4 Overordnede utgangspunkt og vurderinger
4.1 Kan en god og viktig ordning gjøres enda bedre?
Ekspertgruppen mener at den norske pasientskadeordningen er god og viktig, både for den enkeltes rettssikkerhet og for tilliten til helsetjenesten. Omtalen som gis på regjeringen.no oppsummerer godt:
«Pasientskadeordningen gir gode rettigheter og god rettssikkerhet for pasientene dersom de skades ved helsehjelp. Vilkårene for å få erstatning er at pasientenes skader skyldes behandlingssvikt. Saksbehandlingen er gratis og utgangspunktet er at man ikke trenger advokat for å søke erstatning».110
Ekspertgruppen vurderer samtidig at det er rom for forbedringer. Dette synspunktet deles i stor grad av de aktørene som på ulikt vis har gitt innspill til gruppens arbeid.
Gjennom ulike innspill til ekspertgruppen har det fremkommet kritikk mot pasientskadeforvaltningen – både Norsk Pasientskadeerstatning (NPE) og Pasientskadenemnda, inkludert Helseklage som sekretariat for nemnda. Kritikken har omfattet ulike forhold, blant annet saksbehandlingstid, kommunikasjonen med og ivaretakelsen av erstatningssøker underveis, og kvalitet på sakkyndigarbeidet. Se nærmere under punkt 1.2.
Ekspertgruppen anerkjenner historiene til de som har hatt negative erfaringer. Gruppen er imidlertid ikke et granskningsutvalg som skal dokumentere enkelthistorier og vurdere omfanget og konsekvensene av eventuelle feil. Gruppens oppgave er derimot å se fremover og vurdere om det er potensial for forbedringer av en ordning som alle grunnleggende sett ser som svært verdifull. Problemstillingen er således om en god og viktig ordning kan gjøres enda bedre. Basert på det informasjonsgrunnlag ekspertgruppen har hatt, er vurderingen at det absolutt er potensial for forbedringer. I dette kapitlet gjøres det rede for enkelte overordnede utgangspunkt, vurderinger og premisser som har vært styrende for ekspertgruppens arbeid.
4.2 Saksfremdrift, kvalitet og tillit
Pasientskadeordningen innebærer at det blir trukket en offentligrettslig ramme om behandlingen av det som i utgangspunktet er privatrettslige (erstatningsrettslige) krav. Dette ved at forvaltningsloven er gjort gjeldende og de viktigste avgjørelsene er definert som «enkeltvedtak», jf. pasientskadeloven § 14. En forvaltningsrettslig modell gir erstatningssøkerne garantier for kvaliteten på saksbehandlingen – ikke minst fordi forvaltningen plikter å opptre upartisk. Etter forvaltningsloven § 17 første avsnitt er det etatenes ansvar at saken opplyses «så godt som mulig», og dette omfatter både argumenter som taler for og mot søknaden. Erstatningssøkerne skal kunne forvente at kravet blir behandlet på en tilfredsstillende og tillitsvekkende måte, slik at det i utgangspunktet ikke er behov for å være representert ved advokat, før det eventuelt blir spørsmål om å bringe saken inn for domstolene.
Gruppen legger til grunn at saksbehandlingen i pasientskadesakene særlig må vurderes i lys av tre sentrale verdier: saksfremdrift (hurtighet), kvalitet (riktig avgjørelse) og tillit (herunder ivaretakelse av erstatningssøker).Det er ikke nødvendigvis noen motsetning her, men det kan være det, og da må det gjøres en avveining. Dette speiles også i mandatet for ekspertgruppens arbeid. Ut fra den ramme som er trukket om behandlingen av pasientskadesakene, blir alminnelig forvaltningsrett et sentralt perspektiv for vurderingen av dagens praksis i etatene.
«Rettssikkerhet» er da et sentralt stikkord. Begrepet knyttes gjerne til det å sikre partens muligheter til å ivareta interessene sine under saksbehandlingen, og peker slik mot viktigheten av grundighet og kvalitet. Ved pasientskader vil samtidig verdien av rask saksbehandling kunne få en særlig tyngde ut fra hensynet til erstatningssøker. Å bli påført helseskade utgjør i seg selv en særlig belastning for den som rammes ved at skaden kan ha stor betydning for fremtidig livsutfoldelse, hvor de økonomiske følgene er ett sentralt aspekt. I pasientskadesakene vil derfor hurtig saksfremdrift ofte måtte ses som en side av rettssikkerheten, og i større grad enn ved annen offentlig saksbehandling. I anglo-amerikansk rett uttrykkes poenget kraftfullt gjennom uttrykksmåtenJusticedelayed is justicedenied.
Satt på spissen er det mindre til hjelp å få vedtak om erstatning når man er for helsemessig svekket til å kunne ha særlig glede eller nytte av utbetalingen, eventuelt etter at man er død. Kreftforeningens innspill til ekspertgruppen fremhever nettopp dette:
«Kreftforeningen erfarer at mange kreftsyke, som er blitt utsatt for en pasientskade, dør mens de venter på svar på søknaden sin om erstatning. I en enkelte tilfeller har pasienten fått avslag i NPE, klaget til Pasientskadenemnda og fått omgjøring der. Saken har så blitt sendt tilbake til NPE, men pasienten har dødd før endelig erstatning er fastsatt. I de sakene har da menerstatning og prognosetapserstatning blitt beregnet frem til dødstidspunktet. Dersom pasienten hadde fått rett vedtak til rett tid, ville menerstatningen i utgangspunktet blitt beregnet frem til statistisk levealder. Dette kan utgjøre flere hundre tusen kroner i forskjell.»
I enkelte saker har saksbehandlingstiden blitt spesielt lang, noe som er kritisert blant annet av Sivilombudet. I ett tilfelle gikk det samlet sett over åtte år før saken ble avsluttet, den hadde da gått frem og tilbake mellom etatene og vært innom domstolene på veien, se Sivilombudets sak 2022/1133. Ekspertgruppen anerkjenner den særlige belastning en slik tidsbruk kan være for erstatningssøker.
Bakgrunnen for pasientskadeloven var svakheter ved håndteringen av pasientskadesaker etter den alminnelige erstatningsrett, ikke minst med tanke på tidsbruk.111 Betydningen av saksfremdrift understrekes kraftfullt i lovens forarbeider når det blant annet uttales at saksbehandlingen
«bør være enkel og rask, og tilpasset flertallet av saker. De sakene som krever en mer omstendelig saksbehandling, bør føres for domstolene.»112
Vektleggingen av saksfremdrift signaliseres videre i lovteksten når det i § 15 andre avsnitt er åpnet for å anmode om at Pasientskadenemnda overtar behandlingen av saken som førsteinstans når den ikke er ferdigbehandlet i NPE innen to år.113 Ekspertgruppen legger til grunn at verdien av hurtig saksfremdrift er særlig vektlagt av lovgiver blant annet fordi det kan ses som en viktig side av rettssikkerheten til erstatningssøkerne.
Dette gjør seg likevel ikke gjeldende i alle saker. Ekspertgruppen vil fremheve behovet for å ha et nyansert syn på viktigheten av rask saksbehandling. Noen saker vil nødvendigvis måtte ta lang tid å behandle, særlig ved beregning av økonomisk tap der omfanget av skaden er usikkert. Flere av innspillene til gruppen har fokusert på betydningen av «rett vedtak til rett tid», slik som Kreftforeningen. Advokatforeningen anser «det som viktigere med god kvalitet på saksbehandlingen fremfor rask saksbehandling». Samtidig understrekes det at det ikke nødvendigvis er motsetninger her.
Det å ivareta tilliten til saksbehandlingsprosessen er ikke bare viktig i den enkelte sak, men har også betydning for hvordan pasientskadeordningen som sådan oppfattes i befolkningen. Ekspertgruppen har hverken funnet det mulig eller hensiktsmessig å gjøre et skarpt skille her. Tillitsperspektivet vil kunne komme inn på ulike stadier og på ulike måter i saksgangen. En side er nært knyttet til prinsippet om god forvaltningsskikk: altså at borgerne bør møtes på en respektfull og imøtekommende måte.114Samtidig har tillit også en side både mot kvalitet og mot tidsbruk: Opplever erstatningssøker at kvaliteten på saksbehandlingen er tilfredsstillende, vil det kunne gi økt forståelse for vedtaket, selv om utfallet ikke er det man ønsker, og slik redusere antallet klagesaker til Pasientskadenemnda/Helseklage, eventuelt søksmål etter vedtak i nemnda.
4.3 Særlige fokuspunkt for arbeidet
Ekspertgruppen anerkjenner det arbeidet som er gjort i etatene særlig i etterkant av Riksrevisjonens rapport, og viser til den forbedring som er dokumentert med tanke på saksbehandlingstid, som er vesentlig. Gruppen oppfatter som sin oppgave å gi innspill til etatenes videre arbeid, der dagens ressurssituasjon er utgangspunktet. Følgende har i særlig grad vært i fokus for gruppens arbeid:
- Å identifisere tiltak som isolert sett kan bidra til raskere saksfremdrift ved å påpeke mulige «tidstyver» i etatenes saksbehandlingsløp.
- Å åpne for et bredere perspektiv på saksbehandlingen enn bare hurtig saksfremdrift, der hensynet til kvalitet og erstatningssøkernes tillit til prosessen tydeligere løftes frem.
- Å bidra til en strammere prioritering av saker slik at de riktige sakene prioriteres både med hensyn til saksfremdrift og kvalitet.
- Å se førsteinstansen og klageinstansens arbeid under ett ut fra en erkjennelse av at etatenes saksavvikling gjensidig påvirker hverandre. Det vil således være en sammenheng mellom kvalitet og opplevd tillit til NPEs vedtak blant erstatningssøkerne, og antallet klager til Pasientskadenemnda/Helseklage. Motsatt vil for eksempel Pasientskadenemnda/Helseklage sin praksis med hensyn til når en sak skal returneres til NPE, ha betydning for samlet saksbehandlingstid.
Gruppen har vurdert betydningen av lignende evalueringsprosesser på andre forvaltningsområder av nyere dato, særlig gjennomgangen av klage- og ankesystemet i NAV og Trygderetten, jf. NOU 2023: 11 Raskt og riktig. Gruppen vurderer at flere av problemstillingene som reises der er parallelle, men at så vel faktiske som rettslige ulikheter også er store. Særlig skal nevnes at det samlede system NAV (gjennom førsteinstans og klageinstans) og Trygderetten utgjør, etablerer en kostnadsfri tre-instans-behandling for brukerne. Dette er ikke tilfelle på pasientskadeområdet. Etter det gruppen erfarer er også NPEs saksbehandling gjennomgående mer åpen og rettet inn mot involvering av erstatningssøkerne, enn det som til dels fremkommer om førsteinstansbehandlingen i NAV, i nevnte utredning.