1 Innledning

1.1 Ekspertgruppens sammensetning, mandat og arbeidsform

1.1.1 Oppnevning og sammensetning av ekspertgruppen

Helse- og omsorgsdepartementet oppnevnte 31. januar 2024 en ekspertgruppe til vurdering av saksbehandlingen i pasientskadeordningen. Dette var en oppfølging av Stortingets anmodning om «å gjennomføre en evaluering av Norsk Pasientskadeerstatning hvor rutiner for saksbehandling står sentralt. Stortinget ber også om at evalueringen inneholder anbefalinger»1.

Departementet besluttet at ekspertgruppen skulle ledes av en person fra akademia. Gruppen skulle videre bestå av en advokat oppnevnt etter forslag fra Advokatforeningen, en lege oppnevnt etter forslag fra Den norske legeforening, en brukerrepresentant oppnevnt etter forslag fra Funksjonshemmedes fellesorganisasjon samt en representant fra offentlig forvaltning.

I tillegg har ekspertgruppen hatt et sekretariat på fire personer bestående av Juliane Mekki (sekretariatsleder) og Nora Mork Østbø fra Helse- og omsorgsdepartementet, og Hanne Hagen og Anita Bjørke Skjold fra henholdsvis Norsk Pasientskadeerstatning (NPE) og Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage).

1.1.2 Mandatet og ekspertgruppens forståelse og avgrensning av dette

Helse- og omsorgsdepartementet ba i mandatet ekspertgruppen om å:

• «beskrive gjeldende rutiner for saksbehandling, inkludert bruk og utvelgelse av sakkyndige, hvordan rutinene praktiseres og følges opp, og hvordan erstatningssøkerne ivaretas,
• vurdere hva som ev er utfordringene med dagens rutiner, herunder vurdere om og i hvilken grad rutinene er effektive og sørger for at saksbehandlingstiden kortes ned samlet i hele kjeden,
• komme med anbefalinger om hvordan saksbehandlingen, herunder rutinene, kan forbedres,
• utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag, inkludert hvordan de foreslåtte tiltakene ev. vil påvirke saksbehandlingstid mv.

Gjennomgangen må ta utgangspunkt i dagens situasjon, som bl.a. viser stor økning i antall erstatningssøknader, samtidig som saksbehandlingstiden har gått ned. Berørte skal involveres/høres på egnet måte underveis i arbeidet. Med berørte menes pasienter, pårørende og advokater, men også interesseorganisasjoner m.m. kan være aktuelle aktører. Departementet forutsetter at gruppen har dialog med NPE og Helseklage/Pasientskadenemnda underveis i arbeidet.»

I mandatet var 1. juli 2024 satt som frist for overlevering av rapport. På grunn av streik i staten som også omfattet Helse- og omsorgsdepartementet, lot det seg imidlertid ikke gjøre å overholde denne tidsfristen. Etter at streiken var avsluttet, ble ny dato for overlevering satt til 22. august, hensyntatt mellomliggende ferieavvikling.

Mandatet omhandler de saksbehandlingsmessige sidene ved pasientskadeordningen, altså den formelle håndteringen av erstatningskrav. Gitt de stramme tidsmessige rammene for arbeidet, har ekspertgruppen ikke hatt mulighet til systematisk å gjennomgå og vurdere alle spørsmål relatert til saksbehandlingen i NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage. Gruppen har måtte gjøre tydelige prioriteringer ut fra hvilke problemstillinger som fremstår som de vesentligste med tanke på mandatet og basert på det tilgjengelige informasjonsgrunnlaget. Erstatningssøkers perspektiv har stått særlig i fokus, i samsvar med mandat. Samtidig har gruppen vært opptatt av at også helsepersonell bør ivaretas på en god måte for å sikre tillit til ordningen, dette er omtalt i et eget kapittel.

Gruppen har lagt til grunn at saksbehandlingen i pasientskadesakene særlig må vurderes i lys av tre sentrale verdier: saksfremdrift (hurtighet), kvalitet (riktig avgjørelse) og tillit (herunder ivaretakelse av erstatningssøker).Når det for øvrig gjelder ekspertgruppens tilnærming til arbeidet, vises til kapittel 4 der overordnede utgangspunkt og vurderinger er redegjort for.

Ekspertgruppen har lagt til grunn for sine vurderinger og anbefalinger at eventuelle tiltak må forventes gjennomført uten betydelig tilførsel av friske midler til etatene, jf. forutsetningen i mandatet om at gruppen skal «ta utgangspunkt i dagens situasjon». Ekspertgruppen påpeker imidlertid at eventuelle økte bevilgninger til etatene ville kunne gjøre det mulig for eksempel å ansette flere saksbehandlere og slik redusere saksbehandlingstid, eller investere i å forbedre saksbehandlingssystemet.

Utenfor oppdraget faller materielle spørsmål, inkludert praktiseringen av lovens vilkår for erstatning. Gruppen har vurdert at blant annet spørsmål om foreldelse er materielt og derfor faller utenfor mandatet. Bevisvurdering ligger i et grenseland mellom materielle spørsmål og saksbehandling, og enkelte spørsmål er berørt i punkt 8.7. Gruppen har videre lagt til grunn at hovedelementene i dagens modell for organisering av pasientskadeordningen ligger fast. Ved søksmål prøver retten kravet som sådan, og altså ikke forvaltningsvedtaket, jf. pasientskadeloven § 18 første avsnitt.2 Dermed faller også domstolsprøvingen utenfor utvalgets mandat.

Ekspertgruppen har vært seg bevisst de begrensninger mandatet setter. Gruppen vil samtidig påpeke at en del problemstillinger ligger i skjæringspunktet mellom materielle regler og saksbehandlingsspørsmål. Slike vil eventuelt kunne utredes som ledd i en bredere og mer helhetlig gjennomgang av pasientskadeordningen, dersom det blir vurdert som ønskelig. Blant annet er det overfor gruppen reist spørsmål om kravet til økonomisk minstetap som i dag er 10 000 kroner, bør heves.3 Et slikt grep kan begrense antall søknader til NPE, med antatt betydning for saksbehandlingstiden, men er et materielt spørsmål som faller utenfor mandat. Rutiner i Helseklages rettsakseksjon, herunder bruk av sakkyndige, har ikke blitt vurdert av gruppen. Spørsmål om sakkyndigarbeid i pasientskadesaker for domstolene er et annet tema som faller utenfor gruppens mandat, men hvor gruppen ser at det kan være behov for å vurdere en gjennomgang av rutinene da det er en klar kobling til sakkyndigarbeid i forvaltningen. Gruppen har, gitt mandatet, ikke gått inn i spørsmål om opplæring av sakkyndige i domstolene, men vil på generelt grunnlag peke på betydningen av god rolleforståelse blant sakkyndige.

En annen problemstilling som er reist, men som også faller utenfor mandat, gjelder spørsmålet om en mer systematisk utnyttelse av etatenes praksis i pasientskadesaker som ressurs i helse- og omsorgstjenestenes løpende pasientsikkerhetsarbeid. Ekspertgruppen vil påpeke at pasientskadeordningen er en del av det samlede systemet for kvalitetsforbedring og pasientsikkerhet i helse- og omsorgstjenesten og viser til vurderinger og anbefalinger i Varselutvalgets rapport Fra varsel til forbedring og læring4.

1.1.3 Arbeidsform og involvering

Utvalgets møter og bidrag fra eksterne

I perioden fra 31. januar 2024 til og med 10. juni 2024 hadde ekspertgruppen totalt syv fysiske heldagsmøter og ett digitalt møte. Det har også vært skriftlig kommunikasjon mellom møtene. Seks av møtene ble avholdt i Oslo, og ett i Bergen. Tre av møtene inkluderte eksterne bidragsytere til arbeidet, herunder pasient- og brukerorganisasjoner, NPE og Helseklage. Fem av møtene ble avholdt med kun ekspertgruppen og sekretariatet til stede. Se boks 1.2. om møtenes innhold.

Innspillsmøte med pasient- og brukerorganisasjoner

Ekspertgruppen inviterte 15 pasient- og brukerorganisasjoner til et innspillsmøte i Helse- og omsorgsdepartementets lokaler, 1. mars. Deltakende organisasjoner var Kreftforeningen, Pasient- og brukerombudet i Oslo, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Mental Helse Norge, Pensjonistforbundet, Pårørendealliansen, LIN (Likestilling, Inkludering og Nettverk), og Pasientskadeforeningen. Tema for møtet var brukerperspektivet og tillit til pasientskadeordningen.

Skriftlige innspill

Det ble invitert til å gi skriftlige innspill, både fra enkeltpersoner og organisasjoner. I løpet av februar og mars 2024 har 27 enkeltpersoner kommet med innspill til ekspertgruppens arbeid. Ekspertgruppen har gjennomgått innspillene og behandlet disse som en del av gruppens arbeidsprosess.

Gruppen har også mottatt skriftlige innspill fra Advokatforeningen, Kreftforeningen, Legeforeningen, Optikerbransjen, Pasientskadeforeningen, Pårørendealliansen og LIN (Likestilling, Inkludering og Nettverk).

Statistikk og beskrivelse av saksbehandlingsrutiner og praksis er i hovedsak basert på dokumentasjon utarbeidet av NPE og Helseklage, til dels gjennom særskilte skriftlige bestillinger til etatene fra ekspertgruppen. Grafer og tabeller er basert på tall fra NPE/Helseklage. Etatene har også bidratt med økonomiske og administrative vurderinger av enkelte forslag.

Individuelle samtaler

Gruppen har gjennomført individuelle samtaler over Teams med ti personer som tidligere har vært saksbehandlere i NPE eller Helseklage, fire personer som tidligere har vært avtalesakkyndige i NPE, én ressursperson på sakkyndigarbeid uten tilknytning til etatene samt tre nåværende brukerrepresentanter i Pasientskadenemnda. Samtalene hadde karakter av bakgrunnssamtaler for å utfylle ekspertgruppens informasjonsgrunnlag.

1.2 Oppsummering av innspill til ekspertgruppen

Ekspertgruppen har gjennomgått alle skriftlige innspill til arbeidet, og en oppsummering av (anonymiserte) skriftlige innspill fra privatpersoner ble diskutert på ekspertgruppemøtet 19. mars. Gruppen har sett hen til ulike innspill gjennomgående i arbeidet, og blant annet er de innarbeidet i rapportens øvrige kapitler. Her beskrives enkelte hovedtrekk i innspillene.

Gruppen har mottatt flere innspill som beskriver opplevelsen av å stå i en vanskelig prosess med NPE og Helseklage. Flere omtaler venteperioden fra søknaden er sendt til vedtaket kommer, som en belastning. Mangelfull kommunikasjon og veiledning til erstatningssøker trekkes frem som en viktig årsak til dette. Flere etterlyser bedre veiledning av erstatningssøker i tidlig fase av søknadsprosessen, allerede før søknadsskjemaet er sendt inn. Manglende avklaringer og statusoppdateringer fra NPE og Helseklage beskrives som utfordrende, spesielt når saken blir forsinket eller saksbehandlingstiden av andre grunner blir uventet lang. Noen beskriver en opplevelse av å stå alene når et avslag kommer, uten tilstrekkelig informasjon eller veiledning til å vurdere klagemuligheten. De som påklager et avslagsvedtak kan i tillegg oppleve lang saksbehandlingstid i klageinstansen som en ekstra belastning.

Innspill angående kommunikasjon med etatene, fremhever et vanskelig medisinsk og juridisk fagspråk, og flere beskriver det som utfordrende å tolke og følge opp dokumentene de er forelagt. Kreftforeningen skriver i sitt innspill:

«Mange pasienter forstår ikke innholdet i den sakkyndige vurderingen. Vi bruker også mye tid og ressurser på å «tolke» de sakkyndige erklæringene for pasientene. Den skadelidte får tilsendt behandlingsstedets uttalelse og medisinsk sakkyndig vurdering for kommentar. Disse er gjerne spekket med medisinske ord og uttrykk som skadelidte ikke har forutsetninger for å forstå og heller ingen mulighet til å imøtegå.»

Gruppen har mottatt flere innspill som omhandler hvilket faktum som danner grunnlag for vedtaket. Flere enkeltpersoner beskriver at viktige opplysninger ikke er oppført i journalen, eller at informasjonen som finnes der ikke samsvarer med egen opplevelse av hva som har skjedd. Flere opplever at deres egen vurdering av egen sykehistorikk og helsetilstand ikke «vinner frem» sett opp mot journalen, og i forlengelsen også den sakkyndiges vurdering. Innspill gruppen har fått fra diverse organisasjoner understøtter disse opplevelsene.

Forhold knyttet til sakkyndigvurderinger er et sentralt tema i innspillene til ekspertgruppen. Flere organisasjoner problematiserer at noen sakkyndige har vært tilknyttet NPE lenge, og at dette kan medføre problemer med rolleforståelse og uavhengighet. Advokatforeningen anbefaler at det vurderes en åremålsordning for sakkyndige i NPE. Legeforeningen anbefaler at det jobbes for å rekruttere flere aktive klinikere til å være sakkyndige i NPE.

I møtet ekspertgruppen hadde med pasient- og brukerorganisasjoner 1. mars 2024, fremmet LIN (Likestilling, Inkludering og Nettverk) viktigheten av tilgjengelig informasjon og at pasientskadeordningen er synlig overfor minoritetsgrupper. Ikke minst i lys av språklige og kulturelle barrierer. Gruppen har også mottatt innspill som adresserer utfordringer knyttet til manglende digital kompetanse i deler av befolkingen, blant annet fra Pasient- og brukerombudet i Oslo og Pensjonistforbundet.

1.3 Om rapportens struktur og innhold

Ekspertgruppens rapport består av 13 kapitler. Kapittel 2 gir en beskrivelse av pasientskadeordningen, særlig organiseringen av Norsk Pasientskadeerstatning (NPE) og Pasientskadenemnda med sekretariat (Helseklage), og status og utviklingstrekk i sakstilfanget. Kapittel 3 gir en oversikt over sentrale bestemmelser og interne retningslinjer som regulerer saksbehandlingen i etatene, og presenterer saksgangen i de to etatene i dag. Beskrivelsene av dagens situasjon i dette kapittelet danner grunnlaget for ekspertgruppens vurderinger og anbefalinger i de påfølgende kapitler.

Gruppens overordnede vurderinger presenteres i kapittel 4, mens kapittel 5 til 12 inneholder nærmere vurderinger og anbefalinger av de problemstillingene gruppen har prioritert å gå inn på gitt mandatet og rammene for arbeidet. Tiltak for å fremme raskere saksbehandling er tema i kapitlene 5, 6 og 7. Kapittel 8 gjelder kommunikasjon med erstatningssøker, kapittel 9 kvaliteten i sakkyndigarbeidet og kapittel 10 omhandler enkelte sider ved Pasientskadenemndas virksomhet. Kapittel 11 tar opp problemstillinger knyttet til utredning av saken, blant annet ved direkte kontakt mellom den sakkyndige og erstatningssøker, og i kapittel 12 er kommunikasjonen med helsepersonell tema. Kapittel 13 inneholder overordnede vurderinger av økonomiske og administrative konsekvenser av anbefalingene i rapporten.