15 Nærmere om statlig kjøp av persontransporttjenester

Staten kjøper årlig persontransporttjenester fra transportoperatører for om lag 1 500 mill. kr. Dette omfatter statlig kjøp av regionale flyrutetjenester fra flyselskapene, tilskudd til Hurtigruten og statens kjøp av persontransporttjenester med jernbane. Kjøp av jernbanetransport utgjør den største posten med i underkant av 990 mill. kr i inneværende år. Ordningene med statlig kjøp er begrunnet med velferds- og distriktspolitiske hensyn i områder med svakt trafikkgrunnlag, og effektivitets- og miljøhensyn i trafikktunge områder. Dette er nærmere omtalt i kapittel 7.4.

Samferdselsdepartementet vil videreføre disse ordningene i kommende planperiode. Dette i form av ny rammeavtale med NSB BA, ny rammeavtale med hurtigruteselskapene til erstatning for gjeldende tilskuddsavtale og treårige kontrakter med utvalgte flyselskap etter anbudskonkurranse.

For luftfart og Hurtigruten fastlegges i denne melding ikke et bestemt rammenivå ut over gjeldende anbudskontrakter for luftfart og ny rammeavtale med hurtigruteselskapene. Statlig kjøp av persontransporttjenester med jernbane inngår derimot i den samlede rammen til jernbaneformål. Det vises til nærmere omtale i kapitlene nedenfor, samt til kapittel 7.4.

15.1 Kjøp av persontransporttjenester med jernbane

Med utgangspunkt i overordnede samferdelspolitiske mål, særlig knyttet til miljø-, distrikts- og transportstandardhensyn, opprettholder Regjeringen en stor del av dagens persontransporttilbud med jernbane ved statlig kjøp av persontransporttjenester fra NSB BA. Ordningen gjelder togprodukter som i utgangspunktet ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme.

Dagens ordning med statlig kjøp av persontransporttjenester fra NSB BA omfatter toggruppene nærtrafikk, intercitytrafikk og region- og lokaltog. Persontrafikk på fjerntogstrekningene Oslo - Bergen, Oslo - Trondheim over Lillehammer, Oslo - Kristiansand og utenlandstogene fra Oslo til Gøteborg og Stockholm, drives på kommersiell basis uten statlig kjøp av transporttjenester. Det samme gjelder Flytoget. Bevilgningen til kjøp av persontransporttjenester er i dag fordelt på de tre toggruppene som følger:

• Nærtrafikk i og rundt Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim; ca. 42 pst.

• Intercitytogene i Østlandsområdet; ca. 22 pst.

• Lokal- og regionaltog på det øvrige jernbanenettet; ca. 36 pst.

I anbefalt strategi for utbygging av jernbanens infrastruktur ligger en stor andel av investeringsrammen til banenettet omkring de største byområdene og i Østlandets "intercitytriangel", jf. kapittel 14.3.1. Denne satsingsprofilen er begrunnet med en ambisjon om å øke jernbanens transportkapasitet i områder hvor potensialet for å ta mer trafikk er størst, og hvor også kapasitetsproblemene i trafikkavviklingen, både på veg og bane, er størst.

Samferdselsdepartementet har lagt til grunn en foreløpig samlet øvre ramme for kjøp av persontransporttjenester med jernbane i planperioden på 9 800 mill. kr. Rammen tar utgangspunkt i at bevilgningsnivået i planperioden vil ligge på nivå med bevilgningene i 1999 og 2000.

I henhold til hovedavtalen om kjøp av persontransportjenester mellom staten og NSB BA, skal det inngås fireårige rammeavtaler om statlig kjøp mellom staten ved Samferdselsdepartementet og NSB BA. Nåværende rammeavtale gjelder for perioden 1998-2001. Det tas sikte på å starte forhandlingene om ny rammeavtale med NSB BA for perioden 2002-2005 i løpet av 2000. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med en nærmere orientering om rammeavtalen i forbindelse med statsbudsjettet for 2002. Eventuelle beløpsmessige avvik i forhold til den foreløpige rammen vil bli behandlet i forbindelse med de årlige budsjettframleggene.

Rammeavtalen for inneværende periode setter krav til aktivitetsnivået i perioden. Produksjonen som omfattes av det årlige kjøpet, fastsettes i de årlige forhandlingene mellom NSB og Samferdselsdepartementet. I arbeidet med ny rammeavtale legger departementet vekt på å videreføre en avtale som sikrer en balansert risiko mellom staten og togoperatør, og som gir incitamenter til kostnadseffektivitet. Avtalen skal forene samfunnsøkonomiske mål for transportpolitikken med de bedriftsøkonomiske målene for transportselskapet, og departementet vil i utformingen av ny rammeavtale søke å forsterke avtalen i retning av en kvalitetskontrakt. En slik kontrakt skal gi incitamenter til å utvikle et samfunnsøkonomisk mest mulig effektivt kollektivtilbud uten at staten detaljstyrer hvordan tilbudet skal utvikles for å nå disse målene. Dagens rammeavtale innehar mange av kvalitetsindikatorene som bør inngå i en slik kontrakt, så som krav til punktlighet og regularitet, rapportering av trafikktallsutvikling, kundeundersøkelser m.v. En videreutvikling av dette konseptet innebærer å vurdere muligheten for at en andel av statens kjøp gjøres resultatavhengig gjennom en premieringsordning for oppfylling av kravene som stilles i kontrakten. Som i dag bør det også ligge inne et element av økonomiske sanksjoner hvis krav til det avtalte tilbudet ikke oppfylles.

Gjennomføringen av jernbanedelen i Oslopakke 2 er viktig for utviklingen av lokaltogtilbudet i Oslo-området. Nytt lokaltogmateriell vil sammen med infrastrukturinvesteringene i Oslopakke 2 gi muligheten for å øke kundegrunnlaget, spesielt for arbeidsreiser. En ny rammeavtale mellom staten og NSB BA om kjøp av persontransporttjenester må ta hensyn til den konkrete utformingen av Oslopakke 2. Dette gjelder primært forholdet til statens dekning av kapitalkostnader for materiell og takstfastsettingen for togtrafikken som inngår i ordningen med kjøp av persontransporttjenester.

NSB vil etablere lokaltogtilbudet "Puls" med et fast stoppmønster og togruter med faste halvtime- og timesfrekvenser i forbindelse med innsetting av nye lokaltog i nærtrafikken. I tillegg arbeider NSB med planer om oppgradering av gammelt materiell til en standard som kan innpasses dette konseptet. Etter innfasingen av de nye lokaltogene og gjennom en konsentrering av produksjonen åpnes det muligheter for økning i rushtrafikken fra 2002. "Konsentrasjonsstrategien" iverksettes fra 2000 til 2002 og innebærer å redusere antall tilbudte seter på utvalgte ytterstrekninger for så å øke tilbudet i rushtiden i trengselsområdene. Strategien vil sammen med innfasing av nye lokaltog ved full implementering i 2003, gi en kapasitetsøkning inn og ut av Oslo i rushtider på over 30 pst. Dette gir muligheter til å utnytte variasjoner i tilbud og etterspørsel ved å differensiere billettprisene mellom rushtider og andre tidsperioder og mellom ulike målgrupper utenfor rushtider med sikte på å kunne tilpasse kapasitetsutnyttelsen i forhold til etterspørselen.

NSB har i dag en relativt stor frihet til å fastsette takster, også innenfor ordningen med statlig kjøp av persontransporttjenester, jf. St.meld. nr. 39 (1996-97) Norsk jernbaneplan 1998-2007. Departementet vil fortsatt legge til grunn en forutsetning om at takstutlegging drøftes i de årlige forhandlingene om statlig kjøp, bl.a. som et grunnlag for å fastsette hvor mye av det samlede driftsunderskuddet som staten skal betale for og hvor mye som skal betales direkte av trafikantene.

Departementet legger i kommende rammeavtale opp til å foreta en nærmere vurdering av statens kjøp av persontransporttjenester for toggruppen region- og lokaltog, bl.a. med utgangspunkt i den samfunnsøkonomiske nytten av disse togproduktene, jf. omtale i kapittel 7.4.

NSB BA er fortsatt den eneste reelle selger av persontransporttjenester på jernbanenettet. På bakgrunn bl.a. av utviklingen i EU/EØS-regelverket for jernbane, og vurderinger knyttet til anbudsutsetting av jernbanens persontransport, er det i den kommende rammeavtalen behov for en nøye avveining av NSB BAs behov for langsiktighet. Dette gjelder bl.a. med hensyn til materiellinvesteringer, og mulighetene for at flere aktører gis adgang til å utføre persontransport med jernbane.

15.2 Kjøp av transporttjenester i luftfarten

Statens ansvar for den samlede transportstandarden kommer innen luftfarten først og fremst til uttrykk ved at departementet kjøper flyrutetjenester til og fra distriktene etter anbudsprinsippet. Denne ordningen anses å være et velegnet virkemiddel for å synliggjøre kostnadene med rutetilbudet, gitt krav til kvalitet i rutetilbudet, maksimale takster mm. Kjøp av rutetjenester vil fortsatt bli benyttet der det anses nødvendig for å sikre en tilfredsstillende transportstandard, der tilbudet ikke kan ivaretas på bedriftsøkonomisk grunnlag alene. Det vises til nærmere omtale av grunnlaget for statlig kjøp av flyrutetjenester i kapittel 7.

Basert på gjeldende anbudskontrakter vil statlig kjøp av flyrutetjenester for perioden fra og med 1.4.2000 til og med 31.3.2003, bli i størrelsesordenen 350-370 mill. kr pr. år. Det settes i denne meldingen ikke av en økonomisk ramme til formålet etter inneværende kontraktsperiode. Det vises til at kostnadene ved kjøp av flyrutetjenester generelt vil avhenge blant annet av standarden i rutetilbudet og videre utvikling i konkurransesituasjonen.

Etter oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet og Samferdselsdepartementet, har Møreforskning vurdert spørsmålet om hvilket forvaltningsnivå som i fremtiden bør stå ansvarlig for kjøp av regionale flyrutetjenester. Rapporten trekker i retning av å konkludere med at ansvaret bør desentraliseres fra stat til fylkeskommunen. Rapporten har vært ute på høring. Det har kommet inn en rekke til dels sterkt motstridende høringsuttalelser. Samferdselsdepartementet legger ikke opp til overføring av ansvaret for kjøp av regionale flyrutetjenester til fylkeskommunene i full skala nå. Departementet vil imidlertid se positivt på henvendelser fra fylker som etter eget initiativ ønsker å bli prøvefylker for fylkeskommunalt kjøp av regionale flyrutetjenester. Det vises til nærmere omtale i kapittel 7.4.5.

15.3 Hurtigruten

Gjeldende hurtigruteavtale ble inngått i 1991 for perioden 1991 - 2001 med sikte på omstilling til subsidiefri Hurtigrute etter 2001.

For å sikre fortsatt daglige og helårlige seilinger også etter 2001, har Regjeringen fått fullmakt fra Stortinget til å inngå en avtale med hurtigruterederiene om fortsatt å kjøpe transporttjenester innenfor en ramme på 170 mill. kr pr. år f.o.m. 2002 t.o.m. 2006, jf. St.prp. nr. 1, Tillegg nr. 7 og Budsjett-innst. S. nr. 13 (1999-2000). Hurtigruteselskapene og Samferdselsdepartementet har på dette grunnlag forhandlet fram en ny hurtigruteavtale for perioden 2002-2006. Avtalen må notifiseres til og godkjennes av ESA før ikrafttredelse.

Det vises til komitéflertallets merknad i Budsjett-innst. S. nr. 13 (1999-2000) der Regjeringen blir bedt om å komme tilbake med et opplegg for en mer langsiktig utvikling av Hurtigruten i Nasjonal transportplan.

I arbeidet med Nasjonal transportplan ba Samferdselsdepartementet sommeren 1999 de aktuelle fylkeskommunene om å vurdere Hurtigruten innenfor en samlet transportstandard for planperioden 2002-2011. Etter at departementet høsten 1999 fikk fullmakt fra Stortinget til å inngå avtale med hurtigruterederiene om kjøp av transporttjenester for perioden 2002-2006, ble denne henvendelsen justert. Det ble da bedt om en vurdering av Hurtigruten som en del av den totale transportstandarden for de siste fem år av planperioden (dvs. perioden 2007-2011).

Fylkeskommunenes uttalelser viser at de i forbindelse med denne behandlingen av Nasjonal transportplan, ikke har vært innstilt på å vurdere eventuelle framtidige statlige ordninger for å ivareta et tilfredsstillende hurtigrutetilbud etter 2006. Det blir også vist til at det er nødvendig med lengre behandlingstid for å vurdere spørsmålet.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at det må arbeides videre med spørsmålet om framtidig hurtigrutedrift, bl.a. for å få til en tilfredsstillende vurdering fra de berørte fylkeskommunene. Det vil også være viktig å vinne erfaring med en ny avtale. Hurtigruterederiene har varslet at en avtale på basis av den fullmakt Stortinget har gitt, etter deres vurdering gir grunnlag for utskifting av de to eldste fartøyene. Dette kan få betydning for vurderingene av om Hurtigruten i framtiden kan drives uten offentlige kjøp, slik intensjonen var med gjeldende avtale av 1991. Departementet vil derfor komme tilbake til spørsmålet om hurtigrutedrift etter 2006 i god tid før en ny avtale utløper.