5 Raskere saksbehandling i de riktige sakene – spørsmål som berører begge etatene

5.1 Felles innledning til kapittel 5, 6 og 7

Begrepet «effektivitet» brukt om saksbehandling er ikke entydig. Det kan blant annet sikte til tidsbruk per sak, ressursbruk ellers, hvorvidt kvalitetsmål i saksbehandlingen oppnås, osv. Ekspertgruppens tilnærming er her både tydeligere og mer nyansert når det i kapittel 4 blir lagt til grunn at saksbehandlingen i pasientskadesakene særlig må vurderes i lys av tre sentrale verdier: saksfremdrift (hurtighet), kvalitet (riktig avgjørelse)og tillit (herunder ivaretakelse av erstatningssøker). I kapitlene 5, 6 og 7 er fokuset rettet mot forhold som er av betydning for tidsbruken i saksbehandlingen – saksfremdriften. Forhold som både er aktuelle for NPE og Helseklage omtales i kapittel 5, mens problemstillinger som er mer spesifikke for hver av etatene omtales i kapittel 6 (NPE) og kapittel 7 (Pasientskadenemnda/Helseklage).

Det har over tid vært et sterkt fokus på saksbehandlingstid i pasientskadeordningen. Riksrevisjonens rapport fra 2020 har blitt etterfulgt av ulike initiativ internt i etatene med sikte på å få til forbedringer, jf. omtale under 5.2. Ulike muligheter har blitt vurdert på et høyt detaljnivå av kompetente fagpersoner i etatene. Konkrete forslag er satt frem, og er i varierende grad fulgt opp og iverksatt. Ekspertgruppens inntrykk er at ledelsen i NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage har et kontinuerlig fokus på å legge til rette for å forbedre saksfremdriften.

Det er altså allerede tenkt mye og dypt rundt flere aktuelle problemstillinger knyttet til saksfremdrift og kvalitet. Ekspertgruppens arbeid representerer her et utenfra-perspektiv. Rammene for utredningen har ikke gjort det mulig å gå inn i alle sider ved saksbehandlingen, langt mindre alle detaljspørsmål. Gruppen har måtte prioritere stramt, men har likevel bevisst valgt å løfte frem og tematisere en bredde i type problemstillinger og aktuelle typer av tiltak. Dette for å vise kompleksiteten i arbeidet med å redusere saksbehandlingstiden, og slik også bidra til å belyse ulike spor for den videre prosessen i etatene.

Ut fra dette har gruppen på den ene siden vurdert – og foreslått – enkelte overordnede organisatoriske grep for å bedre saksflyten i og mellom etatene. På den andre ytterkant har gruppen også gått inn på problemstillinger på saksbehandler-nivå. Et sted midt imellom ligger omtale og forslag relatert til systemutfordringer og tiltak for å sikre riktigere prioriteringer av saker.

Hvordan man vurderer tiltak for å redusere saksbehandlingstiden i pasientskadeordningen, avhenger av om dette er det eneste hensynet som skal ivaretas. For ekspertgruppen er ikke det tilfelle. Som det fremgår av mandatet og kommentert i kapittel 4, må det gjøres en avveining mellom saksfremdrift, kvalitet og tillit. For ekspertgruppen har dette utelukket å gå inn på enkelte forslag som nok ville vært virkningsfulle med tanke på redusert saksbehandlingstid isolert sett, men som på den annen side ville etablere ugunstige spesialordninger på pasientskadefeltet som kunne svekke tilliten til systemet. Det gjelder blant annet forslag som har vært luftet i ulike sammenhenger, om å innføre gebyr for å få behandlet klage i Pasientskadenemnda/Helseklage, eventuelt formelt kreve at en klage må være begrunnet, ikke bare bør. Begge disse forslagene, og enkelte andre, vil imidlertid ikke bare kreve lovendring, men også etablere en spesialordning på tvers av alminnelig forvaltningsrett. Etter ekspertgruppens vurdering er dette spørsmål som må drøftes i en bredere forvaltningsmessig sammenheng. Det er ikke grunner i dag for å avvike fra alminnelige prinsipper når man først har valgt å etablere en pasientskadeordning etter en forvaltningsrettslig modell. Gruppen vurderer således at tiltak for å bedre saksfremdriften må være innenfor rammene av gjeldende lovgivning.

Presiseringen i overskriften til kapittel 5 om at raskere saksbehandling må skje «i de riktige sakene», er en markering av behovet for differensiering. Som gruppen alt har vært inne på i kapittel 4, må kvalitet i noen tilfeller vektes tyngre enn hurtighet. I tillegg kommer de ressursmessige begrensninger etatene må forholde seg til i sin virksomhet. Det tvinges også frem en tydelig prioritering ved at noen hastesaker må gå utenom kø i hele saksbehandlingskjeden.

Behovet for økt differensiering er løftet frem av flere, blant annet Riksrevisjonen. Ekspertgruppen har her merket seg blant annet NPEs arbeid med å identifisere og iverksette forenklet saksbehandling innenfor egnede sakstyper. Bruken av delegering fra Pasientskadenemnda til Helseklage kan ses under samme synsvinkel.

Kravene til saksbehandlingen er i en viss grad fleksible. Det er et grunnleggende prinsipp at kravene skjerpes jo viktigere saken er for borgeren.115 Motsatt er de mindre strenge om saken gjelder mer bagatellmessige forhold. Det har betydning i ulike retninger. Som pekt på i kapittel 4 kan hurtig saksbehandling være særlig viktig i pasientskadesaker. Dermed er det ett spørsmål hvordan NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage prioriterer ressursinnsatsen med tanke på at noen saker bør gå utenom kø. Nevnte prinsipp åpner videre for å tilpasse (differensiere) ressursbruken blant annet ut fra hvor vanskelig og viktig saken er, objektivt sett. Saker som fremstår som enkle og/eller gjelder mindre beløp kan altså gjøres unna raskere for eksempel ved at man vurderer at enkelte saksbehandlingssteg kan sløyfes, eventuelt at vedtaket blir begrunnet knappere enn det som ellers er vanlig.

Ekspertgruppen vurderer at det fortsatt er potensiale for en bedre tilpassing av ressursbruken ut fra sakens viktighet og kompleksitet. I tillegg til å identifisere typer av saker hvor dette er egnet, som gruppen har forståelse for må skje gradvis og ta tid ut fra pasientskadesakenes kompleksitet, er det også viktig å identifisere handlingsrommet som ligger i enkeltsakene. Innenfor rammene av den standardisering som maler og rutiner gir, må det understrekes at den enkelte saksbehandler skal ha en frihet til å «skrive sakene kort» når løsningen ut fra bevisbildet er sikker. Ekspertgruppen har fått seg forelagt eksempler fra begge etatene på det som er vurdert som enkle/opplagte avslagssaker. I hovedsak fremstår det for gruppen som at måten disse eksempelvedtakene er utformet på, avspeiler en rimelig tilpassing av ressursbruken til sakens kompleksitet.

For ekspertgruppen har det vært sentralt å se på enkelte organisatoriske og overordnede prioriteringsmessige grep som kan fremme ønsket differensiering. Kapitlene 5, 6 og 7 inneholder ekspertgruppens vurderinger og anbefalinger i så måte. Kapittel 5 omhandler spørsmål som er aktuelle på tvers av etatene, mens kapittel 6 og 7 løfter frem problemstillinger som er mer spesifikke for henholdsvis NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage. Kapittel 5 starter med en omtale av etatenes oppfølging av Riksrevisjonens rapport med vekt på saksbehandlingstid, og tar deretter for seg overordnede spørsmål, før gruppen går inn på mer avgrensede problemstillinger.

5.2 Riksrevisjonens rapport og oppfølging i etatene

I november 2020 fremla Riksrevisjonen en rapport som undersøkte årsaker til lang saksbehandlingstid på pasientskadeområdet.116 Det ble blant annet pekt på at NPE hadde en for omfattende saksbehandling, med for mange ledd, at begge etatene brukte mye tid på å innhente journaldokumentasjon, og at sakkyndigutredning i Helseklage kunne ta lang tid. Riksrevisjonen viste også til at saksbehandlingen i begge etater i liten grad var tilpasset sakens vanskelighetsgrad og størrelsen på erstatningen. Videre bemerket Riksrevisjonen at den ikke fant noe å utsette på kvaliteten i saksbehandlingen. Dette tydet på at nylig innførte prosjekter for å redusere saksbehandlingstiden, ikke hadde gått på bekostning av kvalitet. Virksomhetene syntes derfor å ha «et potensial for å redusere saksbehandlingstiden uten at det fører til at kvaliteten i saksbehandlingen blir for dårlig».117

I etterkant av Riksrevisjonens rapport igangsatte NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage blant annet et samarbeidsprosjekt som ble kalt Møtes på halvveien. Målet med prosjektet var «[å] redusere saksbehandlingstiden i hele kjeden, blant annet gjennom forenkling». Prosjektgruppen leverte rapporten i juni 2022. En rekke små og store tiltak (totalt 30) for å komme nærmere det definerte målet, var vurdert. Blant spørsmålene som ble tatt opp og prioritert høyt ved vurdering av effekt for saksbehandlingstid, var en ny applikasjon («app») hvor erstatningssøker kan følge med på saken sin, flere kombimedarbeidere i NPE, og at opplagte delegasjonssaker i Helseklage kunne skrives kortere.

Ett av de foreslåtte tiltakene som ledelsen i de to etatene prioriterte å gå videre med var faste fagmøter mellom etatene. NPE har i tillegg hatt et prosjekt om forenklet beregning av erstatningsbeløp (se nærmere omtale i punkt 3.3.5) En del av prosjektgruppens øvrige forslag har etatene tatt med seg inn i det pågående arbeidet med utvikling av nytt saksbehandlingssystem.

Parallelt med Møtes på halvveien, gjennomførte Helseklage Brukerreiseprosjektet118 hvor målet var å forstå og forbedre brukernes opplevelse av kontakten med Helseklage.119 Noen av funnene og tiltakene fra Møtes på halvveien og Brukerreiseprosjektet var sammenfallende, blant annet om viktigheten av tydelig og god informasjon til bruker underveis i prosessen.

Pasientskadenemnda/Helseklage har i tillegg hatt et eget prosjekt kalt Effektive nemndavgjørelser120 for å utrede hvilket potensiale for forbedringer som ligger i denne delen av saksbehandlingen. Prosjektet hadde ikke bare fokus på Pasientskadenemndas virksomhet, men så også på Helseklages andre nemnder. Ett forslag var at saksbehandler ikke møter i nemnda når det ikke antas å være behov for det (såkalte «grønne saker»). Slik kan det frigjøres mer tid til saksbehandling. Forslaget ble prøvd ut i 2023 i Pasientskadenemnda, og etter positive erfaringer er det blitt besluttet videreført.

I tillegg til de ovennevnte større prosjektene, har begge etater jobbet kontinuerlig med en rekke andre konkrete tiltak for å redusere saksbehandlingstiden og bedre tilpasse saksbehandlingen til sakens kompleksitet.

Formelt ble Riksrevisjonens rapport fulgt opp i etatene og oppsummert i et samlet brev til Helse- og omsorgsdepartementet, datert 27. februar 2024. I brevet går etatene gjennom utviklingen i relevante produktivitets- og produksjonstall. I tillegg er det laget en liste over gjennomførte, igangsatte og planlagte tiltak. NPE og Helseklage har listet opp henholdsvis 28 og 14 punkter med tiltak.

5.3 Styringskrav som i større grad balanserer saksbehandlingstid, kvalitet og tillit

5.3.1 Innledning

NPE og Helseklage får sine styringskrav i årlige tildelingsbrev fra Helse- og omsorgsdepartementet. Der defineres det blant annet hvilke økonomiske rammer etaten har for det kommende året, og hvilke krav som settes til etaten ellers når det gjelder den faglige driften.

5.3.2 Dagens situasjon

Helse- og omsorgsdepartementets styringskrav til etatene er, som beskrevet i kapittel 2, fokusert på saksfremdrift. For NPE er det ulike krav til saksbehandlingstid for saker som får medhold og saker som får avslag. Innenfor pasientskadeområdet har Helseklage to styringskrav; ett handler om gjennomsnittlig saksbehandlingstid og ett om forholdet mellom saksinngang og saksavvikling. De generelle målene som er satt for Helseklage, som da altså gjelder for alle etatens fagområder, har et tydeligere avtrykk av kvalitet og kommunikasjon med erstatningssøker, enn i målene for NPE.

5.3.3 Vurdering

Ekspertgruppens inntrykk er at det er stor oppmerksomhet om styringsparameterne hos ledelsen i begge etatene. Ledelsen har stor oppmerksomhet om produksjonstall og tett oppfølging av saksbehandlernes produktivitet. Dette er naturlig ut fra den vekt som er lagt nettopp på saksbehandlingstid blant annet i forarbeidene til pasientskadeloven. Ekspertgruppen har samtidig mottatt innspill om at hurtighet i dag kanskje blir for tungt vektlagt, og at dette kan ha uheldige effekter.

Ekspertgruppen vurderer at det er behov for mer differensierte krav til saksbehandlingstid som hensyntar variasjoner i sakenes kompleksitet og hastegrad. Det kan innvendes at differensierte krav kan fungere som en «sovepute» for etatene i arbeidet med å knappe inn saksbehandlingstiden. Gruppen vurderer likevel at risikoen for dette er liten så lenge det er snakk om et fåtall tydelig definerte sakstyper. At disse blir fokusert særskilt, kan eventuelt også gi grunnlag for en skjerping av kravene til saksbehandlingstid mer generelt.

Ekspertgruppen mener videre at det kan være aktuelt med styringsparametere som i større grad fanger opp kvalitets- og tillitsdimensjonene i etatenes arbeid. Gruppen er kjent med eksempler fra andre etater, som Helfo og NAV, hvor brukererfaringer inngår som styringsparameter. Det må imidlertid gjøres en samlet vurdering og prioritering slik at summen av styringskrav ikke blir for omfattende, og ikke medfører for tidkrevende rapportering.

Ekspertgruppen anbefaler at Helse- og omsorgsdepartementet, i samarbeid med NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage, utarbeider nye styringskrav som i større grad reflekterer variasjonen i saker og som tydeligere speiler spenningen mellom saksfremdrift, tillit og kvalitet.

Særlig for saksbehandlingstid bør det i denne sammenheng vurderes en større grad av differensiering etter sakenes kompleksitet. Departementet anbefales å sette egne måltall for saksbehandlingstid for et fåtall tydelig definerte sakstyper. Ekspertgruppen vurderer at dette særlig vil være aktuelt ved enkelte typer større skader, som fødselsskade på barn og omfattende skader på voksne, hvor erstatningssøker er i et behandlingsforløp og skadeomfanget er uavklart. Hvordan disse sakskategoriene konkret bør beskrives, må eventuelt vurderes i dialog med etatene.

5.4 Samordnet prioritering av saker i etatene – prioriterte saker skal gå utenom kø

5.4.1 Innledning

Som utgangspunkt er det naturlig å behandle saker i den rekkefølgen de kommer inn til etatene. Likevel vil det være tilfeller hvor en slik tilnærming ikke vil være mulig eller hensiktsmessig. Ekspertgruppen har derfor sett på hvilke prioriteringskriterier NPE og Helseklage har, og hvordan disse praktiseres. Tilnærmingen er noe ulik i etatene.

5.4.2 Dagens praksis

NPE har sine prioriteringskriterier nedfelt i fagnotatet «Prioritering av de alvorligste sakene i saksbehandlingen». Utgangspunktet er at det er «spesielt byrdefullt for noen grupper av skadelidte å vente på en avgjørelse». Det fokuseres særlig på forkortet levetid og saker med store velferdsmessige konsekvenser. Det er gitt noen eksempler på prioriterte saker som til dels går ut over dette. «Alle ledd» i saksbehandlingen må etterleve prioriteringen, og spørsmålet om prioritet skal vurderes løpende. Det fremgår ikke klart om prioriterte saker umiddelbart skal tildeles saksbehandler. Målsettingen med prioriteringsordningen er at slike saker «skal ha kortere saksbehandlingstid enn snittet».

I saksbehandlingssystemet er det mulig å merke saker som skal være prioritert, slik at disse alltid havner øverst på saksbehandlers oppgaveliste. Denne prioriteringen følger ikke automatisk med ved oversendelse av saken til Pasientskadenemnda/Helseklage, eller ved retur derfra til NPE. I dag må saksbehandler i NPE manuelt opplyse om prioritet i oversendelsesbrevet til Pasientskadenemnda/Helseklage.

I Helseklages Rutine for prioritering av saker, er utgangspunktet sakens alder, men det gis en omfattende liste med 18 «[e]ksempler på andre prioriteringsgrunner». Dette omfatter blant annet redusert forventet levetid, at klager er et barn, og «veldig lang» saksbehandlingstid i NPE. De prioriterte sakene skal behandles «så raskt som mulig». Sakene skal legges øverst i sakskø og behandles først.

De vide prioriteringskriteriene er antakelig bakgrunnen for at det i Helseklage også opereres med «saker med særlig prioritet». Dette defineres som saker som «må løses svært raskt», uten at det gis nærmere eksempler.

Kreftforeningen har i sine innspill til ekspertgruppens arbeid tatt opp tilsynelatende uforståelige prioriteringer hos Helseklage:

«Samtidig merker vi oss at forholdsvis like saker har vidt forskjellig saksbehandlingstid. Mens noen saker blir liggende i flere år og anslått saksbehandlingstid stadig forlenges, blir andre saker behandlet i rekordfart.

Vi har flere eksempler hvor vi ser at Helseklage behandler saken ferdig ila. noen få måneder, uten at det er noen tilsynelatende grunn til at saken skulle prioriteres. Vi har også snakket med andre advokater som representerer skadelidte, som har samme inntrykk.»

Ekspertgruppen ser muligheten for at de problemer Kreftforeningen reiser, kan ha sammenheng med vide prioriteringskriterier hos Helseklage, slik omtalt.

5.4.3 Vurdering

Ekspertgruppen konstaterer at etatenes praksis er ulik med hensyn til prioriteringskriterier. Gruppen mener spørsmålet ligger godt til rette for samordning mellom førsteinstansen og klageinstansen. Ekspertgruppen er enig med NPE som legger til grunn at prioriteringskriterier bør være tilstrekkelig stramme til at de får klar betydning. Gruppen er videre av den oppfatning at prioritering av en sak må ha betydning gjennom hele saksbehandlingsløpet. Det gjelder også med tanke på tildeling av saksbehandler, slik at saken ikke legges i kø. På denne måten kan så vel erstatningssøkere som allmennheten få større forståelse for såkalt «liggetid» i de resterende, ikke-prioriterte, sakene. På samme måte må prioriterte saker i førsteinstansen også prioriteres dersom de kommer til klageinstansen.

Når det gjelder hvilke saker som bør prioriteres, er sakens viktighet det naturlige utgangspunkt. Gruppen mener her at NPEs fokus i fagnotatet på redusert livslengde og velferdsmessige konsekvenser er treffende. Dette er i samsvar med alminnelig forvaltningsrettslig tenking om hva som kan skjerpe kravene til forvaltningens saksbehandling. Ekspertgruppen bemerker at prioriteringskriterier for helsehjelp ikke er relevant i denne forbindelse. Å utforme en mer detaljert og samordnet liste, bør organiseres som et samarbeidsprosjekt mellom etatene.

5.5 Færre saker bør returneres fra Pasientskadenemnda/Helseklage til NPE

5.5.1 Innledning

I forvaltningsretten står prinsippet om to-instans-behandling sterkt. Er man misfornøyd med førsteinstansens vedtak, skal man kunne klage og få saken vurdert på nytt av klageinstansen. I saker om pasientskadeerstatning er det NPE som er førsteinstans, og Pasientskadenemnda er klageinstans. Hvordan to-instans-prinsippet oppfattes og praktiseres kan ha betydning for saksflyt og saksbehandlingstid.

5.5.2 Dagens situasjon

I de tilfellene hvor Pasientskadenemnda gir klager medhold i ansvarsspørsmålet og dermed omgjør førsteinstansens vedtak, er det fast praksis at saken tilbakesendes til NPE for beregning. Dette praktiseres nærmest unntaksfritt. For enkle beregninger ble det foreslått en oppmykning i rapporten fra Møtes på halvveien-prosjektet.121 Ekspertgruppen erfarer imidlertid at dette handlingsrommet nesten aldri har blitt benyttet i praksis.

5.5.3 Vurdering

Ekspertgruppen har vurdert om praksisen med å alltid returnere omgjorte saker til NPE i større eller mindre grad bør endres, slik at Pasientskadenemnda/Helseklage i noen grad også gjennomfører beregningen når ansvar først er konstatert.

Dette vil i tilfelle bety at beregningsspørsmålet blir forberedt og avgjort av Pasientskadenemnda/Helseklage som «førsteinstans». Det som går igjen som et argument for å opprettholde dagens praksis, er nettopp ønsket om å sikre to-instans-behandling også for beregningsbiten.

Forstørr bilde

Figur 5.1 Alternative saksforløp ved beregning etter omgjøring av ansvarsvedtak

Rent juridisk er det ikke noe til hinder for en praksisomlegging. Av forvaltningsloven § 34 andre avsnitt fremgår det at

«klageinstansen [kan] prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Den skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham.»

Ved omgjøring i klagesak har klageinstansen et valg mellom å fatte et nytt, selvstendig realitetsvedtak, eller å oppheve og sende saken tilbake til førsteinstansen for fornyet behandling, jf. § 34 fjerde avsnitt. Erstatningssøknaden utgjør en og samme sak – ansvars- og beregningsspørsmålet utgjør slik sett et hele, se punkt 3.3.4 (under punkt 3, vedtak).

Det er etter dette ikke juridiske hindringer for en praksisomlegging. I utgangspunktet er spørsmålet overlatt til Pasientskadenemndas (frie) forvaltningsskjønn, jf. bruken av ordet «kan» i fjerde avsnitt. Det er likevel relevant å se på hva som nettopp på pasientskadefeltet vil være best i samsvar med lovgivers intensjon. Her har ekspertgruppen tidligere vist til signal fra lovgiver om at hurtighet i saksbehandlingen har en særlig verdi på dette rettsområdet. Dette fremgår, som vist, både av forarbeidene og gjennom tilføyelsen i lovteksten om at Pasientskadenemnda etter anmodning kan overta behandlingen av saken som førsteinstans når den ikke er ferdigbehandlet i NPE innen to år, jf. § 15 andre avsnitt.

Etter ekspertgruppens vurdering kan det derfor stilles spørsmål ved om en konsekvent retur av omgjorte ansvarssaker til NPE for beregning, er i samsvar med lovgivers intensjoner. Gruppen antar at når gjeldende praksis har blitt som den har blitt, kan det henge sammen med at man tidligere fattet separate vedtak om ansvar og beregning, noe man altså har gått bort fra.

Slik gruppen ser det bør nemnda etablere en mer nyansert praksis om håndteringen av beregningsspørsmålet, der det i klagesak gis medhold i ansvarsklage.

Hvordan disse avveiningene konkret slår ut, ligger som nevnt innenfor nemndas forvaltningsskjønn. Ekspertgruppen vil likevel bemerke at i alle fall saker som fremstår som enkle og oversiktlige med tanke på beregning kan avgjøres i sin helhet i klageinstansen. Eksempler her kan for eksempel være utgiftsdekning, erstatning for prognosetap eller spørsmål hvor kravet ellers er avklart. I mer omfattende og komplekse saker typisk om tap av fremtidig inntekt og pensjon og ellers hvor NPE kan antas å ha en særlig faglig kompetanse, kan man på den andre siden se for seg at retur er den beste løsning.

Gruppen merker seg at prinsippet om at klageinstansen som utgangspunkt skal fatte ny realitetsavgjørelse, og altså ikke sende saken i retur, står sterkt i forvaltningsretten – og at tilbakesending bør brukes «med en viss varsomhet».122 Den særlige vektlegging av hurtig saksbehandling som kommer til uttrykk i pasientskadeloven styrker dette synspunktet. Dagens praksis der man har vektlagt behovet for to-instans-behandling, også av beregningen, så sterkt at sakene tilnærmet konsekvent returneres til NPE, er dermed neppe godt i samsvar med lovgivers ønsker.

Ekspertgruppen vil understreke at den praksisomlegging som her anbefales, ikke innebærer at alle ansvarsklager skal forberedes for Pasientskadenemnda med tanke på at beregning også kan bli et spørsmål dersom det gis medhold (i ansvarssaken). Nemndleder må her gi retningslinjer, og man kan se for seg at saksbehandler må utøve et skjønn. I mange tilfeller kan man se for seg at beregningsspørsmålet må behandles i nemnda i et senere møte, eventuelt at det blir avgjort av sekretariatet på delegeringsfullmakt. Selv om saken må gå en ny runde hos Pasientskadenemnda for beregning, vurderer gruppen det som klart at dette uansett vil være tidsbesparende sammenlignet med retur til NPE.

Ekspertgruppens anbefaling om en mer nyansert praksis for retur av saker til NPE, slik at flere saker i sin helhet blir avgjort i klageorganet, reiser enkelte spørsmål knyttet til saksflyten i Pasientskadenemnda/Helseklage.

Situasjonen kan være at det økonomiske tapet er klarlagt og det ikke trengs ytterligere opplysning av saken. Her vil Pasientskadenemnda fatte et nytt realitetsvedtak som både omfatter ansvarsspørsmålet og beregning av tap i samme vedtak. I tilfeller der beregningsspørsmålet ikke er tilstrekkelig opplyst for nemnda, er dette ikke mulig. Da må saken i utgangspunktet tilbake til nemnda som en ren beregningssak i et senere møte, men det kan også være aktuelt at sekretariatet treffer vedtak om erstatningsbeløp etter delegert fullmakt. I slike tilfeller kan det fremstå som at klageinstansen fatter to vedtak – ett om ansvarsgrunnlaget og ett om beregning. I realiteten er det imidlertid bare tale om to delvedtak som til sammen utgjør ett hele. Forvaltningsloven er ikke til hinder for en slik løsning. For øvrig blir ikke situasjonen prinsipielt forskjellig ved retur av saken til NPE etter dagens praksis.

Ekspertgruppen har videre merket seg at det ikke bare er ved medhold i ansvarsklagen spørsmålet om retur til NPE kan oppstå. Helseklage har en egen rutine om Retur av saker [til NPE] for ytterligere utredning, hvor det står:

«Det er viktig å huske at pasienten har krav på en reell to-instansbehandling, jf. prinsippene i forvaltningsloven.»

Det åpnes for at Helseklage selv kan rette opp mangler og slik unngå retur. Vurderingen er knyttet til hvor sentrale deler av klagen som er berørt («vesentlige klagepunkter» vs. «mindre del av klagen»).

Denne problemstillingen om retur er ikke prinsipielt forskjellig fra den som er drøftet ovenfor om medhold i ansvarsklage, og må derfor løses etter de samme linjer. Forvaltningsloven § 33 femte avsnitt er her relevant:

«Klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Den kan pålegge underinstansen å foreta nærmere undersøkelser m.m.»

Lovteksten gir altså, på samme måten som § 34 fjerde avsnitt, en fleksibilitet for klageinstansen. Ekspertgruppen vurderer derfor at rutinen er for kategorisk i sitt syn om retur til NPE – den legger opp til formalisme som neppe er i samsvar med hva Stortinget har ønsket. Etter gruppens oppfatning må hver enkelt sak vurderes konkret med tanke på retur til NPE, ut fra hva som vil utgjøre en forsvarlig saksbehandling, herunder hva som er den beste løsningen for erstatningssøker. En slik mer nyansert holdning vil trolig føre til at en del færre saker sendes tilbake til NPE for ytterligere utredning, noe som normalt vil være positivt med tanke på saksfremdrift.

5.6 Tidsavgrenset prosjekt for å redusere saker i kø før oppstart

5.6.1 Innledning

Innledende «liggetid» vil si tiden en sak ligger i kø før saksbehandlingen påbegynnes. Denne fasen kan oppleves særlig belastende for erstatningssøkere i en vanskelig livssituasjon, og dermed også være et problem for tilliten til pasientskadeordningen.

Forstørr bilde

Figur 5.2 Gjennomsnittlig tid en sak ligger i kø før oppstart, NPE

I NPE har tiden en sak gjennomsnittlig ligger i kø før oppstart, økt jevnt fra 16 dager i 2019 til 59 dager i 2023. I første tertial 2024 var snittet 79 dager.

I Pasientskadenemnda/Helseklage var gjennomsnittlig tid i kø før oppstart i underkant av ett år ved utgangen av 2023. Ved 31. mars 2024 var denne tiden på 304 dager. Innledende liggetid har gått ned i takt med reduksjonen i total saksbehandlingstid i Pasientskadenemnda/Helseklage, men er fortsatt høy, jf. figur 5.3. Beregningssaker ligger lengre i kø enn ansvarssaker i Pasientskadenemnda/Helseklage.

Forstørr bilde

Figur 5.3 Gjennomsnittlig tid en sak ligger i kø før oppstart, Helseklage

5.6.2 Dagens situasjon

Ingen av etatene praktiserer en ordning der alle saker umiddelbart tildeles en saksbehandler. Unntaket i NPE er der Team ekspress beholder saken selv. I de sakene vil erstatningssøker få tildelt en saksbehandler innen tre dager. Også saker som har høy prioritet kan gå utenom køen. Andre saker legges i kø. NPE sine to avdelingskøer er delt i medisinske områder, og man har én kø for ansvarssaker og én kø for beregningssaker. I noen seksjoner plukker saksbehandlerne selv saker fra en liste, i andre seksjoner får saksbehandler tildelt saker når de melder tilbake til seksjonssjef at de har kapasitet.

I Helseklage blir saken først gjennomgått av en «fløter», boks 3.7, deretter legges saken i kø i påvente av tildeling av saksbehandler, se nærmere omtale i punkt 3.4.1. Sakskøen administreres i lister, og når saksbehandlerne har kapasitet, plukkes saken og behandlingen påbegynnes.

5.6.3 Vurdering

Ekspertgruppen bemerker at problemstillingen med innledende liggetid blir løst på flere måter rundt omkring i forvaltningen, og at ulike modeller både kan ha fordeler og ulemper med tanke på hurtig saksfremdrift. Gitt rammene for gruppens arbeid, har man ikke kunnet prioritere å gå detaljert inn i problemstillingen. De respektive etatslederne er erfarne innenfor «masseforvaltning», og ekspertgruppen får opplyst at de nevnte modellene for saksfordeling er basert på en samlet vurdering av hva som vil fungere mest effektivt.

Hensynet til den enkelte saksbehandlers påvirkning av egen arbeidshverdag er her ett element. Dette inkluderer ulempene ved at for mange saker i hver saksbehandlers saksportefølje kan medføre uhensiktsmessig tidsbruk knyttet til administrering av saksporteføljen.

Riksrevisjonen var også inne på temaet porteføljestørrelse. Det kom frem under deres utredning at saksbehandlerne i NPE tidligere hadde opptil 120 saker i porteføljen, men at dette senere hadde blitt redusert. Noe av grunnen var at stor portefølje fører til mye administreringsarbeid. Det kom frem at forskjellige sakstyper og individuelle forskjeller hos saksbehandlerne også var av betydning. En optimal porteføljestørrelse hadde derfor vært vanskelig å peke ut. Hos Pasientskadenemnda/Helseklage fant Riksrevisjonen at saksporteføljene hadde et betydelig mindre omfang. Dette kunne forklares med ulikheter i saksbehandlingen, som at en betydelig mindre andel av sakene lå på vent i påvente av innhenting av opplysninger. Ekspertgruppen har tatt dette til orientering.

Ekspertgruppen vurderer at det neppe er mulig å få vesentlig ned den innledende liggetiden gjennom endringer i den løpende driften i etatene. Med mindre etatene tilføres ekstra ressurser, noe gruppen ikke har kunnet ta som utgangspunkt, ligger da muligheten i å skape seg et handlingsrom gjennom omprioritering av ressurser i en avgrenset periode. Dette innebærer da et krafttak i hele organisasjonen for å få ned restansene, og holde dette nye nivået når normal drift gjenopptas. Ekspertgruppen foreslår derfor at begge etatene starter tidsbegrensede prosjekter med mål om å betydelig redusere den innledende liggetiden og dermed komme ned på et mer akseptabelt driftsnivå.

En slik ekstraordinær innsats vil nødvendigvis medføre at andre oppgaver blir nedprioritert i den aktuelle perioden, herunder tilleggsoppgaver saksbehandlerne har og andre pågående prosjekter. Det vil være nødvendig for at tilstrekkelig med saksbehandlingsressurser kan settes inn. Uten en slik omprioritering av ressurser, vil neppe tiltaket gi ønsket effekt.

Hvilket handlingsrom man her har må naturligvis vurderes av etatene selv, men ekspertgruppen vil fremheve at nettopp den innledende liggetiden utgjør en særlig utfordring for tilliten til pasientskadeordningen. Dagens liggetid i kø på henholdsvis 79 og 304 dager er for lang og har stor påvirkning for de som har meldt inn krav og står i en allerede krevende livssituasjon. Ekspertgruppen påpeker at den innledende liggetiden ikke tilfører saken noe.

5.7 Klarere rutiner om håndteringen av ny anførsel underveis i saksbehandlingen

5.7.1 Innledning

Avgjørende for utfallet av erstatningssaken kan være hvilket – eller hvilke – behandlingssted som er innklaget til NPE. Tilsvarende gjelder hvordan saken for øvrig er skåret til, for eksempel med tanke på hvilken – eller hvilke – skader som er gjort gjeldende som grunnlag for kravet. Overfor ekspertgruppen er det reist som en problemstilling at erstatningssøkerne i forbindelse med søknad om erstatning ikke nødvendigvis har en god nok oversikt over egen sak til å gjøre gode valg i denne sammenheng. Dette henger delvis sammen med søknadsskjemaet som skiller mellom behandlingssteder og innklaget behandlingssted. Erstatningssøker selv må hake av hvilket av disse stedene vedkommende ønsker å klage inn. Ekspertgruppen har fått innspill om at det er vanskelig å skille her og hake av riktig. Utfordringer blant annet knyttet til manglende språkkunnskaper, kan utgjøre en tilleggsproblemstilling.

Situasjonen kan for eksempel være at en person med symptomer på netthinneløsning tar kontakt med legevakten på telefon, men blir oppfordret til å oppsøke optiker for vurdering. Denne oppdager på sin side ikke noe unormalt, noe det viser seg å være. I forbindelse med erstatningssøknad etter skade på grunn av forsinket diagnose og øyeoperasjon, innklages bare optikeren, ikke den kommunale legevakten. Det oppstår da fare for at ikke hele behandlingsløpet blir tatt under vurdering som grunnlag for erstatningssaken. Når dette oppdages under saksbehandlingen i NPE og svikt hos legevakten vurderes som en relevant problemstilling, blir spørsmålet om erstatningssaken skal utvides til å gjelde enda et behandlingssted, eller om det skal opprettes en egen sak som knytter seg til legevakten.

5.7.2 Dagens praksis

Ekspertgruppen erfarer at praksis kan variere mellom saksbehandlere i NPE om hvordan denne type situasjoner håndteres. Hensynet til rask saksavvikling og at saksbehandlerne blir målt på produksjon, kan være en driver for ikke å utvide saken i en slik situasjon. Dette fordi det gjerne vil innebære at man må ta en ny runde med innhenting av uttalelser og sakkyndig vurdering, og dermed forlenges behandlingstiden for saken. Ved oppretting av ny sak «startes klokken på nytt», til sammenligning.

I NPEs Rutinehåndbok er problemstillingen omtalt.123 Det fremgår at vurderingen må være konkret, og blant annet heter det:

«Dersom det gjelder samme skadevoldende handling eller samme skadefølge, bør den løpende saken utvides.»

Det er ikke utferdiget tilsvarende skriftlige rutiner i Helseklage.

5.7.3 Vurdering

Ekspertgruppen vil understreke at det kan ha stor betydning for utfallet av saken blant annet hvilket – eller hvilke – behandlingssted som er innklaget. Herunder kan vurderingen være knyttet til om pasienten samlet sett har fått forsvarlig oppfølging, flere steder sett under ett.

Veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11 blir i slike tilfeller satt særlig på spissen. Ekspertgruppen vil fremheve at der saksbehandler forstår eller bør forstå at måten saken er «skåret til på» er uheldig og kan få betydning for utfallet i erstatningssøkers disfavør, vil det foreligge en sterk plikt til å gi individuell veiledning om dette. Personen må altså få konkrete og individuelle råd om hvordan han eller hun bør opptre for å ivareta sine interesser på best mulig måte. I forlengelsen av dette vil det ligge en plikt for saksbehandler til å treffe de valg med tanke på den videre saksbehandling, som best mulig sikrer erstatningssøkers interesser. Å velge ikke å utvide en eksisterende sak av hensyn til statistikkføring av saksbehandlingstid, kan i denne forbindelse være et usaklig hensyn.

Ekspertgruppen anbefaler NPE og Helseklage å klargjøre i interne rutiner at en sak som den klare hovedregel skal utvides med nytt behandlingssted eller nye anførsler, der det ellers er fare for at erstatningssøker kan lide rettstap.

Ekspertgruppen vil her også vise til punkt 5.5 over som omhandler retur av saker fra Pasientskadenemnda/Helseklage til NPE. Det må gjøres en konkret vurdering av om det er mest hensiktsmessig at Pasientskadenemnda/Helseklage beholder saken, selv om den er utvidet med flere anførsler eller behandlingssteder.

5.8 Nytt saksbehandlingssystem

5.8.1 Innledning

Muligheter og begrensninger i saksbehandlingssystemet påvirker arbeidshverdagen og effektiviteten i etatene. Som beskrevet i punkt 3.5 har NPE og Helseklage et felles saksbehandlingssystem – ISAK. ISAK ble tatt i bruk i 2014, og etatene er nå i prosess med å anskaffe et nytt saksbehandlingssystem som er antatt å kunne tas i bruk i løpet av 2025.

5.8.2 Dagens situasjon

Dagens saksbehandlingssystem kan, etter de opplysningene ekspertgruppen har fått fra etatene, ikke lenger oppgraderes tilfredsstillende. De siste årene er det derfor arbeidet med utvikling og etablering av et nytt felles system. Etatene oppgir til ekspertgruppen at det er viktig med en mer moderne teknisk plattform for løsningen enn i dag, blant annet for å kunne automatisere deler av saksbehandlingen i større grad fremover124. I et mer moderne system vil det være enklere for etatene å gjøre endringer og justeringer ut fra behov. For eksempel kan etatene i dagens system ikke endre «forløpene» i saksbehandlingen selv, noe som kompliserer nærmest enhver omlegging av saksflyten.

Pasientskadeordningen håndterer årlig svært store mengder av dokumenter. I 2023 mottok NPE om lag 140 000 filer, fordelt på 78 000 dokumentnavn. Filene blir mottatt via flere kanaler, postmottak hos Norsk helsenett, Altinn, Helsemail, e-postmottak, eFormidling, sykehussluser, DIPS og oversettelsesportalen Semantic. I de fleste portalene beholder filene navnet avsender har gitt. Filen i seg selv blir knyttet til et dokumentkort som gir en dekkende beskrivelse av innholdet. Når disse filene sendes videre, til for eksempel en advokat som ber om kopi av saksdokumentene, blir de ulike filene lagt ved et oversendelsesbrev uten at dokumentbeskrivelsen følger med. NPE oppgir at de kan oppfordre avsender til å navngi filene tydeligere, men med så mange avsendere vurderer NPE at en slik oppfordring vil ha liten effekt. Etaten er også bekymret for at for strenge krav vil kunne medføre at de ikke får dokumentene tilsendt digitalt, som ønsket. Det er ingen formell hindring for at NPE kan endre filnavnene ved mottak, men dette må i så fall gjøres manuelt og vil være en svært ressurskrevende jobb for Norsk helsenett, som er engasjert av NPE for å gjøre denne jobben. I sin tilbakemelding til ekspertgruppen oppgir NPE at de ennå ikke vet hvordan problemstillinger rundt filnavn vil bli håndtert i ny saksbehandlingsløsning.

Planen er at etatene på nyåret 2025 vil begynne å bruke første versjon av det nye saksbehandlingssystemet. Målet er da å bringe saksbehandlingen over på en ny teknisk plattform. Det er forventet at systemet deretter må utvikles videre. Etatene oppgir at de viktigste forbedringene de ser for seg allerede ved versjon 1.0, er:

• Enklere og mer brukervennlig løsning for sakkyndige
• Bedre analyseverktøy for lettere å svare ut henvendelser fra eksterne, for eksempel journalister som ber om tall angående bestemte sakstyper/skadetilfeller
• Bedre og lettere tilgang til god styringsinformasjon
• Mulighet for å fordele saker på en smidig måte
• Lettere å videreutvikle systemet ettersom det er bygget på mer moderne teknologi

Overfor ekspertgruppen har etatene opplyst at ressurssituasjonen vil ha betydning for den videre utviklingen av det nye systemet. Etatene oppgir at det som trolig ville ha vært av størst praktisk betydning for erstatningssøker, er å utvikle en mer brukervennlig søknadsløsning med delvis automatisk informasjonsinnhenting. Ressurssituasjonen tilsier at dette ikke kan prioriteres nå.

Ifølge etatene vil innføringen av et nytt saksbehandlingssystem innebære at betydelige ressurser må brukes til implementering i en oppstartfase. Dette er ressurser som vil måtte belastes de rene saksbehandlingsoppgavene. Alt annet likt medfører det en risiko for økt saksbehandlingstid i en overgangsfase, før man kan begynne å høste gevinster av et nytt og bedre saksbehandlingssystem.

5.8.3 Vurdering

Ekspertgruppen har fått opplyst at bruk av kunstig intelligens (KI) som maskinlæring, ikke er en del av planene for utviklingen av det nye saksbehandlingssystemet, i alle fall ikke i denne runden. Denne typen spørsmål og problemstillinger vil imidlertid presse seg frem også i pasientskadeforvaltningen, som i offentlig forvaltning ellers. Her vil det være viktig at man i etatene løpende vurderer hvilke muligheter dette gir for eksempel med tanke på gjennomføring av visse typer erstatningsberegning, samt kommunikasjon med erstatningssøker med fremmedspråklig bakgrunn. Samtidig er det viktig å ha oppmerksomhet rettet mot de særlige etiske utfordringer som KI kan reise på et felt som pasientskadeerstatning. Det ligger klart utenfor gruppens mandat å gå nærmere inn i disse spørsmålene.

Ekspertgruppen vurderer at arbeidet med en videreutvikling av saksbehandlingssystemer og arbeidsprosesser som understøtter en effektiv saksflyt bør prioriteres, men har ikke gått inn på anbefalinger til konkrete løsninger. Dette er en følge av mandatets forutsetning om å fokusere på problemstillinger i etatene som er aktuelle i et noe kortere tidsperspektiv. Ekspertgruppen har likevel ønsket å fremheve noen forhold som etatene bør ha særlig i tankene i arbeidet med nytt saksbehandlingssystem, som pågår og vil pågå fremover.

I rapporten Møtes på halvveien problematiseres de «relativt beskjedne krav til erstatningssøker» til å informere om skadeomfanget eller det økonomiske tapet i søknaden. En del erstatningssøkere «sender en søknad om erstatning, men involverer seg lite i etterkant», for eksempel ved å unnlate å svare på oppfordringer om å sende mer dokumentasjon. Dette kan vanskeliggjøre utredning av saken i NPE. Søknadsskjemaet bør understøtte at Team ekspress effektivt kan fange opp og gis grunnlag for å behandle «enkle» saker raskt.

Et mulig tiltak er å se på om søknadsskjemaet kan utformes slik at det i sterkere grad oppfordrer til å gi mer informasjon som opplyser saken i en tidlig fase. Løpende tilbakemelding om sannsynlig utfall av saken, kan være en side av dette: Hvis søker klikker «nei» på spørsmål om skaden vil føre til tap over 10 000 kroner, kan det i skjemaet for eksempel dukke opp en melding som forklarer at dette er et krav for å motta erstatning. I søknadsskjemaet bør det også være direkte lenke til nettsidene til NPE som beskriver vilkårene for å få erstatning, slik at erstatningssøker har lett tilgang til informasjon under utfylling.

Ekspertgruppen har forespurt NPE om et kostnadsoverslag for en slik funksjonalitet i dagens system. NPE har i sin tilbakemelding vurdert at en søknadsløsning som inkluderer blant annet behovskartlegging, utvikling, brukertesting med mer vil koste 2,5-3,0 millioner kroner. Samtidig vurderer NPE at en saksbehandler i snitt bruker 20-40 minutter per sak i de sakene som åpenbart er utenfor ordningen. Ekspertgruppen bemerker her at en engangskostnad som gir erstatningssøkerne bedre veiledning og flere «riktige» saker inn i systemet, må ses opp mot kostnaden ved å behandle saker som ikke skulle ha vært meldt.

Begge etatene har under saksbehandlingen behov for å innhente informasjon fra eksterne aktører, i tillegg til innklaget behandlingssted. Det kan for eksempel være andre behandlingssteder, kommuner, NAV eller Skatteetaten. Dersom saksbehandlingssystemet kan «samarbeide» med eksterne etater om rask og sikker informasjonsflyt, vil det kunne spare mye tid som ellers går med til administrering.

Ekspertgruppen har fått opplyst at NPE jobber med å teste ut automatisert innhenting av saksopplysninger i oppstartsfasen av saksbehandlingen, basert på opplysningene i søknaden. Gruppen vurderer at et slikt tiltak åpenbart har potensiale til å kunne effektivisere saksbehandlingen.

Overføring av saker mellom etatene i dag, skjer som oversendelse av ett hoveddokument og resten (av dokumentene) som filvedlegg. Gruppen vurderer at viktige opplysninger som allerede «ligger på saken», i større omfang bør følge med for å effektivisere saksbehandlingen (se avsnitt 3.5 for omtalte av dagens saksbehandlingssystem). Det gjelder blant annet metadata og dokumenttitler. Ekspertgruppen mener det er viktig at etatene utforsker mulighetene for å automatisere deler av saksbehandlingsstegene i det nye systemet. Mange av henvendelsene som sendes ut ved oppstart av saker eller ved innhenting av opplysninger, er standardiserte. De vil i stor grad kunne gjøres av andre enn saksbehandler, for eksempel en robot. Slik vil tid kunne frigjøres for saksbehandlerne til å utføre oppgaver bare de kan. Videre kan en automatisert informasjonsinnhenting skje mens sakene ligger i kø, enten for oppstart i NPE eller før tildeling av saksbehandler i Helseklage. Dermed vil saken i større grad være klare til å påbegynnes for utredning når saksbehandler er tildelt, noe som normalt sett er tidsbesparende.

5.9 Etatene bør vurdere hva som er en hensiktsmessig bruk av påleggshjemmelen for innhenting av dokumentasjon

5.9.1 Innledning

Saksbehandlingen i NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage er skriftlig og forutsetter innhenting av store mengder dokumentasjon. Smidighet og effektivitet her er viktig for at sakene raskest mulig kan komme seg videre i systemet og bli korrekt vurdert. Ekspertgruppen har derfor sett på gjennomføringen av denne siden av prosessen med tanke på om det er mulig å komme med tiltak som kan redusere tidsbruken.

5.9.2 Dagens praksis

Ekspertgruppen har fått ulike innspill om at innhenting av nødvendige dokumenter er en flaskehals i saksbehandlingen, særlig i NPE. Det er påpekt at det er lengre ventetid ved innhenting fra noen eksterne etater enn fra andre. Her må det ofte purres flere ganger før opplysningene blir mottatt. Innhenting av opplysninger fra NAV, fastlege, kommune og enkelte private behandlingssteder, har i noen sammenhenger blitt trukket frem som særlig krevende. Eksemplene meddelt utvalget om hvor problemene er størst, har likevel variert.

Det synes å være enighet om at innhenting av pasientjournal går smidigst ved store sykehus. Dette kan forklares med at det ikke nødvendigvis er det behandlende helsepersonellet selv som gjør selve utplukket ettersom sykehusene har egne arkiv- og dokumentasjonssentre som kan stå for uthenting av de etterspurte dokumentene. Tidligere var det også lang ventetid ved innhentning av opplysninger fra Skatteetaten, men etter det ble avtalt at alle henvendelser skal sendes sentralt og ikke lokalt, synes problemene her å være løst.

I ny rutine for begge etatene som gjelder fra april 2024, er det gjort endringer som betyr at all innhenting av dokumentasjon fra NAV må gjøres per post. Elektronisk brevforsendelse er ikke et alternativ. Ekspertgruppen antar at den aktuelle endringen i rutinen som nå er gjeldende, er av forbigående art. Endringen vil likevel klart påvirke tidsbruken i negativ retning så lenge det varer. Dette viser viktigheten av å komme frem til effektive, digitale løsninger mellom etater. Ekspertgruppen er kjent med at NPE jobber med å få til en hensiktsmessig digital løsning med NAV som kan effektivere innhentingen av dokumentasjon.

Utfordringer knyttet til digital overføring av dokumenter mellom etater, har blitt særlig tematisert overfor gruppen. Det er blant annet påpekt utfordringer med at ulike deler av offentlig forvaltning har elektroniske systemer som «ikke snakker sammen». Ekspertgruppen bemerker at dette er problemstillinger som må forsøkes løst i forbindelse med nytt saksbehandlingssystem og videre arbeid mellom etatene og andre eksterne aktører.

I 2023 ble pasientskadeloven § 10 a endret med tanke på å lette NPEs innhenting av informasjon. Bestemmelsen gjelder tilsvarende for Pasientskadenemnda/Helseklage, jf. sjette avsnitt. Overfor ekspertgruppen har etatene særlig vektlagt at informasjon i saker innkommet etter 1. juli 2023, nå kan innhentes uten særskilt samtykke fra erstatningssøker.

Gjennom lovendringen har etatene imidlertid også fått hjemmel for å treffe vedtak om pålegg om utlevering av informasjon:

«Etter andre ledd første punktum skal opplysningene utleveres til NPE uten ugrunnet opphold. NPE kan utstede et formelt pålegg om utlevering i medhold av lovhjemmelen, enten med en gang eller dersom en oppfordring om utlevering ikke etterkommes helt eller delvis. Et pålegg innebærer et rettslig bindende krav, og reglene i forvaltningsloven § 14 vil komme til anvendelse. Hjemmelen for pålegget skal angis, og det skal gjøres oppmerksom på klageadgangen.»125

Som det fremgår, utgjør pålegg «et rettslig bindende krav». Et pålegg om å utlevere informasjon vil i utgangspunktet kunne legge ekstra tyngde bak kravet og viktigheten av hurtig håndtering.

Gruppen har på forespørsel fått innsyn i standardbrev som blir brukt i forbindelse med informasjonsinnhenting og purring. Hos NPE ligger ikke ordet «pålegg» inne i noen av disse. Hva som er bakgrunnen for dette vites ikke, men en mulig forklaring kan være at NPEs brevmaler til dels ivaretar ulike funksjoner, særlig overfor innklaget behandlingssted: Dels er formålet å innhente dokumentasjon, dels bes det om å gi uttalelse. Ut fra det materialet gruppen har fått oversendt, brukes imidlertid heller ikke pålegg ved ren informasjonsinnhenting, eller ved purring.

For Pasientskadenemnda/Helseklage er situasjonen litt mer sammensatt. Basert på tilsendte standardtekster, kan det se ut som at etaten er i ferd med å ta i bruk pålegg som virkemiddel, men hittil på en ufullstendig måte. Således er opplysningen om at det er truffet vedtak om pålegg nærmest gjemt bort mot slutten av brevene, som ellers er preget av mildere oppfordringer (vi «ber om» eller «ønsker».) I fremlagte tekster brukt ved purring, er heller ikke «pålegg» nevnt og man bruker fremdeles milde formuleringer som at man «ber om» eller «ønsker».

Når det gjelder purring på etterspurt dokumentasjon som ikke er mottatt, gjøres dette av saksbehandlerne i NPE og Helseklage. Det er rutiner på hvor mange ganger man skal purre og hvor lang tid det skal gå før saksbehandler purrer.126 For eksempel vil hvor mange ganger man skal purre på journal fra innklaget behandlingssted kunne variere ut fra sakens alvorlighetsgrad.127 Hos NPE er det også interne rutiner på hvilke eksterne etater saksbehandler ikke skal sende påminnelse til. Eksempelvis er det ikke nødvendig å purre på Statsforvalteren/Helsetilsynet.128 Det er opprettet standardtekster i begge etater for både innhenting av dokumentasjon og purring, til hjelp for saksbehandleren.

5.9.3 Vurdering

Ut fra at innhenting av dokumenter utgjør en flaskehals i saksbehandlingen, noe endringen av pasientskadeloven § 10 a adresserer, er det ekspertgruppens anbefaling at etatene vurderer hva som kan være en hensiktsmessig bruk av påleggshjemmelen. Det kan her tenkes ulike løsninger, og det er ikke gruppens syn at pålegg nødvendigvis skal benyttes alltid og i alle saker. Det samlede inntrykk er imidlertid at etatene i liten grad har vurdert eller faktisk tatt i bruk de muligheter for raskere dokumentinnhenting påleggshjemmelen åpner for, og som åpenbart var lovgivers intensjon.

Når det gjelder fastleger og andre private aktører i mindre virksomheter, slik som avtalespesialister, som ikke er innklaget, vil bruk av påleggshjemmelen kunne fremstå som særlig hardhendt. Dette i lys av forholdet mellom arbeidsbelastning og honorering, som er omtalt nedenfor. Derfor vil nok en anmodende tone om rask oversendelse av etterspurt dokumentasjon fortsatt være å foretrekke her.

Ekspertgruppen har også vurdert den praktiske gjennomføringen av innhenting av dokumentasjon, herunder utsending av purring, med tanke på om rutinene fremstår som tilstrekkelig klare og effektive. Gruppen erfarer at systemet for purring ikke fungerer optimalt når dette skal gå via saksbehandler. Det er mulig at nytt saksbehandlingssystem gir muligheter for automatiserte purreprosedyrer, men som beskrevet over er det i dag noe uklart når og eventuelt i hvilken utstrekning dette vil skje. Etatene oppfordres derfor til å ha en gjennomgang av rutinene for purring, herunder å vurdere mulige forbedringer som merkantil støtte for saksbehandlerne.

5.10 Honorering ved journalinnhenting

5.10.1 Innledning

I ekspertgruppen har spørsmålet om honoreringen for klargjøring og utsending av pasientjournal og annen dokumentasjon til etatene, vært et tema. Dette gjelder behandlingssteder som ikke er innklaget, men som etatene likevel henvender seg til for innhenting av dokumenter i saken.

5.10.2 Dagens situasjon

Innhenting av journalopplysninger, blant annet fra fastleger, kan ta mye tid i erstatningssakene. Tidvis blir det sendt ut flere purringer før etatene mottar etterspurt dokumentasjon. Dette påvirker fremdriften av saken. Det bes ofte om dokumentasjon utover fastlegens egne notater, spesielt epikriser fra andre behandlingssteder som har vært involvert. Fastlegen kontaktes for dokumentasjon ikke bare når fastlegen selv er innklaget helsepersonell. Det kan også skje når en av deres listepasienter har fremsatt krav til NPE med utspring i helsehjelp gitt ved et annet behandlingssted. Fastlegene kan her oppleve at etatene ser det som en lettvint løsning å be om å få «alt» fra dem. Etatene vil gjerne se det litt annerledes. Fordi fastlegene har best kjennskap til pasientens samlede sykehistorikk, kan det være særlig nyttig å henvende seg nettopp her for dokumentasjon.

Når en fastlege skal klargjøre og oversende journal på forespørsel fra NPE eller Pasientskadenemnda/Helseklage, må han eller hun bruke tid som ellers kunne vært brukt til pasientbehandling. Fastleger er ofte selvstendig næringsdrivende, og legen har selv ansvaret for det som sendes ut av dokumenter. Vedkommende må gå gjennom dokumentasjonen blant annet av hensyn til reglene om taushetsplikt. For eksempel kan det være nødvendig å luke ut informasjon om tredjeperson. Det blir derfor en prioritering hos legen å håndtere henvendelser fra etatene opp mot andre gjøremål. Det er også andre offentlige etater som kan komme til å be legen om å oversende journaldokumentasjon i andre typer av saker. Eksempler kan være Statsforvalteren, NAV eller barnevernet. Forsikringsselskaper ber også om journaldokumentasjon. En standardsats for honorar vil sjelden gjenspeile medgått arbeidstid i den konkrete saken. I noen tilfeller vil det gå svært fort å håndtere en henvendelse, i andre tilfeller vil det kunne kreve mange timers arbeid.

5.10.3 Vurdering

Gruppen har merket seg at spørsmålet om honorering av journalforsendelser nylig er vurdert av lovgiver. I den forbindelse har man opprettholdt prinsippet om at denne oppgaven som utgangspunkt skal skje uten godtgjøring, jf. pasientskadeloven § 10 a sjette avsnitt. Unntak er gjort i forskrift om Norsk Pasientskadeerstatning og Pasientskadenemnda § 19 hvor det i andre avsnitt står; «Godtgjørelse ytes til privatpraktiserende helsepersonell, uavhengig av om de har driftsavtale med det offentlige. Det ytes ikke godtgjørelse til helsepersonell som er innklaget som påstått skadevolder.». I tredje avsnitt i samme bestemmelse er det bestemt at honoreringen skal være tilsvarende er 0,5 ganger offentlig salærsats, dvs. om lag 600 kroner.

På bakgrunn av det beskrevne har ekspertgruppen vurdert om en modell med økte honorarsatser for klargjøring og oversending av pasientjournal, vil øke behandlingsstedenes vilje til å prioritere slike henvendelser fra pasientskadeordningen. Alternativt kan man tenke seg en «nedtrappingsmodell» av honoraret ved at rask ekspedisjon av dokumenter gir full utbetaling av honorar, men at betalingen deretter blir gradvis nedtrappet.

NPE har fått seg forelagt problemstillingen og kommet med en vurdering av forslagets økonomiske og administrative konsekvenser. NPE beskriver at de i 2023 utbetalte omtrent 1,5 millioner kroner som honorar for journalutskrifter. Dersom man for eksempel skulle ha doblet denne taksten, ville det medført en tilsvarende dobling i utbetaling av honorar.

NPE har videre beskrevet at forslaget om en delvis nedtrapping av honoraret ved sen respons, vil være svært krevende å gjennomføre administrativt innenfor dagens system. Det er i dag HELFO som håndterer kravene. HELFO har ikke tilgang på arkivsystemet i NPE og kan dermed ikke undersøke om journalen ble mottatt innenfor fastsatte frister eller ikke. Dersom det må utføres manuell sjekk for hver sak som skal utbetales, vil det være arbeidskrevende både for HELFO og NPE.

Ekspertgruppen bemerker at nivået på honoraret nylig har vært vurdert av departementet i forbindelse med forskriftsendringen. Sett i sammenheng med etatens vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget og at aktuell dokumentasjon er noe etatene har påleggshjemmel for å innhente, har ikke gruppen funnet å kunne prioritere å anbefale økte honorarsatser i denne runden.

5.11 Anbefalinger

• Ekspertgruppen anbefaler at Helse- og omsorgsdepartementet, i samarbeid med NPE og Pasientskadenemnda/Helseklage, utarbeider nye styringskrav som i større grad reflekterer variasjonen i saker, og som tydeligere speiler spenningen mellom saksfremdrift, tillit og kvalitet.
• Ekspertgruppen anbefaler en samordnet prioritering av saker som skal gå utenom kø. Dette bør organiseres som et samarbeidsprosjekt mellom etatene.
• Ekspertgruppen anbefaler at Pasientskadenemnda/Helseklage etablerer en mer nyansert praksis rundt retur av saker til NPE og avgjør flere saker i sin helhet i klageorganet.
• Ekspertgruppen anbefaler at NPE og Helseklage iverksetter tidsavgrensede prosjekter hvor ressurser omprioriteres til ren saksbehandling, med mål om betydelig å redusere den innledende liggetiden.
• Ekspertgruppen anbefaler NPE og Helseklage å klargjøre i interne rutiner at en sak som den klare hovedregel skal utvides med nytt behandlingssted eller nye anførsler for øvrig, der det ellers er fare for at erstatningssøker kan lide rettstap.
• Ekspertgruppen anbefaler at etatene i arbeidet med å videreutvikle saksbehandlingssystemet, utforsker mulighetene for automatisering, herunder utvikling av et interaktivt søknadsskjema og løsninger for raskere informasjonsinnhenting fra ulike aktører.
• Ekspertgruppen anbefaler at etatene vurderer hva som er hensiktsmessig bruk av påleggshjemmelen man har for innhenting av dokumentasjon.