8 Klar og forutsigbar kommunikasjon med erstatningssøker

8.1 Innledning

God ivaretakelse av brukerperspektivet er viktig, og kan blant annet legge grunnlaget for økt tillit til pasientskadeordningen. Dette har verdi i seg selv, men kan i tillegg bidra til større grad av aksept blant erstatningssøkerne for de vedtak som treffes. I sin tur kan det få betydning for antallet klagesaker og søksmål.

En del av ekspertgruppens mandat er å se på hvordan erstatningssøkerne ivaretas under saksbehandlingen i NPE og klagebehandlingen i Pasientskadenemnda/Helseklage. Nøyaktig og pålitelig informasjon til erstatningssøker er viktig for at han eller hun skal kunne ivareta sine egne interesser. Samtidig er kommunikasjon mer enn bare informasjon. God kommunikasjon handler også om hvordan etatene uttrykker seg i brev og vedtak, og hvordan de skaper en forståelse hos erstatningssøker om de vurderinger som er gjort. Det er opplagt at god kommunikasjon både før og under saksbehandlingen er viktig for å skape tillit til de avgjørelser som etatene fatter.

Begge etatene oppgir til ekspertgruppen at god informasjon, klart språk og kommunikasjon er et høyt prioritert arbeid. Likevel understreker flere organisasjoner i sine innspill til ekspertgruppen, et behov for at etatene har bedre kommunikasjon med erstatningssøkerne både før og etter at søknad er sendt til NPE. Det er også et behov for tydeligere informasjon om rettigheter og prosess, samt bedre tilgjengelighet av støttetjenester og veiledning. Organisasjonene påpeker at NPE har informasjonsplikt, men opplever at denne jobben i for stor grad ligger hos dem. Både enkeltpersoner og pasient- og brukerorganisasjoner har pekt på at dårlig kommunikasjon og vanskelig språk fører til frustrasjon og svekket tillit blant erstatningssøkere.

Ekspertgruppen har på denne bakgrunn sett på områder hvor kommunikasjon fra etatene til erstatningssøker kan og bør bli bedre. For å få til god kommunikasjon, er det også viktig at etatene, og den enkelte saksbehandler, har god forståelse for hva som er viktig for erstatningssøker.

Etatene har en bred og omfattende brukergruppe. Dette innebærer stor variasjon i språkferdigheter, helsekompetanse og digital kompetanse. Ekspertgruppen har derfor også sett på om informasjonen fra etatene bør bedres og gjøres mer tilgjengelig for flere grupper, og om én informasjonskanal om de ulike klagemulighetene vil gjøre det enklere for alle erstatningssøkere å fremme sin egen sak til rett instans.

8.2 Felles og samordnet informasjon om ulike muligheter for å ta opp uønskede hendelser i helsetjenesten

8.2.1 Innledning

Antallet søknader om erstatning som blir fremmet for NPE hvert år er betydelig. I 2023 ble det registrert 7863 nye saker, en økning på 38 prosent fra 2019. Samtidig er det blitt formidlet til ekspertgruppen – praktisk talt fra alle hold – at et ikke uvesentlig antall saker aldri burde vært fremmet for NPE. Årsakene til det er flere, for eksempel at det er åpenbart at pasienten ikke oppfyller vilkårene for erstatning, men likevel opplever å ha blitt oppfordret av helsepersonell om å søke. I noen tilfeller er også motivasjonen for å ta opp saken en annen enn å få økonomisk kompensasjon. Både blant pasienter og helsepersonell virker det som om det kan råde en misforståelse om at NPE vil sørge for at behandlingsstedet eller behandler stilles til ansvar, eventuelt gjennomføre en gransking av hendelsen som sådan. Her vil det være tilsynsmyndighetene som er riktig adressat, mens i andre tilfeller kan det være riktig at sak meldes inn både hos tilsynsmyndighetene og NPE.

Pasient- og brukerombudene gir råd og veiledning om pasienters rettigheter til de som ønsker det. De informerer også om fremgangsmåten ved klage. Dette innebærer at pasienter kan få en gratis veiledning om hva som er riktig og hensiktsmessig vei videre, ut fra hans eller hennes egne behov og ønsker.149 Både for den enkelte og for samfunnet vil det være en fordel om saker som av ulike grunner ikke hører hjemme i NPE, raskt lukes ut. For pasienten/erstatningssøker vil det å fremme krav som uansett ikke har en sjanse til å vinne frem, kunne bli en unødvendig belastning som kan foranledige frustrasjon og i siste instans svekke tilliten til pasientskadeordningen. For NPE – og i sin tur Pasientskadenemnda/Helseklage – handler dette om å effektivisere ressursbruken med betydning for behandlingstiden i andre saker. Ekspertgruppen har vurdert flere tiltak som kan bidra til at riktige saker blir fremmet for NPE.

8.2.2 Dagens situasjon

Det er ulike måter for pasienter, brukere og pårørende å ta opp uønskede hendelser i helsevesenet. I 2013 ble det gjort flere lovendringer for å styrke rettsstillingen i så måte, også for pårørende. Fra 2014 har pasient- og brukerrettighetsloven § 3-2 fjerde avsnitt hatt denne ordlyden:

«Dersom pasienten eller brukeren blir påført skade eller alvorlige komplikasjoner, skal pasienten eller brukeren informeres om dette. Det skal samtidig informeres om adgangen til å søke erstatning hos Norsk pasientskadeerstatning, til å henvende seg til pasient- og brukerombudet og adgangen til å anmode tilsynsmyndigheten om vurdering av eventuelt pliktbrudd etter § 7-4.»150

Det gjelder en plikt til å gi informasjon i samsvar med denne bestemmelsen både for helsepersonell151 og tjenestene152.

Det er mye informasjon som er tilgjengelig forskjellige steder, både på internett og i informasjonsskriv ved behandlingsstedene. NPE og Helseklage har blant annet informasjon på egne nettsider.

I tillegg er det på Helsenorge.no flere forskjellige informasjonssider vedrørende klageordninger. Noen eksempler på dette er:

• https://www.helsenorge.no/helsehjelp/ (samleside med informasjon om hvordan helsevesenet fungerer i Norge, inkludert klage på helsetjenester)
• https://www.helsenorge.no/klage-og-erstatning/klageordninger/ (om alle klageordningene)
• https://www.helsenorge.no/klage-og-erstatning/slik-sender-du-en-rettighetsklage/ (om rettighetsklage til statsforvalteren)
• https://www.helsenorge.no/klage-og-erstatning/slik-soker-du-erstatning/ (om pasientskadeerstatning fra søknad til ev. rettssak eller gjenopptak)
• https://www.helsenorge.no/klage-og-erstatning/klagemuligheter-etter-tannbehandling/ (om klager på tannbehandling)

8.2.3 Vurdering

God og lett tilgjengelig informasjon om hvor du kan få hjelp om hva, er viktig for at brukeren henvender seg til riktig etat. For mye spredt og lite koordinert informasjon kan være villedende og dermed oppleves forvirrende og skape usikkerhet.

Ekspertgruppen vil påpeke at det ikke bare er NPE, pasient- og brukerombudet og tilsynsmyndigheten som kan være aktuelt å ta saken opp med ved uønskede hendelser. I tillegg kommer selvsagt muligheten for å ta saken opp med behandlingsstedet direkte, eventuelt i form av en klage etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2. Pasient- og brukerrettighetsloven § 3-2 fjerde avsnitt må altså ikke forstås uttømmende om ulike måter å ta opp en sak på.

Gruppen har mottatt innspill fra mange hold om at pasientskadeordningen i en del tilfeller blir brukt som en kanal for å uttrykke misnøye med den behandling eller oppfølging man har fått i helsevesenet, uavhengig av spørsmålet om erstatning. Personen ønsker da gjerne først og fremst at hans eller hennes historie blir hørt og tatt på alvor, at behandler eller behandlingssted blir stilt til ansvar og videre at «systemet» skal lære av feilen. Dette er også tatt opp i Varselutvalgets rapport punkt 1.1.7.153

For den enkelte pasient vil det som regel være vanskelig å vite hvilken instans man eventuelt bør henvende seg til etter en uønsket hendelse. Hvilken myndighet henholdsvis NPE, tilsynsmyndigheten, statsforvalteren (som klageinstans), virksomheten selv og pasient- og brukerombudet har, vil langt på vei være for juridisk spesialkunnskap å regne.

Ekspertgruppen har fått formidlet eksempler på at pasienter aktivt har blitt oppfordret av behandler til å søke om erstatning hos NPE, i tilfeller der det åpenbart ikke har vært grunnlag for dette. Det er naturligvis uheldig, og gruppen finner grunn til å understreke at det å gi informasjon om ordningen, slik loven krever, er noe annet enn å oppfordre om å søke erstatning. Ekspertgruppen vurderer at der vedkommende er i tvil om hva han eller hun bør gjøre, bør man henvise til pasient- og brukerombudet.154

Slik ekspertgruppen vurderer det, er det egentlig ikke mangel på informasjon om de ulike ordningene som er problemet. Utfordringen er heller at pasienter og brukere ikke får tilstrekkelig hjelp til å orientere seg og gjøre informerte valg om hvilket eller hvilke spor det er hensiktsmessig å velge.

Tanker om samordning av informasjon har også blitt reist tidligere, blant annet i rapporten fra fellesprosjektet hos etatene Møtes på halvveien. Under rapportens punkt 1.1 anbefaler arbeidsgruppen at NPE og Helseklage utarbeider et informasjonsskriv/informasjonsfilm om pasientskadeordningen. Slik kan informasjon om ulike muligheter samordnes på ett sted.

Det har kommet innspill om at en felles informasjonskanal kan gjøre informasjonen mer tilgjengelig og oversiktlig. Ekspertgruppen er enig i dette og vil fremheve at et slikt tiltak kan bidra til at sakene i større grad blir kanalisert til rett instans. Samtidig ser ekspertgruppen at en slik informasjonskanal omfatter flere aktører enn de som omfattes av gruppens mandat.

NPE har gitt tilbakemelding til ekspertgruppen om at opprettelsen av en felles informasjonsportal vil være et svært omfattende arbeid. Det vil ikke bare involvere NPE og Helseklage, men også mange andre aktører innenfor helseområdet. NPE oppgir at de ikke vil ha kapasitet til å følge dette videre opp.

I Helseklage har de tenkt rundt om en slags «dultefunksjon» på Helsenorge.no kunne være en god ide. Tanken er «å dulte» brukerne til riktig instans basert på hva de for eksempel klikker på eller haker av at de ønsker. Det er i tilfelle Helsenorge.no sin redaksjon og deres utviklere som må gjøre mesteparten av den jobben, selv om etatene kan bidra med innhold og testing.

Ekspertgruppen mener en felles, tydelig og samordnet informasjon om ulike ordninger, vil være til god hjelp både for pasienter og brukere og de aktørene som eventuelt bistår disse (brukerorganisasjoner, helsepersonell eller andre). Ekspertgruppen vil derfor anbefale at Helse- og omsorgsdepartementet tar initiativ til at det utarbeides felles, tydelig og samordnet informasjon til pasienter og brukere som omfattes av pasient- og brukerrettighetsloven § 3-2 fjerde avsnitt. En digital interaktiv løsning bør være målet, men også forbedringer innenfor eksisterende teknologiske rammer vil være verdifullt.

8.3 Ivaretakelse av erstatningssøker bør være en større del av opplæringen av saksbehandlerne

8.3.1 Innledning

For å skape tillit til de avgjørelser som blir fattet, er det viktig at erstatningssøker under prosessen opplever å bli sett, hørt og tatt på alvor. Hvilke behov den enkelte har, vil kunne variere. Det er derfor sentralt at saksbehandlerne forstår hva som er viktig for erstatningssøker i saksbehandlingsprosessen. Dette vil bidra til bedre ivaretakelse av den enkelte erstatningssøker gjennom saksbehandlingen.

8.3.2 Dagens situasjon

Det er noe ulik vektlegging i de to etatene av brukerperspektivet i opplæringen og kursingen av de ansatte. Et av kursene i NPE sitt opplæringsprogram for nyansatte, er en time om telefonbruk. Dette omfatter blant annet rutiner og sikkerhet samt servicesenterets oppgaver. Det er også et timeskurs om pasienter og pårørende som omfatter «samfunnsoppdrag, pasienten i fokus, bevisstgjøring, kommunikasjon med mer». Dette kurset inneholder tips til saksbehandler for god kommunikasjon med pasient og pårørende. Ingen av disse kursene blir holdt av brukerorganisasjoner, advokater eller andre som opptrer på vegne av erstatningssøker i en pasientskadesak. Nyansatte i NPE gjennomgår også et kurs om forvaltningsrett, hvor blant annet veiledningsplikten står sentralt. I kursplan 2 (som gjelder for saksbehandlere ansatt i mer enn ett år) og kursplan 3 (kurs som settes opp ved behov), er det derimot ingen opplæringselementer som primært tar opp brukerperspektivet.

NPE har opplyst ekspertgruppen om at de gjennom interne seminarer, stadig har fokus på å bygge bevissthet hos saksbehandlerne om hvordan etaten kan bli oppfattet av erstatningssøker. Høsten 2023 hadde NPE et todagers seminar for alle ansatte hvor temaet var «Møte med mennesker i krise». I tillegg har NPE jevnlige møter med pasient- og brukerombudene og advokater som representerer erstatningssøkere, om deres erfaringer.

I Helseklage er brukerperspektivet ikke en del av opplæringen. Etaten oppgir at brukerperspektivet er sentralt i de jevnlige samtalene lederne har med de ansatte i løpet av året. Videre viser Helseklage til at et godt verdisyn og en bruker-i-fokus-holdning, er viktig i intervjuene i ansettelsesrundene.

8.3.3 Vurdering

Ekspertgruppen merker seg at brukerperspektivet er en del av opplæringen for nyansatte i NPE. Ekspertgruppens vurdering er at det er viktig at ivaretakelse av erstatningssøker også blir en del av den organiserte oppfølgingen av ansatte som har jobbet hos NPE lengre enn ett år. Det er viktig å bygge en robust kultur for bevissthet rundt brukerperspektivet i hele etaten, og da trenger også erfarne saksbehandlere faglig påfyll.

Brukerperspektivet er ivaretatt ved nemndbehandlingen gjennom brukerrepresentanten, men ivaretakelse av erstatningssøker er ikke en del av den formaliserte opplæringen av ansatte i Helseklage. Ekspertgruppen er av den oppfatning at dette er en svakhet. Brukerperspektivet bør bli en del av opplæringen av nyansatte. Perspektivet er også viktig ved kursing av de som har jobbet i Helseklage over lengre tid. Gruppen er i tvil om jevnlige samtaler mellom leder og ansatt kan sies å ivareta dette på en tilstrekkelig god og systematisk måte.

Ekspertgruppen mener at et økt fokus på krav til «god forvaltningsskikk» kan være hensiktsmessig. Dette er normer som ligger i skjæringspunktet mellom jus og etikk, og står sentralt blant annet i Sivilombudets praksis.155Det å opptre imøtekommende og respektfullt overfor partene blant annet for å skape tillit og unngå eskalering av konflikt, står sentralt.

Den formaliserte opplæringen skjer av etatene selv. Ekspertgruppen er av den oppfatning at et samarbeid med pasient- og brukerorganisasjonene kan være nyttig, og anbefaler derfor at slik kontakt etableres. Slik sikrer man at erfaringer formidles direkte fra de som har tett kontakt med erstatningssøkerne til daglig og som ser etatene utenfra. Bruk av eksterne krefter vil også avlaste nøkkelpersoner i etatene for ytterligere oppgaver, se problemstilling i punkt 7.5. En mulig modell kan være at etatene etablerer et samarbeid med en eller flere organisasjoner med tanke på bidrag i opplæringen. Hvorvidt også andre bør involveres, for eksempel advokater med erfaring fra pasientskadesaker, kan vurderes. Etatene selv er nærmest til å vurdere innhold og omfang av kurs samt hyppighet.

8.4 Bedre ivaretakelse av personer med ulike språkferdigheter, helsekompetanse og digital kompetanse

8.4.1 Innledning

Å følge med på egen sak gir erstatningssøker mulighet til å være proaktiv og bidra til å opplyse saken. Dette er med på å sikre en smidig prosess, samtidig som søker får tillit til prosessen avgjørelsen bygger på.

NPE og Helseklage har en bred og omfattende brukergruppe. Dette underbygges av de innspillene ekspertgruppen har mottatt. Pasientskader forekommer uavhengig av alder, kjønn, bosted og utdanning. Skader forekommer hos minoriteter, og det forekommer hos turister på besøk i Norge. Også leger og sykepleiere opplever å bli skadet. I denne sammensatte brukergruppen vil det også være store variasjoner i språkferdigheter, helsekompetanse156 og digital kompetanse. Uavhengig av kompetanse og bakgrunn, skal alle ha tillit til at deres sak blir behandlet på en god måte av etatene.

8.4.2 Dagens situasjon

Kontakt med saksbehandler via telefon

Kommunikasjonen med erstatningssøker skjer i hovedsak skriftlig i form av brev (digitalt eller fysisk per post). Mye informasjon om saken og saksgangen gjøres tilgjengelig gjennom portalen Min side. De som velger å ikke opprette brukerprofil på Min side får formidlet informasjon i brevs form fra etatene, eventuelt via telefonkontakt.

Søknad om erstatning kan sendes digitalt eller fysisk per post. Spørsmål om hvordan man skal gå frem, kan rettes til NPE sitt servicesenter, som vil veilede søker i søknadsprosessen. Det er ikke noe krav til at søker må opprette profil på Min side eller ha digital postkasse, men etatene oppfordrer brukere til å benytte seg av Min side. Der ligger mange av saksdokumentene, og mye informasjon om saksgangen og veien videre.

Noen av innspillene til ekspertgruppen omhandler at det er vanskelig å ha oversikt over dokumentene på Min side da filene ikke har navn som beskriver innholdet. Dette har ekspertgruppen sett nærmere på i punkt 5.8.

Digitale løsninger kan for noen være vanskelig å bruke av forskjellige årsaker. Andre kan ha utfordringer med å forklare seg skriftlig. At det finnes flere måter å få fremmet sitt syn og sine kommentarer på, er derfor viktig. Ekspertgruppen har fått innspill på at det til tider kan være vanskelig å komme i kontakt med sin saksbehandler i Helseklage på telefon. Mens saken ligger i kø vet klager heller ikke hvem saksbehandleren er, og det oppleves som vanskelig å få svar på det han eller hun lurer på.

Både NPE og Helseklage har sentralbord, men de fungerer ulikt. Servicesenteret til NPE er lokalisert i NPE sine lokaler, og gir råd og veiledning til personer som er usikre på om de skal søke om pasientskadeerstatning eller ikke. De ansatte veileder søker om hvordan søknadsskjemaet bør fylles ut og hvordan søkeprosessen er. Servicesenteret besvarer også spørsmål knyttet til den konkrete saken for de som har en sak gående, og spørsmål om de digitale løsningene. Dersom det er behov for det, blir erstatningssøker satt i kontakt med saksbehandleren sin.

Høsten 2023 ble ansvaret for sentralbordet til Helseklage overtatt av Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon sine sentralbordtjenester, Statens servicesenter i Engerdal (SSieE). SsiE er sentralbord for 29 statlige virksomheter, blant annet departementene, statsforvalterne og Statsbygg. Tidligere var det ansatte hos Helseklage som bemannet sentralbordet, på samme måte som servicesenteret til NPE. De kunne dermed svare på enkelte generelle spørsmål om saksbehandlingen, og gi nødvendig veiledning. De svarte også på spørsmål knyttet til de digitale løsningene. SsiE har ikke tilgang til saksbehandlingssystemet i Helseklage og kan dermed heller ikke svare på spørsmål om hvem som er saksbehandler, status i saken eller lignende. Servicesenteret til NPE har noe lenger åpningstid enn sentralbordtjenesten som Helseklage benytter.157

Saksbehandlers tilgjengelighet for erstatningssøker er ikke omtalt i rutinene til NPE og Helseklage, utover det å besvare telefonsamtaler. Dagens ordning i NPE er at saksbehandlerne skal være tilgjengelig for erstatningssøkere per telefon. Om servicesenteret mottar en henvendelse, blir denne satt over til aktuell saksbehandler. Når saken er tildelt en saksbehandler, vil erstatningssøker også få direktenummer til denne. Saksbehandlere i NPE har ikke telefontider eller telefondager, og skal i utgangspunktet være tilgjengelig uten slike begrensninger. I beregningssaker skal saksbehandler i NPE ved oppstart ringe til advokaten/erstatningssøkeren for å bli enige/informere om videre prosess og for å få avklart eventuelle uklare punkter i saken.158 Ekspertgruppens inntrykk er at dette ikke alltid skjer i praksis.

I Helseklage har ikke søker adgang til å ringe direkte til saksbehandler. Telefonene går først til SsiE, som videre ber saksbehandler om å ta kontakt med den som har ringt. I motsetning til i NPE, styrer altså saksbehandlerne i Helseklage i større grad selv når telefoner skal besvares. Saksbehandler skal forsøke å ringe erstatningssøker tilbake minst to ganger til ulike tidspunkt (med minst en times mellomrom) innenfor en 48-timers periode.159

Språk

I dag foregår det meste av kommunikasjonen mellom etatene og erstatningssøker på norsk. En del av de som søker om erstatning er ikke norskspråklige, og vil være avhengig av bistand for å forstå innholdet i brevene fra etatene.

I slike tilfeller tar NPE ansvar for å skaffe tolk og dekker utgiftene. I tillegg viser rutinebeskrivelsen til at det i noen saker kan være aktuelt å benytte seg av kompetansen til ansatte i NPE for å veilede fremmedspråklige erstatningssøkere.160

Under ansvarsutredningen kan det være aktuelt for NPE å dekke advokatutgifter i tilfeller der det er vanskelig å kommunisere med erstatningssøker fordi vedkommende ikke kan lese, skrive eller snakke. Dette kan også være aktuelt der det foreligger språkutfordringer. Om det er aktuelt å dekke advokatutgifter, avgjør saksbehandler etter en konkret vurdering med utgangspunkt i pasientskadeloven § 11.161 Hovedregelen er at advokatutgifter ikke dekkes under ansvarsutredningen, men det gjelder visse unntak.162 Se mer om dette i punkt 3.2.11 i rapporten.

Pasientskadenemnda/Helseklage har ikke nedfelt egne rutiner om bruk av tolk, men oppgir til ekspertgruppen at de benytter tolk hvor det er lovpålagt eller nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerheten. De har avtale med tolketjenester som de benytter i tilfeller der de må få oversatt dokumenter til erstatningssøker. Etter en konkret helhetsvurdering kan det i noen tilfeller være aktuelt å dekke advokatutgifter i stedet for utgifter til tolk.

Ekspertgruppen bemerker at det også kan være aktuelt å dekke advokatbistand hvis erstatningssøker er i en situasjon der vedkommende ikke klarer å ivareta sine egne interesser av andre grunner. Eksempel på dette kan være at vedkommende har en omfattende kognitiv funksjonssvikt. Det kan komme på tale å be om legeattest for å bekrefte en slik tilstand. I tillegg kan det være aktuelt å dekke advokatutgifter i saker som av ulike grunner er særlig krevende. I forbindelse med beregning dekkes alltid rimelig og nødvendige utgifter til advokatbistand dersom erstatningssøker ønsker dette.

8.4.3 Vurdering

Mulighet for å komme i kontakt med saksbehandler og å følge med på egen sak, er en viktig del av ivaretakelsen av erstatningssøker. Det kan bidra til å styrke tilliten til etatene. Forutsigbarhet i saksbehandlingen er viktig både i saker med kort og lang forventet saksbehandlingstid. Økt tilgjengelighet i etatene og flere kontaktpunkter for erstatningssøker, er ikke et mål i seg selv. Digitale løsninger som i større grad gir forutsigbarhet for søker, kan bidra til at kommunikasjonen mellom erstatningssøker og NPE og Helseklage kan gjøres mer effektiv. Dette vil redusere behovet for telefonkontakt og antall henvendelser til etatene. Samtidig er det vanskelig å se at kun skriftlig kommunikasjon og informasjon vil være tilstrekkelig for å ivareta alle de forskjellige brukernes behov. Det er, som nevnt, stor variasjon i brukergruppen, og både språk-, digital- og helsekompetanse vil variere.

I dag formidles mye av informasjonen mellom etatene og erstatningssøker digitalt, og da fortrinnsvis via Min side. Digitaliseringsdirektoratet anslår at om lag 20 prosent av den voksne befolkningen i Norge, altså om lag 850 000 personer, er sårbare i møte med offentlige digitale tjenester.163 Selv om de fleste av erstatningssøkerne i dag bruker Min side, er det viktig at etatene også hensyntar andre brukergruppers behov for informasjon. Det må være tilstrekkelig og forsvarlig informasjon om saksgangen også til de som ønsker en skriftlig dialog. Ekspertgruppen bemerker at tydelig kommunikasjon om eventuell utvikling av prosessuelle rettigheter underveis i saksgangen, er viktig, både i brevene til erstatningssøker og på nettsidene. Et eksempel kan være erstatningssøkers sterkere rett til advokatbistand ved beregning av erstatningen, enn ved vurdering av ansvarsspørsmålet, se nærmere omtale under punkt 3.2.11. Tilrettelagt kommunikasjon er viktig fordi noen har problemer med å formulere seg skriftlig. Ekspertgruppen ser samtidig at et stort antall muntlige henvendelser rettet mot saksbehandlerne kan stå i motsetning til et ønske om å effektivisere ressursbruken. Det er derfor viktig å se på muligheter for å luke ut de henvendelsene som kan besvares på andre måter, som for eksempel ved klarere språk i brevene som sendes ut og mer informasjon på nettsidene.

NPE oppgir at et viktig satsningsområde for dem når det gjelder ivaretakelse av erstatningssøker, er å opprettholde et kompetent servicesenter hvor man kan ringe inn og få veiledning. Ekspertgruppen er enig i denne vurderingen. Gruppen vurderer at selv om Helseklage sine rutiner for telefonkontakt trolig oppfyller kravene i forvaltningsloven § 11 d første avsnitt, tyder innspillene gruppen har fått på at forbindelsen mellom sentralbordet og saksbehandler ikke alltid er god nok. Dette er en viktig tilbakemelding som Helseklage bør ta med seg i det videre arbeidet, inkludert ved en eventuell vurdering av hvordan organiseringen av sentralbordtjenestene bør være i fremtiden. Et velfungerende sentralbord er viktig for å avlaste saksbehandlernes tidsbruk, men også for å øke tilliten til etaten.

Det er på det rene at arbeids- og administrasjonsspråket i offentlig forvaltning er norsk. Samtidig er etatene omfattet av tolkeloven. Etter lovens § 6 første avsnitt gjelder en plikt til å bruke tolk «når det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste». Dette innebærer at etatene i utgangspunktet har en plikt til å bruke tolk dersom partene ikke kan kommunisere forsvarlig på annen måte. Samisk språk, norsk tegnspråk for døve, hørselshemmede og døvblinde omfattes også av tolkelovens plikt til å vurdere bruk av tolk.

Forvaltningsloven stiller ikke ytterligere krav. Rekkevidden av kravet om bruk av tolk etter forvaltningsloven ble blant annet vurdert av Justis- og politidepartementet i 2003. Vurderingen gjaldt personer som har andre fremmedspråk som morsmål. Det kan blant annet være aktuelt for noen minoritetsgrupper i Norge. Konklusjonen til departementet var at det ikke foreligger en generell plikt etter forvaltningsloven § 11 til å veilede ved bruk av tolk eller oversettelse, og at en generell plikt til å tilby tolk og oversettelse derfor ikke kan oppstilles.164

Det har kommet innspill om behov for mer bruk av tolk i etatene. Dette kan det være gode grunner for, men det er samtidig et ressursspørsmål. Ekspertgruppen har ikke villet prioritere å anbefale mer bruk av tolk enn loven krever. Det er også vanskelig for ekspertgruppen å gå inn å vurdere nærmere dagens praksis om bruk av tolketjenester. Samtidig understreker ekspertgruppen viktigheten av at rutiner blir skriftlig nedfelt, og anbefaler Helseklage å utferdige slike rutiner. Dette vil sikre likebehandling og fremme tillit.

8.5 Klarere informasjon om muligheten for at klagesaken kan bli avgjort av sekretariatet ved vedtak på delegasjon

8.5.1 Innledning

En særlig problemstilling gjelder vedtak truffet på delegasjon i Helseklage som sekretariat for Pasientskadenemnda. Overfor ekspertgruppen er det beskrevet som problematisk at klager ikke alltid er forberedt på at saken blir avgjort mye raskere enn tidligere varslet. Problemet oppstår ikke på samme måte når saken behandles i nemnd, fordi det da sendes ut varselbrev fire uker før nemndmøtet.

I bekreftelsesbrevet som sendes ut når klagen er mottatt, blir det vist til at Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage) er sekretariat for Pasientskadenemnda og at de kan utrede, forberede og fatte vedtak etter delegert myndighet. Videre er det beskrevet hva som er forventet saksbehandlingstid under forutsetning om nemndbehandling, men at behandlingstiden kan bli kortere eller lengre enn forventet. Videre gis informasjon blant annet om saksbehandlingsprosessen og nemndbehandlingen.

8.5.2 Vurdering

At saksbehandlingstiden blir kortere enn forventet kan skje i alle deler av forvaltningen, og oppfattes stort sett som et gode. I Helseklage har kritikken gått på at avgjørelser ved delegasjon kommer brått på og at klager ikke får mulighet til å komme med sine siste innspill, slik man får anledning til før behandling i nemnda. Ekspertgruppen forstår det slik at det ikke er uvanlig at klagerne avventer å gi en utfyllende begrunnelse. Dette på grunn av lang saksbehandlingstid for klageinstansen og at oppdatert informasjon i noen saker uansett må fremskaffes når tiden nærmer seg.

I den grad saksbehandler må forstå at erstatningssøker ikke har gitt en utfyllende begrunnelse i forbindelse med klagen og har en saklig grunn for dette, kan det være nødvendig for saksbehandler å kontakte vedkommende, jf. forvaltningsloven § 17 første avsnitt om opplysning av saken og § 11 om veiledningsplikt. Tilsvarende kan være tilfelle der erstatningssøker har «varslet» i klagen eller på et senere tidspunkt, et ønske om å komme tilbake til begrunnelse når tidspunkt for behandling av saken nærmer seg. Også i andre tilfeller kan det tenkes at kravet om forsvarlig saksbehandling tilsier at klageren blir kontaktet for avklaringer, for eksempel der saken har blitt liggende svært lenge i påvente av behandling.

Ekspertgruppens flertall vurderer at et system tilsvarende det som gjelder ved nemndbehandling med obligatorisk varsling i forkant av et delegeringsvedtak, ikke er forsvarlig å gjennomføre. Dette må ses i sammenheng med at hvilke saker som skal behandles etter delegeringsfullmakten, blir vurdert der og da av saksbehandler. Innføringen av en tilsvarende rutine som i saker som skal for nemnd, vil dermed medføre en klar økning av saksbehandlingstiden på minst fire uker i alle delegasjonssaker, også de enkleste og mest åpenbare med tanke på utfall. Slik flertallet ser det, vil dette være klart uheldig. Spørsmålet om klageren skal kontaktes for ytterligere innspill i saker som behandles etter delegeringsfullmakten, må heller bero på en konkret vurdering i lys av forsvarlighetskravet og basert på momenter som nevnt ovenfor.

Helseklage bør imidlertid være klarere og mer forutsigbare i informasjonen som sendes ut i forbindelse med mottak av klagen, og som fungerer som et foreløpig svar etter forvaltningsloven § 11 a. Det bør her fremgå klart at opp mot halvparten av sakene (etter dagens praksis), kan bli behandlet administrativt etter delegering. Av denne grunn er det viktig at klager ikke utsetter å sende inn en eventuell supplerende begrunnelse for klagen, eller supplerende opplysninger ellers, i påvente av nemndbehandling. Dermed får klager en oppfordring helt fra saken kommer inn til klageinstansen om å oversende sentral dokumentasjon underveis.

Delvis dissens

Gruppens medlemmer Janne Larsen og Per Oretorp deler ikke denne vurderingen og mener at samme varsling, med en siste mulighet til å komme med oppdatert informasjon, bør gjelde for både vedtak som fattes av Pasientskadenemnda og vedtak som fattes av sekretariatet på delegasjon. Disse medlemmene vil påpeke at forutsigbarhet og saksbehandling av god kvalitet er viktigere for erstatningssøker enn hurtig saksbehandling, og at erstatningssøkere skal ha like muligheter for å opplyse saken uavhengig av om den behandles av nemnd eller sekretariat, utfra et likhetsprinsipp. Disse medlemmene er derfor ikke uenig i anbefalingen som sådan, men mener i tillegg at sekretariatet i Helseklage bør varsle erstatningssøkere om at saken deres vil behandles på delegasjon og at det gis en siste mulighet for å sende inn informasjon, da neste steg er en kostbar domstolsbehandling.

8.6 Klart språk i kommunikasjon med erstatningssøker

8.6.1 Innledning

Klart språk har betydning både for hvordan erstatningssøker opplever å bli ivaretatt i prosessen, og for effektiv saksbehandling. Uklarheter kan for eksempel føre til misforståelser som gjør at saksbehandlingsskritt må gjentas. I likhet med andre offentlige organer er NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage lovpålagt å kommunisere på et klart og korrekt språk, som er tilpasset målgruppen.165

8.6.2 Dagens situasjon

Begge etatene jobber kontinuerlig med klarspråk.166 NPE oppgir at de løpende arbeider med utvikling av nettsider, Min side, maler og standardtekster. I 2023 gjennomgikk alle i NPE, inkludert sakkyndige med avtaler, et klarspråk-kurs basert på etatens interne retningslinjer (som er inspirert av klarspråkarbeidet til Språkrådet). NPE har også en egen «Malgruppe» som har ansvaret for klarspråk i maler og standardtekster.

Høsten 2021 kartla NTB Arkitekst språket i seks vedtak fra Pasientskadenemnda/Helseklage. For å følge opp anbefalingene i NTBs rapport, har Helseklage satt i gang flere tiltak for å øke kompetansen på klarspråk hos de ansatte. Dette omfatter skriveverksteder og «månedens språktema» på avdelingsmøter. Helseklage har også en standardtekstgruppe som jobber frem nye maler. Etaten har både en overordnet klarspråkgruppe og en tekstgruppe i pasientskadeavdelingen. Tekstgruppen jobber med å forbedre, utvikle og lage nye tekster. Klarspråk er et tema på avdelingsmøtene og de ukentlige morgenmøtene på pasientskadeavdelingene.

Helseklage har også gjennomført flere endringer i hvordan vedtak utformes. Det handler blant annet om at konklusjonen skal stå først i vedtaksdokumentet. Et annet tiltak er å bruke du-form i kommunikasjonen med erstatningssøker. Det er Pasientskadenemnda som har det avgjørende ordet om vedtakets form og innhold. Dette arbeidet gjøres derfor i samarbeid med nemnda. Det ble gjennomført en ny undersøkelse i 2023, også utført av NTB Arkitekst. Helseklage oppgir at de fikk mange gode tilbakemeldinger på hvordan vedtakene forstås og oppfattes. Det er fortsatt forbedringspunkter, og etaten oppgir til ekspertgruppen at disse følges opp. I mai 2024 ble Helseklage tildelt statens klarspråkpris for 2023.167 En del av juryens begrunnelse var at klarspråk er viktig for hele organisasjonen og at etaten ser på klarspråkarbeid som en viktig del av sitt samfunnsoppdrag.

8.6.3 Vurdering

Ekspertgruppen vil fremheve at uklar kommunikasjon kan skade brukernes tillit til etatene. Innspill til ekspertgruppen fra privatpersoner og pasient- og brukerorganisasjoner støtter opp under denne problemforståelsen. Etatene rapporterer også selv at kommunikasjonen med erstatningssøker kan forbedres. I Helseklage sin Brukerreise-rapport er det kartlagt noen problemstillinger knyttet til brukernes opplevelse av kommunikasjonen med etaten. Det fremgår at uklarheter skaper misforståelser og avstand. Ett av hovedfunnene var at brukerne opplevde at deres argumenter ikke ble hørt og at «juss-språk» var vanskelig å forstå. Videre opplevdes måten det ble kommunisert på som kjølig, upersonlig og byråkratisk.

Ekspertgruppen anerkjenner at det i etatene jobbes løpende med ulike problemstillinger som er av betydning for klarhet og tilgjengelighet. Det omfatter blant annet oppbyggingen (struktureringen) av brev som sendes ut til erstatningssøkerne om sakkyndigvurdering og vedtak. Utover prosjektet Møtes på halvveien, kan imidlertid ikke ekspertgruppen se at det har vært noe samarbeid mellom de to etatene om tematikken. Det være seg hvordan vedtaksdokumenter er bygd opp, hvordan man formulerer seg og lignende. Ekspertgruppen antar at etatene hver på sin kant her vil kunne sitte med verdifulle erfaringer som den andre kan dra nytte av. Økt samarbeid mellom etatene er derfor ønskelig. For erstatningssøkere som velger å klage, har et slikt samordningsarbeid en særlig verdi ved at det kan skape gjenkjenning i kontakten på tvers av etatene. Samtidig ser ekspertgruppen at slike prosjekter kan trekke ut ressurser fra saksbehandling, og at det her blir et spørsmål om prioriteringer. Disse prioriteringene er etatene nærmest til å gjøre. Ut fra de tilbakemeldinger gruppen har fått, synes det likevel som at også etatene ser videre arbeid med klarspråk som viktig og nyttig.

8.7 Åpenhet om plassering av tvilsrisiko for hvilket faktum som skal legges til grunn

8.7.1 Innledning

Helt sentralt for utfallet av en sak vil være hvilket faktum som legges til grunn av NPE, og Pasientskadenemnda/Helseklage. I utgangspunktet er dette et spørsmål om hvor godt saken må være utredet, jf. forvaltningsloven § 17 første avsnitt («så godt som mulig»). Innholdet av denne bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 3.2.7. Uansett hvor grundig saksbehandler jobber for å opplyse saken, kan det likevel gjenstå tvil på sentrale punkter. Overfor ekspertgruppen er særlig uenighet om riktigheten av beskrivelser gitt i journal, eventuelt ufullstendige opplysninger gitt i journal, fremhevet som en praktisk viktig utfordring.

Bevisspørsmål ligger i et grenseområde for gruppens mandat. Dette fordi «hva som eventuelt skal kreves bevist, bestemmes i prinsippet av de materielle reglene».168Ekspertgruppen kan ut fra forståelsen av mandatet, ikke gå inn i slike spørsmål, men har vurdert å kunne knytte noen alminnelige bemerkninger til spørsmålet om plassering av tvilsrisiko. Dette på grunn av sammenhengen med kravet om forsvarlig utredning av saken i forvaltningsloven § 17 første avsnitt.

8.7.2 Dagens praksis

Utgangspunktet i forvaltningsretten, og erstatningsretten, er at det mest sannsynlige saksforhold skal legges til grunn.169Tilsvarende gjelder i saker etter pasientskadeloven, med mindre noe annet er fastsatt i lov.170

Den bevismessige betydning av pasientjournal er fremhevet i Rt. 1989 s. 674 (Strumadommen) der det blir lagt til grunn at legejournalen var «av sentral bevismesssig betydning når man i ettertid skal forsøke å klarlegge operasjonens forløp og hvilke forholdsregler som ble tatt» (s. 681). Svakheter ved journalføringen førte imidlertid til at tvil måtte komme erstatningssøker til gode:

«Den bevistvil som dermed foreligger om operasjonen har vært gjennomført på en fullt forsvarlig og aktsom måte må, mener jeg, løses i disfavør av ankemotparten. Jeg viser til det jeg har sagt om legejournalens bevismessige betydning. Når denne sikreste kilde til viten om hva som skjedde og hva som ble gjort er taus på dette punkt, anser jeg kravet til bevis for uaktsomhet som oppfylt.» (s. 682)

Rettstilstanden er videreført etter pasientskadeloven.171

I NPEs Rutinehåndbok er sider ved problemstillingen omtalt.172 Fokus er rettet mot problemstillingen der behandlingsstedet ikke medvirker til å opplyse saken og hvordan man kan presse frem ønsket aktivitet i så måte. Avslutningsvis uttales:

«Vi beholder muligheten for å gi medhold i saker der innklaget behandlingssted ikke har medvirket til å få opplyst saken. Vi har for eksempel hatt tilfeller der behandlingsstedet knapt har skrevet journal eller ikke har tatt vare på dem lenge nok etter å ha lagt ned praksisen, til at vi har kunnet få dem når vi har fått meldt et erstatningskrav. En erstatningssøker kan ikke få avslag på grunn av en slik svikt hos innklaget behandlingssted.»

På forespørsel fra ekspertgruppen om etatenes vurdering av gjeldende rett, nøyer man seg i stor grad med å henvise direkte til rettskildene. NPE oppgir at de ikke har egne fagnotater om plassering av tvilsrisiko, men at det avholdes eget kurs for saksbehandlerne og de interne sakkyndige. Helseklage har heller ikke nedfelt retningslinjer for hvordan tvilsrisikoen påvirkes av uklarheter i pasientjournaler, men viser til at det fokuseres på temaet i fagmøter.

8.7.3 Vurdering

Som det fremgår tillegges pasientjournalen i utgangspunktet stor bevismessig vekt. Samtidig kan utilstrekkelige føringer gi som konsekvens at risikoen for tvil om hva som har skjedd, blir skjøvet over på helsetjenesten. Et nøkkelspørsmål blir derfor hva som er tilstrekkelig journalføring i relasjon til pasientskadeloven.

Pasientjournalforskriften173 skal fremme ulike formål, jf. § 1. Ett av disse er å bidra til at «helsehjelpen kan kontrolleres i ettertid» (bokstav c). Samtidig er forskriften nokså vag om de konkrete krav til hva som må journalføres. Paragrafene 6 og 7 kan fremstå som særlig sentrale med tanke på pasientskadesaker. Paragraf 6 omhandler blant annet undersøkelse og behandling, og § 7 blant annet hvilken informasjon som er gitt. Begge bestemmelsene omtaler hva som «kan være relevant og nødvendig» å ta med i journal, samtidig som oversikten «ikke er uttømmende».

Spørsmålet om «knekkpunktet» for når mangelfull journalføring medfører at tvilsrisikoen etter pasientskadeloven går over fra erstatningssøker til helsetjenesten, er viktig. Det er åpenbart at så vel NPE som Pasientskadenemnda/Helseklage må ta stilling til dette i sin løpende virksomhet, nærmest daglig. Slik sett må det foreligge en omfattende forvaltningspraksis om problemstillingen.

For ekspertgruppen har det ikke vært mulig å gå inn og analysere praksis ut fra de rammer som er gitt for arbeidet. Basert på de svar som er mottatt, synes heller ikke etatene å ha gjort nevneverdige forsøk på å beskrive egen praksis i fagnotater eller lignende, ut over tidligere nevnte rutine i NPEs Rutinehåndbok. Ekspertgruppen vurderer at åpenhet om hvilke forhold ved journalføring man i forvaltningspraksis vektlegger ved plassering av tvilsrisiko er ønskelig. Dette vil kunne fremme mulighetene for så vel en faglig som allmenn offentlig diskusjon om spørsmålet, av betydning for tilliten til pasientskadeordningen.

8.8 Anbefalinger

• Ekspertgruppen anbefaler at Helse- og omsorgsdepartementet tar initiativ til å utarbeide felles, tydelig og samordnet informasjon til pasienter og brukere som omfattes av pasient- og brukerrettighetsloven § 3-2 fjerde avsnitt.
• Ekspertgruppen anbefaler at NPE og Helseklage samarbeider med pasient- og brukerorganisasjoner om hvordan brukerperspektivet kan inngå som en formalisert del av opplæring og oppfølging av ansatte.
• Ekspertgruppen anbefaler at Helseklage vurderer tiltak som kan bedre kommunikasjonen mellom sentralbordet og saksbehandler.
• Ekspertgruppen anbefaler at Helseklage etablerer interne skriftlige rutiner om når og hvordan tolketjenesten skal benyttes.
• Ekspertgruppen anbefaler at Helseklage tydeliggjør i bekreftelsesbrevet som sendes til erstatningssøker, at saken kan bli avgjort av sekretariatet på delegasjon og at man derfor så snart som mulig bør sende inn eventuell supplerende begrunnelse eller informasjon.
• Ekspertgruppen anbefaler at NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage fortsetter arbeidet med å fremme klart språk og samarbeider om utveksling av erfaringer
• Ekspertgruppen anbefaler at NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage gjennomgår, systematiserer og beskriver sin egen praksis med hensyn til hvilke forhold ved journalføring som kan ha betydning for plassering av tvilsrisiko.