6 Raskere saksbehandling i de riktige sakene – særlig om Norsk Pasientskadeerstatning (NPE)

6.1 Innledning

En felles innledning til kapittel 5, 6 og 7 er gitt i punkt 5.1. Her i kapittel 6 er det problemstillinger som er spesifikke for NPE som løftes frem. NPE behandler over 5700 saker i året, noe som stiller store krav til å ha en god og hensiktsmessig organisering av saksgangen. Det er derfor sentralt for ekspertgruppens mandat å se nærmere på saksflyten i NPE. Gruppen har sett etter punkter i saksbehandlingskjeden som fremstår unødvendig omstendelige og ressurskrevende, slik at en omlegging kan bidra til raskere saksbehandling, alt annet likt.

6.2 Én-sak-én-saksbehandler bør være hovedregelen

6.2.1 Innledning

Ekspertgruppen har vurdert saksflyten i NPE med tanke på hvor mange saksbehandlere som formelt er involvert før vedtak treffes i saken. (Selvsagt kan ytterligere saksbehandlere være uformelt involvert.) Det er en alminnelig erfaring fra offentlig forvaltningsvirksomhet at bytte av saksbehandler kan forsinke saksbehandlingen. Det fremgår av ulike dokumenter at også NPE ser utfordringene som ligger her. Selvsagt kan bytte av saksbehandler i konkrete tilfeller være uunngåelig og av ulike grunner også ønskelig. Gruppens fokus har derfor vært rettet mot systemet: Om NPE i behandlingen av erstatningssøknader, i for stor utstrekning systematisk legger opp til bytte av saksbehandler underveis.

6.2.2 Dagens praksis

Med utgangspunkt særlig i Rutinehåndbok for NPE129, supplert av Veileder ende-til-ende-saksbehandling130, har ekspertgruppen funnet det vi oppfatter som fire hovedmodeller for antall saksbehandlere. Dersom vi ser bort fra saker avsluttet i Team ekspress, er det tre hovedmodeller for antall saksbehandlere av søknaden etter fordeling av saken til avdeling:

• Én saksbehandler: Saken utredes og vedtak fattes av samme saksbehandler. Dette kan være et avslagsvedtak, eller et medholdvedtak der samme saksbehandler både vurderer ansvars- og beregningsspørsmålet. Ekspertgruppen oppfatter at dette er normalordningen i avslagssaker.
• To saksbehandlere
• Avslagssaker: Saken blir innledningsvis forberedt av én saksbehandler, som senere overfører saken til en annen for ansvarsutredning.131 Etter det ekspertgruppen forstår er denne varianten sjelden forekommende og under avvikling i etaten.
• Medholdsaker: Ansvarsspørsmålet blir først utredet av én saksbehandler, mens beregningsspørsmålet og det endelige vedtaket fattes av en annen. Ekspertgruppen oppfatter at dette er normalordningen i medholdsaker.
• Tre saksbehandlere: Saken blir innledningsvis forberedt av én saksbehandler, som senere overfører til en annen for ansvarsutredning, som deretter overfører til en tredje for beregning og endelig vedtak. Etter det ekspertgruppen forstår er også denne varianten sjelden forekommende og under avvikling i etaten.

Forstørr bilde

Figur 6.1 Hovedmodeller for antall saksbehandlere etter dagens praksis

Ekspertgruppen utelukker ikke at det også kan finnes ytterligere varianter. De nevnte er imidlertid beskrevet av NPE selv blant annet i Rutinehåndboken, og gruppen oppfatter de derfor som hovedmodeller for virksomheten. Som nevnt antas én saksbehandler å være normalordningen i avslagssaker og to i medholdsaker (når vi ser bort fra Team ekspress).

Blant annet på bakgrunn av Riksrevisjonens rapport, har NPE de siste årene gjort tiltak som i praksis har bidratt til å begrense bytte av saksbehandlere underveis. Dette inkluderer at samme saksbehandler i større grad både skal gjøre ansvars- og beregningsvurderingen. Fortsatt er likevel bytte av saksbehandler fra ansvarsutreder til beregner i saker som ligger an til medhold, normalordningen/hovedregelen.

6.2.3 Vurdering

Gruppen anser etableringen av Team ekspress fra 2017 som et hensiktsmessig og viktig grep med tanke på rask avklaring av saker som enten faller utenfor ordningen (avvisning), eller som fremstår som så oversiktlige både med hensyn til fakta og jus, at de kan realitetsbehandles i løpet av kort tid. Ordningen er godt i samsvar med lovgivers intensjon uttrykt i forarbeidene om «enkel og rask» saksbehandling.132

Ekspertgruppen anerkjenner at erstatningsberegning reiser egne problemstillinger og i noen tilfeller kan være særlig komplisert. Å splitte opp behandlingen av samme sak etter rettsregelens vilkårsdel og rettsvirkningsdel, er likevel særmerkt og innebærer en fragmentering som av en rekke grunner er problematisk. Ett forhold er lett å få øye på: at saken legges i (ny) kø for tildeling av ny saksbehandler (beregner). Ventetiden ligger per desember 2023 på om lag 22 dager. Dette fremstår imidlertid som et avgrenset problem.

Ekspertgruppen vurderer de mer indirekte effektene for saksbehandlingen ved bytte av saksbehandler, som langt viktigere. En side ved dette er at den nye saksbehandleren selvsagt trenger tid til å sette seg inn i saken, som allerede er utredet med hensyn til ansvar, for å føre den videre. En annen er at utreder av ansvarsdelen selvsagt også gjør valg når det gjelder å «skjære til» saken, som i større eller mindre grad kan støtte opp under den etterfølgende beregningsvurderingen.

Dersom samme saksbehandler behandler hele saken, er det overfor ekspertgruppen også fremhevet positive «dynamiske effekter». Dette ved at man raskt kan iverksette nødvendige skritt for eksempel med tanke på informasjonsinnhenting, alt etter hvordan saken utvikler seg. Man ser altså hele saken samlet.

Som et ytterligere poeng vil ekspertgruppen fremheve at den saksbehandleren som er «sist i rekken» har det endelige ansvar for helheten – det er ett vedtak som skal fattes. Skifte av saksbehandler ved overgang til beregning fører derfor uunngåelig til dobbeltarbeid. I Rutinehåndboka kommer dette tydelig til uttrykk under rutinen «Medholdssaker – det er sendt ut foreløpig svar på søknad om erstatning, håndtering av beregningsdelen»:

«Vedtaket skal omfatte både ansvar og beregning. Kopier ansvarsvurderingen fra foreløpig svar. […] Når du skal kopiere fra foreløpig svar, må du ta stilling til om innholdet er riktig og tilstrekkelig. Det kan ha kommet inn nye opplysninger i saken.»

Et mer spesielt eksempel på de komplikasjoner skifte av saksbehandler kan medføre, finner vi under rutinen «Besvar krav om advokatutgifter, ansvar og beregning». Der drøfter man saksbehandlingen av krav om dekning av advokatutgifter relatert til ansvarsspørsmålet, men etter at saken er overtatt av beregner. Sett utenfra – for ekspertgruppen – skulle det enkleste i disse tilfellene være at ansvarsutreder behandler og treffer vedtak i saken om advokatutgifter. I Rutinehåndboka legges det imidlertid atskillig energi i å holde på den motsatte løsningen, selv om beregner ikke har de beste forutsetninger for å håndtere spørsmålet effektivt. Dette ender så ut i en omtale om hvilke sakskoder som skal brukes ved klagesak. Om man da følger de instrukser som er gitt i Rutinehåndboka, beskrives resultatet slik:

«Saken vil da endre statuskode til NKVU (Klagebehandling Nemnda ansvar). Dette er feil statuskode hvis beregner fortsatt skal behandle beregningssaken, i så fall må du sende en e-post til statistikk@npe.no og be dem om å slette statuskodene SKVU og NKVU. Da blir saken stående i en beregningskode og behandles videre på vanlig måte.»

Ekspertgruppen bruker sistnevnte som en illustrasjon på det omfattende systemet av registrering av sakskoder som er etablert. Dette er selvsagt grunnleggende sett nødvendig, blant annet av hensyn til statistikkformål. Gruppens poeng er likevel at en forenkling av saksbehandlingen der det er mulig, vil lette på prosessen for de stegene man er nødt til å ta. Ekspertgruppen anerkjenner også at denne delen av prosessen potensielt og forhåpentligvis vil bli enklere ved innføring av nytt saksbehandlingssystem.

Som nevnt har NPE allerede iverksatt tiltak som i praksis har bidratt til å redusere omfanget av bytte av saksbehandler underveis i saksbehandlingsløpet. Ekspertgruppen mener at denne utviklingen bør videreføres, mer målrettet og med økende styrke. Det anbefales at NPE har som målsetting at samme saksbehandler skal behandle hele saken (både ansvar og beregning), som en klar hovedregel. (Team ekspress holdes som det fremgår, utenfor her.)

På spørsmål fra ekspertgruppen om konsekvenser og kostnader ved å gjennomføre én-sak-én-saksbehandler som hovedregel, har NPE vist til sitt arbeid de siste årene for å styrke saksbehandlernes kompetanse i beregningsspørsmål. Dette har medført en reduksjon i bytte av saksbehandler og medvirket til en positiv utvikling i saksbehandlingstiden. Likevel fremheves at noen beregningssaker er store og komplekse og krever mengdetrening som ledd i bygging av fagkompetanse. Å fordele denne typen saker mer eller mindre tilfeldig blant saksbehandlerne, vil kunne forsinke saksbehandlingen og også skape utfordringer når det gjelder kvalitet. Videre kan det, i større eller mindre grad, være utfordrende tidlig å forutsi hvilke saker som er kompliserte beregningsmessig. At videre oppbygging av beregningskompetanse bredt i fagmiljøet vil kreve ressurser og må skje over tid, synes også klart.

Forstørr bilde

Figur 6.2 Én-sak-én-saksbehandler-prinsippet

Ekspertgruppen anerkjenner utfordringene. Disse står likevel ikke i konflikt med en målsetting om at samme saksbehandler skal behandle hele saken (både ansvar og beregning), som en klar hovedregel. Ekspertgruppen er altså på det rene med at enkelte undergrupper av saker er av en slik art at saksbehandlere som utelukkende jobber med beregning er nødvendig. Dette for å sikre tilstrekkelig fagkompetanse gjennom spesialisering, slik at kvaliteten i saksbehandlingen blir ivaretatt. NPE har selv nevnt beregning av næringstap, forsørgertap, boligtilpasning og erstatning til barn etter fødselsskade, i den forbindelse. Gruppen vurderer imidlertid at spesialisert beregning ikke bør være hovedregelen, slik det er i dag.

Hvordan den praktiske gjennomføring av én-sak-én-saksbehandler som hovedregel praktisk skal skje, og hvor raskt, må være opp til etaten å vurdere nærmere. Som sagt er det snakk om å videreføre og forsterke en utvikling i NPE som allerede er på gang. Det er viktig at gjennomføringen skjer på en måte og i et tempo som saksbehandlerne er komfortable med. Dette for å sikre realisering av det bakenforliggende formålet: Raskere saksbehandling gjennom en bedre saksflyt.

For å gjennomføre én-sak-én-saksbehandler som klar hovedregel, vil det klart nok være nødvendig å bygge fagkompetanse, særlig på beregning, bredere blant saksbehandlerne. I en overgangsperiode vil dette kreve ekstra ressurser. En mulighet kan være en teambasert modell der solid erfaring fra henholdsvis ansvar og beregning settes sammen. Slik kan god støtte for den enkelte saksbehandler sikres, særlig i en implementeringsfase.

Ekspertgruppen har merket seg at NPE har hatt utfordringer med gjennomtrekk, særlig blant juristene i saksbehandlerstillinger. Grunnene til dette er åpenbart flere og sammensatte. Gruppen mener likevel at det å la den enkelte få behandle hele saken, ikke bare en del, for noen både kan oppleves som en tillitserklæring og som mer interessant ved at arbeidsoppgavene blir mer varierte. En fadderordning kan også sikre at saksbehandlerne ikke står «alene» med krevende problemstillinger. Alt annet likt kan dette tenkes å virke positivt med tanke på å beholde ansatte.

6.3 Ordningen med «foreløpig vurdering» i medholdsaker bør avvikles

6.3.1 Innledning

I de fleste saker hvor det vurderes å foreligge et ansvarsgrunnlag, skriver NPE en «foreløpig vurdering» som blir sendt erstatningssøker. Dette er ikke et formelt vedtak, og NPE er ikke juridisk bundet av den foreløpige vurderingen. Praksisen er imidlertid ressurs- og tidkrevende og legger uformelle føringer for retningen på det endelige vedtaket.

6.3.2 Dagens praksis

I nær sammenheng med spørsmålet om bytte av saksbehandler i overgangen mellom ansvarsutredning og beregning, står ordningen med å sende ut «foreløpig vurdering» av ansvarsspørsmålet. «Foreløpig svar» blir tidvis også brukt som uttrykksmåte, men det er noe misvisende da dette også brukes i forvaltningsloven § 11 a, som gjelder noe annet.

Ekspertgruppen har vurdert hvordan ordningen med foreløpig vurdering skal forstås, forvaltningsrettslig sett. Ordningen er ikke lovpålagt. I de eksempler ekspertgruppen har fått seg forelagt, synes heller ikke et konkret behov for bedre opplysning av ansvarsspørsmålet å være den primære bakgrunnen for at brev sendes ut. «Du må gjerne ta kontakt med oss hvis du har kommentarer eller spørsmål», er en formulering som synes å gå igjen. Konkret etterspørres imidlertid eventuell supplerende informasjon for beregningen av det økonomiske tapet. Behov for opplysninger om tapet kan imidlertid som utgangspunkt både raskere og mer målrettet formidles gjennom et kortere brev, eventuelt på annen måte som ved å ta en telefon.

Slik ekspertgruppen vurderer det, henger ordningen med foreløpig vurdering igjen fra tidligere der det ble fattet separat vedtak om ansvarsspørsmålet. I Rt. 2015 s. 577 ble spørsmålet om oppdeling omtalt som et «hensiktsmessighetsspørsmål» (avsnitt 40).133 For å redusere antallet stoppunkter i sakene og forbedre brukervennligheten, igangsatte NPE i 2017 et prosjekt for å samle vurderingen av ansvar og beregning i ett avsluttende vedtak. Bakgrunnen for endringene var en gjennomgang av tidligere regjeringsadvokat Sven Ole Fagernæs på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet. Fagernæs vurderte at ett samlet vedtak kunne medføre færre klager og raskere saksbehandling, og være mer i tråd med alminnelig forvaltningsrett. Fra begynnelsen av 2018 har NPE implementert denne arbeidsmetodikken i alle saker. Likevel har praksisen med foreløpig vurdering vedvart som en rest fra tidligere prosesser.

NPE har informert ekspertgruppen om at de våren 2024 igangsatte et pilotprosjekt for å vurdere avvikling av foreløpig vurdering. Det er planlagt evaluering av effektene høsten 2024.

6.3.3 Vurdering

Ut fra ekspertgruppens syn på behovet for å gjennomføre én-sak-én-saksbehandler som klar hovedregel, anbefales også at ordningen med utsending av «foreløpig vurdering» avvikles. Dette er nærmest en logisk konsekvens. Henvendelser til erstatningssøker bør være målrettet og konkret knyttet til behovet for opplysning av saken og kontradiksjon.

Ekspertgruppen kan ikke se at det å avvikle dagens praksis med foreløpig vurdering kan få noen negativ innvirkning for saksbehandlingen ellers. Alternativet er at etaten opptrer mer målrettet overfor erstatningssøker – skriftlig eller muntlig – ut fra det konkrete behov for informasjonsinnhenting. Det er nærliggende at en slik omlegging vil kunne gi positive, forenklende effekter, som kan bidra til raskere saksbehandling. Ekspertgruppen anbefaler derfor at NPE går bort fra ordningen med «foreløpig vurdering». Gruppen vurderer det aktuelle prosjektet i NPE med pilotering av alternativer til foreløpig vurdering, som unødvendig omstendelig.

6.4 Anbefalinger

• Ekspertgruppen anbefaler at NPE innfører som klar hovedregel at en sak ikke bytter saksbehandler når saken går over til beregning.
• Ekspertgruppen anbefaler at ordningen med utsending av «foreløpig vurdering» av ansvarsspørsmålet avvikles.