3 Saksbehandling og saksgang i etatene – dagens situasjon

3.1 Innledning

Kapittelet gir for det første en oversikt over sentrale bestemmelser som regulerer saksbehandlingen i etatene. Relevante regler i lovgivningen, særlig forvaltningsloven, knyttes her til aktuelle retningslinjer (se omtale i boks 3.1) og praksis i etatene. Dernest gir kapittelet en omtale av saksgangen i henholdsvis Norsk Pasientskadeerstatning (NPE) og Pasientskadenemnda/Helseklage. Den beskrivelsen av dagens situasjon kapittelet gir av saksbehandlingsregler og saksgang, gir en viktig bakgrunn for ekspertgruppens vurderinger fra kapittel 4 og utover.

3.2 Krav til saksbehandlingen – gjeldende rett

3.2.1 Innledning

Av pasientskadeloven § 14 fremgår at «[f]orvaltningsloven og offentleglova gjelder for virksomheten til Norsk Pasientskadeerstatning». At det samme er tilfelle for Pasientskadenemnda og Helseklage som nemndas sekretariat, følger av § 17 andre avsnitt.

Av § 14 andre setning følger at de viktigste avgjørelsene NPE fatter er enkeltvedtak:

«Som enkeltvedtak anses avgjørelse om erstatning skal ytes, avgjørelse om erstatningens størrelse, avgjørelse om delutbetaling samt avgjørelse om advokatbistand etter § 11.»

Dette har betydning for hvilke av reglene i forvaltningsloven som kommer til anvendelse, jf. forvaltningsloven § 3 første avsnitt. Pasientskadeloven med forskrifter inneholder selv få regler om saksbehandlingen.33 Dermed står forvaltningsloven sentralt.34

3.2.2 Inhabilitet

Reglene om habilitet skal hindre at personer som har vesentlige private interesser i saken deltar i saksbehandlingen. Dette er viktig både for å sikre riktige avgjørelser og tilliten til forvaltningen. Utgangspunktet er forvaltningsloven kapittel II, som både gjelder for ansatte og andre som utfører arbeid for NPE eller Helseklage, herunder sakkyndige. Forvaltningsloven § 6 inneholder i første avsnitt enkelte klart definerte og absolutte inhabilitetsgrunner. I andre avsnitt finner vi så en skjønnspreget bestemmelse om at inhabilitet også inntrer dersom det foreligger «andre særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten» til vedkommendes upartiskhet, altså nøytralitet. Tredje avsnitt regulerer konsekvensene for underordnede når en overordnet er inhabil. Det påhviler den enkelte et selvstendig ansvar å vurdere om han eller hun er inhabil, og eventuelt ta opp spørsmålet med overordnede ved behov, jf. forvaltningsloven § 8.

NPE har skriftlige retningslinjer om når saksbehandlere, ledere og sakkyndige skal vurdere sin habilitet.35 Denne veilederen tar opp situasjoner som erfaringsmessig kan oppstå, og har karakter av en konkretisering av forvaltningslovens generelle regler.

For sakkyndige i NPE gjelder de samme habilitetsreglene som for ansatte. Den sakkyndige skal alltid gjøre en vurdering av sin habilitet i forbindelse med oppdraget. Dersom man er usikker, kan spørsmålet drøftes med saksbehandler i NPE. Det fremgår av veilederen at sakkyndige ikke skal vurdere saker som gjelder behandling hvor vedkommende er ansatt. Dersom saken gjelder et behandlingssted der den sakkyndige tidligere har vært ansatt, må det gjøres en konkret vurdering. Veilederen oppgir hvilke momenter som er relevant i en slik vurdering.

Også Helseklage har egne rutiner for vurdering av habilitet.36 En del av dette er rutiner om «sikkerhetsmarginer» for å unngå tvilstilfeller. Dette betyr i realiteten at man praktiserer strengere regler for inhabilitet enn det forvaltningsloven krever. Dersom en saksbehandler for eksempel «har et vennskap med parten eller andre som faktisk berøres», skal saken overføres til en annen avdeling, eventuelt en annen faggruppe i samme avdeling. I slike tilfeller må saken eventuelt vurderes av ekstern sakkyndig, og kan ikke avgjøres etter delegert fullmakt.

For Pasientskadenemndas medlemmer gjelder domstolsloven §§ 106 og 108.37 De interne rutinene om inhabilitet gjelder også for nemndmedlemmene samt de rådgivende legene i Helseklage. Eksterne sakkyndige må vurdere egen habilitet fra oppdrag til oppdrag, og må forholde seg til forvaltningslovens regler. For Pasientskadenemndas medlemmer er det laget en egen «habilitetsliste» hvor relevante arbeidssteder og andre forhold som vil være viktige i en habilitetsvurdering, fremgår. Slik kan sekretariatet unngå å legge saker til nemndmøter hvor noen av nemndas medlemmer er inhabile.

3.2.3 Veiledningsplikt

Forvaltningsorganene har innenfor sitt saksområde en alminnelig veiledningsplikt, se forvaltningsloven § 11. Formålet med veiledning er å sette parter og andre interesserte i stand til å ivareta sine interesser på best mulig måte. Det skal blant annet gis informasjon om relevant regelverk, saksbehandlingsregler, rettigheter og plikter.38

Veiledningsplikten er spesielt viktig på pasientskadefeltet. Det kan være særlig vanskelig å ivareta egne interesser ut fra de fysiske og/eller psykiske belastninger enkelte erstatningssøkere har opplevd.

Utgangspunktet etter forvaltningsloven § 11 er at forvaltningen har en stor frihet til å bestemme hvordan veiledning skal gis, jf. første avsnitt («tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet»). Forvaltningens situasjon må imidlertid veies opp mot behovet for veiledning. Der etatene oppfatter at en person står i fare for å tape rettigheter fordi vedkommende misforstår regelverket, vil det gjelde en sterk plikt til å gi individuell veiledning.

Inneholder en henvendelse til NPE eller Helseklage feil, misforståelser, unøyaktigheter eller andre mangler som avsenderen bør rette for å unngå forsinkelser eller rettighetstap, skal det gis beskjed om dette.39 Behovet for veiledning skal vurderes på eget initiativ fra etatene i slike tilfeller. Det er altså ikke nødvendig at det blir spurt om hjelp.

Forvaltningslovforskriften kapittel 2 har nærmere regler om forvaltningens veiledningsplikt, og beskriver blant annet at veiledning kan gis både muntlig og skriftlig. I tilfeller hvor det er behov for det, kan forvaltningsorganet i noen tilfeller ha plikt til å gi hjelp til utfylling av skjema og klager.40 Søknadsskjemaer skal uansett inneholde tilstrekkelig veiledning for utfylling.41

Rutinehåndbok for NPE inneholder flere rutiner om hvordan man skal veilede erstatningssøker underveis.42 Det er også lagt inn mye informasjon i standardtekstene som brukes i brev og vedtak. Et eksempel kan være hvordan erstatningssøker skal forholde seg til Skatteetaten for å få beregnet riktig skatt på den tilkjente erstatningen. I tillegg har NPE et servicesenter som gir generelle råd og veiledning på telefon.

I Helseklage er veiledningsplikten vist til i enkelte av fagnotatene, eksempelvis slik i fagnotatet Foreldelse i PSN i et nøtteskall: «Forvaltningen har veiledningsplikt, og må ev. spørre pasienten hva klagen er ment å omfatte.» Det er også inkludert en del veiledning i standardtekster for brev/vedtak og på nettsidene til Helseklage.

3.2.4 Saksbehandlingstid

Etter forvaltningsloven § 11 a skal saken forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Dersom forvaltningen forventer at saksbehandlingen vil ta uforholdsmessig lang tid, skal det gis et foreløpig svar. Her skal det gis en begrunnelse for tidsbruken og «såvidt mulig angis når svar kan ventes». Når saken er ferdig vurdert hos Team ekspress i NPE, informeres det om forventet tid til tildeling av saksbehandler. I brevet som sendes ut fra Helseklage til erstatningssøker når klagesaken er mottatt fra NPE, informeres det om forventet saksbehandlingstid.

Sivilombudet har siden 2016 kommet med seks uttalelser knyttet til saksbehandlingstiden i Pasientskadenemnda/Helseklage, sist i 2022.43 I alle sakene har ombudet konkludert med at saksbehandlingstiden er for lang og bryter med forvaltningsloven § 11 a. Riksrevisjonen var også inne på problemstillingen i sin rapport om saksbehandlingstid i pasientskadeordningen44, under punkt 5.2 («Restansenivået særlig i Helseklage fører til lang saksbehandlingstid»), og viste blant annet til Sivilombudets uttalelser og konklusjoner.

3.2.5 Muntlig samtale

Etter forvaltningsloven § 11 d første avsnitt har erstatningssøker rett til en samtale med etatene «i den grad en forsvarlig utførelse av tjenesten tillater det». Bestemmelsen gir ingen ubetinget rett til å snakke med saksbehandler, men bare «en tjenestemann ved det forvaltningsorgan som behandler saken». Ofte vil det likevel være det mest hensiktsmessige å få snakke nettopp med saksbehandler (dersom det er tildelt). Saksbehandler kjenner saken best og er nærmest til å vurdere søkers behov for veiledning.

Bestemmelsen i § 11 d må ses i sammenheng med etatenes veiledningsplikt og behovet for opplysning av saken. Det reelle behovet for muntlig kontakt vil kunne variere ut fra søkers forutsetninger. Begge etatene legger opp til at erstatningssøker skal ha mulighet til å snakke med saksbehandler dersom vedkommende ønsker dette, og de har rutiner på hvordan telefonhenvendelser skal besvares og dokumenteres i saken. Dette er nærmere omtalt i punkt 8.4.

I pasientskadeloven § 17 andre avsnitt blir § 11 d nevnt særlig i relasjon til Pasientskadenemnda. Bakgrunnen for dette er antagelig et ønske om å synliggjøre muligheten for muntlig forklaring i nemnda.45 Denne muligheten har imidlertid ikke blitt praktisert da nemnda selv ikke har ansett det hensiktsmessig.46

3.2.6 Taushetsplikt

Taushetsplikt er regulert i forvaltningsloven §§ 13 til 13 g. Plikten omfatter det å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det man i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om «noens personlige forhold», jf. § 13 første avsnitt. I pasientskadesaker vil det i stor grad være snakk om opplysninger om helseforhold som klart er av personlig karakter og dermed underlagt taushetsplikt. Forvaltningsloven inneholder likevel mange unntak fra taushetsplikten som er av betydning i pasientskadesaker. Dette gjelder blant annet adgangen til drøfting av saker kollegaer imellom, og tilgang til saker i saksbehandlingssystemet ut fra tjenestemessige behov. I pasientskadesaker vil det også være et samspill med taushetspliktreglene i helsepersonelloven kapittel 5. Disse gjelder for helsepersonell og er strengere enn den forvaltningsmessige taushetsplikten.

Reglene om taushetsplikt kommer inn i mange og ulike situasjoner. Ved mottak av dokumenter hos NPE, skal saksbehandler vurdere om det foreligger opplysninger som må sladdes.47 Dette vil typisk være opplysninger om tredjepersoner, som kan fremkomme i en pasientjournal. Slike opplysninger har ikke NPE behandlingsgrunnlag for, jf. pasientskadeloven § 10 a tredje avsnitt.

Før oversendelse av saksdokumenter til eksterne, må også taushetsplikten vurderes. Et eksempel er oversendelse av saksdokumenter til tolketjenesten.48 Også ved henvendelser til behandlingsstedene kan det være aktuelt å sladde opplysninger, for eksempel om det økonomiske tapet.49^,

Forholdet til taushetsplikten kan videre bli satt på spissen dersom erstatningssøkers pårørende tar kontakt for å forhøre seg om status i saken, komme med kommentarer eller lignende. Det er i praksis sjelden at det foreligger nødvendig fullmakt fra erstatningssøker i slike tilfeller, og dermed må NPE eller Helseklage avvise dialog.

I pasientskadeloven § 10 a har NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage fra 1. juli 2023 en lovbestemt rett til å innhente nødvendige opplysninger i forbindelse med utredningen av erstatningssaker. Samtykke fra erstatningssøker er altså ikke nødvendig.

3.2.7 Forsvarlig utredning av saken

Pasientskadeloven § 10 fastslår at NPE «utreder saken». Det nærmere innholdet av denne utredningsplikten følger av forvaltningsloven § 17 første avsnitt:

«Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.»

Ansvaret omfatter både fakta og jus. Forvaltningen – i vår sammenheng NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage – skal være nøytral og utrede saken balansert. På denne bakgrunn er utgangspunktet at erstatningssøkere skal kunne fremme og få behandlet en sak for etatene uten bruk av advokat eller annen fullmektig.50

Det sentrale spørsmålet er hvor streng utredningsplikten er. Generelt sett vil dette måtte vurderes basert på momenter som sakens viktighet, opplysningens viktighet, behovet for hurtig saksbehandling og hvilke forventninger man kan ha til at parten selv bidrar til sakens opplysning. Samtidig må kravene til grundighet etter omstendighetene avveies mot behovet for rask saksbehandling og forsvarlig bruk av ressurser, og kan i noen grad bli påvirket av forvaltningsorganets kapasitet. Utredningen må skje i lys av lovens formål og de oppgaver forvaltningsorganet er satt til å håndtere.

Dersom NPE eller Helseklage under saksforberedelsen mottar opplysninger om en part og som er vesentlige for parten, har vedkommende som utgangspunkt rett til å bli gjort kjent med disse og få uttale seg, jf. forvaltningsloven § 17 andre avsnitt. I pasientskadesakene er dette særlig aktuelt ved innhenting av uttalelse fra sakkyndige. I NPE er hovedregelen at vurderingen fra sakkyndige skal sendes til erstatningssøker for kommentar før avslagsvedtak. Det åpnes for visse unntak der den sakkyndige vurderingen kan sendes ut sammen med vedtaket. Ved medhold er hovedregelen at den sakkyndige vurderingen sendes ut sammen med det foreløpige svaret.51

I Helseklage sendes sakkyndigvurderinger som en klar hovedregel ut til kommentering før saken behandles videre. Dette er en del av «forløpene» (jf. omtale i boks 3.1) og gjelder uansett om saken skal behandles i nemnd eller av sekretariatet etter delegasjon.

I forvaltningsloven § 17 første avsnitt andre setning fremgår det at forvaltningsorganet skal påse at mindreårige parter har fått mulighet til å gi uttrykk for sitt syn. Etter bestemmelsens fjerde avsnitt skal en mindreårig over 15 år som er part i saken, få forelagt opplysninger av vesentlig betydning for saken etter bestemmelsens andre og tredje avsnitt. NPE har fagnotater og rutiner om hvordan mindreårige over 15 år skal ivaretas under saksbehandlingen.52 Helseklage har også rutiner relatert til saker som berører mindreårige.53

Forvaltningsloven § 17 første avsnitt gir uttrykk for et grunnleggende prinsipp: at saksforberedelsen må være forsvarlig. Ulike andre bestemmelser i loven kan oppfattes som konkretiseringer av hva som ellers ville fulgt av en tolking av denne bestemmelsen. Det gjelder særlige bestemmelsene om varsel i §§ 16 og 17 andre og tredje avsnitt. Også veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11 står i nær sammenheng med kravet om forsvarlig saksforberedelse. Dersom NPE eller Helseklage skal kunne basere seg på at parten selv bidrar til sakens opplysning etter § 17 første avsnitt – noe ordet «påse» åpner for –, må det tydelig kommuniseres hva som forventes.

3.2.8 Dokumentinnsyn

En part har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter dersom ikke annet følger av reglene i forvaltningsloven §§ 18 til 19. Retten til innsyn gjelder også etter at det er truffet vedtak i saken. Opplysninger som NPE og Helseklage mottar i løpet av saksbehandlingen, vil gis innsyn i til erstatningssøker eller fullmektig på forespørsel. Dette vil typisk være journaldokumentasjon.

Interne saksdokumenter kan unntas fra innsyn, jf. forvaltningsloven §§ 18 a og 18 b. Unntak gjelder likevel etter § 18 c for «faktiske opplysninger» som fremgår her. NPE har et eget fagnotat som omhandler de juridiske vurderingene og aktuelle rutiner. Helseklage har rutiner og fagnotat for innsyn etter offentleglova og problemstillinger knyttet til partsinnsyn.54 En særlig problemstilling gjelder innsyn i sekretariatets (Helseklages) innstilling til Pasientskadenemnda. Dette blir omtalt nærmere i punkt 10.3.

Taushetsplikten gjelder ikke overfor den som er part i saken, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 1. Opplysninger som er underlagt taushetsplikt kan likevel nektes innsyn i dersom det foreligger helt spesielle tilfeller, jf. forvaltningsloven § 19 første avsnitt bokstav d. Etter forvaltningsloven § 18 første avsnitt fjerde setning skal en mindreårig under 15 år ikke gjøres kjent med opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt.

Innsyn etter offentleglova er en aktuell problemstilling i etatene. Omfanget av taushetsbelagte opplysninger er imidlertid stort og setter grenser, jf. offentleglova § 13. Det er i offentlegforskrifta gitt generell hjemmel for å gjøre «unntak frå innsyn [...] i enkeltsaker etter [...] pasientskadelova».55 Videre er NPE og Pasientskadenemnda fritatt fra plikten til å gjøre elektronisk journal tilgjengelig på internett.56

3.2.9 Vedtak og begrunnelse

Av pasientskadeloven § 12 andre setning fremgår at «[v]edtaket skal begrunnes og underretning gis partene i samsvar med forvaltningslovens regler». Etter forvaltningsloven § 25 skal begrunnelsen omfatte en omtale både av jus, fakta og skjønnsutøvelsen. Etter første avsnitt skal det vises til de regler vedtaket bygger på, og om nødvendig skal innholdet eller problemstillingen gjengis. Etter andre avsnitt skal de faktiske forhold som vedtaket bygger på «nevnes», og etter tredje avsnitt «bør» de hovedhensyn som har vært avgjørende for skjønnsvurderingen nevnes. Høyesterett har sikker praksis for at kravene til begrunnelse for vedtak skjerpes ved inngripende vedtak. Det er det ikke snakk om i pasientskadesakene, slik at de formelle krav som stilles til vedtakene ikke er særlig strenge. Etter språklova § 9 gjelder krav om at offentlige organ «skal kommunisere på eit klart og korrekt språk som er tilpassa målgruppa».

3.2.10 Klage

I pasientskadeloven § 15 første avsnitt er det presisert at det bare er «den som krever erstatning etter loven her» som har klagerett. I praksis er dette erstatningssøker, men det kan også være aktuelt at for eksempel verge fremsetter klage. Behandlingsstedene kan ikke klage, og er forutsatt å kunne ivareta sine interesser gjennom andre kanaler.

I forvaltningsloven § 32 er det stilt enkelte formkrav til klagen, men disse er ikke strenge. En klage skal i utgangspunktet fremsettes skriftlig, jf. bokstav a. NPE godtar likevel muntlige klager, og i slike tilfeller skal klagen nedtegnes av forvaltningsorganet. Det stilles ikke krav om å begrunne klagen, selv om dette «bør» gjøres, se § 32 andre avsnitt. Dersom det ikke er gitt noen begrunnelse, kan det være vanskelig å vite hvilke konkrete svakheter erstatningssøker eventuelt mener foreligger ved vedtaket.

Klagefristen er på tre uker fra det tidspunkt melding om vedtaket er kommet frem til erstatningssøker, jf. pasientskadeloven § 15 første avsnitt og forvaltningsloven § 29 første avsnitt. Det er mulig å sende inn fristavbrytende klage, og man kan også be om utsatt klagefrist. Ved oversittet klagefrist, skal NPE vurdere å gi oppreisning etter forvaltningsloven § 31. Klage kan ikke behandles dersom det har gått mer enn ett år siden vedtaket ble fattet. Er det gått mer enn ett år kan det eventuelt vurderes om det er grunnlag for gjenopptak av saken.

Klagen sendes til førsteinstansen som skal vurdere om det er grunnlag for omgjøring. NPE har skriftlige rutiner for håndteringen av klager, og det er satt opp en huskeliste for saksbehandler over hvilke momenter som er relevant for vurdering av klagen.57 Etter forvaltningsloven § 33 andre avsnitt kan NPE omgjøre et vedtak til gunst for erstatningssøker («dersom [...] finner klagen begrunnet»). NPE har en egen rutine som både omhandler omgjøring etter klage og omgjøring av et tidligere vedtak etter initiativ fra NPE selv.58

Dersom NPE ikke finner grunnlag for å omgjøre vedtaket til gunst for klager, sendes saken til Pasientskadenemnda/Helseklage som klageinstans, jf. forvaltningsloven § 33 fjerde avsnitt. Etter forvaltningsloven § 34 første avsnitt skal klageinstansen avvise klagen dersom vilkårene for å behandle den ikke er til stede.59 Selv om NPE har tatt klagesaken til behandling, er ikke Pasientskadenemnda/Helseklage bundet av det.

Klageorganet har mulighet til å prøve «alle sider av saken», inkludert å ta hensyn til nye opplysninger, jf. forvaltningsloven § 34 andre avsnitt. Dermed kan et medhold i klageinstansen skyldes nye opplysninger som ikke forelå da NPE fattet vedtak som førsteinstans. Ved medhold kan klageinstansen velge å treffe nytt vedtak i saken eller å oppheve vedtaket og sende saken tilbake til førsteinstansen for ny behandling.60 I punkt 5.5 drøfter ekspertgruppen dagens praksis med hensyn til retur av saker fra Pasientskadenemnda/Helseklage til NPE.

Etter forvaltningsloven § 34 tredje avsnitt er det en viss adgang for klageinstansen til å endre et vedtak til ugunst for klager. Dette er imidlertid ikke en aktuell problemstilling for Pasientskadenemnda/Helseklage.61

3.2.11 Advokatutgifter

NPE skal utrede sakene objektivt og forsvarlig i samsvar med forvaltningslovens regler, samt gi nødvendig informasjon og veiledning. I de fleste tilfeller vil det derfor ikke være nødvendig med advokatbistand i forbindelse med utredning av ansvarsgrunnlaget. I visse tilfeller kan NPE likevel dekke advokatutgifter. Dette avgjør saksbehandler etter en konkret vurdering med utgangspunktet i pasientskadeloven § 11. Pasientskadeloven § 11 med forskrifter regulerer adgang til å få dekket advokatutgifter.62

Hovedregelen er at advokatutgifter ikke dekkes under ansvarsutredningen, men det gjelder visse unntak.63 Det kan blant annet være aktuelt å dekke advokatutgifter i tilfeller der det er vanskelig å kommunisere med erstatningssøker fordi vedkommende ikke kan lese, skrive eller snakke, eller ikke snakker norsk/engelsk. Andre tilfeller der det kan være aktuelt å dekke advokatbistand, er hvor erstatningssøker er i en situasjon der vedkommende ikke klarer å ivareta sine egne interesser. Eksempel på dette kan være ved alvorlig hjerneskade.

Dersom erstatningssøker mener han eller hun oppfyller kravene til å få dekket utgifter til advokat under ansvarsutredningen, kan vedkommende (eventuelt advokaten) henvende seg til NPE for å få forhåndstilsagn om dekning før innsendelse av søknad om erstatning, jf. pasientskadeloven § 11 første avsnitt andre setning. Etter NPE sine rutiner er det Servicesenteret som gjør denne vurderingen. Det kan gis forhåndstilsagn om å dekke inntil fem timer juridisk bistand i ansvarssaker.64

Dersom henvendelsen om advokatbistand kommer sammen med eller etter søknad om erstatning er sendt NPE, gjør saksbehandler en vurdering både av om noe skal dekkes og eventuelt hva som er et rimelig timeantall.

Ved uenighet mellom NPE og erstatningssøker i spørsmålet om dekning av advokatutgifter, fatter NPE vedtak. Vedtaket kan påklages til Pasientskadenemnda/Helseklage.

Ved beregning av erstatningsbeløp i medholdsaker dekker NPE rimelige og nødvendige utgifter til juridisk bistand for alle erstatningssøkere som måtte ønske det.65

Advokatens arbeid honoreres etter den offentlige salærsats som gjaldt på det tidspunktet advokaten avsluttet sitt arbeid med saken.

Ved behandling av klagesak hos Helseklage kan utgifter til juridisk bistand kreves dekket etter pasientskadeloven § 11 i tilfeller hvor pasienten har et særlig behov for bistand.66

Dersom NPE sitt vedtak blir helt eller delvis omgjort, skal utgifter til juridisk bistand dekkes etter forvaltningsloven § 36. Erstatningssøker skal informeres om retten til å få dekket nødvendige kostnader når et vedtak endres til gunst for erstatningssøker, jf. forvaltningsloven § 36 fjerde avsnitt. Det er lagt inn informasjon om dette i standardtekstene ved utsendelsen av medholdvedtakene. Helseklage har informasjon angående dekning av juridisk bistand både etter pasientskadeloven og forvaltningsloven på sin hjemmeside.

3.2.12 Gjenopptak og omgjøring

Utgangspunktet er at dersom klageadgangen ikke er benyttet eller det ikke er tatt ut stevning for domstolene etter endt klagebehandling, er avgjørelsen å anse som endelig. Pasientskadeloven har ingen særlige regler om gjenopptak og omgjøring. Forvaltningsloven § 35 kommer imidlertid inn. Denne bestemmelsen omhandler direkte bare (den materielle) adgangen til å endre et tidligere fattet vedtak utenfor klagesak. Spørsmålet om NPE eller Pasientskadenemnda/Helseklage skal se på saken på nytt – såkalt gjenopptak – er ikke uttrykkelig regulert. Etatene har imidlertid rutiner og fagnotater som omhandler hvordan begjæring om gjenopptak skal vurderes og behandles.67

Praksis i dag er slik at NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage kan gjenoppta en sak der det har kommet til nye opplysninger av en slik art at det å omgjøre fremstår som en aktuell problemstilling. Er det sannsynlig at de nye opplysningene vil innebære en endring av det opprinnelige vedtaket, bør dette føre til gjenopptak av saken. Utgangspunktet er at det må foreligge nye og vesentlige opplysninger som ikke var kjent på vedtakstidspunktet. Ugyldige vedtak kan gjenopptas og omgjøres så lenge det er til gunst for erstatningssøker.

Adgangen til gjenopptak av beregningssaker er i dag regulert i skadeserstatningsloven § 3-8. Å få saken vurdert på nytt forutsetter en forverring av skadelidtes helsetilstand i forhold til det som ble lagt til grunn i vedtaket. Det er også et krav om klar sannsynlighetsovervekt for at skadelidte vil ha krav på en vesentlig høyere erstatning. Det foreligger ingen plikt til å gjenoppta saker hvor det ikke foreligger en forverring av helsetilstanden. Men det er adgang til dette etter ulovfestet rett dersom tidligere oppgjør fremstår som klart «urimelig og ubalansert» etter nye opplysninger i saken.68

3.3 Saksgangen i Norsk Pasientskadeerstatning (NPE)

Dette kapittelet beskriver saksgangen i NPE basert på rutinebeskrivelser per 2023.

3.3.1 Oppstart av ny sak

1. Sak meldes inn til NPE via søknadsskjema

Den som mener seg utsatt for en pasientskade kan sende søknad om økonomisk kompensasjon til NPE, jf. pasientskadeloven § 9. Utgangspunktet er at søknaden må fremsettes skriftlig, men NPE kan i «særlige tilfelle» tillate at krav «meldes muntlig». Erstatningssøker må selv skrive under på søknaden, men NPE kan i særlige tilfeller bistå i utfyllingen av søknadsskjemaet. Krav på under 10 000 kroner må rettes direkte mot behandlingsstedet og faller altså utenfor ordningen, jf. pasientskadeloven § 4.

Erstatningssøker er selv ansvarlig for å sende søknad til NPE. De fleste skjemaene blir i dag sendt digitalt via NPE sin nettside, men det er også mulig å sende skjemaet fysisk per post. I 2023 ble om lag 85 prosent av søknadene sendt digitalt.

I søknadsskjemaet etterspørres opplysninger som er relevante for vurdering av saken. Dette omfatter personopplysninger, skadedato, behandlingssted(er), hva saken gjelder og hvilken skade vedkommende mener å ha blitt påført. I tillegg må erstatningssøker redegjøre for de økonomiske konsekvensene skaden har fått, inkludert betydningen for hans eller hennes arbeidssituasjon.

2. Team ekspress

Etter at saken har blitt registrert inn hos NPE, får den som har sendt søknaden elektronisk en kvittering på at søknaden er mottatt. Deretter skal saken innen tre dager gjennomgås av et innledende team, «Team ekspress» (se boks 3.2). Søknadene kvalitetssikres nå ved å sjekke at alle nødvendige opplysninger er med. Team ekspress skal videre kontrollere om de formelle kravene til søknaden er oppfylt. Dette innebærer blant annet å sjekke om søknadsskjemaet er korrekt fylt ut og signert, at eventuell vedlagt legitimasjon er gyldig samt at det foreligger skriftlig fullmakt og skifteattest i de saker der det er nødvendig.

Forstørr bilde

Figur 3.1 Saksgang fra NPE til Pasientskadenemda/Helseklage

Dersom det oppdages formelle mangler, skal saksbehandler i Team ekspress gjøre søker oppmerksom på dette slik at han eller hun får mulighet til å rette opp.69 Saker som av formelle grunner ikke kan behandles fordi de faller utenfor ordningen, blir avvist på dette stadiet.70 Om lag 25 prosent av sakene blir beholdt og realitetsbehandlet av Team ekspress mens de resterende blir lagt i kø i påvente av å få tildelt en saksbehandler.

De som har sendt søknad fysisk per post blir først orientert når saken legges i kø, se punkt 3.3.2 under, eller når saksbehandler i Team ekspress har startet opp utredningen i saken.

Det er fastsatt retningslinjer for hvilke saker som skal behandles av Team ekspress.71 Det er saksbehandlerne i teamet som selv vurderer om de skal beholde saken. Karakteristisk for de sakene som Team ekspress realitetsbehandler er at de fremstår som oversiktlige og derfor er egnet for rask behandling. Rutinene åpner for at selv om Team ekspress har valgt å beholde saken, kan den senere omfordeles til annen seksjon/saksbehandler dersom for eksempel mottatt journal viser at den likevel ikke kan behandles raskt. Dersom saken blir beholdt av en saksbehandler i Team ekspress, innhenter vedkommende aktuelle journaler og en uttalelse fra behandlingsstedet i den grad det er nødvendig for å vurdere saken.

Saksbehandlere i Team ekspress ferdigbehandler betydelig flere saker i året enn de øvrige. Dette er uttrykk for ulikheter i sakenes kompleksitet og ressursbehov. I 2023 var produktiviteten i Team ekspress 334 saker behandlet per saksbehandlerårsverk, sammenlignet med 82 saker per saksbehandlerårsverk utenom Team ekspress. Se figur 3.2.

Forstørr bilde

Figur 3.2 Antall behandlede saker i året per saksbehandlerårsverk i NPE.

Forstørr bilde

Figur 3.3 Saksgang i Team ekspress

Team ekspress gjør også en vurdering av om saken skal ha prioritet under den videre saksbehandling. At enkelte saker gis prioritet er i all hovedsak begrunnet med erstatningssøkers helsetilstand, men også sterke velferdsmessige hensyn kan bli trukket inn. Det fremgår av rutinene at alle ledd i saksbehandlingen må følge opp om det er grunnlag for prioritering eller ikke. Saker som har «versert» i Pasientskadenemnda/Helseklage, og eventuelt i rettsvesenet, i mer enn fire år, skal prioriteres når de kommer tilbake til saksbehandler for ny behandling i NPE.72 Prioriterte saker skal merkes i saksbehandlingssystemet.

Forstørr bilde

Figur 3.4 Saksgang ansvar

3.3.2 Utredning av ansvarsspørsmålet (i ordinære saker)

Fordeling av saker

I de sakene som ikke blir ferdigbehandlet i Team ekspress, men som blir lagt i kø, sender NPE ut et brev som bekrefter at søknaden er mottatt. Erstatningssøker blir her informert om forventet ventetid for tildeling av saksbehandler. I 2024 er det dessuten innført utsending av brev til erstatningssøker etter tre og fem måneder i kø med informasjon om forventet tid før saken får tildelt saksbehandler.

Det følger av NPE sine rutiner at det er saksbehandler i Team ekspress som fordeler sakene til rett avdelingskø.73 Valg av avdeling avhenger av medisinsk fagområde. De to avdelingene samarbeider og fordeler saker seg imellom ved behov og når det er stor forskjell i ventetiden på de to køene. Innenfor hver avdeling fordeles saken igjen mellom én kø for ansvarssaker og én kø for saker som er klar for beregning.

Det er noe forskjellig praksis knyttet til hvordan sakene blir fordelt fra køene og videre til saksbehandler. I noen seksjoner plukker den enkelte saksbehandler selv saker fra en liste, ut fra kapasitet. I andre seksjoner gir saksbehandler beskjed når vedkommende har kapasitet til å starte opp flere saker, og får da saker tildelt fra seksjonssjefen. I andre tilfeller er det seksjonssjefene som fordeler sakene.

Innhenting av journal og uttalelse

Ved oppstart av saken innhenter NPE journal og uttalelse fra innklagd(e) behandlingssted(er), se nærmere omtale i punkt 5.9. I brevet til behandlingsstedet informerer NPE om skjema for uttalelsen og veileder for utfyllingen. Uttalelsen bør inneholde årsak til innleggelse eller til at pasienten oppsøkte helsehjelp, en beskrivelse av skaden og en faglig vurdering av behandlingen pasienten har fått. Dersom behandlingsstedet mener at behandlingen ikke har vært i tråd med god medisinsk praksis, skal det også gis en vurdering av hvilken betydning dette har hatt for det videre forløpet og sluttresultatet for pasienten. Uttalelsen skal også inneholde en vurdering av eventuell varig medisinsk invaliditet. Videre ber NPE om kopi av eventuelle avviksmeldinger eller rapporter behandlingsstedet har skrevet.

I tillegg blir pasientens journal innhentet fra eventuelle andre behandlingssteder hvor pasienten har mottatt behandling for den aktuelle skaden. Hvor det blir innhentet dokumentasjon fra, er avhengig av opplysningene som er oppgitt i søknadsskjemaet. Innklaget behandlingssted får en frist på tre uker til å svare. Når det gjelder øvrige behandlingssteder, ber NPE om at etterspurt dokumentasjon sendes snarest.74

Informasjon til erstatningssøker

Samtidig med henvendelsen til behandlingsstedet, sender saksbehandler informasjonsbrev til erstatningssøker hvor det orienteres om at NPE har bedt behandlingsstedet om uttalelse, og at denne uttalelsen vil bli oversendt vedkommende for kommentering senere i saksgangen. Videre blir erstatningssøker orientert om at NPE innhenter relevant journaldokumentasjon, og dersom han eller hun ønsker kopi av disse innhentingsbrevene kan NPE kontaktes. I brevet til erstatningssøker viser NPE også til informasjon på hjemmesidene angående blant annet vilkårene for å få erstatning, saksbehandlingstid og dekning av advokatutgifter. Erstatningssøker blir også orientert om Min side (se omtale i boks 3.3 under).

Innledende vurdering

Når saksbehandler har mottatt nødvendig journaldokumentasjon for å starte utredning av saken, gjør saksbehandler en vurdering av veien videre. Saksbehandler skal gjøre en ny vurdering av om vilkårene i pasientskadeloven § 4 er oppfylt (tilstrekkelig skadeomfang/tap) og av spørsmålet om foreldelse, etter at journalopplysninger er mottatt. Videre skal det vurderes om saken kan avgjøres med såkalt «normvedtak», se boks 3.4. Det gjøres også en ny vurdering av om saken skal ha prioritert saksbehandling.

3.3.3 Særlig om sakkyndigvurdering i NPE

Som ledd i saksbehandlingen må de fleste sakene vurderes av en medisinsk sakkyndig. I 2023 ble det foretatt 8072 sakkyndigvurderinger i regi av NPE.77 Formålet med å innhente sakkyndigvurderinger er å få en medisinskfaglig vurdering av behandlingen som har vært gitt, og skadeomfanget. Den sakkyndige skal også kvalitetssikre det faktum som er lagt til grunn av saksbehandler. Den sakkyndige skal kun uttale seg om medisinsk-faglige spørsmål knyttet til den innklagede saken, ikke vurdere om lovens vilkår er oppfylt.78

Utgangspunktet er at behandlingen skal vurderes av en sakkyndig med samme spesialitet som den som utførte behandlingen det klages på. Saksbehandler bestemmer hva som er hensiktsmessig fremgangsmåte for å få saken vurdert av en sakkyndig. Saksbehandlers valg kan blant annet avhenge av sakens kompleksitet og skadens art. Saksbehandler har mulighet til å drøfte fremgangsmåte med en dialogsakkyndig, se boks 3.5.

I NPE sin veileder for saksbehandling er det listet opp aktuelle måter for saksbehandler å innhente sakkyndige vurderinger på:

1. Muntlig avklaring med en avtalesakkyndig. Saksbehandler tar kontakt med sakkyndig for en avklaring på et avgrenset, og som regel ukomplisert, medisinsk spørsmål. Saksbehandler skriver et notat etter samtalen, og notatet lagres på saken.
2. Saken kan bli vurdert i et sakkyndigmøte med en avtalesakkyndig. Det er interne rutiner på hvilke saker som egner seg for sakkyndigmøte, og hvordan møtene skal gjennomføres.79 Saksbehandler skriver et mandat i forkant av møtet. I møtet gjennomgår saksbehandler og den sakkyndige de relevante saksdokumentene, og den sakkyndige avklarer muntlig aktuelle spørsmål fra mandatet. Saksbehandler noterer svarene. Den sakkyndige ser over hva saksbehandler har skrevet og godkjenner notatet muntlig. I enkelte tilfeller er det også med en erfaren saksbehandler som møteleder.
3. Saken blir lagt til en avtalesakkyndig for vurdering. Saksbehandler oppretter et mandat for sakkyndigvurderingen. Saken og alle saksdokumentene blir sendt elektronisk til en intern «legehylle» med rett spesialitet (for eksempel hylle for ortopeder, allmennleger osv.). Deretter plukker de sakkyndige saker ut fra kapasitet, kompetanse og habilitet.80
4. Saken blir sendt til en ekstern sakkyndig. Dersom NPE ikke har en avtalesakkyndig med rett spesialitet, aktuell legehylle er «full» eller det er for lang ventetid (over 60 dager), sender saksbehandler en forespørsel til en ekstern sakkyndig.81 Saksbehandler finner oversikt over aktuelle eksterne sakkyndige i saksbehandlingssystemet, og tar selv kontakt. Når en ekstern har takket ja til oppdraget, får sakkyndig tilsendt mandat og relevante saksdokumenter elektronisk.

I forkant av sakkyndigmøte eller før saken blir sendt til avtalesakkyndig eller ekstern sakkyndig, skriver saksbehandler et mandat – altså en oppdragsbeskrivelse – til den sakkyndige.82 Ved utforming av mandat har saksbehandlerne i NPE flere standardtekster de kan ta utgangspunkt i, men teksten må tilpasses hver sak. Mandatet omtaler kort hva saken gjelder, oppsummerer sykehistorikk og de medisinske spørsmålene som trenges besvart. Vedlagt mandatet er sakens øvrige dokumenter, blant annet søknaden om erstatning, kommentarer fra erstatningssøker, uttalelse fra behandlingsstedet og journalopplysninger.83

Hva den sakkyndige skal ta stilling til, vil altså avhenge av den konkrete saken og utformingen av mandatet. Som eksempel kan den sakkyndige bli spurt om det er medisinsk årsakssammenheng mellom skaden og behandlingen, om det var riktig å gi behandlingen, om behandlingen har vært i tråd med god medisinsk praksis, og om skaden er en kjent komplikasjon ved denne type behandling. Videre kan det blant annet bli spurt om hvilken informasjon det er vanlig å gi til pasienter i forkant av den aktuelle type behandling, i den aktuelle situasjonen. Ved behov blir de sakkyndige også spurt om å vurdere omfanget av pasientskaden.

Når saken er klar for sakkyndig vurdering, sender saksbehandler et orienteringsbrev til erstatningssøker.84 I brevet orienteres det om at det nå blir innhentet en sakkyndig vurdering og forventet ventetid til når denne vil foreligge. Mandatet legges ikke ved til orientering, men blir etter praksis gitt innsyn i på forespørsel. I brevet tas det forbehold om at den medisinske vurderingen av saken kan ta lengre tid dersom det viser seg at det er behov for å innhente flere sakkyndige vurderinger.

Dersom den sakkyndige trenger flere opplysninger eller noe er uklart, innhenter saksbehandler det som er nødvendig. Spørsmålet om direkte kontakt mellom den sakkyndige og erstatningssøker behandles nærmere av ekspertgruppen i kapittel 11.2.

Det kan av ulike årsaker være behov for å innhente flere sakkyndige uttalelser i en sak, eventuelt stille tilleggsspørsmål til samme sakkyndig. Tilleggsspørsmål sender saksbehandler direkte til vedkommende.

3.3.4 Utfall av saksbehandlingen i NPE

Etter den sakkyndige utredningen er den videre saksbehandlingen avhengig av om saken går mot medhold eller avslag ut fra saksbehandlers samlede vurdering av bevisene i saken.

Avslag

Når saksbehandler har mottatt sakkyndigerklæringen og vurderer at saken går mot avslag, sendes erklæringen til erstatningssøker for kommentarer. I følge NPE sine rutiner er det ikke nødvendig å sende erklæringen til kommentering der det er «klart og utvetydig» at det ikke er årsakssammenheng mellom behandlingen og skaden.85

Erstatningssøker får, i tråd med NPE sin rutine om forfallsdatoer, i utgangspunktet en kommenteringsfrist på tre uker fra mottak av erklæringen. Dersom vedkommende ber om det, er det mulig å få denne fristen forlenget. I følge NPE sin rutinehåndbok skal det normalt ikke avtales tilleggsfrist utover tre uker. Erstatningssøker kan kommentere den sakkyndige erklæringen både skriftlig og muntlig. Behandlingsstedet får som hovedregel ikke tilsendt den sakkyndige vurderingen for kommentarer. Unntaksvis kan det likevel være behov for en tilbakemelding også derfra.

Etter at NPE har mottatt eventuelle kommentarer fra erstatningssøker, kan det være behov for å gjøre ytterligere utredning, for eksempel ny medisinsk vurdering. Det hender også at erstatningssøker gjennom kommentarene trekker inn nye behandlingssteder som del av saken, og da må saksbehandler ta nødvendige skritt i den sammenheng. Dette vil være å orientere nytt behandlingssted om at de er innklaget og be om uttalelse. I noen tilfeller kan det være aktuelt å opprette ny sak i stedet for å utvide den eksisterende saken.86 Dette spørsmålet er nærmere omtalt av ekspertgruppen i punkt 5.7.

Etter at saken er tilstrekkelig utredet og vurderingen er at søknaden må avslås, skriver saksbehandler et avslagsvedtak. I noen tilfeller kan et vedtaksutkast bli sendt til en fagveileder for godkjenning før utsendelse. Dette beror blant annet på saksbehandlers erfaring og type sak.

Innklagd behandlingssted får som orientering tilsendt kopi av vedtaket og de sakkyndige vurderingene NPE har innhentet.

Medhold

I de tilfeller saksbehandler vurderer at det foreligger en pasientskade (ansvarsgrunnlaget er oppfylt), er det to alternative løp videre. Tidspunktet for når man sender sakkyndigvurderingen til erstatningssøker vil her kunne variere.

Medhold, variant 1: Direktevedtak

Dersom alle sider av saken fremstår som avklart ved mottak av sakkyndigvurderingen, fatter NPE et vedtak som omhandler både ansvarsgrunnlaget og det økonomiske tapet. Dette omtales som «direktevedtak» fordi det ikke er vurdert å være behov for å involvere erstatningssøker ytterligere før vedtak fattes. Ved direktevedtak er det vanligvis den samme saksbehandler som både vurderer ansvarsspørsmålet og beregner tapet.

Medhold, variant 2: Foreløpig ansvarsvurdering og beregning av erstatning

Når det vurderes å foreligge et ansvarsgrunnlag, men det er behov for mer informasjon om det økonomiske tapet, skriver NPE en foreløpig vurdering av ansvarsgrunnlaget som blir sendt erstatningssøker. Dette er ikke et formelt vedtak, men kan sies å være et utkast til vedtak om ansvarsspørsmålet. I brevet blir erstatningssøker bedt om å komme med opplysninger og dokumentasjon om sitt økonomiske tap. Det er opprettet skjemaer som er ønskelig at erstatningssøker besvarer i den forbindelse, og erstatningssøker blir orientert om at skjemaene finnes på Min Side eller på NPE sine nettsider. Det blir også åpnet for å komme med kommentarer rundt ansvarsspørsmålet. Avhengig av saksbehandler sin kompetanse, erfaring og type sak, kan det være nødvendig å sende et utkast til godkjenning hos en fagveileder før utsendelse.

De fleste sakene følger dette løpet. NPE sender kopi av den foreløpige vurderingen til behandlingsstedet som orientering. Dette fordi det kan ha interesse for arbeid med kvalitetsforbedring på behandlingsstedet.

Etter foreløpig vurdering skifter en stor andel av sakene saksbehandler, og saken havner i (ny) kø i påvente av å få tildelt en beregner. Per 31.12.2023 var denne køen på 22 dager. I noen saker sender ansvarssaksbehandler ut brev til NAV, kommune og Skatteetaten for å innhente relevante opplysninger før saken legges i kø (se nærmere omtale i punkt 6.2). I enkelte saker sendes det samtidig ut et brev til innklaget behandlingssted hvor det blir bedt om en vurdering av varig medisinsk invaliditet.

Forstørr bilde

Figur 3.5 Saksgang beregning

1. Oppstart beregning

Dersom ny saksbehandler/beregner ser at det er behov for ytterligere dokumentasjon fra andre enn erstatningssøker i forbindelse med beregningen av det økonomiske tapet, skal dette innhentes nå. Typisk er det snakk om opplysninger fra Skatteetaten, NAV, fastlege og oppdaterte journalopplysninger. I følge NPE sin rutinehåndbok gis etatene/behandlingsstedene en frist på fire uker. Dersom NPE ikke får de etterspurte opplysningene, skal saksbehandler purre når det har gått seks uker fra henvendelsen ble sendt. Det fremgår av NPE sin Veileder ende til ende saksbehandling atdersom purring ikke hjelper, skal man vurdere å sende erstatningsforslag basert på de opplysningene som foreligger i saken, eller sende ny skriftlig purring. Saksbehandler skal også vurdere om det skal purres per telefon i stedet for skriftlig henvendelse.

Saksbehandler må også vurdere om det er behov for ytterligere medisinsk utredning av skadeomfanget.

Samtidig sendes det et nytt brev til erstatningssøker hvor det informeres om hva som blir innhentet og hvem som er ny saksbehandler. Erstatningssøker bes også om å fremsette et økonomisk krav dersom NPE ikke allerede har mottatt dette. Det gis en frist på fire uker til å fremsette et krav, og eventuelt be om kontoopplysninger.

Saksbehandler skal samtidig vurdere om det er grunnlag for å utbetale et forskudd på erstatningen.87 Vurderingen gjøres før NPE har mottatt endelig krav i saken, og før det er avklart om erstatningen er uomtvistet eller ikke. Dette er altså en annen vurdering enn den som eventuelt skal gjøres ved delutbetaling etter pasientskadeloven § 13 andre setning. Det er interne rutiner om momenter som skal med i en vurdering av om det er grunnlag for forskudd eller ikke, og eventuell størrelse på forskuddet. Blant annet skal saksbehandler alltid vurdere årsakssammenhengen mellom skaden og tapet, og beløpet som utbetales skal ikke være større enn lidt økonomisk tap. Det skal ikke utbetales forskudd på hele menerstatningen.88

Det kan vise seg at saken er tilstrekkelig opplyst under ansvarsutredningen til også å ta stilling til det økonomiske tapet. I slike tilfeller skal saksbehandler gå rett på å utferdige erstatningsforslag, eventuelt fatte vedtak i saken.

2. Erstatningsforslag

Etter mottak av etterspurt dokumentasjon, vurderer saksbehandler om det skal utformes et erstatningsforslag eller om det er riktig å gå rett på vedtak om erstatning.

I de fleste sakene sender NPE ut et erstatningsforslag før vedtak. Erstatningssøker får da en frist på tre uker til å komme med sine kommentarer. Kommentarer kan gis både skriftlig og muntlig. Dersom det er innhentet en ny medisinsk vurdering, legger saksbehandler en kopi av denne vurderingen ved erstatningsforslaget.

Noen forslag må til godkjenning hos en fagveileder før utsendelse.89 Minste samlet fullmaktsbeløp er på 250 000 kroner. Deretter er det flere fullmaktsgrenser på mellom 800 000 opp til inntil syv millioner kroner.

3. Vedtak

Hvis erstatningssøker aksepterer erstatningsforslaget, går saksbehandler rett videre til vedtak. Ved uenighet må saksbehandler vurdere saken konkret. Dersom saksbehandler mener at saken er tilstrekkelig utredet, fattes det vedtak. Det kan imidlertid være behov for mer utredning før vedtak fattes, for eksempel ytterligere avklaring med sakkyndig eller dialog med erstatningssøker. Det vurderes konkret om eventuelle nye vurderinger fra sakkyndig skal sendes erstatningssøker for kommentar før vedtaket fattes, eller om de skal legges ved vedtaket.

I noen tilfeller sender NPE ut et nytt erstatningsforslag.

I vedtaket gjør NPE sin endelige vurdering av ansvarsgrunnlaget og erstatningssummen. Det treffes altså ett samlet vedtak.Dette er en endring fra tidligere hvor det ble fattet separate ansvars- og beregningsvedtak.90 I Rt. 2015 s. 577 ble spørsmålet om oppdeling omtalt som et «hensiktsmessighetsspørsmål» (avsnitt 40).91 Erstatningssøker blir informert om klagefrist.

3.3.5 Gjennomførte tiltak for å effektivisere saksbehandlingen

I en rapport fra høsten 2020 uttalte Riksrevisjonen at «saksbehandlingen i pasientskadeordningen [..] i liten grad [er] tilpasset sakens kompleksitet og størrelsen på erstatningen».92 Etter dette har NPE gjort diverse tiltak med vekt på differensiert saksbehandling. Dette innebærer at i stedet for å følge et hovedløp for saksbehandling i alle sakene, har man hatt mer fokus på hva akkurat denne konkrete saken trenger: Når er denne saken godt nok opplyst til at NPE kan fatte vedtak?

Særlig har fokus de siste årene blitt rettet mot hvordan beregningen av det økonomiske tapet kan gjøres enklere. Et tiltak har vært å redusere ressursbruken i saker med relativt lave erstatningskrav, i utgangspunktet var det tenkt under 100 000 kroner. Opprinnelig betydde dette saker hvor skadeomfanget var begrenset, og hvor det ikke var aktuelt med inntektstapserstatning. Etter hvert har man sett at det også i saker hvor erstatningsbeløpet er høyere er det hensiktsmessig med en enklere beregningsprosedyre. Menerstatning alene kan i en del saker utgjøre over kr 100 000 i erstatning, men likevel ikke ha betydning for ervervsevnen til erstatningssøker. Også enklere inntektstap i en kortere periode er i dag gjenstand for enklere beregning.

Saker med lave erstatningsutbetalinger (under 100 000 kroner) utgjør om lag 55 prosent av beregningssakene til NPE, men kun om lag fem prosent av det NPE samlet sett utbetaler i erstatning hvert år. Ved å bruke mindre tid i disse sakene, er tanken at NPE frigjør ressurser til saksbehandling av andre saker som kan være mer krevende og/eller omfattende.

NPE begynte forenklingsarbeidet avgrenset til enkelte typer av saker, men etter hvert har man utvidet. Eksempler på saker som i dag regnes som egnet for enklere beregning, er saker som kun gjelder forbigående plager, saker der utgifter til begravelse er eneste aktuelle erstatningspost, saker om menstruasjonsforstyrrelser etter vaksinasjon mot Covid-19 og saker om korrigerende kosmetisk behandling og mindre hudskader. I tillegg er tilfeller hvor det kun er aktuelt å gi erstatning for forsørgertap i en kort periode (opptil seks måneder) og ved dødsfall vurdert som egnet for enklere beregning.

Det er utarbeidet en egen retningslinje (Veileder enkle beregninger) med rutiner og standardtekster til hjelp for saksbehandleren. Veilederen inneholder eksempler på saker som spesielt egner seg for enklere beregning, og verktøy for å beregne erstatningen i disse sakene. I tillegg er det opprettet egne diskusjonsforum hvor saksbehandler kan få drøfte saken med erfarne beregnere.

Et annet forenklingstiltak er at NPE har kuttet enkelte ledd i saksbehandlingen. Tidligere ble for eksempel alle sakkyndigvurderinger, uten unntak, sendt til erstatningssøker for kommentering før NPE tok stilling til ansvarsgrunnlaget Dette er nå justert, slik at i de sakene som går mot fullt medhold, blir sakkyndigvurderingen lagt ved den foreløpige vurderingen av ansvarsgrunnlaget, eventuelt direktevedtaket der det er aktuelt.

Et ytterligere effektiviseringstiltak er at det nå åpnes for at foreløpig vurdering av ansvarsgrunnlaget og et forslag til et erstatningsoppgjør sendes samtidig til erstatningssøker. Dette kan være aktuelt der det økonomiske tapet ikke er tilstrekkelig avklart til å treffe direktevedtak, men det er behov for tilbakemelding fra erstatningssøker på enkelte punkter.

3.3.6 Klagebehandling

Ved mottak av klage må NPE ta stilling til om det har kommet inn nye opplysninger som har betydning for vurdering av saken. Det kan også være aktuelt å innhente ytterligere opplysninger og/eller forelegge saken på nytt for sakkyndig. Gjennomsnittlig tid brukt på å vurdere en klage i NPE var 21 dager i 2023.

Dersom opplysningene endrer tidligere vurderinger til gunst for klager, må NPE omgjøre og fatte nytt vedtak. I 2023 mottok NPE 1676 klager på ansvarsvedtak, og omgjorde 33 vedtak. I 2023 mottok NPE 488 klager på beregningsvedtak, og omgjorde 38 vedtak.

Dersom det ikke foreligger nye opplysninger, sender NPE saken til Pasientskadenemnda/Helseklage. I oversendelsesbrevet redegjøres det kort for hva erstatningssøker klager på og NPE sin vurdering av klagen. Erstatningssøker får kopi av dette oversendelsesbrevet og en orientering om at saken er sendt til klageinstansen for klagebehandling. I ansvarssaker blir innklaget behandlingssted orientert om at saken er sendt til Pasientskadenemnda/Helseklage.

3.4 Saksgangen i Pasientskadenemnda/Helseklage

Dette kapittelet beskriver saksgangen i Pasientskadenemnda og nemndas sekretariat, Helseklage. Omtalen er basert på rutinebeskrivelser per våren 2024.

Forstørr bilde

Figur 3.6 Saksgangen i Pasientskadenmnda/Helseklage

3.4.1 Oppstart av ny sak

Etter at NPE har behandlet klagen og konkludert med at vedtaket opprettholdes, sendes saken til Pasientskadenemnda/Helseklage for klagebehandling.

Den største andelen saker Pasientskadenemnda/Helseklage behandler, er klager på ansvarsvurderingen. Dette er de sakene hvor NPE har kommet til at det ikke foreligger grunnlag for erstatning og dermed har avslått søknaden. Ifølge Helseklage sin årsrapport for 2023 omhandlet 78 prosent av sakene NPE oversendte for klagebehandling ansvarsgrunnlaget. I andre tilfeller er det innvilget (og utbetalt) erstatning i NPE, men klagen gjelder erstatningens størrelse. Dette utgjør 22 prosent av klagesakene fra NPE. Det forekommer også saker hvor det klages både på ansvarsgrunnlaget (det er for eksempel bare gitt erstatning for deler av en oppstått skade) og erstatningsberegningen (erstatningssøker mener vedkommende skulle hatt mer i erstatning), såkalte «kombisaker». Fordi klagesakene stort sett kan sorteres som ansvarssaker eller beregningssaker, er spesialisering blant saksbehandlerne naturlig. Bytte av saksbehandler underveis fordi saken går over fra ansvarsutredning til beregning som er normalmodellen i NPE, er ikke en problemstilling i Helseklage. Det er behov for saksbehandlere med kompetanse både på ansvar og utmåling i kombisakene, og dette løses med bruk av saksbehandlere med en slik kombinert fagkompetanse.

Når klagesaken er oversendt fra NPE, blir den innledningsvis håndtert av Pasientskadenemndas sekretariat (Helseklage). Her blir saken først kort gjennomgått av en «fløter», se boks 3.7, som vurderer om det er noen åpenbare mangler eller problemstillinger som må håndteres med en gang. Det gjøres også en vurdering av om saken skal ha prioritert saksbehandling. Hovedregelen er at eldste sak behandles først, men det er to grader av prioritering. Saker som anses å ha særlig prioritet fordeles direkte til saksbehandler. Andre saker som også skal prioriteres merkes slik at dette er synlig i saksbehandlingssystemet. Eksempler på grunner for å prioritere kan være at erstatningssøker har redusert forventet levetid, erstatningssøker er et barn eller at førsteinstansen har brukt veldig lang tid.94

Det blir sendt ut et bekreftelsesbrev til erstatningssøker om at klagesaken er mottatt. Klager orienteres da blant annet om forventet saksbehandlingstid, kort om saksbehandlingen i Pasientskadenemnda/Helseklage og muligheten for at vedtak kan bli fattet av sekretariatet etter delegert myndighet. Etter at bekreftelsesbrevet er sendt ut, blir saken lagt i kø.

Saker som skal ha særlig prioritert behandling blir fordelt direkte til saksbehandler med en gang. Andre saker plukkes av saksbehandler når vedkommende har kapasitet. Når saken får tildelt saksbehandler, sendes det ut et varsel om dette til klager via Min side.

Ved første gjennomgang av saken må saksbehandler vurdere om det trengs ytterligere utredning, herunder om det må innhentes oppdaterte opplysninger. I noen tilfeller har klager bedt om å bli kontaktet når saksbehandlingen påbegynnes. Dette kan ha blitt uttrykt allerede i klagen, eller ønsket kan ha blitt formidlet senere for eksempel via sentralbordet, i brevs form eller det kan være skrevet en kommentar på Min side. I slike tilfeller skal saksbehandler ta kontakt nå.

Selv om reglene for saksforberedelse i Pasientskadenemnda/Helseklage i utgangspunktet er de samme som for NPE,95står saksbehandlerne i klageinstansen likevel i en faktisk helt ulik situasjon. Dette ved at saken allerede er utredet en gang i førsteinstansen, i tillegg til at man der også har «tilrettelagt» saken for klageinstansen.96Dette betyr at Pasientskadenemnda/Helseklage et stykke på vei vil kunne basere seg på utredning som er gjort tidligere i saken, uten at det rokker ved at det skal gjøres en full forvaltningsmessig overprøving.

3.4.2 Særlig om sakkyndigvurdering i klageinstansen

Siden Pasientskadenemnda er klageinstans for sakene som kommer fra NPE, vil de aller fleste sakene allerede være utredet av medisinske sakkyndige. Dersom klageinstansen vurderer at saken ikke er tilstrekkelig opplyst, må den utredes ytterligere. Saksbehandler i Helseklage vurderer da om det vil være tilstrekkelig å stille oppfølgingsspørsmål til den sakkyndige, eller om hele saken skal returneres til førsteinstansen (NPE).97 I tilfeller hvor saken returneres er det sjelden at vedtaket formelt oppheves slik forvaltningsloven § 34 fjerde avsnitt åpner for. Pasientskadenemnda/Helseklage sender heller saken tilbake til NPE for en fornyet vurdering, se forvaltningsloven § 33 femte avsnitt. Blant annet kan det være aktuelt at NPE innhenter en ytterligere sakkyndig vurdering. Dersom ny utredning fører til at vurderingen endres slik at vedtaket må gjøres om, er det NPE som fatter nytt vedtak. Hvis NPE derimot opprettholder sitt tidligere vedtak, sendes saken tilbake til Pasientskadenemnda/Helseklage sammen med den nye dokumentasjonen. Dette blir da ikke registrert som en ny klagesak.

Samlet sett er behovet for sakkyndig utredning i regi av Pasientskadenemnda/Helseklage betydelig mindre enn hos NPE. Likevel vil det i noen saker være behov for presiseringer, «second opinion» eller ytterligere utredning i regi av klageinstansen. Vurderingen gjøres her av saksbehandler og/eller nemnda. Sakens problemstillinger og omfang vil i tilfelle være styrende for hvilken type utredning som velges. Dette er hovedalternativene:

1. Stille oppfølgingsspørsmål til sakkyndig som vurderte saken i NPE. Dette vil være aktuelt i tilfeller hvor det er ønskelig med mer avgrensede presiseringer eller avklaringer.
2. Muntlig samtale med intern rådgivende lege. Dette gjøres for å avklare avgrensede og konkrete problemstillinger. I tilfeller hvor det som kommer frem i samtalen inngår som del av beslutningsgrunnlaget i saken, skrives det et notat som følger saken. Dersom saksbehandler kun har fått mer generell assistanse som hjelp til å forstå et medisinsk begrep, er det ikke alltid det blir skrevet notat.
3. Sakkyndigmøte mellom intern medisinsk rådgiver og saksbehandler. Det blir under møtet skrevet et notat som den interne medisinske rådgiveren godkjenner. Notatet legges ved saken som et saksdokument og sendes til erstatningssøker for eventuell kommentar. Denne fremgangsmåten velges ved behov for små avklaringer eller lignende.98
4. Saksbehandler formulerer et skriftlig mandat som sendes til en intern medisinsk rådgiver. Dette gjøres kun i sjeldne tilfeller av hensyn til de interne rådgivernes kapasitet. I tillegg har Helseklage begrenset tilgang til enkelte medisinske spesialiteter internt.99
5. Saksbehandler formulerer et mandat som sendes til en ekstern sakkyndig. Selve bestillingen skjer av en intern koordinator som har ansvaret for å finne ledige sakkyndige som kan påta seg oppdrag.100 Saksbehandler beskriver hvilken spesialitet den sakkyndige må ha og hvilket behandlingssted som er innklaget (for å unngå habilitetsproblematikk).101 Erstatningssøker orienteres per brev om at saken skal utredes med sakkyndig.

Arbeidet med å finne sakkyndige som tilfredsstiller kriteriene saksbehandler har satt, kan være tidkrevende. En sakkyndig får i utgangspunktet 5-6 uker på å utføre oppdraget, men det kan også avtales andre frister ved behov.

Etter mottak av sakkyndigvurdering må saksbehandler vurdere om det er behov for å stille oppfølgende tilleggsspørsmål. Deretter sendes vurderingen til erstatningssøker for kommentarer. Uttalelsen sendes også til behandlingsstedet i de tilfellene hvor man anser det som ønskelig for sakens opplysning. Tilleggsvurdering kan for øvrig også innhentes senere i prosessen dersom det dukker opp problemstillinger det trengs å avklare.

3.4.3 Veien videre og mulige utfall av saksbehandlingen

Når saken er tilstrekkelig opplyst, må saksbehandler vurdere videre saksgang. Utgangspunktet er at en klage skal behandles nemnd, men dersom resultatet ikke er tvilsomt og spørsmålet ikke er prinsipielt, kan saksbehandler avgjøre saken med et delegasjonsvedtak. Delegeringsspørsmålet er nærmere vurdert av ekspertgruppen i punkt 7.3 og 7.4.

Dersom Pasientskadenemnda/Helseklage ikke finner grunnlag for å behandle klagesaken av formelle grunner, skal det treffes avvisningsvedtak. Dersom klageinstansen realitetsbehandler saken, men er enig med NPE som førsteinstans, stadfestes vedtaket. Ved medhold har klageinstansen valget mellom «selv [å] treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til underinstansen til helt eller delvis ny behandling», jf. forvaltningsloven § 34 fjerde avsnitt. Dagens praksis med tilbakesending til NPE ved medhold i ansvarsklager blir vurdert av ekspertgruppen i punkt 5.5.

3.4.4 Sekretariatets innstilling til Pasientskadenemnda

Saksbehandler har ansvar for at saken er tilstrekkelig utredet før nemnda tar stilling til saken.102 Saksbehandler skriver en innstilling til nemnda basert på sakens opplysninger, gjeldende regelverk, herunder nemndas egen praksis.

En innstilling er bygget opp på samme måte som et vedtak, med konklusjon i overskriften. Deretter kommer en beskrivelse av saksgangen i NPE, utredning som har vært gjort i sekretariatet, og relevant sykehistorie. Fakta vurderes så opp mot gjeldende regelverk. I innstillingen er det alltid lagt opp til en konklusjon, men i noen tilfeller er det formulert to alternativer.

Innstillingen anses som et internt dokument etter forvaltningsloven § 18 a, og sendes ikke til klager. Med bakgrunn i regelverket i forvaltningsloven §§ 18-18 c gis det kun innsyn i den delen av dokumentet som utgjør faktiske opplysninger samt pasientens egne klagegrunner. Ekspertgruppen vurderer i punkt 10.3 dagens praksis med hensyn til hva som utgjør «faktiske opplysninger» i sekretariatets innstilling til Pasientskadenemnda.

3.4.5 Saksbehandlingen i Pasientskadenemnda

Oppsett av nemndmøter

Nemnda har møte omtrent en gang i uken, og sakslistene settes opp om lag en måned i forkant. Det er fløter som har denne planleggingsoppgaven. For å hjelpe fløter, skal saksbehandler i forbindelse med at saken blir oppført på liste over saker som skal behandles i nemnd, også klargjøre om behandlingen skal skje i tre- eller fem-nemnd, hvilke nemndmedlemmer som er inhabile og dato for når saken ble oppført på listen. Fløter setter da opp sakslisten ut fra de kriterier om prioritering som gjelder.

Når sakslisten er klar, får nemndas medlemmer tilgang til saksdokumentene. Dette skjer elektronisk. Samtidig får erstatningssøker brev med informasjon om hvilken dato saken skal behandles og en siste frist til komme med kommentarer.

Gjennomføring av møtet og vedtak

De som er til stede i nemndmøtet er medlemmene, saksbehandler og den fra sekretariatet som har rollen som «direktørens representant».103 Nemndas medlemmer skal på forhånd ha satt seg inn i sakens dokumenter. Direktørens representant fungerer som bindeledd mellom saksbehandler og nemndas medlemmer i forkant av møtet. Vedkommende har også ansvar for den praktiske gjennomføringen av møtet, og skal være en faglig støtte for nemnda ved diskusjoner rundt regelverk, rettspraksis og nemndas egen praksis. Det er saksbehandlere med lang erfaring som har denne rollen.

Et nemndmøte har vanligvis 28–37 saker til behandling, avhengig av type saker og type møte (fast nemnd, 3-nemnd eller 5-nemnd). Møtene går over to dager. De starter vanligvis torsdag ettermiddag og varer noen timer utover ettermiddag/kveld, før nemnda gjenopptar møtet fredag morgen.

Møtene avholdes fysisk eller digitalt. Saksbehandler presenterer først sakens faktum kortfattet for nemnda (se likevel boks 3.9 om «grønne saker»). Nemnda tar deretter diskusjonen rundt bordet og drøfter problemstillinger og utfall av saken.104

Direktørens representant har ansvaret for en smidig saksavvikling, herunder å ha kontroll på sakslisten, hvilke saksbehandlere som skal inn i møtet og til hvilket tidspunkt. Aktuelle saksbehandlere holdes oppdatert om fremdriften i møtet via Teams-chat. Nemndas tidsbruk i den enkelte sak kan variere mye og det kan derfor bli en noe «urolig» dag for saksbehandlere som skal møte i nemnda, men uvisst nøyaktig når.

Nemnda treffer vedtak ved votering og «alminnelig flertall».106 Vedtaket begrunnes med utgangspunkt i sekretariatets utkast, og mindre språklige rettinger/endringer gjøres underveis i møtet. Større skriftlige endringer tas eventuelt i etterkant av møtet «på høring» (sirkulasjon). Klager underrettes deretter.107 Det er også mulig for nemndas medlemmer å komme med innspill til sakene i forkant av møtet. Dette skjer da gjennom innspill til saksbehandler. Det er ikke mulig med dagens saksbehandlingssystem, å skrive endringsforslag direkte inn i innstillingsdokumentet.

NPE har etter forskrift om Norsk Pasientskadeerstatning og Pasientskadenemnda § 15 andre setning rett til å observere nemndmøtene. Da Pasientskadenemnda hadde tilhold i Oslo var det observatører til stede på tilnærmet hvert nemndmøte. Etter flyttingen til Bergen observerer NPE kun fast nemnd og enkelte møter som tar opp spesielle temaer.

Ved dissens skal både flertallets og mindretallets syn begrunnes.108 Av vedtaket vil navnet på nemndas medlemmer fremgå, og dersom det foreligger dissens vil det også være klargjort hvem som utgjør henholdsvis flertall og mindretall.

Dersom klager får medhold i en ansvarssak (omgjøring), returneres saken til NPE for ytterligere utredning, beregning og/eller utbetaling. Ekspertgruppen vurderer dagens praksis med retur av saker i punkt 5.5. Blir klagen avslått (stadfesting) avsluttes saken i nemnda. Erstatningssøker informeres om søksmålsfristen som er seks måneder.109

3.5 Felles saksbehandlingssystem – dagens løsning

NPE og Helseklage har felles saksbehandlingssystem – ISAK. Dette er et system som er basert på saksbehandlings-, arkiv-, og dokumenthåndteringssystemet Public 360. Likevel er det, siden det ble introdusert i 2015, gjort veldig mange tilpasninger for å møte etatenes spesielle behov.

I ISAK har saksbehandlerne et «skrivebord» med oversikt over alle sine løpende saker.

Saksbehandlerne jobber i «forløp» som viser de kommende trinnene som kan/skal gjøres i saksbehandlingsprosessen. Det er også lagt opp til at mottaker i noen tilfeller er «ferdig lagt inn» i brevmalen, og at riktig brevmal velges automatisk.

Visse saksbehandlingssteg må gjøres utenfor forløp. De ulike dokumentkategoriene og/eller statuskoden på saken, er videre avgjørende for hvilken informasjon som er tilgjengelig for erstatningssøker på Min side.

Når det gjelder de sakkyndige i NPE, så jobber de avtalesakkyndige i dag i samme saksbehandlingssystem som saksbehandlerne. De eksterne sakkyndige har ikke tilgang til saksbehandlingssystemet, og får kun tilgang til de dokumentene som saksbehandler legger ved mandatet ved oversendelse. De eksterne har en tidsbegrenset tilgang til saksdokumentene. Ved overgang til nytt saksbehandlingssystem i løpet av 2025 blir hele sakkyndigløsningen løftet ut av saksbehandlingssystemet og inn i en egen løsning (noe tilsvarende Min side for erstatningssøkerne i dag). Tilgang til saken vil da bli lik både for avtale- og eksternsakkyndige.

Siden NPE og Helseklage har samme saksbehandlingssystem, skjer også overføringen av klagesaker og returer til NPE i det felles systemet. Oversendelsen skjer som én forsendelse med en hovedfil (oversendelsesbrevet), mens resten av filene er vedlegg. Dette innebærer at metadata og dokumenttitler forsvinner i oversendelsen. Saker med mange dokumenter blir derfor lett uoversiktlige. I Helseklage slås derfor relevante filer sammen til en hovedfil for sakkyndig- og nemndbehandling. Filnavnet endrer seg ikke, men det er da mulig å fjerne duplikater og dokumenter som ikke har relevans (eksempelvis brev sendt ut for å innhente dokumentasjon). Siden alt ligger i en hovedfil, er det dermed også mulig å vise til sidetall for å forklare hvor konkrete dokumenter ligger. Problemstillingen med uoversiktlige dokumenter gjelder selvsagt også for erstatningssøkerne når de ber om innsyn i egen sak.

Pasientskadenemnda jobber fullelektronisk. Det innebærer at saksdokumenter og innstillinger blir sendt til nemndmedlemmene via saksbehandlingssystemet i forkant av møtene. Eventuelle endringsforslag som nemndmedlemmene har til tekst må gjøres direkte i møtet, eventuelt i etterkant av møtet i regi av saksbehandler. Nemndmedlemmene jobber ikke i samme fil som saksbehandler.