine rutiner omfatter å innhente CV og referanser ved vurdering av nye medlemmer, gjennomføre en samtale med kandidaten og en referansesamtale. For nemndmedlemmer med medisinsk kompetanse, sjekkes Helsepersonellregisteret for autorisasjon og eventuelle merknader.

10.2.3 Vurdering

Det er ikke uvanlig at det settes en absolutt grense for hvor lenge en person kan være oppnevnt som medlem av en statlig klagenemnd. Kontrollkommisjonene i psykisk helsevern er her et eksempel,198 Felles klagenemnd i universitets- og høyskolesektoren et annet.199Bakgrunnen er vanligvis et ønske om å sikre nye impulser og unngå inngrodde holdninger. Frykten er at medlemmene skal bli for «husvarme» og at man slutter å stille kritiske spørsmål. Særlig der det behandles saker av inngripende karakter står et slikt synspunkt sterkt.200

Pasientskadefeltet skiller seg her litt ut ved at det i utgangspunktet er snakk om privatrettslige (erstatnings)krav. Måten nemnda er organisert på ved at personsammensetningen ikke er fast, men stadig veksler mellom møtene, reduserer også motforestillingene.

Ekspertgruppen vil her også nevne at Statens helsepersonellnemnd frem til 2023 hadde en begrensning på seks års oppnevning for sine medlemmer. Denne begrensningen ble fjernet i fjor ved en forskriftsendring.201Samlet sett har ikke ekspertgruppen tilstrekkelig grunnlag for å foreslå en øvre grense for antall gjenoppnevninger i Pasientskadenemnda.

Det er imidlertid viktig å ivareta åpenhet rundt oppnevningsprosessen, slik at alle som er interessert og kvalifisert får mulighet til å melde seg. Dette kan både styrke tilliten til Pasientskadenemnda som en viktig samfunnsinstitusjon, samtidig som det kan stimulere til en sunn konkurranse mellom kandidater. Etter gjeldende regelverk er dette mest aktuelt for den juridiske og medisinske fagkompetansen i nemnda. Som det fremgår støtter Helseklage i sin saksforberedelse for Helse- og omsorgsdepartementet, seg til relevante profesjonsorganisasjoner. Hvordan de interne prosessene foregår der, er ikke ekspertgruppen kjent med.

Som nevnt er gjennomsnittsalderen på dagens medlemmer i Pasientskadenemnda 64 år, og gjennomsnittsansienniteten peker mot at det er vanlig å sitte 3-4 perioder. Ekspertgruppen ser dette som en indikasjon på at rekrutteringsprosessen ikke fungerer optimalt. Ekspertgruppen mener at Helseklages rutine for rekruttering av nemndmedlemmer er bra, men at det er viktig at man i praksis benytter de virkemidlene som der angis.

Ut fra det ovennevnte anbefales derfor at man i fremtiden mer aktivt annonserer ledige verv offentlig. Dette er ikke til hinder for at man også kan innhente forslag fra relevante fagorganisasjoner i den grad det finnes ønskelig.

10.3 Behov for gjennomgang av praksis om innsyn i sekretariatets innstilling til nemnda

10.3.1 Innledning

Spørsmål om innsyn for klager i sekretariatets (Helseklages) innstilling til Pasientskadenemnda er reist for ekspertgruppen. Bakgrunnen kan være et ønske om kontradiksjon der kravet blir satt frem før nemndbehandling: altså å ha mulighet til å kommentere det forslaget til vedtakstekst som innstillingen i realiteten er.

10.3.2 Dagens praksis

I dag er det ingen automatikk i at erstatningssøker får innsyn i innstillingen til Pasientskadenemnda før nemndbehandling.202 Forarbeidene til pasientskadeloven bygger på at forvaltningslovens «alminnelige regler» om dokumentinnsyn gjelder:

«Etter utvalgets forslag skal partene ha rett til dokumentinnsyn i samsvar med reglene i forvaltningsloven § 18 flg. Departementet slutter seg til dette. Disse reglene innebærer for eksempel at partene ikke har rett til å se innstillingen fra sekretariatet til nemnda, jfr forvaltningsloven § 18 annet ledd om interne dokumenter. Enkelte høringsinstanser finner dette uheldig. Etter departementets syn bør imidlertid forvaltningslovens alminnelige regler gjelde, fordi det ikke bør utvikle seg en tidkrevende praksis med prosessinnlegg i flere runder. Når partsinnsyn er nødvendig for å sikre at alle sider av saken blir belyst, eller etter at saken er avgjort i Pasientskadenemnda, bør imidlertid normalt innsyn gis også i slike interne dokumenter. At det har vært uenighet i rettslige spørsmål, er det således liten grunn til å legge skjul på.»203

Ekspertgruppen har fått innsyn i innstillingen til nemnda i en sak fra 2021 som fremstår som en prinsippsak med tanke på innsyn. Dette ut fra et ønske i gruppen om å få nærmere kunnskap om praksisen som føres. Det er en langvarig praksis i sekretariatet for at det ikke gis innsyn i innstillingen, «heller ikke i etterkant av nemndas vedtak».204

Bakgrunnen er et ønske om å sikre at saksbehandlerne

«helt fritt skal redegjøre for hvordan saken vurderes, herunder punkter hvor saken er usikker. Uklarheter mht. rettslige spørsmål utgjør en liten del av dette.»

Innsyn vil på denne bakgrunn «kunne få uheldig innvirkning» på hva som står i innstillingene. Det blir fremhevet at det er nemndas begrunnelse som ligger til grunn for vedtaket, og som slik sett er det vesentligste. Videre står det:

«Når sekretariatet peker på usikkerheter i innstillingen i en sak, tar nemndsbehandlingen nettopp sikte på å avklare dette. Det vises særlig til at nemnda har medisinsk fagkompetanse, som sekretariatet ikke har. At erstatningssøker da får innsyn i det som er foreløpige eller uriktige vurderinger, kan være prosessdrivende.»

Selv om man i forarbeidene altså uttrykker generelt at erstatningssøker ikke har «rett til å se innstillingen», må dette leses med reservasjon for dagens § 18 c i forvaltningsloven (som viderefører tidligere § 18 fjerde avsnitt). Av denne bestemmelsen følger det at parten uansett har rett til innsyn i «faktiske opplysninger». Unntak gjelder når opplysningen er «uten betydning for avgjørelsen» eller finnes i et annet dokument som parten har tilgang til.

Også Helseklage har lagt til grunn at det gjelder rett til innsyn i «faktiske opplysninger» etter § 18 c. Et spørsmål er likevel praktiseringen av bestemmelsen. Som allerede nevnt har man blant annet argumentert med det uheldige i at «erstatningssøker […] får innsyn i det som er foreløpige eller uriktige vurderinger».

10.3.3 Vurdering

Ekspertgruppen bemerker at faren for at vedtaket blir basert på et uriktig faktisk grunnlag, nettopp er begrunnelsen for § 18 c. At det endelige vedtaket har høyere kvalitet enn tidlige utkast er for øvrig ikke en problemstilling som er spesielt i forholdet mellom Pasientskadenemnda og sekretariatet, men gjelder generelt i forvaltningen.

Ekspertgruppens utgangspunkt med tanke på lovforståelsen av hva som utgjør «faktiske opplysninger», har vært forarbeidene. Der legges til grunn at uttrykksmåten er «meget omfattende»:

«Begrepet «faktiske opplysninger» som loven bruker i dag, er meget omfattende. Ikke bare har parten rett til å gjøre seg kjent med spesifikke og presise faktiske opplysninger, som f.eks. arealoppgaver, men også med opplysninger som i høy grad bygger på vurderinger. […] I sak om erstatning for ulykke, f.eks. for naturskade, kan parten kreve å få se utredninger om årsaken til ulykken, selv om disse kan være skjønnsmessige og lite eksakte. Departementet har overveid om uttrykket «faktiske opplysninger» bør suppleres med sikte på å få framhevd disse tolkingsresultater. Dette er imidlertid vanskelig.»205

I den innstilling (vedtaksutkast) til nemnda som gruppen har fått tilgang til, fikk erstatningssøker innsyn i enkelte innledende standardformuleringer og punktet «Kort om sakens bakgrunn». Hva gjaldt utkast til «Begrunnelse for vedtaket», fikk ikke parten innsyn i noe.

Det er ekspertgruppens vurdering at innstillingen til nemnda i den aktuelle saken, klart nok inneholder mange elementer som faller utenfor § 18 c, og altså ikke utgjør faktiske opplysninger. Dette gjelder således redegjørelse for rettsregler, vurderinger av om lovens vilkår er oppfylt – såkalt «subsumsjon» i juridisk terminologi – og forslag til vedtakskonklusjon for nemnda. Samtidig vurderer gruppen at innstillingen også inneholder elementer som utgjorde «faktiske opplysninger», men som vedkommende ble nektet innsyn i. Dette gjelder blant annet opplysninger om saksgang og hvilket faktum som alt i alt er vurdert som bevist som grunnlag for vedtaket. (Unntak fra innsyn etter § 18 c vil her være betinget av at opplysningen er «uten betydning for avgjørelsen» eller finnes i et annet dokument som parten har tilgang til – ekspertgruppen har ingen indikasjon på at dette var aktuelt i saken.)

Den innstillingen ekspertgruppen har fått innsyn i og gjennomgått, gjaldt klage over ansvarsspørsmålet. Gruppen er på det rene med at beregning av fremtidig tap i denne sammenheng reiser særlige problemstillinger på grunn av en iboende usikkerhet. Utgangspunktet er at hypoteser om hvordan ting vil utvikle seg i fremtiden kan ha en slik usikkerhet over seg at det faller utenfor «faktiske opplysninger» og dermed heller ikke kan kreves innsyn i etter forvaltningsloven § 18 c.206

Ekspertgruppens rapport er ikke stedet for å gå nærmere i detalj om et konkret vedtak. Gruppen har imidlertid tilstrekkelig grunnlag for å anbefale en intern gjennomgang i Pasientskadenemnda/Helseklage av praktiseringen av forvaltningsloven § 18 c i saker om krav om innsyn i sekretariatets innstilling.

Gruppen understreker at innsyn etter § 18 c i forkant av nemndmøtet, ikke betyr at det skal gis en særlig frist for å komme med kommentarer. I hvilken grad det er nødvendig må vurderes etter forvaltningsloven § 17, som gjelder uavhengig av innsynsspørsmålet. Utgangspunktet må derfor være at innsyn i faktiske opplysninger i samsvar med forvaltningsloven § 18 c, ikke vil påvirke saksbehandlingstiden nevneverdig. Hensynet til å fremme tillit i forholdet mellom etaten og erstatningssøker har vært en del av gruppens mandat. Det antas at en gjennomgang og justering av praksis i lys av ovennevnte vil ha betydning her.

10.4 Anbefalinger

• Ekspertgruppen anbefaler at Helseklage, i sitt arbeid med å tilrettelegge grunnlaget for departementets oppnevning av medlemmer i ledige verv, aktivt annonserer offentlig etter aktuelle kandidater.
• Ekspertgruppen anbefaler en intern gjennomgang i Pasientskadenemnda/Helseklage av praktiseringen av forvaltningslovens § 18 c i saker om krav om innsyn i sekretariatets innstilling til nemnda.