1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

I denne meldingen presenteres Regjeringens transportpolitikk. Meldingen er også en strategisk plan for utvikling av det samlede systemet for veg-, jernbane-, luft- og sjøtransport. Regjeringen vil føre en helhetlig transportpolitikk der de enkelte transportformer blir vurdert i sammenheng.

Nasjonal transportplan 2002-2011 videreutvikler og erstatter de tradisjonelle sektorplanene for transportpolitikken. Ved forrige planrevisjon omfattet dette følgende dokumenter: Om grunnlaget for samferdselspolitikken (St.meld. nr. 32 (1995-96)), Om avveininger, prioriteringer og planrammer for transportsektoren (St.meld. nr. 36 (1996-97)), Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998-2007 (St.meld. nr. 37 (1996-97)), Norsk luftfartsplan (St.meld. nr. 38 (1996-97)), Norsk jernbaneplan 1998-2007 (St.meld. nr. 39 (1996-97)) og Havner og infrastruktur for sjøtransport (St.meld. nr. 46 (1996-97)).

Grunnlaget for prioriteringene i Nasjonal transportplan 2002-2011 er lagt gjennom et nært samarbeid mellom Fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet, de fire statlige transportetatene (Jernbaneverket, Kystverket, Luftfartsverket og Statens vegvesen) og fylkeskommunene. I dette arbeidet er det også dratt nytte av konsultasjoner med, og bidrag fra, ulike interesseorganisasjoner. Fylkeskommunale høringsprosesser er gjennomført i to runder, den siste basert på etatenes felles forslag av september 1999. Det er i arbeidet lagt vekt på å ha en åpen planprosess.

Planarbeidet har vært gjennomført under tidspress som følge av at Stortinget ba om framlegging ett år tidligere enn ordinær planrullering skulle tilsi. Den fylkeskommunale medvirkningen underveis har derfor blitt mindre omfattende enn ønskelig. Som følge av regjeringsskiftet våren 2000 har det vært nødvendig å bruke mer tid i sluttfasen av arbeidet. Meldingen fremmes derfor noe senere enn forutsatt under planprosessen. Departementene legger stor vekt på å evaluere planarbeidet, og samle erfaringer som kan være nyttige for neste revisjon.

Regjeringen legger i meldingen fram en strategi for transportpolitikken. Strategien er bl.a. framkommet gjennom alternative innretninger som har illustrert mulighetene for, innen gitte økonomiske rammer, å nå ulike og til dels motstridende mål og hensyn. Den anbefalte strategien innebærer en klar styrking av innsatsen for sikkerhet i transportsystemene. Samtidig er det tatt balanserte hensyn til nødvendige tiltak for å sikre effektivitet, framkommelighet og for å bidra til å oppnå fastsatte miljømål.

Regjeringens anbefalte strategi tar utgangspunkt i at transportformene har ulike egenskaper og fortrinn i transportmarkedet. Departementene vil styrke samspillet mellom transportformene gjennom å forbedre tilknytningen mellom transportmidler og legge til rette for kombinerte/intermodale transporter. Dette gjelder både for person- og godstransport, og vil kunne bidra til å overføre transport fra veg til bane og sjø. I utformingen av anbefalt strategi er det lagt særlig vekt på trafikksikkerhet og på næringslivets behov for effektiv transport.

1.2 Sammendrag

Et godt utbygd transportsystem er av stor betydning for et effektivt næringsliv, som skal legge grunnlaget for en framtidig høy verdiskaping. Regjeringen vil føre en transportpolitikk som bidrar til å nå overordnede velferdsmål og sikre bosetting og utvikling av et livskraftig næringsliv i alle deler av landet. I en slik sammenheng er det særlig nødvendig å legge vekt på tiltak som kan bidra til å øke sikkerheten i transportsystemet.

Utformingen av transportpolitikken må skje innenfor rammen av de betingelser, bindinger og muligheter som gis gjennom internasjonale avtaler og transportpolitikk. Tilrettelegging for norsk næringsliv gjennom en god transportinfrastruktur begrenses ikke gjennom slikt regelverk. Videre kan teknologiske endringer bidra til å bedre kapasitetsutnyttelse, miljø og sikkerhet.

Et samordnet og effektivt transportsystem må utformes innenfor rammen av Regjeringens trafikksikkerhets- og miljøvernpolitiske målsettinger.

I det langsiktige arbeidet med sikkerhet i transportsektoren legger Regjeringen til grunn en visjon om at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller livsvarig skadde. Dette krever innsats i alle deler av transportsystemet, men med hovedvekt på vegsektoren, der vel 90 prosent av dødsfallene skjer. Reduksjon i antall skadde og drepte krever samvirke mellom en rekke trafikksikkerhetstiltak, både fysiske tiltak på vegnettet, atferdsregulerende tiltak, kontroll og sanksjoner, opplæring, informasjon og kunnskapsoppbygging. Regjeringen legger samtidig med denne meldingen også fram en strategiplan for trafikksikkerhet på veg. Strategiplanen Trafikksikkerhet på veg 2002-2011 følger som utrykt vedlegg til denne melding. For de kollektive transportmidlene rettes innsatsen mot operasjonell sikkerhet, samtidig som systemtilsyn tillegges økt vekt. Regjeringen vil vurdere opprettelse av en felles undersøkelseskommisjon for ulykker innenfor hele transportsektoren. Med bakgrunn i de alvorlige jernbaneulykker og hendelser den senere tid vil Regjeringen i første omgang foreslå å omdanne Havarikommisjonen for sivil luftfart til en havarikommisjon for luftfart og jernbane.

For å møte miljøutfordringene knyttet til transport er det nødvendig med et omfattende sett av virkemidler rettet inn mot de mange ulike miljøproblemene. Kostnadseffektivitet og samordning vil stå sentralt i den totale utformingen av virkemiddelbruken. For å motvirke og forebygge klima- og forsuringsproblemer må det legges spesielt vekt på avgifter og på tekniske krav til transportmidler og drivstoff. Overfor lokal forurensning og støy legges det opp til avbøtende tiltak i form av bl.a. støyskjerming, fasadeisolering og kanalisering av vegtrafikk ut av belastede bolig- og sentrumsområder. Regjeringen ønsker dessuten å legge til rette for økt bruk av miljøvennlige transportmidler kombinert med generell trafikkregulering som vegprising, tidsdifferensierte bompengesatser og parkeringsregulering. Regjeringen vil integrere miljøhensyn i investerings-, drifts- og vedlikeholdsbeslutninger i transportsektoren. Utforming av den generelle avgiftspolitikken på miljøområdet må ses i en bredere sammenheng enn transportsektoren alene. Regjeringen foreslår derfor ikke gjennom denne meldingen endringer på dette området.

Regjeringen ønsker, og vil tilrettelegge for, økt tilgjengelighet til transporttjenester. Ved utvikling og tilrettelegging av transporttilbud skal det i størst mulig grad tas hensyn til at funksjonshemmede skal kunne benytte det ordinære tilbudet.

Det er et potensial for økt sykkelbruk i Norge, spesielt i byer og tettsteder. Regjeringen vil styrke sykkelens rolle som transportmiddel, og ser det som viktig med en fortsatt utbygging av sammenhengende gang- og sykkelnett, og et presist og entydig regelverk.

De fire transportsektorene spiller til dels ulike og utfyllende roller i transportsystemet. Regjeringen ser det som en hovedutfordring å knytte nettverkene for veg, jernbane, luft og sjø sammen i et nasjonalt transportnettverk som binder landet sammen og som knytter Norge til utlandet. De ulike nettverkene må derfor ha koblinger både til det lokale transportnettet og videre til de internasjonale transportnettene. Regjeringen ønsker å ivareta transportsystemets ulike funksjoner og å utnytte transportformenes ulike egenskaper og roller i transportsystemet i en helhetlig transportpolitikk. Dette innebærer også en differensiering av politikken på ulike områder. I meldingen er det derfor gitt en særskilt omtale av:

• en helhetlig transportpolitikk for de viktigste nasjonale transportkorridorene, med særlig vekt på næringslivets transporter,

• transport som regionalpolitisk virkemiddel,

• transportpolitikk og transportpolitiske utfordringer for de større byområdene.

De nasjonale korridorene binder regioner og sentrale strøk sammen og forbinder Norge med utlandet. Regjeringen har som mål å bygge ut et transportnett som bidrar til at næringslivet i alle deler av landet kan styrke sin konkurranseevne i internasjonal sammenheng. I de enkelte korridorene er det en viktig oppgave å prioritere investeringer for alle transportformene i sammenheng, og å sikre en god balanse mellom drift, vedlikehold og investeringer. Investeringer i stamvegnettet bidrar til mer effektive og sikre transporter. På jernbanens hovedstrekninger vil det bli lagt vekt på profilutvidelser som kan gi grunnlag for å få flere av de mest volumkrevende transportene på vegene over på bane.

For å øke jernbanetransportens konkurransekraft foreslår Regjeringen å legge til rette for konkurranse på jernbanenettet innen godstransport.

I ulike deler av maritim transport utvikles logistikkløsninger som kan fremme nærskipsfart som en konkurransedyktig transportform nasjonalt og mellom regioner i Europa. Regjeringen ser det som viktig å følge denne utviklingen for å styrke sjøtransport som et miljøvennlig transportalternativ.

Regjeringen vil legge særlig vekt på å styrke drift og vedlikehold i hele transportsektoren. Det er påkrevet med en god transportstandard slik at bl.a. næringslivet stilles overfor transportløsninger som er forutsigbare og pålitelige i hele transportnettet. Innsatsen i korridorene i planperioden vil blant annet bli rettet mot følgende hovedoppgaver:

• fjerning av flaskehalser,

• bedre tilknytningen av terminaler og knutepunkter til nettet,

• jevnere standard i korridorer,

• bedre transportforbindelser mellom Norge og utlandet.

Bosettingsmønster, naturgitte forhold og transporttilbudet i distriktene betyr at både befolkning, offentlig tjenesteyting og næringslivet i det daglige er helt avhengig av vegtransport. Det legges imidlertid også vekt på at de regionale lufthavnene og statens kjøp av flyrutetjenester spiller en viktig rolle ved å binde landsdeler sammen og ved å gi tilgjengelighet til nasjonalt og internasjonalt nettverk i luftfarten. Det er likevel behov for en nærmere vurdering av den regionale lufthavnstrukturen, bl.a. på bakgrunn av betydelige forbedringer i det øvrige transporttilbudet etter at hovedtrekkene i dagens lufthavnstruktur ble lagt. Videre må forholdene legges til rette for sjøtransporten som en vesentlig del av transportmønsteret i kystdistriktene, både for persontrafikken og for næringslivet generelt. Rassikring er viktig for regularitet for næringslivet og tryggheten for befolkningen, og oppfølging av handlingsplanen for rassikring av riksvegnettet er prioritert. Innen utgangen av 2003 skal det være lagt fast dekke på gjenstående riksveger med grusdekke. Distriktssamband med gamle ferjer vil bli prioritert ved ferjefornyelser i perioden. Det legges videre opp til bedre frekvens og åpningstider i stamvegsamband og andre viktige regionale samband.

Storparten av Norges befolkning bor i byer. I de større byområdene er utfordringer knyttet til miljø og framkommelighet mer synlige og sammensatte enn i landet for øvrig. Oslo-området står i en særstilling. Befolkningsvekst og press på arealer stiller store krav til samordning på tvers av transportsektorer og mellom forvaltningsnivåer. I denne sammenheng er det viktig at statlige virkemidler samordnes med de virkemidlene byene og regionale myndigheter selv rår over. Transportutfordringene i de større byområdene kan ikke løses ved kapasitetsøkende tiltak alene. Regjeringen vil i samarbeid med lokale myndigheter se utviklingen av hovedvegnettet og kollektivtrafikken i sammenheng. Samtidig må det, dersom vi skal lykkes i å begrense veksten i biltrafikken, legges til rette for trafikkregulerende tiltak. For å stimulere til økt belegg i personbiler og minibusser, vil Samferdselsdepartementet vurdere forsøk der biler med tre eller flere personer tillates å benytte kollektivfeltene. Hovedtyngden av jernbaneinvesteringene settes inn i Oslo-området, både for å styrke nærtrafikken og fordi Oslo-området er hjertet i det nasjonale jernbanenettet. Havneområdene i tilknytning til de store byene er viktige både i transportsammenheng og for byutviklingen. Oslo kommune har vedtatt å fase ut deler av havnevirksomheten. Fiskeridepartementet har startet en dialog med Oslo kommune og Oslo havnestyre om den videre prosessen og samarbeidet om utviklingen av Oslo havn.

For å kunne utvikle gode løsninger i byområder, der aktørene er mange, er det avgjørende med stor grad av samordning og samarbeid. Strategiske vurderinger i areal- og transportpolitikken er viktig i denne forbindelse. Regjeringen vil bidra til å videreutvikle modeller for strategisk areal- og transportpolitikk på regionalt nivå. Spesielt i byområdene er det behov for å vurdere andre måter å organisere forvaltningen av transportsystemet på. Regjeringen vil invitere til utprøving av alternative modeller. Samferdselsdepartementet vil bidra aktivt i en slik prosess, også med finansiering.

Det er viktig å legge til rette for en mest mulig effektiv produksjonsvirksomhet i de ulike delene av transportsektoren. Det arbeides i alle de statlige transportetatene med slik effektivisering. Spesielt når det gjelder produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen vil Samferdselsdepartementet utrede alternative modeller for organisering. Styring og organisering av Kystverket ble drøftet i NOU 1999:5 Det nye Kystverket. Regjeringen tar sikte på at en ny organisasjonsmodell blir forelagt Stortinget høsten 2000.

Regjeringen vil prøve ut offentlig privat samarbeid (OPS) som en ny form for organisering av utbygging av transportinfrastruktur. I første omgang vil dette være aktuelt i vegsektoren. Hovedformålet er å prøve ut om en slik modell kan gi effektivitetsgevinster samtidig som det offentlige beholder kontrollen og muligheten for politisk baserte valg.

Samlede økonomiske ressurser som inngår i Regjeringens strategi (statlige midler og alternativ finansiering) er i overkant av 217 mrd. kr i perioden 2002-2011. På bakgrunn av Regjeringens mål for transportpolitikken og den innretning Regjeringens strategi for perioden innebærer er denne økonomiske rammen fordelt på sektorer som vist i tabell 1.1. For å lette sammenlikningen er tall oppgitt som årlig gjennomsnitt.

Regjeringen legger opp til å styrke drifts- og vedlikeholdsinnsatsen for å hindre ytterligere forringelse av eksisterende infrastruktur, forbedre sikkerheten og for å kompensere for trafikkvekst. Styrking av drift inkluderer også økte tilskudd til drift av riksvegferjer knyttet til strengere sikkerhetskrav, fornyelse av flåten og bedre tilbud. Den økonomiske rammen gir likevel rom for å øke jernbane- og riksveginvesteringene sammenliknet med de seneste årene. Rammen til statlig kjøp av persontransporttjenester på jernbane er usikker og avhenger av rammeforhandlinger mellom NSB og Samferdselsdepartementet. For Kystverket gir rammen rom for økte investeringer.

Særlig utenom stamvegnettet vris veginvesteringene fra store utbyggingsprosjekter til større vekt på utbedring av eksisterende vegnett. Særskilte trafikksikkerhetstiltak er spesielt prioritert. Store prosjekt prioriteres først og fremst på stamvegnettet i trafikksterke områder, bl.a. utbygging av hovedvegnettet i storbyområdene, «Østfoldpakka» og Ev 18 gjennom Buskerud, Vestfold og Agder, Ev 6 sør for Trondheim og i Steinkjer og Ev 39 sør for Bergen. I tillegg prioriteres utbedring av flaskehalser bl.a. på Ev 6 i Nordland, Kyststamvegen og stamvegen Oslo - Bergen. Eiksundsambandet i Møre og Romsdal og Lofotens fastlandsforbindelse er viktige nye lenker i vegsystemet. Under forutsetning av at det oppnås enighet om en samlet finansieringsplan kan Bjørvikaprosjektet i Oslo startes opp i første del av planperioden.

Over halvparten av jernbaneinvesteringene vil gå til utbygging i Oslo-området (jf. Oslopakke 2) og Vestfoldbanen for bl.a. å bidra til å dempe veksten i biltrafikken. Det er satt av midler til investering i kollektivbetjening av Fornebu. Samtidig prioriteres baneutbygging i Stavanger-, Bergen- og Trondheimsområdet, samt spesielle investeringsprogram for trafikksikkerhet, profilutvidelser, rassikring, stasjons-/knutepunktsutvikling og støyreduksjoner. Regjeringen vil starte byggingen av jernbanetunnel i Moss og Eidangertunnelen i siste del av planperioden. Det er ikke tatt stilling til jernbanetunnel gjennom Gamlebyen i Oslo i forhold til planrammen.

På Kystverkets område legges det vekt på økt innsats i fyrtjenesten og i farledene og å opprettholde investeringer i fiskerihavner på et høyt nivå.

Økonomiske rammer for Luftfartsverket er i meldingen basert på inntektsprognoser, statlig kjøp av flyplasstjenester og overskuddskrav. Dette gir rom for investeringer i størrelsesorden 8,1 mrd. kr i planperioden. Investeringene vil rettes mot sikkerhet, utbedringer flere steder og til oppgradering av de regionale lufthavnene.

De viktigste virkninger som forventes i anbefalt strategi framgår av tabell 1.2. Virkningene er vist på sentrale måleparametere som representerer framkommelighet, trafikksikkerhet, støy, luftforurensing og regional tilgjengelighet.

Virkningsberegningene skal være førende for etatenes arbeid med handlingsprogram. I handlingsprogrammene vil også grunnlaget for beregningene, som foreløpig er beheftet med en vesentlig grad av usikkerhet, bli gjennomgått i større detalj. Departementene vil komme tilbake til Stortinget med en orientering om beregninger etter at handlingsprogrammene er fastlagt. Disse vil være styrende for etatenes oppfølging av anbefalt strategi og for resultatrapporteringen i de årlige budsjettproposisjonene.