11 Grunnlaget for strategiarbeidet
11.1 Organisering og gjennomføring av planarbeidet
11.1.1 Prosess
Grunnlaget for prioriteringene i Nasjonal transportplan 2002 - 2011 er lagt gjennom et nært samarbeid mellom Fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet, de fire statlige transportetatene (Jernbaneverket, Kystverket, Luftfartsverket og Statens vegvesen) og fylkeskommunene. Underveis i dette arbeidet har en også dratt nytte av konsultasjoner med og bidrag fra ulike interesseorganisasjoner. Det har vært fylkeskommunale høringsprosesser i to runder.
Hovedtyngden av det forberedende planarbeidet har vært utført av transportetatene, både på nasjonalt og regionalt nivå. Etatenes arbeid har vært styrt av departementene gjennom retningslinjer for arbeidet. De første retningslinjene ble gitt i juli 1998. Sluttproduktet av etatenes planarbeid ble lagt fram 27.09.99 i form av et felles forslag til Nasjonal transportplan. (Forslaget følger som utrykt vedlegg til denne melding).
Departementenes retningslinjer for planarbeidet ga politiske rammebetingelser for arbeidet basert på tidligere stortingsmeldinger med relevans for transportsektoren og de andre politiske prosesser som får betydning, for eksempel oppfølging av Kyotoprotokollen og EØS-regelverk. Retningslinjene ga også føringer for planprosess, samarbeidsmønster og framdrift. Retningslinjene la vekt på at arbeidet skulle være tverrsektorielt, og åtte nasjonale transportkorridorer (jf. kapittel 6 og 14.1) ble spesielt definert for å legge til rette for godt samspill mellom transportformene og foreta helhetlige transportpolitiske avveininger. Det ble bedt om at det ble utredet fire ulike innretninger av politikken samt en referansestrategi som skulle ta utgangspunkt i videreføring av eksisterende planer. Innretningene skulle vise hva som kan oppnås ved i sterkere grad å prioritere henholdsvis framkommelighet, miljø, sikkerhet og distriktspolitiske mål. Etatene ble bedt om å utrede en felles anbefalt strategi. Innretninger og strategier skulle belyses gjennom virkninger på sentrale måleparametre som ble spesifisert i retningslinjene. Det vises til kapittel 12 for en nærmere omtale. Retningslinjene definerte minimumskrav som skulle oppnås uansett innretning. Det ble fra departementenes side lagt vekt på å begrense slike forutsetninger, for ikke allerede i utredningsfasen å innsnevre mulighetsrommet for innretningene unødig. Planarbeidet har vært utført innen en beregningsteknisk økonomisk ramme som også ble gitt i retningslinjene. Minimumskrav og økonomiske forutsetninger for arbeidet er nærmere omtalt i kapittel 11.2.
Planarbeidet ble gjennomført under sterkt tidspress etter at Stortinget ba om framleggelse ett år tidligere enn ordinær planrullering ville tilsi. Dette har ført til at den fylkeskommunale medvirkning underveis ikke har kunnet bli så omfattende som ønskelig. Tidspresset har også påvirket departementenes og etatenes planarbeid. Departementene legger stor vekt på å evaluere planarbeidet, og trekke erfaringer som kan være nyttige for neste revisjon.
Det har vært lagt vekt på å ha en åpen planprosess. I tråd med dette har de dokumenter som er produsert i løpet av prosessen vært offentlig tilgjengelige:
Fylkesvise utfordringsdokumenter ble utarbeidet høsten 1998 i nært samarbeid mellom de statlige transportetatene, fylkeskommunale administrasjoner og fylkesmennene. I disse dokumentene ble transportpolitiske hovedutfordringer for de enkelte fylker belyst. Dokumentene skulle både bidra til å gi et faglig grunnlag for den offentlige debatt om disse spørsmålene og være et grunnlag for det videre planarbeidet. Utfordringsdokumentene ble behandlet i fylkespolitiske organer vinteren 1999.
Parallelt utarbeidet etatene sentralt Nasjonalt utfordringsdokument som ble lagt fram i februar 1999. Dette omhandlet sentrale utfordringer på nasjonalt nivå, og formålet var det samme som for de fylkesvise dokumentene. Nasjonalt utfordringsdokument har ikke vært gjenstand for formell høringsbehandling.
Utredningen om Nasjonalt transportnett ble lagt fram i juni 1999. Det ble gitt en beskrivelse av de viktigste utfordringene i den enkelte korridor og av sentrale tiltak for å videreutvikle det nasjonale transportnettet. Dette var en delutredning som i noen grad la rammer for det endelige plandokumentet fra etatene.
Etatenes Forslag til Nasjonal transportplan 2002-2011 ble lagt fram 27. september 1999. Dette ble oversendt departementene som faglig grunnlag for videre arbeid med stortingsmeldingen. Samtidig ble dokumentet sendt fylkeskommunene til uttalelse innen utgangen av 1999. Høringsuttalelsene er nærmere omtalt i kapittel 13.1.4.
11.1.2 Finansielle og organisatoriske ulikheter - konsekvenser for planarbeidet
Et viktig formål med en samlet transportplan og prosessen med å frambringe plangrunnlaget har vært å fremme samordningen mellom transportsektorene, slik at det totale transportsystemet kan bli best mulig. Det er store ulikheter mellom transportmidlene både når det gjelder egenskaper og roller i systemet, og også når det gjelder organisering og finansiering transportetatene imellom. Slike forhold bidrar til å komplisere samordningen. Samtidig som samordningen er viktig, er det også nødvendig å ta hensyn til ulikhetene og vurdere begrunnelser for ulikheter i organisering og finansiering. Det viktige i planarbeidet har vært å sikre samspillet mellom transportformene på en slik måte at en utnytter transportmidlenes egenskaper, og å få vurdert alternative tiltak der dette kan være aktuelt.
For alle fire transportformer er infrastrukturen som hovedregel underlagt offentlig styring. Jernbanens kjøreveg er et statlig ansvar, og finansieres ved bevilgninger over statsbudsjettet. Riksvegene er også et statlig ansvar, men her blir de statlige bevilgningene supplert av et betydelig bompengebidrag. Også disse prosjektene blir vedtatt av Stortinget. Luftfartens infrastruktur er underlagt statlig styring, men blir finansiert ved betaling for tjenester (luftfartsavgifter) til Luftfartsverket og Oslo Lufthavn A/S, kommersielle inntekter og med statlig kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme tjenester ved flyplasser med anbudsruter. Trafikkhavnene finansieres ved brukerbetaling til kommunale havner eller interkommunale havneselskap. Utgiftene til lostjenesten dekkes også av brukerbetaling, mens utgiftene knyttet til fyr- og merkesystemet og trafikksentraler dels dekkes ved bevilgninger over statsbudsjettet og dels via brukerbetaling.
Generelt har staten langt mindre direkte styring med driften av transportmidlene enn med infrastrukturen. Det ligger derfor i sakens natur at Nasjonal transportplan i stor grad er en infrastrukturplan. Både gods- og persontransportene i samfunnet blir i stor utstrekning fastsatt og utført uavhengig av politiske beslutninger. Staten påvirker transportene indirekte gjennom bl.a. avgiftspolitikken, tekniske krav til transportmidlene, tilbud av infrastruktur og kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme persontransporttjenester. Slikt kjøp av tjenester omfatter noen grupper av togruter, regionale flyruter og Hurtigruten.
11.2 Økonomiske rammer, bindinger, minimumskrav og plankvalitet
11.2.1 Økonomisk planramme
For å kunne utføre et planarbeid der realistiske prioriteringer av ressursinnsatsen inngår, ble etatene i departementenes retningslinjer bedt om å legge til grunn en beregningsteknisk økonomisk planramme. Rammen ble satt til ti ganger regjeringens forslag til statsbudsjett for 1999. Innen denne rammen ligger statsbudsjettets utgifter til de fire etatenes virksomhet samt kjøp av persontransporttjenester fra NSB, fratrukket overskuddskrav til etatene og Kystverkets gebyrinntekter. Dette innebar en samlet ramme på om lag 153 mrd. kr. Tidsavgrensede tilskudd til Hurtigruten (170 mill. kr pr. år t.o.m. 2006) og inngåtte kontrakter til kjøp av flyrutetjenester (om lag 350 mill. kr årlig t.o.m. mars 2003), samt årlige bevilgninger til luftfartstilsyn (109 mill. kr i utgifter og 34 mill. kr i inntekter i 2000) og jernbanetilsyn (10 mill. kr i 2000), har ikke inngått i disse rammene. For Luftfartsverket ble den økonomiske rammen basert på prognoser for trafikken, avgiftsnivået pr. 1.1.1999, og uendrede inntekter av kjøp av tjenester i forhold til budsjettforslaget for 1999.
For hver sektor ble det gjort marginalvurderinger. Grensen for marginalvurderinger ble satt til +/- 20 pst. for Statens vegvesen og Kystverket, og til +/- 40 pst. for Jernbaneverket.
Etatene ble bedt om gjøre realistiske forutsetninger om alternativ finansiering, og eventuelt la denne framkomme som tillegg til den statlige økonomiske rammen. Det ble for øvrig ikke lagt føringer på den interne fordelingen av rammene.
I det videre arbeid på grunnlag av planprosessen, etatenes forslag og høringen av dette har Regjeringen funnet rom for å øke rammen med 12 mrd. kr, slik at det for anbefalingene i denne melding legges til grunn en samlet statlig ramme på 165 mrd. kr. Det vises for øvrig til kapittel 13.
Etter at transportetatene la fram sine forslag til prioriteringer, er statlig tilskudd til fylkesveger vedtatt overført som en del av rammetilskuddet til fylkeskommunene (jf. St.prp. nr. 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien 2001 m.v. og Innst. S. nr. 252 (1999-2000)). I transportetatenes anbefalte strategi var det foreslått 2,4 mrd. kr som tilskudd til fylkesveger. Den reelle økningen i rammen til de formål som inngår i prioriteringene i Nasjonal transportplan blir etter dette 14,4 mrd. kr.
11.2.2 Bindinger og minimumskrav
Ressursene er i noen grad bundet ved inngangen til planperioden, dels som følge av pågående prosjekter og dels av ulike typer minimumskrav. Departementene har imidlertid vært opptatt av å begrense omfanget av bindinger og minimumskrav. På denne bakgrunn ble det i retningslinjene ikke fastsatt noe minimumskrav for drift og vedlikehold. Det ble tatt som et praktisk utgangspunkt at standarden kunne videreføres på det nivå som budsjettforslaget for 1999 ga rom for.
For investeringsprosjekter ble det lagt til grunn at en skulle regne prosjekter, som ut fra foreliggende planer og videreføring av Regjeringens forslag til budsjett for 1999 må antas å være igangsatt ved inngangen til planperioden 2002-2011 som bundne.
Tiltaksgrenseverdier for støy og lokal luftforurensning i forskrift etter forurensningsloven er satt som minimumskrav. Også kostnader som følger av internasjonale regler og avtaler ble ansett som minimumskrav i planarbeidet.
Det er ved utarbeidelse av referansestrategien, de fire innretningene og etatenes anbefalte strategi lagt til grunn at bindingene ved inngangen til planperioden samlet vil være på om lag 10,2 mrd. kr. Oppdaterte beregninger og endrede budsjettforutsetninger medfører at det i departementenes anbefalte strategi samlet er lagt til grunn at bindingene vil utgjøre 10,5 mrd. kr, jf. nærmere omtale i kapittel 13.3 under de sektorvise fordelinger av økonomisk ramme.
11.2.3 Plankvalitet
Valg av innretning og ressursinnsats må baseres på mest mulig realistiske forutsetninger om mulighetene for å gjennomføre aktuelle prosjekter, og særlig om kostnadene. Det er videre viktig å kunne belyse virkningene av prosjektene på et mest mulig realistisk grunnlag. Det er derfor satt kvalitetskrav til plangrunnlag og finansieringsopplegg for de prosjektene som skal være med i strategivurderingene.
For strekningsvise investeringsprosjekter skal det som hovedregel foreligge godkjent kommunedelplan som fastlegger trasé og standard for de prosjekter som er aktuelle for utbygging de første fire årene av planperioden. Usikkerheten i kostnadsoverslaget for slike planer skal som hovedregel være mindre enn +/- 25 pst. Fordi Nasjonal transportplan fremmes tidligere enn hva som har vært tilfellet ved rullering av tidligere sektorplaner er dette avveket for enkelte prosjekter. I det videre planarbeidet skal denne usikkerheten reduseres. Det skal normalt foreligge godkjent reguleringsplan før et prosjekt tas opp til bevilgning. Prosjekter med kostnadsoverslag over 500 mill. kr skal gjennomgå en ekstern kvalitetssikring. Usikkerhet i kostnadsoverslag for bompengepakker er omtalt spesielt i kapittel 9.4.
11.3 Planoppfølging
Etter og på grunnlag av Stortingets behandling av Nasjonal transportplan, skal etatene hver for seg utforme mer detaljerte handlingsprogram for perioden 2002-2011. Handlingsprogrammene skal bl.a. inneholde mer konkrete investeringsplaner. De referansegrupper som har deltatt i planarbeidet på fylkesnivå forutsettes også å følge arbeidet med handlingsprogrammene. Programmene forutsettes fastsatt av den enkelte etat selv etter høring i fylkeskommunene og koordinert mellom etatene, innenfor de politiske prioriteringer som følger av meldingen og Stortingets behandling av den. Det legges opp til at handlingsprogrammene forelegges fylkeskommunene til uttalelse samtidig våren 2001.
I forbindelse med handlingsprogrammene vil virkningsberegningene som presenteres i denne melding bli kvalitetssikret gjennom et mer detaljert beregningsgrunnlag. Disse oppdaterte og sikrere beregningene av forventede virkninger vil være styrende for etatenes oppfølging av anbefalt strategi og for resultatrapporteringen i de årlige budsjettproposisjonene. Stortinget vil bli orientert om hvordan hovedtrekkene i anbefalt strategi er fulgt opp i etatenes handlingsprogram og om oppdaterte virkninger i forbindelse med budsjettproposisjonen for 2002.
Takten i gjennomføringen av planene vil bli bestemt gjennom de årlige budsjettbehandlinger i Stortinget.
I plangrunnlaget fra etatene er det fra Jernbaneverkets og Vegdirektoratets side lagt til grunn ulike forventninger til faktorer for omregning av planrammen til løpende kroner i forbindelse med de årlige budsjettproposisjoner. Jernbaneverket har regnet med full kompensasjon for generell prisvekst i anlegg og vedlikehold, mens Vegdirektoratet har regnet med en underkompensasjon. Dette vil kunne ha konsekvenser for planoppfølging utover i perioden. Spørsmålet håndteres budsjetteknisk i forbindelse med forutsetninger om prisutvikling. Samferdselsdepartementet mener det er behov for å harmonisere de to etatenes ulike tilnærming på dette området, og vil komme tilbake til spørsmålet før planperioden starter, senest i budsjettet for 2002.
Det understrekes at de styringsmessige ansvarsforholdene innenfor den enkelte sektor fastholdes. For vegsektoren innebærer dette at det styringsmessige skillet mellom stamveger og øvrige riksveger opprettholdes. Gjennom Stortingets behandling av denne melding fastsettes rammer og sentrale føringer for de mer detaljerte prioriteringene som gjøres i arbeidet med handlingsprogrammet. Prioriteringer av strekningsvise investeringer på stamvegnettet er underlagt sentral styring. Innenfor den fylkesfordelte rammen tillegges fylkeskommunenes prioriteringer vesentlig vekt, så lenge prioriteringene er innenfor føringer fastlagt gjennom departementets og Stortingets behandling av Nasjonal transportplan.