2 Arbeidet med regionale konflikter

2.1 Vest-Balkan

Selv om konfliktnivået i landene på Vest-Balkan er blitt stadig mindre de senere årene, er det stadig potensial for nye inter-etniske uroligheter. OSSE har i mer enn ti år vært en sentral aktør i arbeidet med fred og forsoning i denne regionen, som fortsatt er OSSEs viktigste innsatsområde. OSSEs hovedoppgave på Vest-Balkan er å hjelpe til i oppbyggingen av demokratiske institusjoner og bidra til at respekten for menneskerettighetene blir grunnfestet. Det har vært til dels god fremgang i dette arbeidet. Vest-Balkan preges for øvrig av arbeidet for reform og tilpasning til europeiske standarder. Likevel gjenstår det mye. Et særlig viktig punkt er det til dels mangelfulle samarbeidet med Den internasjonale krigsforbryterdomstolen for Det tidligere Jugoslavia (ICTY) i Haag. Fortsatt befinner flere av dem som er anklaget for krigsforbrytelser seg på frifot. Norge har i alle år støttet OSSEs arbeid i regionen og gitt betydelige bidrag til organisasjonens aktiviteter, inklusive på politisektoren.

I tråd med økt engasjement fra særlig EUs side har OSSE begynt en forsiktig nedbygging av aktiviteten på Vest-Balkan. På flere områder er det en positiv utvikling, og oppgaver er overlatt til nasjonale myndigheter. Men fortsatt er hovedtyngden av OSSEs feltvirksomhet lokalisert i denne regionen. Siktemålet for samtlige land er medlemskap i EU og NATO, og flere av landene har sett OSSE-nærvær som et hinder for nærmere tilknytning. Denne oppfatningen er nå mindre uttalt enn tidligere, da EU i økende grad har gjort det klart at bistanden fra OSSE er et viktig supplement til EUs eget arbeid og en nødvendig forutsetning for reformprosessen. Det synes nå å være større forståelse for dette enn tidligere.

Sendelaget i Serbia og Montenegro har som viktigste oppgave å bistå myndighetene i den pågående reform- og demokratiseringsprosessen. Sendelaget arbeider også med spørsmål som bekjempelse av menneskehandel, retur av flyktninger, menneskerettigheter, juridiske reformer og medialovgivning/pressefrihet. Reform av politiet har stått svært sentralt, blant annet for å bedre forholdet mellom de ulike etniske gruppene og bidra til stabilitet i landet. I arbeidet med denne reformen har også norske eksperter i sendelaget spilt en viktig rolle. I 2003 var det presidentvalg i Montenegro, samt presidentvalg og parlamentsvalg i Serbia. Valgene som ble observert av ODIHR i samarbeid med sendelaget, var av varierende kvalitet målt mot de internasjonale standarder som foreligger.

OSSE var den første internasjonale organisasjonen som var på plass i Kosovo etter krigshandlingene i 1999. Sendelaget, som fortsatt er OSSEs største, har som hovedoppgave å bistå i oppbyggingen av demokratiske institusjoner, fremme rettsstatens prinsipper og sikre respekten for menneskerettighetene slik at det kan legges et varig grunnlag for fred og forsoning mellom alle etniske grupperinger. Dette gjøres i nært samarbeid med FN, som har hovedansvaret for stabiliseringsprosessen. I 2003 har sendelaget særlig vært opptatt av å fremme forståelsen for det ansvar som følger med når oppgavene nå etter hvert blir overført til Kosovos provisoriske selvstyrende institusjoner. Sendelaget er også en sentral aktør i planleggingen av valg til provinsforsamling høsten 2004. OSSE-formannskapet deltok under den offisielle åpningen av dialogen mellom Beograd og Pristina som fant sted i Wien den 14. oktober 2003. Partene står langt fra hverandre, og dialogprosessen går tregt og de underlliggende konfliktspørsmålene er langt fra en løsning. Fra den såkalte «kontaktgruppens» (Frankrike, Italia, Russland, Storbritannia, Tyskland, USA) side er det antydet at spørsmålet om Kosovos fremtidige status kan komme på dagsorden i løpet av 2005, dersom det er gjort tilstrekkelig fremgang i implementeringen av europeiske standarder. En endelig avklaring av spørsmålet om Kosovos status vil etter alt å dømme fortsatt ta lang tid, med de følger dette vil ha for det internasjonale samfunns militære og sivile nærvær.

I takt med utviklingen i landet og i regionen for øvrig har OSSEs nærvær, størrelse og innsats i Makedonia variert mye siden sendelaget først ble etablert i 1992. Etter våpenhvilen og politisk løsning på krisen i 2001 har situasjonen nå stabilisert seg. EU og OSSE har et nært samarbeid. Makedonske myndigheter mener at landets indre sikkerhetssituasjon er stabilisert, og at OSSEs tilstedeværelse følgelig snart bør opphøre. Landet har videre planer om å innlevere medlemsskapssøknad til EU innen kort tid. EU understreker på sin side at OSSE ennå har en viktig rolle å spille i Makedonia. Sendelagets viktigste oppgave har vært å følge opp implementeringen av Ohrid-avtalen fra 2001. I 2003 var oppdraget om utdanning av 1000 politibetjenter fra minoritetene, som har vært en av OSSEs hovedansvarsområder, fullført. Sendelaget har for øvrig støttet ombudsmannsinstitusjonen, gitt bistand til reform av det makedonske fjernsynet og opprettet et nettverk for overvåking av rettssaker.

Sendelaget i Bosnia-Hercegovina ble etablert som et resultat av Dayton-avtalen i 1995. Dette var OSSEs første store feltoperasjon. De første årene ble hovedvekten lagt på krisehåndtering, institusjonsoppbygging og forberedelse og gjennomføring av valg. Siden 2002, da ansvaret for valgene ble overført til bosniske myndigheter, har sendelaget konsentrert seg mer om menneskerettighets- og demokratiarbeid. I 2003 var en av sendelagets viktigste oppgaver å bistå myndighetene i arbeidet med å sette den nye og viktige eiendomsloven ut i livet. Sendelaget har også engasjert seg for reformer i utdanningssystemet. Formålet med disse reformene er å gi alle etniske grupper en ensartet og tilfredsstillende utdanning. Pensumrevisjon og kvalitetsheving, herunder tilpasning til europeiske standarder, har stått sentralt i sendelagets arbeid i utdanningssektoren. Det er fortsatt viktig å støtte opp om forsoning og multi-etnisitet i skoleverket i Bosnia-Hercegovina. Sendelaget har også spilt en ledende rolle innen sikkerhetssamarbeid og forsvarsreform. Målsettingen her er å bistå Bosnia-Hercegovina i å oppfylle kravene som et medlemskap i NATOs Partnerskap for fred (PfP) stiller.

Siden 1997 har OSSEs mandat i Albania vært å forebygge konflikt gjennom politisk mekling og overvåking samt å medvirke til stabilitet gjennom styrking av demokratiske institusjoner og det sivile samfunn. I desember 2003 vedtok Det faste råd et nytt mandat for sendelaget etter ønske fra albanske myndigheter som har villet gi OSSE en større rolle som rådgiver og praktisk tilrettelegger og med mindre fokus på overvåking. Sendelagets arbeid skal i 2004 i første rekke konsentrere seg om bistand til reformer innen rettsvesen og administrasjon, valg, tiltak mot menneskehandel, antikorrupsjon, frie medier og politiarbeid. Mandatet skal heretter vurderes årlig. I 2003 fortsatte sendelaget arbeidet med økt demokratisering, respekt for menneskerettighetene og rettsstatens prinsipper i tillegg til sikkerhetssamarbeid. Et annet viktig felt var arbeidet med valgreform. OSSE ved ODIHR og sendelaget observerte lokalvalget i oktober 2003. Dette valget tilfredsstilte ikke internasjonale standarder i den utstrekning man hadde håpet. OSSEs sendelag i Albania er også involvert i utarbeidelsen av forslag til lov om eiendomserstatning, som ventes behandlet i parlamentet i løpet av 2004. Det gis også hjelp til gjennomføringen av en nasjonal strategi for bekjempelse av menneskehandel.

Av de land hvor OSSE er til stede med feltnærvær, har Kroatia kommet lengst i demokratisering og gjennomføring av europeiske standarder. Med sine betydelige fremskritt har landet i løpet av få år nærmet seg medlemskap i de euro-atlantiske samarbeidsstrukturer. Gjennom et tett samarbeid med EU støtter OSSEs sendelag opp om reformprosessen med siktemål å sette Kroatia i stand til å oppfylle vilkårene for EU-medlemskap. Utestående problemer under OSSEs mandat er hovedsakelig knyttet til retur av flyktninger. Dessuten overvåker OSSE fortsatt krigsforbrytersaker og har her påpekt at Kroatia må samarbeide tettere med ICTY. Sendelaget har i 2003 spesielt lagt vekt på spørsmål som flyktningeretur, menneskerettigheter og minoritetsrettigheter, reformer innen politi og rettsvesen og medialovgivning. De kroatiske myndighetene har opprettholdt et høyt tempo i lovgivningsarbeidet, men gjennomføringen av reformene går saktere enn ventet. Også her gir OSSE praktisk bistand. Den nyvalgte kroatiske regjeringen har vist stor interesse for å samarbeide med sendelaget om utestående reformspørsmål, også dem som gjelder flyktninger og minoriteter.

2.2 Sentral-Asia

OSSE gir med sin brede deltakerkrets en unik mulighet for dialog mellom land som ellers ikke har mye kontakt. Dette gjelder ikke minst de fem landene i Sentral-Asia: Kasakhstan, Kirgisistan, Tadsjikistan, Turkmenistan og Usbekistan. Etter terrorangrepet mot USA i september 2001 har det vokst frem en bred erkjennelse av at eksterne sikkerhetstrusler - særlig fra Afghanistan - har en direkte innvirkning på utviklingen ikke bare i de sentralasiatiske landene, men også globalt. Økt norsk engasjement i forhold til de sentralasiatiske landene faller derfor sammen med den større oppmerksomhet som OSSE, NATO og EU nå gir regionen. Truslene er sammensatte: Det dreier seg om terrorisme og ulovlig handel med narkotika, våpen og mennesker. Men også trusler som skriver seg fra miljø-ødeleggelser og økt fattigdom gir grunn til bekymring. Norge har poengtert betydningen av å være lydhør for utfordringene de sentralasiatiske landene står overfor. Vår bistand er derfor i stor grad rettet inn mot tiltak, både nasjonale og regionale, for løsning av sikkerhetsproblemene. Norge er nå den største bidragsyteren til OSSEs politiopplæringsprosjekt i Kirgisistan. Siden Norge ikke har stedlig diplomatisk representasjon i regionen, er en spesielt avhengig av et nært samarbeid med internasjonale og lokale organisasjoner.

Overgangen fra sovjettidens autoritære regime til demokrati, rettsstat og markedsøkonomi i Sentral-Asia har vist seg å være en vanskelig prosess. De sentralasiatiske landene har fortsatt en lang vei å gå før de oppfyller forpliktelsene som ligger i OSSE-samarbeidet. Det forekommer til dels grove brudd på menneskerettighetene, og man har registrert tilbakeskritt på flere områder. Det er derfor viktig å ha en dialog med disse landene hvor behovet for demokratiske reformer og respekt for grunnleggende rettigheter blir tatt opp i direkte samtaler med toppledelsen. Den nederlandske OSSE-formannen utnevnte i 2003 Finlands tidligere president Martti Ahtisaari som personlig utsending til Sentral-Asia. Dette engasjementet vil bli videreført også under det bulgarske formannsskapet.

Det er bred enighet innen OSSE om behovet for og verdien av internasjonal satsing i Sentral-Asia. Siden 1999 har OSSE hatt feltnærvær i alle de fem sentralasiatiske landene. En første rapport om organisasjonens tilnærming til regionen ble utarbeidet under det norske formannsskapet i 1999. Hovedlinjene i denne er fortsatt gyldige: Behovet for balanse mellom OSSEs tre dimensjoner og fremme av regionalt samarbeid. De sentralasiatiske landene har i fellesskap arbeidet for økt fokus på den økonomiske og miljømessige dimensjon, og de har etter hvert fått gjennomslag for en bedre balanse når det gjelder feltkontorenes virksomhet. De sentralasiatiske landene gir også klarere uttrykk for hva de ønsker å oppnå. Samtidig er det forsatt markante motsetninger innad i regionen og problemer med regionalt samarbeid.

Kasakhstan har meldt interesse for OSSE-formannskapet i 2009 og er dermed det første land fra tidligere Sovjetunionen som tilkjennegir slike ambisjoner. Dette stiller OSSE overfor særskilte utfordringer. For OSSE ville det oppstå et troverdighetsproblem dersom et formannsskapsland gjør seg skyldig i krenkelser av grunnleggende demokratiske rettigheter. Kasakhstan vil ha behov for bistand slik at landet kan bli i stand til å aksle formannsskapsvervet. På den annen side vil det være svært uheldig for oppslutningen dersom det skapes inntrykk av at det kun er land fra EU-kretsen eller likesinntetgruppen som er verdige til å inneha formannsskapet. Flere land vil i lengden neppe akseptere en praksis som ekskluderer dem fra lederposisjonen i OSSE, og disse landenes eierskap til organisasjonen vil av den grunn kunne svekkes.

Regimet i Turkmenistan står i en særstilling når det gjelder grove brudd på grunnleggende menneskerettigheter, og landet er det mest isolerte av de sentralasiatiske republikkene. Etter et rapportert attentatforsøk mot president Nijazov 2002 forverret situasjonen seg betydelig. Ti land - deriblant Norge - utløste derfor den såkalte Moskva-mekanismen. Denne innebærer blant annet at det blir oppnevnt uavhengige rapportører for å undersøke de faktiske forhold når det oppstår mistanke om særlig alvorlige brudd på menneskerettighetene.

Moskva-mekanismen har bare vært benyttet noen få ganger tidligere (i begynnelsen av 1990-årene blant annet overfor den daværende jugoslaviske føderasjon). Den turkmenske regjering satte seg imidlertid helt imot et samarbeid med rapportøren, som også ble nektet innreisetillatelse til landet. Rapporten som ble utarbeidet, indikerer at Turkmenistan hadde gjort seg skyldig i omfattende brudd på rettslig anerkjente prinsipper. Det ble fremholdt at tortur var brukt for å tvinge frem tilståelser og at fanger var blitt tvangsbehandlet med narkotiske medikamenter. I tillegg fremkom det at myndighetene gjorde bruk av en rekke former for kollektiv undertrykkelse av personer som stemples som såkalte «fiender av folket». Moskva-mekanismen er det sterkeste virkemiddel OSSE rår over i forhold til påstander om brudd på menneskerettighetene. Selv om bruken av mekanismen overfor Turkmenistan ikke kan sies å ha ført til konkrete forbedringer, har den utvilsomt bidratt til å sette internasjonalt søkelys på landet. Etter at saken ble reist i OSSE, er kritikken blitt fulgt opp innenfor FN. Sammen med en rekke land fortsetter Norge engasjementet i forhold til Turkmenistan, og situasjonen blir jevnlig tatt opp i OSSEs faste råd. Når turkmenske myndigheter kategorisk avviser at problemer eksisterer, er det imidlertid vanskelig å få etablert en konstruktiv dialog.

2.3 Kaukasus

OSSE er representert med sendelag i Armenia, Aserbajdsjan og Georgia. I samtlige tre land ble det i 2003 avholdt valg på ny nasjonalforsamling og/eller president. OSSEs sendelag gav bistand til valgreformer og spilte en viktig samordningsrolle for det internasjonale samfunns bistand på området. Valgene som alle, om ulik grad, var beheftet med til dels grove feil, ble også observert av OSSE/ODIHR. Konklusjonen var at ingen av dem oppfylte internasjonale standarder for demokratiske valg.

Valget på ny president i Aserbajdsjan i oktober var beheftet med betydelige uregelmessigheter, og Ilham Alijevs valgseier gav støtet til voldsomme opptøyer som myndighetene møtte med til dels brutale reaksjoner. Ved årets utgang satt flere av regimekritikerne fengslet, og den aserbajdsjanske opposisjonen var sterkt svekket. Norge har ved en rekke anledninger både bilateralt og gjennom fora som OSSE uttrykt bekymring over menneskerettighetssituasjonen i landet, herunder forholdene for de opposisjonelle som ble fengslet etter protestene mot valget. I Georgia fikk reaksjonene på valgfusket et annen utfall. Fredelige massedemonstrasjoner under ledelse av opposisjonslederne Mikhail Saakasjvili og Nino Burdjanadze tvang president Sjevardnadze til å gå av. I kjølvannet av den såkalte»roserevolusjonen» ble resultatet at parlamentsvalget i november ble annullert og nytt presidentvalg tillyst. OSSE reagerte raskt på denne utviklingen, og organisasjonen bistod Georgia med et betydelig valgbistandsprogram. Norge var en stor bidragsyter med en bevilgning på EUR 500.000. Presidentvalget i januar 2004 gav Saakasjvili en overveldende seier. OSSE/ODIHR kunne konstatere at det fortsatt var uregelmessigheter i gjennomføringen, men at det var gjort betydelige fremskritt siden parlamentsvalget. Nytt valg på nasjonalforsamling ble holdt 25. mars 2004.

I 2002 ble det ikke mulig å komme til enighet med Russland om et forlenget mandat for OSSEs støttegruppe til Tsjetsjenia, som utløp 31. desember 2002. Gjennom hele 2003 forsøkte derfor det nederlandske formannskapet å få gjenopprettet en form for OSSE-nærvær i republikken, men måtte mot slutten av året innse at det ikke være mulig på grunn av Russlands steile holdning. Både USA og EU har holdt i en lav profil i Tsjetsjenia-spørsmålet i OSSE, og konflikten var ikke noe tema i Det faste råd. ODIHR unnlot å sende observatører til presidentvalget i Tsjetsjenia i 2003.

For å motvirke at Tsjetsjenia-konflikten skal spre seg og for å hindre at tjetsjenske opprørere skal forsøke å gjøre georgisk territorium til fristed og baseområde, har OSSE siden 1999 vært aktivt involvert i å overvåke deler av den russisk-georgiske grensen. Overvåkingen er blitt gradvis utvidet og omfatter nå det georgisk-tsjetsjenske grenseavsnittet og grensen mellom Georgia og de russiske republikkene Ingusjetia og Dagestan. OSSE-sendelaget gjennomførte i 2003 en vellykket utvidelse av operasjonsområdet og foretok en operasjonell styrking av grenseovervåkingsoperasjonen i Georgia. Det er liten tvil om at OSSE her spiller en genuin konfliktforebyggende rolle.

I de frosne konfliktene i Sør-Kaukasus var det få eller ingen tegn til fremgang i 2003. I påvente av utfallet av presidentvalgene i Armenia og Aserbajdsjan oppgav medformennene i OSSEs «Minsk-gruppe» (Frankrike, Russland og USA) allerede året før håpet om noe snarlig gjennombrudd i konflikten om Nagorno-Karabakh. Med valgene tilbakelagt har medformennene nå et håp om å fredsprosessen på sporet igjen. I Georgia stod konflikten i Sør-Ossetia på stedet hvil. Til tross for OSSEs innsats ble den årlige forhandlingsrunden i «Ekspertgruppemøtet om politiske spørsmål» mislykket. I den stadig like fastfrosne konflikten i Abkhasia leder FN arbeidet for å finne en løsning, med støtte fra OSSE. Et fremstøt fra OSSE innen politiopplæring utgjorde imidlertid et lyspunkt. I samarbeid med FN ble det tatt initiativ til å lære opp georgiske og abkhasiske politimenn ved OSSEs politiskole i Kosovo. Sendelaget i Georgia arbeidet også med et tilsvarende initiativ overfor Sør-Ossetia, og partene reagerte positivt på OSSEs forslag om å opprette felles politipatruljer i den georgisk-ossetiske konfliktsonen.

Også i Aserbajdsjan og Armenia ble det i 2003 satt i gang politibistandsprogrammer i OSSE-regi. Denne utviklingen var i tråd med politiske føringer fra Det faste råd om å styrke samarbeidet innen den politisk-militære dimensjon. Det samme gjelder OSSEs økte innsats for å bekjempe terrorisme, særlig med hensyn til hvitvasking av penger og terrorismefinansiering. I tillegg er sendelagene i området blitt pålagt å utdype innsatsen innen økonomi- og miljødimensjonen. Men fortsatt vil OSSEs kjernevirksomhet i Sør-Kaukasus være bistand til demokratisering, godt styresett og økt respekt for rettsstatens prinsipper.

2.4 Moldova, Hviterussland og Ukraina

Det nederlandske formannskapet gjorde en løsning av Transdnjestr-konflikten i Moldova til en av sine prioriterte oppgaver, og utviklingen i første halvår 2003 gav grunn til forsiktig optimisme. Etter initiativ fra den moldovske president Voronin opprettet partene i konflikten en felles forfatningskommisjon. Siktemålet for kommisjonens arbeid var å utarbeide et grunnlag for et gjenforent, føderalt Moldova. Parallelt skulle man innen det såkalte femsidige forhandlingsformatet (OSSE, Russland, Ukraina samt de to partene) sette hovedfokus på arbeidet med sikkerhetsgarantier knyttet til en slik føderasjonsavtale. I denne sammenheng ble spørsmålet om en fredsbevarende styrke i OSSE-regi aktualisert.

Substansdiskusjonene gikk imidlertid tregt, og utpå høsten advarte OSSEs sendelagsleder om at partene var i ferd med å la en historisk sjanse gå fra seg. I tiden før OSSEs ministermøte i desember 2003 ble situasjonen ytterligere komplisert. Helt uventet offentliggjorde Russland et forslag til politisk løsning på Transdnestr-konflikten. Forslaget, som også president Voronin i utgangspunktet skal ha vært villig til å godta, ville ha gitt Transdnestr betydelig innflytelse over den nye føderasjonen. Voronin fant etter nærmere overveielse, og ikke uten et visst påtrykk fra enkelte vestlige lands side, at Moldova ikke kunne godta utkastet til føderasjonsavtale. Russland holdt USA, EU og OSSE-formannskapet ansvarlig for den havarerte avtalen, og saken førte til et mer anstrengt forhold mellom toneangivende land innen OSSE mot slutten av 2003.

Russland forpliktet seg under Istanbul-toppmøtet i 1999 til å trekke tilbake sine styrker og militært utstyr og ammunisjon fra Moldova innen 31. desember 2002. Under ministermøtet i Porto i desember 2002 ble denne fristen forlenget med ett år. Til tross for utsettelsen var Istanbul-forpliktelsene ennå ikke oppfylt ved utgangen av 2003. Men en viss fremgang kunne spores i 2003: Flere toglaster med utstyr og ammunisjon ble trukket ut på vårparten og mot slutten av året, men mye gjenstår fortsatt. Norge og andre bidragsytere til det frivillige Moldova-fondet har derfor stilt gjenværende fondsmidler til rådighet for å bistå Russlands tilbaketrekning også i 2004. Det norske bidraget er på vel EUR 600 000. Den russiske oversittelse av fristene fra Istanbul/Porto kompliserer også prosessen med å ratifisere den tilpassede CFE-avtalen.

Forholdet mellom Hviterussland og OSSE vendte i 2003 tilbake til et mer normalt gjenge, etter en krise året før som førte til nedleggelse av OSSEs rådgivnings- og overvåkingsgruppe i landet. I løpet av årets første måneder klarte lederen for det nye OSSE-kontoret i Minsk å bygge opp et relativt godt samarbeidsforhold med hviterussiske myndigheter. Gjenopprettelsen av et OSSE-kontor bidro til at Schengen-landene, inklusive Norge, i april 2003 opphevet visumsanksjonene som ble innført året før som en reaksjon på nedleggelsen. Hviterusslands forhold til det sivile samfunn er og blir prøvestenen på om konfrontasjonslinjen fra 2002 nå er erstattet med reell vilje til samarbeid. Denne prøven har hviterussiske myndigheter så langt ikke bestått. Særlig i annet halvår 2003 ble uavhengige media og sivile samfunnsorganisasjoner offer for en systematisk undertrykkelseskampanje. Denne utviklingen har ført til at forholdet mellom Hviterussland og OSSE igjen er blitt mer anstrengt.

Forholdet mellom Ukraina og OSSE kom i 2003 inn på et bedre spor etter en vanskelig periode i 2002 da myndighetene i Kiev lenge ikke ønsket å fornye mandatet for OSSEs prosjektkoordinator i landet. Den nye amerikanske prosjektkoordinatoren greide på kort tid å komme i dialog med de ukrainske myndighetene om OSSEs rolle og bistand til arbeidet med å tilpasse lovgivning, institusjoner og politikk til demokratiske standarder og rettsstatens prinsipper. Ukrainske myndigheter har sagt at de vil gjennomføre et rettferdig og transparent presidentvalg i 2004 og gitt uttrykk for ønske om OSSEs assistanse i arbeidet med å sikre disse målene. På denne bakgrunn tok prosjektkoordinatoren i 2003 initiativ til et større prosjekt for i samarbeid med ukrainske myndigheter å bistå med koordinering av det internasjonale samfunns aktiviteter med myndighetenes egen innsats. Samarbeidet inkluderer også frivillige organisasjoner. Prosjektet har imidlertid hatt en vanskelig start blant annet fordi myndighetsrepresentanter har bestridt at OSSE har mandat til den planlagte virksomheten. I annet halvår 2003 kom Ukraina igjen med signaler som sådde tvil om landets holdning til OSSEs fortsatte nærvær i landet.

2.5 OSSEs feltstrategi

Sendelagene inntar en sentral plass i OSSE og blir av mange sett på som organisasjonens største aktivum. Samtidig stilles det nå flere spørsmål ved hvordan sendelagene arbeider. En egen arbeidsgruppe om OSSEs feltstrategi ble våren 2003 nedsatt under ledelse av Canada. Gjennomgangen skal avsluttes med vedtak under ministermøtet i Bulgaria i desember 2004. Sendelagenes ulike historie, oppgaver og arbeidsbetingelser gjør dette arbeidet krevende. Norge har kommet med et innspill om blant annet større transparens i utvelgelsen av sendelagsledere og en bedre dialog med mottakerlandet om sendelagenes mandat. I tillegg er det fra norsk side tatt til orde for bedre kommunikasjon mellom formannskapet, sekretariatet og sendelagene, tettere samarbeid med andre internasjonale organisasjoner og større kontinuitet i det internasjonale personellet. I tillegg har man understreket at sendelagene bør legge særlig vekt på å bidra til oppbygging av lokal kompetanse. Man har også pekt på behovet for mer analytiske rapporter og mer harmoniserte rapporteringsrutiner. I tillegg har man lansert tanken om nye typer av tematiske/regionale sendelag.