1 Det politiske samarbeidet. Hva blir OSSEs fremtid?

1.1 Hovedutfordringer

Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) har et bredt spekter av virkemidler for tidlig varsling av konflikter, for konfliktforebygging gjennom demokratiseringtiltak, for styrking av menneskerettigheter og rettsstatsprinsipper og for krisehåndtering og gjenoppbygging. Disse blir nå satt inn i kampen mot terrorisme, menneskehandel og ulovlig handel med narkotika og våpen. De rettes også inn mot bekjempelse av organisert kriminalitet, mot etnisk/religiøs intoleranse og diskriminering og for å avhjelpe store mangler i rettssystemet i flere av deltakerlandene. Organisasjonen har de senere år opparbeidet seg betydelig ekspertise med hensyn til politiarbeid, politiopplæring og grensekontroll og erfaring i kampen mot organisert kriminalitet, inklusive menneskehandel, og terrorismebekjempelse. Under ministermøtet i 2003 ble det fattet flere vedtak som vil styrke organisasjonens innsats på disse områdene ytterligere. Dette gjelder en egen sikkerhetsstrategi, strategi for den økonomiske og miljømessige dimensjon og en handlingsplan for bekjempelse av menneskehandel. Ministrene ble i 2003 også enig om praktiske tiltak mot terrorisme: økt kontroll med reisedokumenter, opprettelse av et OSSE-antiterrornettverk og tiltak for å hindre at terroristgrupper får adgang til bærbare luftforsvarssystemer. Med basis i sin brede tilnærming spiller OSSE dermed en viktig rolle i arbeidet med å møte de nye sikkerhetspolitiske trusler verden står overfor. Organisasjonen vil fortsatt være en viktig sikkerhetspolitisk aktør i området fra Vancouver til Vladivostok og har etter norsk syn også muligheter for å yte bidrag til løsning av konflikter utenfor dette området.

Nye utfordringer gjør at OSSEs tilnærming og virkemidler er stadig like nødvendige. Med sitt utvidede sikkerhetsbegrep - der samspillet mellom militær sikkerhet og økonomiske, miljømessige og menneskelige rettigheter er bærebjelken og hvor særlig vekt på sikkerhet for den enkelte står sentralt -, med sin brede deltakerkrets, sine institusjoner for demokratibygging, fri presse og nasjonale minoriteter og ikke minst gjennom en utstrakt feltvirksomhet, er OSSE et unikt redskap i arbeidet for stabilitet, demokrati og menneskerettigheter. Fortsatt er OSSE den eneste sikkerhetsorganisasjon hvor USA, EU og Russland møtes på like vilkår og hvor alle tidligere sovjetrepublikker deltar. Det brede medlemskapet gir dessuten muligheter for dialog og samarbeid mellom kristne og muslimske land i Sentral-Asia, Kaukasus og på Balkan. OSSEs arbeid i Sentral-Asia, der flere av landene grenser direkte til Afghanistan, har fått forsterket aktualitet i forbindelse med den internasjonale kampen mot terrorisme. Gjennom partnerskapsavtaler har OSSE en ramme for dialog med land i Asia og i middelhavsregionen. For øvrig har OSSE en komplementær rolle i forhold til FNs arbeid for å fremme og beskytte menneskerettighetene. EU anser OSSE som et viktig instrument, ikke minst med hensyn til sivil krisehåndtering. Et aktivt norsk engasjement i OSSE kan dermed også bidra til å fordype det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet mellom Norge og EU.

Arbeidet med rustningskontroll og nedrustning får ikke den samme oppmerksomhet som tidligere. Det betyr ikke at denne delen av OSSEs virksomhet er blitt mindre viktig. Fortsatt brukes det betydelige ressurser på dette feltet. Det er grunn til å minne om at konvensjonell nedrustning og rustningskontroll i Europa har sitt hovedforankringspunkt i OSSE, ikke minst gjennom CFE-avtalen, som omfatter 30 av OSSEs deltakerland. En viktig utfordring er å arbeide for at det omfattende avtaleverket om tillitskapende tiltak som ble forhandlet frem i løpet av 1990-årene, blir holdt ved like.

Lenge var OSSE - og tidligere Konferansen for sikkerhet og samarbeid i Europa (KSSE) - en av få arenaer hvor øst og vest kunne møtes med de samme rettigheter og plikter. Denne rollen er ikke like sentral som før. I dag finnes det også andre samarbeidsfora mellom USA, EU og Russland hvor sikkerhetspolitiske spørsmål blir diskutert. Med utvidelsene vil EU og NATO omfatte størstedelen av Sentral- og Øst-Europa, og Brussel blir enda viktigere for samarbeidet mellom landene i dette området. Det gjelder også for dem som ennå ikke er blitt medlemmer av disse organisasjonene, eller som ikke ønsker eller ikke kan bli medlemmer. EU og NATO er nå aktive på områder hvor OSSE tradisjonelt har spilt en sentral rolle. Dette gjelder både konflikthåndtering og gjenoppbygging av samfunn etter konflikter. Dessuten er EU med sin sikkerhetspolitiske strategi kommet nærmere en operasjonalisering av en europeisk sikkerhets- og forsvarsidentitet. Dette gjør at behovet for en grenseoppgang mot OSSE er blitt tydeligere. Det samme kan sies om forholdet til Europarådet, som nå omfatter alle de europeiske medlemslandene i OSSE. Innen demokratibygging, respekt for menneskerettighetene og rettsstatens prinsipper har Europarådet og OSSE i dag mange felles oppgaver. Å bringe øst og vest nærmere hverandre var en målsetting for de vestlige land da Helsinki-prosessen tok til i 1970-årene. I dag kan man si at dette langt på vei er realisert.

Flere større deltakerland og grupper av land ser ut til å ha et nokså uavklart forhold til hva de ønsker med OSSE. Behovet for en tydeligere politisk retningsangivelse for arbeidet i organisasjonen synes klart til stede. Russland og andre land i Samveldet av uavhengige stater (SUS) har i økende grad hevdet at OSSEs arbeid preges av geografisk og tematisk ubalanse. Disse land hevder stadig oftere at det opereres med doble standarder, der utviklingen for demokrati og grunnleggende menneskerettigheter vurderes på bakgrunn av to sett kriterier: ett til bruk for landene «øst for Wien» og et annet for landene i vest. I 2003 skjerpet Russland tonen overfor USA og EU, som ble beskyldt for å bruke OSSE til fremme av kortsiktige politiske mål. Fra russisk hold har man begynt å stille spørsmål om hva som oppnås gjennom deltakelsen i samarbeidet. Mens Russland ønsker å bruke OSSE som et redskap for økonomisk integrasjon gjennom økt markedsadgang i vest og større investeringer i øst, får dette lite gjennomslag blant de vestlige land som ser OSSE som en sikkerhetsorganisasjon som ikke kan eller skal duplisere den rolle internasjonale økonomiske organisasjoner og institusjoner eller FN spiller. Dersom de russiske signalene om å legge mindre vekt på arbeidet i OSSE forsterkes, kan organisasjonen komme inn i en alvorlig krise. Man kan vanskelig tenke seg et OSSE uten en aktiv russisk deltakelse. I denne situasjon er det derfor nødvendig med dialog. Flere land, deriblant Norge og andre såkalte likesinnetland som Sveits, Island, Liechtenstein og Canada erkjenner problemet og søker å ta tak i dette.

Norge er en aktiv deltaker i OSSE, og denne linjen vil bli videreført. OSSE er fortsatt et viktig forum for daglig kontakt om en rekke aktuelle utenrikspolitiske spørsmål. Sammen med andre likesinnede land utenfor EU - og i nært samarbeid med EU der det er mulig - kan Norge øve innflytelse på beslutningene. Deltakerlandenes respekt for OSSEs verdier og standarder er grunnleggende for samarbeidet. Gjennom dialog og konstruktiv tilnærming bør Norge når det er nødvendig, minne om de forpliktelser samarbeidet hviler på. Samtidig vil det være viktig å legge vekt på de felles interesser deltakerlandene har og understreke behovet for å gi OSSE muligheter for å løse de oppgaver som pålegges på områder hvor organisasjonen har komparative fortrinn.

1.2 Behov for klarere arbeidsfordeling

OSSEs brede sikkerhetspolitiske tilnærming, medlemskrets og feltapparat gir organisasjonen en sentral plassering i arbeidet med å sikre stabilitet, demokrati og menneskerettigheter. Et sentralt spørsmål blir om OSSEs muligheter utnyttes fullt ut. Et annet er om det kan gjøres mer for å unngå dobbeltarbeid i forhold arbeidet som utføres av andre internasjonale organisasjoner. Både fordi dobbeltarbeid er ressursødende og fordi innsatsen ofte blir mindre effektiv, bør dette spørsmålet gis økt oppmerksomhet. Dette bør imidlertid gjøres på en praktisk og pragmatisk måte der vekten legges på konkret oppgaveløsning. Diskusjoner av mer generell art om den europeiske sikkerhetspolitiske arkitektur er lite formålstjenlig. Spørsmålet er hva OSSE kan gjøre bedre enn andre. Det er norsk syn at arbeidet bør være mest mulig målrettet mot felt hvor OSSE har særskilt kompetanse. Norge skal i mai - november 2004 ha formannskapet i Europarådet og vil dermed være sentralt plassert til å bidra til en fornuftig arbeidsfordeling mellom de to organisasjonene.

Også i forhold til EU kan det etter hvert bli behov for en grenseoppgang. I tråd med at EUs engasjement på Balkan øker, bør grunnlaget for en gradvis nedbygging av OSSEs aktiviteter her være til stede. Samtidig må dette skje slik at man unngår at det oppstår vakuum som kan sette resultatene av et mangeårig arbeid i fare. Det pågår nå en viss reduksjon i OSSEs engasjement i regionen og en økning i oppmerksomhet og ressurser mot det sørlige Kaukasus og Sentral-Asia, hvor andre internasjonale organisasjoner er mindre aktive. Men Balkan vil ennå en tid utgjøre et tyngdepunkt i OSSEs operative engasjement.

1.3 Behov for reformer

OSSE ledes av et deltakerland for ett år av gangen. Formannskapet trekker opp de politiske retningslinjene for arbeidet. Det er tradisjon for at mindre land får dette oppdraget. Ordningen gir derfor små land muligheter for å øve innflytelse og et stykke på vei også sette dagsorden for arbeidet. Det er norsk syn at ordningen med roterende formannskap i det store og hele har virket tilfredsstillende, og at det sikrer at organisasjonen har et klart definert lederskap. Samtidig er politisk fremdrift og effektivitet avhengig av hvilke prioriteringer og ressurser formannskapet råder over og er villig til å investere. I 2002 ble det trukket opp enkelte retningslinjer med sikte på å strømlinjeforme formannskapets rolle. Disse nedfelte gjeldende praksis og tok utgangspunkt i tidligere erfaringer. Det var enighet om økt åpenhet, og formannskapet ble pålagt å konsultere med deltakende land både formelt og uformelt. I 2003 ble dette hensynet til dels ivaretatt gjennom en utstrakt bruk av arbeidsgrupper hvor alle land kunne delta. Særlig for små land med begrensede ressurser ble dette en betydelig arbeidsbelastning, og det er tvilsomt om man i løpet av 2003 oppnådde nevneverdig mer åpenhet i arbeidet.

Med årlig rotasjon av formannskapet er det norsk syn at organisasjonen har behov for et sterkere sekretariat med større administrativ tyngde enn hva tilfellet er i dag. I tillegg trenger sekretariatet også større analytisk kapasitet som skiftende formannskap kan trekke veksler på. Det er dessuten behov for avklaring av generalsekretærens politiske fullmakter i forhold til formannskapet. Problemene forsterkes av beslutningen om at OSSE ikke skal være noen karriereorganisasjon basert på livslang tjeneste, i motsetning til for eksempel FN. Rekrutteringsprosessen for stillinger i sekretariatet og sendelagene er ikke alltid like tilfredsstillende. Generalsekretærens uavklarte rolle i forhold til formannskapet og deltakerlandene virker også inn på forholdet til sendelagslederne. Dette kan ha negative konsekvenser for muligheten for styring av arbeidet innad i organisasjonen. Behov for reformer når det gjelder rekrutteringsprosesser, utvelgelse og lederskap kommer også frem i en kritisk rapport utarbeidet ved Senteret for forskning om OSSE (CORE) ved universitetet i Hamburg i 2003. Rapporten tegner et overveiende negativt bilde av rekrutteringsprosess, ledelseskultur og arbeidsmiljø. I tillegg mener den at likestillingsarbeidet er kommet kort og at mye kan gjøres for å bedre kvinners muligheter i organisasjonen. Rapporten konkluderer med at det er en forutsetning for økt effektivitet at organisasjonen investerer mer i de menneskelige ressursene. Dette er forhold det har vært begrenset oppmerksomhet rundt hittil. Etter norsk syn må mer gjøres for å bedre arbeidsbetingelsene og samarbeidsforholdene i sekretariatet, institusjonene og sendelagene.

Det kan også være grunn til å vurdere endringer i arbeidsformen i Det faste råd, hvor mange deltakerland er frustrert over en tilstivnet arbeidsform. Ordningen med en forberedende komite, som ble opprettet på toppmøtet i Istanbul i 1999, har ikke svart til forventningene. Tanken var at komiteen skulle bli et forum for fokuserte, mer uformelle politiske konsultasjoner om saker av dagsaktuell interesse. Dette er i liten grad blitt tilfelle. Det er langt fra enighet om å gi OSSE status som en folkerettslig, mellomstatlig organisasjon med de mulige positive virkninger det vil kunne ha for organisasjonens evne til å løse oppdrag og å definere sin rolle.

Selv om behovet for effektivisering og større strømlinjeforming blir erkjent, vurderes reformspørsmålet svært ulikt av deltakerlandene. Formannskapet nedsatte i 2003 en arbeidsgruppe for å se på forslag til endringer. Det viste seg imidlertid at sentrale land ikke ønsket eller ikke ville prioritere dette arbeidet. USA og EU var lite opptatt av spørsmålet, mens Russland la noe annet og mer vidtrekkende i reformbehovet enn de øvrige deltakerlandene. For Russlands del var nok reformviljen knyttet til landets tradisjonelle ønske om å gi OSSE en mer sentral plass i den sikkerhetspolitiske arkitektur i Europa enn det de øvrige deltakerlandene kunne akseptere. Ved utgangen av 2003 måtte formannskapet konstatere at man ikke var kommet særlig lenger enn ved årets begynnelse. Samtidig advarte den nederlandske utenriksminister som OSSEs formann mot å fortsette som før. Han henstilte til deltakerlandene om å gå aktivt inn i en diskusjon om behovet for intern koordinering og å definere klarere hva slags ansvar generalsekretæren bør ha. Etter det utgående formannskapets oppfatning kunne man ikke pålegge sekretariatet stadig nye oppgaver uten å avklare generalsekretærens fullmakter.

Norge har i mange år arbeidet for å få satt reformspørsmålet på dagsorden og fremholdt at det trengs en bred drøftelse av måten organisasjonen fungerer på. Fra norsk side har man fremhevet at reform ikke bare kan være et internt organisatorisk anliggende, men må styres av utfordringene det internasjonale samfunn til enhver tid står overfor. Man har samtidig pekt på at for å lykkes utad, er det nødvendig å styrke og effektivisere OSSE innad. Uten reformer vil organisasjonen gradvis kunne forvitre med de følger det vil få for den brede sikkerhetspolitiske tilnærmingen OSSE så langt er alene om å ha i det euroasiatisk-atlantiske området. Fra norsk side vil man fortsatt arbeide aktivt for å vinne tilslutning til forslag som kan gjøre OSSE mer effektiv. Ikke minst er det viktig å gjøre noe med budsjettprosessen. Tross enkelte forbedringer de senere årene, er denne fortsatt uoversiktlig, og dette svekker budsjettets rolle som styringsverktøy.

1.4 Utfordringer og trusler i det 21. århundre. Det nederlandske formannskapets prioriteringer og ministermøtet i Maastricht 1.-2. desember 2003

Vedtakene fra ministermøtet i Porto i desember 2002 satte dagsorden for det nederlandske formannskapet som tok over arbeidet med å lede OSSE fra 1. januar 2003. Et vel forberedt formannskap, som ble møtt med store forventninger, valgte å opprette arbeidsgrupper for hvert av følgende temaer: strategi om nye trusler og utfordringer i det 21. århundre, økonomiske og miljømessige utfordringer, egen handlingsplan for å bekjempe menneskehandel, gjennomføring av tiltak i kampen mot terrorisme, organisering av den første årlige sikkerhetskonferansen, effektivisering av feltaktiviteten, gjennomgang av OSSEs rolle i fredsoperasjoner og arbeidet med reformspørsmålet. Dette ble en krevende prosess, ikke minst for små land med begrensede ressurser.

Formannskapet brukte mye tid og krefter på å reetablere et OSSE-nærvær i Tsjetsjenia og på å løse én av de såkalte «frosne» konfliktene, Transdnestr-konflikten i Moldova. Til tross for formannskapets store innsats viste det seg svært vanskelig å få reell fremgang i arbeidet på begge disse områdene. Årsaken var først og fremst mangel på politisk vilje hos en eller flere av partene. Samtidig satte nok ikke alle aktører like stor pris på formannskapets aktive opptreden. I Tsjetsjenia-spørsmålet ble etterhvert forholdet til Russland problematisk, og det ble klart at Russland ikke ville bidra til en løsning.

Det ble satt hovedfokus på Transdnestr-spørsmålet i Moldova ettersom det her var tegn til bevegelse etter at ministermøtet i Porto hadde gitt Russland utsettelse til utgangen av 2003 (opprinnelig frist 31. desember 2002) med å gjennomføre forpliktelsene fra Istanbul - toppmøtet i 1999 om tilbaketrekking av militært utstyr og personell fra landet. Formannsskapet la vekt på at i arbeidet med ny grunnlovstekst - og dermed en politisk løsning av den transdnestriske utbryterprovinsens konstitusjonelle forhold til Moldova - måtte en fredsbevarende/-konsoliderende operasjon inngå som en del av løsningen. Russland, som spilte en nøkkelrolle på grunn av nære bånd til den transdnestriske ledelsen, forsøkte gjennom et separat utspill før ministermøtet i Maastricht i desember 2003 å få de to partene til å bli enige om en bilateral avtale. Denne avtalen ville ha gitt Transdnestr betydelig innflytelse over den nye føderasjonen, og OSSEs formann slo umiddelbart fast at det ikke forelå noen konsensus om det russiske avtaleutkastet. USA og EU meddelte at opplegget ikke hadde deres støtte, og den moldovske presidenten valgte da å avvise forslaget. Det er grunn til å tro at det russiske initiativet svekket formannskapets muligheter for å vinne frem overfor partene, og spørsmålet ble en kjølig opptakt til ministermøtet.

Formannskapet gjorde Sentral-Asia til et innsatsområde og utnevnte den tidligere finske presidenten, Martti Ahtissari, til personlig representant for regionen. Man håpet med det å gi et bidrag til fremdriften i reformprosessene i disse landene. Samtidig ønsket man å øke den internasjonale oppmerksomhet om utfordringene regionen stod overfor og bidra til større forståelse for de følger utviklingen kunne få i et videre perspektiv. De sentralasiatiske landene befinner seg i en vanskelig politisk, økonomisk og sosial overgangsprosess. Som naboland til Afghanistan er de utsatt for økende organisert kriminalitet med basis i narkotikatrafikk, og de er sårbare i forhold til den labile politiske situasjonen i dette landet. Internasjonal bistand til etablering av effektiv grensekontroll og styrking av politi og rettsvesen er viktige bidrag til bekjempelse av terrorisme, menneskehandel og ulovlig handel med narkotika og våpen. Også derfor er det nødvendig at regionen gjennomgår en grunnleggende demokratiseringsprosess fundert på rettsstatens prinsipper og respekt for menneskerettighetene. OSSE har viktig kompetanse på begge disse områdene.

Kasakhstan har gjort det klart at landet ønsker å bli formannskap for OSSE i 2009. Det vurderes som positivt at landet vil påta seg oppgaven, og en må anta at dette også innebærer vilje til å øke tempoet i demokratiseringsprosessen. Spørsmålet om kasakhisk formannskap i 2009 avgjøres under OSSEs ministermøte i 2006. I regionen står Turkmenistan i en særstilling. Her har utviklingen blitt stadig mer foruroligende med alvorlige og hyppige brudd på de mest grunnleggende menneskerettigheter.

Formannsskapet gav høy prioritet til arbeidet med en strategi for å møte trusler mot sikkerhet og stabilitet i det 21. århundre. Bakgrunnen var terrorangrepet på USA 11. september 2001, og arbeidet med trusselstrategien kom i stand etter amerikansk og russisk initiativ. Strategien, som var hovedtema for ministermøtet i Maastricht, konsoliderer og viderefører de oppgaver organisasjonen har tatt på seg de senere år. Dokumentet kan også ses i lys av behovet for å høyne OSSEs profil i et endret sikkerhetspolitisk landskap. Strategien identifiserer trusler man står overfor eller øyner konturene av. Den har dernest som siktemål å styrke organisasjonens operasjonelle mottiltak innen OSSEs tre dimensjoner og bidra til styrket samarbeid og samordning med andre internasjonale organisasjoner. Det ble oppnådd enighet om to nye initiativ: å utvikle et konsept for grensesikkerhet og å opprette en ad hoc konsultasjonsmekanisme for samarbeid med andre internasjonale organisasjoner. Formålet vil være å samle arbeidet med analyser og tiltak mot nye trusler når de måtte oppstå. Spørsmålet om styrket grensesikkerhet antas å stå sentralt i arbeidet i 2004. Særlig positivt var enigheten om å styrke OSSEs arbeid mot organisert kriminalitet. I dokumentet understrekes særlig behovet for en bred satsing i kampen mot menneskehandel, narkotikahandel, ulovlig våpenhandel og korrupsjon. Det legges opp til at den årlige sikkerhetskonferansen skal bli et sentral redskap i oppfølgingsarbeidet med trusselstrategien.

OSSEs sikkerhetskonferanse ble holdt for første gang i 2003 med terrorismebekjempelse som hovedtema. Konferansen bidro trolig til å styrke USAs interesse for OSSE som redskap i kampen mot terrorisme. Med bakgrunn i en handlingsplan fra ministermøtet i Bucuresti i 2001 og et eget charter fra ministermøtet i Porto i 2002 rettes nå oppmerksomheten særlig mot gjennomføring av inngåtte forpliktelser. Under ministermøtet i Maastricht ble man i tillegg enig om å opprette et nettverk av kontaktpunkter i deltakerlandenes hovedsteder og å styrke sikkerhetsaspektet ved reisedokumenter. Det er norsk syn at den årlige sikkerhetskonferansen vil kunne bidra til å øke forståelsen for OSSEs rolle i det sikkerhetspolitiske landskapet i Europa.

Til ministermøtet forelå det også et strategidokument om økonomiske og miljømessige utfordringer. Dette arbeidet kom i stand etter et russisk initiativ for revisjon av Bonn-dokumentet av 1990 om økonomisk samarbeid i Europa. I likhet med tidligere ble forskjellene i tilnærming mellom Russland på den ene side og de vestlige land på den annen demonstrert. Mens Russland ønsker å bruke OSSE som et redskap for økonomisk integrasjon gjennom økt markedsadgang i vest og større investeringer i øst, ser de vestlige land OSSE som en sikkerhetsorganisasjon som ikke kan eller skal duplisere FN og utviklingsbankene. Men også på vestlig hold er man enig i at økonomiske og miljømessige aspekter ved sikkerheten må gis økt vekt og at det bør utvikles et tettere samarbeid mellom OSSE og de øvrige internasjonale aktører. Det er også enighet om at disse stimuleres til innsats på områder og i land der OSSE med sitt unike feltapparat ser sikkerhetstrusler. Strategien påpeker behovet for godt styresett som forutsetning for økonomisk utvikling og velferd. Dette ble også støttet av Norge, som for øvrig la særlig vekt på å styrke miljødelen av dokumentet. Det vurderes som positivt at man - tross betydelige forskjeller i tilnærming - kunne enes om et strategidokument på dette området.

Ministermøtet godkjente også en handlingsplan om tiltak for bekjempelse av menneskehandel. Det er enighet om at dette er et stort og voksende problem, hvor alle deltakerland - enten som opprinnelsesland, transittland eller destinasjonsland - har klare felles interesser. Menneskehandel bygger opp om organisert kriminalitet, og inntektene fra slik virksomhet kan også ha forbindelsesveier til internasjonal terrorisme. Kampen mot menneskehandel er også nært knyttet til OSSEs innsats for likestilling. OSSE burde derfor ha et godt utgangspunkt for å spille en ledende rolle blant internasjonale organisasjoner i kampen mot menneskehandel. Ministrene besluttet i Maastricht å etablere en ordning med egen spesialrepresentant støttet av en nyopprettet enhet i sekretariatet for å bistå deltakerlandene i dette arbeidet. Ordningen kom i stand etter initiativ fra formannskapet og med støtte særlig fra USA, de nordiske og andre likesinnede land. Det stod lenge strid om den konkrete utformingen, og ordningen ble særlig på grunn av russiske motforestillinger, noe mindre operasjonell enn ønsket blant annet fra norsk side. Med egen spesialrepresentant, støtteenhet i sekretariatet samt en fast arbeidsgruppe under Det faste råd, vil kampen mot menneskehandel etter alt å dømme stå høyt på OSSEs dagsorden i tiden fremover. Også i en OSSE-sammenheng vil Norge fortsatt gi høy prioritet til dette viktige arbeidet.

Russland var initiativtaker til en oppdatering av Wien-dokumentet av 1992 om OSSEs rolle i fredsbevarende operasjoner, og under ministermøtet i Porto i 2002 ble det vedtatt at man skulle foreta en gjennomgang av spørsmålet. Russland fremsatte krav om etablering av stabskapasitet i OSSE for å gjennomføre operasjoner med store militære komponenter. Dessuten ønsket Russland at Forum for sikkerhetssamarbeid skulle gis en utvidet rolle i ledelses- og beslutningsprosessen. Begge krav var uakseptable for brorparten av de øvrige landene, og det ble tidlig klart at man under ministermøtet i Maastricht ikke ville komme frem til noen beslutning om endringer i OSSEs rolle i fredsbevarende operasjoner.

For øvrig ble selve ministermøtet preget av uenighet i sentrale spørsmål. Fra russisk side var enhver henvisning til manglende oppfølging av forpliktelsene fra toppmøtet i Istanbul uakseptabelt. Det var dermed ikke mulig å bli enig om erklæringer om Georgia og Moldova og heller ikke en egen ministererklæring. Imidlertid var møtet langt fra mislykket, ikke minst fordi man motstod presset om formuleringer som ville ha svekket de viktige forpliktelsene Russland aksepterte i Istanbul. Men siden det ikke ble noen ministererklæring, forsvant også andre forslag. Blant annet fikk man ingen beslutning om et norsk initiativ som klarere ville ha understreket OSSEs ledende rolle i kampen mot menneskehandel selv om det ble enighet om en handlingsplan og en oppfølgingsmekanisme. Det samme gjaldt også norske fremstøt for å sikre en videreføring av reformarbeidet i OSSE på bredere basis og å sette arbeidet med å effektivisere sendelagene mer i fokus. Ministermøtet var godt organisert, og deltakelsen på ministernivå var bred med blant andre den amerikanske og russiske utenriksminister til stede. Den norske delegasjonen ble ledet av utenriksministeren.

En hovedperson under møtet ble likevel den midlertidige presidenten i Georgia, Nino Burdjanadze, da ministerrådsmøtet fant sted kort tid etter den såkalte «roserevolusjonen» i landet. Under et givermøte i tilknytning til ministerrådsmøtet ble det gitt tilsagn om over 5 millioner euro til støtte til forberedelser og gjennomføring av president- og parlamentsvalgene. I tillegg ble det gitt løfter om ytterligere finansiell og politisk støtte fra vestlig hold. Russland forholdt seg på sin side avventende.