9 Særskilte spørsmål knyttet til konkurransesituasjon, organisering, effektivisering og finansiering

9.1 Konkurransesituasjon, organisering og effektivisering av Statens vegvesen, Jernbaneverket og Kystverket

9.1.1 Statens vegvesens konkurransesituasjon og organisering

9.1.1.1 Bakgrunn

I St.meld. nr. 41 (1993-94) Nytt overordnet styringssystem for Statens vegvesen foreslo Samferdselsdepartementet at produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen fortsatt skulle være en del av Statens vegvesen, og organisert med virksomhet ved hvert vegkontor (med unntak for Oslo). Det ble imidlertid lagt opp til at virksomheten skulle skilles ut i egne avdelinger (produksjonsavdelingene).

Anbefalingen fra departementet var i stor grad basert på at produksjonsavdelingene skulle være effektive og konkurransedyktige og at de måtte sikres et fleksibelt driftsopplegg. Samtidig ble det vektlagt at produksjonsavdelingene i tillegg til å levere entreprenørtjenester, også skulle bidra til å styrke vegvesenet som byggherre, utgjøre et korrektiv til det private marked, nyttes som FOU-enhet og tjene som beredskap ved uforutsette situasjoner. I vurderingen av disse strategiske hensynene ble det særlig lagt vekt på muligheten for kompetanseoverføring internt i etaten.

I St.meld. nr. 41 ble det forutsatt at produksjonsavdelingene ikke kan markedsføre sine tjenester i konkurranse med private aktører. Det er imidlertid åpnet for visse eksterne oppdrag, særlig fra kommuner i områder der det ikke finnes private aktører. Det framgår også at produksjonsvirksomheten til Statens vegvesen skal ha et klart og avgrenset ansvarsområde, og at det må være etatens eget behov som skal være dimensjonerende for denne virksomheten. Stortinget sluttet seg til dette, jf. Innst. S. nr. 184 (1993-94).

Ved behandling av statsbudsjettet for 1998 uttalte flertallet i samferdselskomiteen at det kan være ønskelig med økt bruk av anbud, lokale entreprenører og innleie av utstyr på vegvesenets arbeidsfelt, jf. Budsjett-innst. S. nr. 13 (1997-98).

På denne bakgrunn ble Statskonsult i 1998 engasjert til å gjennomgå produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen. Statskonsult konkluderer i sin rapport - Rapport 1999:14, Vegen videre - En drøfting av konkurranseforholdene i Statens vegvesen - med at Statens vegvesen enten må fokusere på de strategiske hensynene, eller at konkurranseevne og konkurransehensyn i større grad vektlegges.

I en uttalelse til rapporten fra Statskonsult, anbefaler Vegdirektoratet at etaten fortsatt får aksept for å holde fast ved de strategiske målene, og dermed beholde produksjonsavdelingene som i dag.

9.1.1.2 Produksjonsvirksomheten i Sverige og Finland

Organiseringen av produksjonsvirksomheten i de svenske og finske vägverkene er relativt lik. I begge land er produksjonsvirksomheten organisert som en selvstendig enhet (divisjon) direkte underlagt generaldirektør og direksjon (styret). Produksjonsvirksomheten er også organisert i færre og andre regionale enheter enn myndighetsdelen og har en selvstendig administrasjon på alle nivåer. Dette har skapt visse problemer, blant annet med hensyn til utveksling og plassering av riktig kompetanse på myndighetssiden.

I Sverige er all vegproduksjon - også drift og vedlikehold - nå konkurranseutsatt. I Finland ligger dette målet noe lenger fram i tid. Et viktig skille mellom disse modellene og den norske modellen er at organiseringen i Sverige og Finland gjør det mulig for produksjonsavdelingene å levere anbud både innenfor vegetaten og utenfor egen virksomhet. Konkurranseutsettingen har ifølge produksjonsavdelingen i Statens Vägverk medført en vesentlig kostnadsreduksjon på driftssiden. Reduksjonen er noe mindre når det gjelder investeringer, vedlikehold og dekkelegging.

Som følge av omstillingen i Sverige er det pekt på behovet for å ruste opp myndighetssiden, noe som kan medføre at deler av effektiviseringen på produksjonssiden må kompenseres med økt ressursbruk på myndighetssiden.

9.1.1.3 Vekt på effektivitet

Produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen er betydelig, og utgjorde i 1999 10,3 mrd. kr. Av dette satte utbyggings- og trafikkavdelingene ut 4,4 mrd. kr på anbud. Resten, 5,9 mrd. kr, ble fordelt til egenproduksjon. Av dette ble igjen om lag 3,5 mrd. kr brukt til underentrepriser etter konkurranse, innkjøp og leie av maskiner som er underlagt regler for offentlige anskaffelser, og altså konkurranseutsatt. Dette betyr at om lag 2,4 mrd. kr gikk til ren egenregi.

Til tross for en tiltakende spesialisering vegkontorene imellom, peker Statskonsult i sin rapport på at i gjennomsnitt kommer mindre enn 10 pst. av omsetningen fra andre fylker og oppdrag utenfor egen etat. Om lag 4 pst. kommer utenfor egen etat og 6 pst. fra andre fylker. Det har vært en utvikling i retning av større spesialisering og fleksibilitet, men det synes fortsatt å være et betydelig potensial på dette området, jf. intensjonene i St.meld. nr. 41. Det må i denne sammenheng påpekes at med dagens regelverk og organisering kan Statens vegvesen bare i begrenset grad ta på seg oppdrag utenfor egen etat.

Det har de siste årene vært store teknologiske og organisatoriske endringer. Bruk av eksempelvis elektroniske hjelpemidler har utviklet seg i høyt tempo, noe som har muliggjort mer effektiv styring av innsatsfaktorene, ikke minst på tvers av tradisjonelle geografiske grenser.

Ved behandlingen av St.meld. nr. 41 ble det forutsatt at Statens vegvesen, jf. Innst. S. nr. 184 (1993-94), skulle kunne dokumentere konkurranseevne i ettertid. Samtidig var det en konsekvens av den foreslåtte organisasjonsmodellen at virksomheten i produksjonsavdelingene ikke kunne delta i konkurranse. Det har vist seg vanskelig å dokumentere konkurranseevne i ettertid. Dette har blant annet sammenheng med at et statlig forvaltningsorgan har rammevilkår som er svært ulike rammevilkårene til private aktører.

Etter departementets oppfatning er det bl.a. på bakgrunn av ovenstående viktig å ha et sterkt fokus på effektiviteten i produksjonsvirksomheten

Statens vegvesen har selv satt i gang et stort effektiviserings- og omstillingsarbeid, der det også vil bli sett på organisatoriske tilpasninger. Som supplement til dette mener departementet det vil være riktig å få utredet alternative organisasjonsmodeller for produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen som kan bidra til å effektivisere virksomheten.

Det er tidligere vist til de strategiske hensynene som bl.a. ble vektlagt ved valg av organisasjonsmodell i St.meld. nr. 41. De viktigste strategiske hensynene er

• kompetanseoverføring fra produksjon til myndighetssiden

• markedskorrektiv

• FoU

• beredskap.

Statskonsult har i sin rapport gått gjennom de strategiske hensynene, og stiller en del spørsmålstegn både ved vektleggingen av de ulike hensyn og utøvelsen av hensynene innenfor dagens organisasjon

Etter departementets oppfatning er det imidlertid viktig at nødvendige strategiske hensyn ivaretas også i tiden framover. Ved vurdering av alternative organisasjonsmodeller må det derfor legges vekt på hvordan dette kan løses innenfor de ulike modellene. Etter departementets oppfatning synes det som om strategiske hensyn i betydelig grad også vil kunne ivaretas innenfor andre organisasjonsmodeller enn dagens.

Økt konkurranseutsetting kan være et viktig bidrag til bedret effektivitet, og det vil være riktig å få vurdert hvordan ulike grader av konkurranseutsetting kan bidra i så måte. Ved konkurranseutsetting må det legges vekt på at Statens vegvesen blir underlagt rammevilkår som er mer like de rammevilkår som private aktører opererer under. Det er ikke grunnlag for å antyde noe konkret om eventuelle effektivitetsgevinster ved større konkurranseutsetting av produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen. Departementet vil likevel vise til at det ved konkurranseutsetting ikke er uvanlig med betydelige besparelser.

I kapittel 9.6 er OPS - Offentlig Privat Samarbeid - som en ny modell for vegbygging omtalt og med forslag til prøveprosjekt. Slik vegvesenet nå er organisert - og slik OPS er tenkt lagt opp, blant annet med internasjonal anbudskonkurranse - vil det trolig ikke være mulig for vegvesenet å levere anbud/tilbud på et slikt prosjekt siden Statens vegvesen ikke kan levere anbud eller tilbud til «seg selv». Statens vegvesen vil altså på produksjonssiden være avskåret fra å delta i utbyggingen av slike prosjekt, men vil selvfølgelig ha en rolle på myndighetssiden. Dersom utbygging etter OPS-modeller får større omfang, vil det etter departementets oppfatning kunne være uheldig at vegvesenets egen produksjonsvirksomhet ikke kan delta.

Departementet har i kapittel 9.1.1.2 omtalt organiseringen av produksjonsvirksomheten i det svenske og finske vägverket, og vil også vise til at det de siste årene har vært store endringer i tilknytningsformer i en rekke offentlige etater. Dette gjelder ikke minst på samferdselssiden (post/tele/jernbane). Departementet vil peke på at for Statens vegvesen har hovedmodellen for organisering ligget relativt fast i lengre tid.

9.1.1.4 Konklusjon

Departementet mener det må legges stor vekt på effektivitet i produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen. Departementet vil engasjere Statskonsult til å utrede alternative organisasjonsmodeller som kan bidra til å effektivisere virksomheten. Utredningen skal spenne fra en divisjonsmodell til full utskillelse i et statlig aksjeselskap.

Utredningen må ta utgangspunkt i at nødvendige strategiske hensyn skal ivaretas, og omfatte en vurdering av hvordan dette kan løses innenfor de ulike modellene. I utredningen skal det vurderes hvordan ulike grader av konkurranseutsetting kan bidra til bedret effektivitet. Utredningen skal også vurdere rammevilkår og regelverk ved ulike organisasjonsmodeller, herunder bl.a. produksjonsvirksomhetens mulighet til å påta seg oppdrag i konkurranse med andre og utenfor egen etat.

Departementet vil understreke at Statens vegvesen fortsatt skal ha en sterk rolle i utøvelsen av vegpolitikken, og at en effektivisering av etaten vil være viktig i en slik sammenheng. Det vil ikke være aktuelt å foreta endringer som i realiteten kan føre til private monopoler, eller å utrede en privatisering av produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen.

Det vil i utredningen bli tatt hensyn til at eventuelle organisatoriske endringer som følge av etatens eget effektiviseringsarbeid kan påvirke behovet for å endre organisasjonsmodell.

Departementet vil oppnevne en referansegruppe med deltakelse bl.a. fra Statens vegvesen og tjenestemannsorganisasjonene.

9.1.2 Effektivisering av Jernbaneverket

9.1.2.1 Jernbaneverkets effektiviseringsarbeid

Jernbaneverkets virksomhet omfatter drift, vedlikehold og investeringer i linjenettet. Jernbaneverket driver selv en stor del egenproduksjon. I løpet av de senere år er det gjennomført omfattende organisasjonsendringer internt i Jernbaneverket slik at det nå gjennomgående er skilt mellom forvaltning og produksjon. Siktemålet har vært å synliggjøre produksjonsenhetenes virksomhet og kostnadsstruktur bedre med tanke på effektivisering.

Gjennomføringen av Jernbaneverkets investerings- og større vedlikeholdsprosjekter er såkalt anbudsbasert produksjon. Eksterne entreprenører blir valgt ut fra forutgående anbudsrunder der aktuelle enheter i Jernbaneverket som for eksempel BaneService og BanePartner må fremme tilbud i konkurranse med eksterne entreprenører. Av Jernbaneverkets årlige vedlikeholds- og investeringsbudsjetter er det anslått at hhv. 50 og 75 pst. gjelder anbudsbasert virksomhet. Dette innebærer at prisen i den konkurranseutsatte virksomheten internt i Jernbaneverket bestemmes i et eksternt marked. Anbudsbasert virksomhet er kjennetegnet ved at usikkerheten knyttet til det enkelte prosjektets kostnadsoverslag i stor grad vil være knyttet til utviklingen i entreprenørmarkedet.

Jernbaneverkets utbyggingsenhet er tillagt den sentrale byggherrefunksjonen ved større investeringsprosjekter. Enheten bidrar også i planleggingen av jernbaneprosjekter.

Driften av jernbanens infrastruktur er delt inn i geografiske forvaltningsenheter. Dette omfatter omformervirksomhet (energiforsyning), trafikkstyring og administrasjon. Fra og med 01.01.2000 er de regionale produksjonsenhetene underlagt én sentral ledelse, BaneProduksjon. På sikt vil det bli vurdert om forholdene ligger til rette for at en større del av produksjonsenhetenes virksomhet vil kunne bli anbudsbasert.

Jernbaneverket har innført bruk av «benchmarking» for å måle effektiviteten i sin forvaltning. «Benchmarking» brukes for å sammenlikne produsenter og likeartede virksomheter med sikte på økt kostnadseffektivitet. Hensikten er å kunne lære av «de beste». Jernbaneverket har tatt i bruk denne metoden bl.a. for å kunne måle effektivitetsutviklingen i sin egenproduksjon sett i forhold til eksterne produsenter, for på denne måten å kunne oppnå effektiviseringskrav som blir satt til virksomheten.

Bruken av «benchmarking» i effektiviseringsøyemed forutsetter tilgang på et godt datamateriale som egner seg til sammenlikning mellom likeartede virksomheter. På grunn av ulike rammevilkår for jernbanevirksomhetene i de ulike land er det vanskelig å foreta direkte sammenlikninger mellom infrastrukturforvalterne. Som omtalt i St. prp. nr. 1 (1999-2000), deltar Jernbaneverket sammen med andre europeiske jernbaneforvaltninger i et prosjekt i regi av UIC der en på tross av ulike rammebetingelser, søker å analysere produktiviteten for hhv. drift, investerings- og vedlikeholdsprosjekter innen de ulike lands jernbanevirksomhet. Etter Samferdselsdepartementets vurdering er dette et prosjekt som kan være nyttig for effektiviseringen av Jernbaneverkets driftsapparat på områder med begrenset mulighet for bruk av anbud. Jernbaneverket har dessuten behov for en viss egenproduksjon av jernbanespesifikke tjenester både på grunn av at det ikke eksisterer alternative leverandører og for å kunne opprettholde nødvendig egenkompetanse.

I St.prp. nr. 1 (1999-2000) ble det vist til at Jernbaneverket har lagt fram et forslag for Samferdselsdepartementet om endrede rammebetingelser for BaneService og BaneTele der begge enhetene foreslås skilt ut som egne aksjeselskaper, 100 pst. eid av Jernbaneverket, med sikte på at disse enhetene bedre kan utvikle en fullverdig forretningsmessig styring og utvikling av virksomhetene. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til dette i senere framlegg til Stortinget.

Fra Samferdselsdepartementets side er det en forutsetning at sikkerheten skal være i fokus også for effektiviseringsarbeidet.

9.1.2.2 Utvikling av effektivitetsmål

I St.meld. nr. 39 (1996-97) Norsk jernbaneplan 1998-2007 ble det vist til at Samferdselsdepartementet tar sikte på å få utarbeidet bedre effektivitetsmål for jernbanevirksomheten. Hensikten er å kunne måle effektivitetsutviklingen i Jernbaneverkets egenproduksjon bedre, og i hvor stor grad de årlige effektiviseringskravene blir oppnådd. Egenproduksjonen omfatter primært basis banedrift, energiforsyning, trafikkstyring, planlegging og administrasjon. For inneværende periode er kravet til effektivisering av disse tjenestene satt til 1-2 pst. pr. år.

Samferdselsdepartementet og Jernbaneverket arbeider med å utvikle effektivitetsmål innen disse områdene, slik at Jernbaneverket på en bedre måte skal kunne måle og rapportere om effektivitetsutviklingen. Det har vist seg å være vanskelig å framskaffe et tilfredsstillende tallmateriale. Med det nye økonomistyringssystemet som nå er innført i Jernbaneverket, er det ventet at problemet kan løses slik at resultatene fra og med 1999 kan være utgangspunktet for framtidig måling og rapportering.

For basis banedrift legges det bl.a. opp til å benytte en måleparameter som gir driftskostnader pr. sporkilometer, korrigert for de ulike banestrekningenes kvalitet. Jernbanens kontaktledningsanlegg og driften av omformertjenestene inngår i Jernbaneverkets energiforsyningsvirksomhet og gjelder kun elektrifiserte banestrekninger. Det legges derfor opp til at Jernbaneverket rapporterer særskilt for denne virksomheten. Måleparameteren som vil bli lagt til grunn for energiforsyningsvirksomheten, vil vise utviklingen i driftskostnader pr. bruttotonnkm. For trafikkstyringen tas det sikte på en måleparameter som viser kostnadsutviklingen pr. togkm, korrigert for punktligheten.

Samferdselsdepartementet legger opp til å kunne rapportere om effektivitetsutviklingen basert på et slikt system i de årlige budsjettproposisjoner allerede fra 2001. Systemet vil bli videreutviklet i planperioden. I denne sammenheng vil også krav til årlig effektivitetsutvikling i etaten bli vurdert.

9.1.2.3 Eierskap til stasjoner og terminaler

I forbindelse med behandlingen av Innst. S. nr. 237 (1999-2000) om NSB Gardermobanen AS har samferdselskomitéen bedt om at Samferdselsdepartementet i Nasjonal transportplan vurderer overføring av stasjoner som er i NSB BAs eie til Jernbaneverket.

Jernbaneverket og NSB BA har nedsatt en intern arbeidsgruppe for å vurdere eierskapet til stasjonene. Samferdselsdepartementet har bedt om at denne gruppen avgir en innstilling til departementet i første halvår 2001. Om nødvendig vil saken bli forelagt Stortinget.

9.1.3 Nærmere om Kystverket

Kystverket er et ordinært forvaltningsorgan underlagt Fiskeridepartementet, med ansvar for utbygging, drift og vedlikehold av fiskerihavner, farleder, fyr og merkeinstallasjoner, lostjenesten og trafikksentraltjenester. Virksomheten omfatter også forvaltningsoppgaver i tilknytning til lover og regelverk for havner, farleder og losplikt. Kystverket består av Kystdirektoratet, som ligger i Oslo, og 5 kystdistrikskontorer med underliggende operative enheter.

I St.meld. nr. 46 (1996-97) Havner og infrastruktur for sjøtransport ble det framholdt:

«Fiskeridepartementet vil legge til rette for økt ressursutnyttelse og økt kapasitet i Kystverket. Det vil bli gjennomført en organisasjonsgjennomgang av Kystverket, med bred deltakelse. I denne sammenheng vil det også bli vurdert former for skille mellom forvaltning og drift i Kystverket. Lokalisering av Kystverkets distriktskontor vil ikke bli vurdert i denne forbindelse.»

På denne bakgrunn nedsatte Fiskeridepartementet et utvalg i oktober 1997, som avga innstilling 15. februar 1999, jf. NOU 1999:5 Det nye Kystverket. Utvalget konstaterte at verken forvaltnings-, tjenesteytings- eller produksjonsoppgavene løses på en kostnadseffektiv måte innenfor nåværende organisasjon og tilknytningsform. Den overordnede styringen er i stor grad preget av detaljert styring av virkemiddelbruken, og Stortinget blir gjennom de årlige budsjettframlegg invitert til å fatte vedtak på relativt detaljert nivå. Utvalget kom fram til at mer fleksible rammevilkår, kombinert med at den overordnete styringen bør bli mer rettet mot målstyring og resultatoppfølging, vil gi Kystverket større ansvar og muligheter for å drive effektivt. Utvalgets flertall legger til grunn at det er ønskelig at Kystverket omdannes til forvaltningsbedrift, og at produksjonsoppgaver og tyngre vedlikeholdsoppgaver organiseres som en egen resultatenhet innenfor Kystverket. Et medlem ønsket at produksjonsenheten skulle skilles ut som statlig AS. Et annet mindretall tok ikke stilling til styringsmodell.

Saken ble sendt på høring med frist for merknader 14. juni 1999. De fleste høringsuttalelser slutter seg til at Kystverket organiseres som en forvaltningsbedrift. Det er imidlertid ulike syn på hvordan dette skal gjøres i praksis. Forslaget om å skille ut produksjonsenheten har bred støtte. Enkelte av høringsinstansene peker på at man bør vurdere en sterkere samordning med Statens vegvesen. Det er imidlertid bred enighet om at man bør skille mellom forvaltnings- og driftsfunksjoner.

Høringen viste at det fortsatt er behov for avklaring av enkelte forhold rundt en mulig omorganisering av Kystverket. Bakgrunnen er at NOU 1999:5 ikke redegjør fullt ut for hvilke muligheter og konsekvenser som ligger i de ulike alternative organisasjonsmodeller som gjennomgås i rapporten. Som varslet i St.prp. nr. 1 (1999-2000) for Fiskeridepartementet har departementet derfor funnet det nødvendig å starte egne utredningsarbeider, for å kunne legge fram forslag til framtidig organisasjonsstruktur for Kystverket. Oppfølgingen har derfor tatt noe lengre tid enn planlagt. Det tas imidlertid sikte på at en ny organisasjonsmodell blir forelagt Stortinget i høstsesjonen 2000.

9.2 Nærmere om NSB BA

9.2.1 Planer for virksomheten

Samferdselsdepartementet la høsten 1998 fram den første meldingen om konsernets virksomhet, St.meld. nr. 19 (1998-99) Om NSB BAs virksomhet. Departementets framlegg tok utgangspunkt i NSBs § 10-plan for 1998 som omhandler perioden 1998-2002. Meldingen er konsentrert til årene 1998-2000, dvs. perioden fram til framlegget av neste stortingsmelding om selskapets virksomhet. Med behandlingen av St.meld. nr. 19, jf. Innst. S. nr. 138 (1998-99), ble strategien for konsernets virksomhet og investeringsplaner i perioden lagt.

Samferdselsdepartementet vil våren 2001 legge fram en ny melding om konsernet NSBs virksomhet. De planer som legges i denne meldingen med hensyn til infrastruktur og regulatoriske grep, vil være med på å legge føringer for NSBs satsingsområder den kommende 10-årsperioden.

9.2.2 Statlig kjøp av persontransporttjenester

Med utgangspunkt i samfunnsmessige målsettinger, særlig knyttet til miljø-, distrikts- og transportstandardhensyn, opprettholder Samferdselsdepartementet en del bedriftsøkonomisk ulønnsomme persontransporttilbud ved statlig kjøp av persontransporttjenester fra NSB BA. Dagens ordning omfatter toggruppene nær- og intercitytrafikk og region- og lokaltog.

Det er ulike årsaker til at disse togproduktene vanskelig kan drives i bedriftsøkonomisk balanse. Nærtrafikken rundt Oslo, Stavanger, Bergen og Trondheim karakteriseres, i likhet med intercitytrafikken på Østlandsområdet, av en ujevn kapasitetsutnyttelse som følge av høye, kortvarige trafikktopper. Region- og lokaltogene betjener for en stor del områder med svakt trafikkgrunnlag.

Samferdselsdepartementet forhandler hvert år med NSB om produksjonsvolum, takstforutsetninger og beløp for statlig kjøp for det påfølgende år. Gjeldende hovedavtale for statlig kjøp ble revidert i 1997 og trådte i kraft 1. januar 1998, bl.a. med bakgrunn i St.meld. nr. 39/Innst. S. nr. 253 (1996-97) om Norsk jernbaneplan 1998-2007. Hovedavtalen fastsetter overordnede prinsipper og retningslinjer for det samlede avtaleverket. I tillegg til hovedavtalen inngår partene en rammeavtale. Rammeavtalen er en 4-årig avtale som fastsetter planlagt totalbeløp og hovedtrekkene i togtilbudet for statlig kjøp i avtaleperioden. Nåværende rammeavtale gjelder for planperioden 1998-2001. Gjennom de årlige kjøpsavtalene fastsettes det endelige avtalebeløp for de enkelte budsjettårene i avtaleperioden.

De årlige forhandlingene er i perioden gjennomført i henhold til den prosedyre som er nedfelt i gjeldende hovedavtale mellom departementet og NSB. Stortinget orienteres om resultatet av forhandlingene og vedtar bevilgningene til statlig kjøp i forbindelse med de årlige statsbudsjettene.

I inneværende rammeavtaleperiode har åpningen av Romeriksporten i 1999 muliggjort den største ruteomleggingen i NSBs moderne historie. Tilbudet i toggruppene nærtrafikk og intercitytrafikk på Østlandet ble økt med henholdsvis 20 og 12 pst. Samtidig ble reisetiden redusert for de fleste tog som trafikkerer strekningen Oslo S - Hamar. Gjennom ruteomleggingen har NSB realisert det togtilbud som Stortinget forutsatte som en del av vedtaket om bygging av ny flyplass. Produksjonsøkningen skjedde i utgangspunktet uten økning i statens kjøp av persontransporttjenester. For intercitytogene på Østlandet har statlig kjøp pr. personkm i perioden 1997 til 2000 som følge av dette blitt redusert med over 30 pst. Det har vært en positiv trafikkutvikling både i intercitytrafikken og nærtrafikken rundt Oslo, Bergen og Stavanger.

I henhold til rammeavtalen for perioden 1998-2001 har NSB bestilt 36 nye lokaltogsett, til bruk bl.a. i Oslo- og Stavangerområdet. Materiellet skal etter planen være levert innen januar 2002. NSB Mellomdistanse vil få levert seks nye krengetog til intercitytrafikken på Østfoldbanen, som etter planen skal settes i drift i 2002.

I Midt-Norge er togtilbudet organisert i enheten NSB Persontrafikk Nord, og omfatter Rørosbanen, Raumabanen, Nordlandsbanen, Meråkerbanen og Ofotbanen, som alle inngår i statlig kjøp ordningen. Som en del av gjeldende rammeavtale vil 11 nye dieseldrevne krengetog leveres til Røros-, Rauma- og Nordlandsbanen i 2000, og bli satt i trafikk innenfor Agendakonseptet 2000-2001. Innsetting av nytt materiell forventes å styrke NSBs konkurranseevne på trafikksvake strekninger.

Det er lagt opp til at Timetoget Bratsbergbanen overtar persontrafikken med jernbane mellom Notodden og Porsgrunn tidlig i 2001, med en betydelig forbedring av tilbudet. Innenfor rammeavtalen for 1998-2001 vil selskapet motta tilskudd til drift som ikke overskrider dagens tilskudd til Bratsbergbanen. I tillegg til å styrke togtilbudet på strekningen, representerer selskapet et forsøk på å etablere alternative organisasjonsformer, med innslag av lokalt initiativ og medeierskap som kan bidra til å effektivisere virksomheten.

Når det gjelder prosess for framforhandling av ny rammeavtale for perioden 2002 - 2005, vises det til omtale av statlig kjøp av persontransporttjenester i kapittel 15.1.

9.3 Havner

9.3.1 Klassifisering av havner

I St.meld. nr. 46 (1996-97) Havner og infrastruktur for sjøtransport ble det innført en begrenset klassifisering av havner. Klassifiseringen er knyttet opp til havnenes nasjonale eller regionale betydning i det samlede samferdselsnettet. Myndighet til å utpeke nasjonale havner er lagt til regjeringen mens Fiskeridepartementet utpeker regionale havner. I dag er det utpekt 8 nasjonale havner (Oslo, Grenland, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim, Bodø og Tromsø) og 6 regionale havner (Larvik, Ålesund, Sandnessjøen, Harstad, Hammerfest og Kirkenes).

Ved behandlingen av St.prp. nr. 1 (1999-2000) for Fiskeridepartementet, jf. Innst. S. nr. 13 (1999-2000) ble det pekt på at det i dag er en begrenset klassifisering av ulike havner, og Regjeringen ble i forbindelse med spørsmålet om prioritering av fiskerihavneprosjekter bedt om å vurdere om det kan være hensiktsmessig med en klarere ansvarsdeling i havnesektoren.

I forbindelse med St.meld. nr. 46 (1996-97) ble også omfanget av klassifiseringen av havner vurdert. Det ble ansett som mest hensiktsmessig at klassifiseringen i første omgang bør identifisere de havner som har særlig viktige funksjoner i nasjonal og regional sammenheng.

De nasjonale havnene er knutepunkter i et nasjonalt/internasjonalt transportnett, og skal fungere som effektive logistikksentra for intermodale transporter av personer og gods. Trafikkhavnstrukturen i Norge bør videre inngå i en overordnet nasjonal planlegging og prioritering, med vekt på havner med nasjonale og internasjonale funksjoner. Dette vil medvirke til nødvendig samordning av investeringer og tiltak i hovedtransportnettet inn mot havnene (veger, jernbaner, farleder). Resultatet kan bidra til bedret funksjonalitet, effektivitet og sikkerhet i intermodale transport- og logistikkjeder, samt å motvirke feilinvesteringer.

Regjeringen mener det er et viktig moment ved vurderingen av klassifisering av havner at havnene er kommunale og at ansvaret for den daglige forvaltningen av havnene tilligger kommunene. I St.meld. nr. 32 (1995-96) Om grunnlaget for samferdselspolitikken varslet Fiskeridepartementet at en tok sikte på å igangsette arbeidet med en alminnelig revisjon av lov av 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann mv. (havne- og farvannsloven). Dette gjentas i St.meld. nr. 46 (1996-97) Havner og infrastruktur for sjøtransport hvor det framheves at det som ledd i dette arbeidet vil settes i gang en utredning om organiseringen og styringsformen for norske havner. Stortinget sluttet seg til dette, og kom tilbake til spørsmålet i Budsjett-innst. S. nr. 13 (1998-99). Komiteen viser der til sin behandling av St.meld. nr. 46 (1996-97) i Innst. S. nr. 254 (1996-97) og uttaler at det foreligger et behov for en gjennomgang av havner og farvannslovgivningen. Dette arbeidet er startet opp. En naturlig del av lovrevisjonen vil være en gjennomgang av klassifiseringen samt organisering og styringsform for havner. Regjeringen vil komme tilbake til saken i denne forbindelse.

9.3.2 Fiskerihavner - finansiering, planlegging og utbygging

Fiskerihavnene er en viktig del av infrastrukturen for fiskerinæringen. Gjennom å dekke nødvendige behov som bl.a. landingsplass for fangst og liggeplass for fiskefartøy, bidrar fiskerihavnene til å sikre lønnsomhet og verdiskaping i næringen. I tillegg fyller fiskerihavner en transportfunksjon som transittstasjon for videre transport av fiskeråvarer/-produkter. I motsetning til trafikkhavner spiller imidlertid fiskerihavner mer en næringsrolle ved at de i større grad er knyttet til en bestemt næring.

Fiskerihavnene varierer både i størrelse og med hensyn til hvilke fasiliteter de kan tilby, og det er ikke mulig å gi en entydig definisjon av fiskerihavnbegrepet. Felles for alle fiskerihavnene er imidlertid at de på forskjellige måter er tilrettelagt for virksomhet innen fiskerinæringen. Dette omfatter mottak av fisk, foredling, produksjon og handelsmessig virksomhet, videretransport av fisk og fiskeprodukter, ulike former for service overfor fartøy og mannskap, samt å dekke behovet for trygge liggeplasser for fiskefartøy når disse ikke er i aktivt fiske.

Statlige virkemidler i fiskerihavnepolitikken er mer utførlig behandlet i St.meld. nr. 46 (1997-98) Havner og infrastruktur for sjøtransport. De såkalte «statlige fiskerihavner» er karakterisert ved at det på et eller annet tidspunkt, med bevilgninger over statsbudsjettet, er bygget molo, allmenningskai eller foretatt utdypinger, og hvor staten fortsatt står som eier av denne infrastrukturen.

I tillegg til dette blir det bevilget tilskudd til delfinansiering av kommunale anlegg i fiskerihavner. Disse anleggene omfatter i hovedsak kaier for lasting og lossing av fangst og redskap i tillegg til liggekaier for fiskeflåten. Det settes krav til kommunen om dokumentasjon av utbyggingsbehov, utviklingstrekk og tekniske og økonomiske planer for tiltaket.

Bevilgningene til fiskerihavnetiltak over Fiskeridepartementets budsjett må ses i sammenheng med øvrige statlige og kommunale bevilgninger til transport- og næringstiltak som berører fiskerihavner, herunder midler til kommunale havneanlegg over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett.

For å sikre en best mulig oversikt over virkningene av statlige tiltak på området, er det viktig at det skjer en samordning av planleggingen der sektortiltak, som eksempelvis utbygging av fiskerihavner, ses i forhold til stedets totale behov og muligheter.

Initiativene til fiskerihavneutbygging forutsettes tatt i kommunene, og fremmet gjennom fylkeskommunene. Utbygging og opprusting av fiskerihavner kan være av avgjørende betydning for næringsutviklingen på stedet. Det er derfor viktig at forholdene rundt fiskerihavneutbyggingen og bruken av sjøarealene for ferdsel i tilknytning til fiskerihavnen, samt vegtilknytning og arealdisponeringen på land, trekkes inn i den samlede planprosessen i kommunen.

Planene for utbygging av fiskerihavner må også ses i nær sammenheng med andre næringsmessige og transportmessige tiltak. Kommunenes planer for utbygging av fiskerihavner fremmes derfor gjennom fylkeskommunen som sektorplaner, hvor fylkeskommunenes næringsavdelinger blir sentrale for en vurdering av fiskerihavnenes betydning. Fylkeskommunen får dermed en tilsvarende faglig rolle som ved annen næringsvirksomhet.

Fylkeskommunenes faglige rolle i fiskerihavnesammenheng er blitt samsvarende med den rollen de har for annen nærings- og transportinfrastruktur. Den fylkeskommunale planleggingen skal bidra til trygge og velordnede fiskerihavner som effektive bindeledd mellom sjø og land. Fiskerihavneplanleggingen på fylkesnivå skal også bidra til å fremme en fiskerihavnestruktur i overensstemmelse med fylkets planer for utvikling av fiskerinæringen, og bidra til at utviklingen av fiskerihavner også fremmer generell nærings- og transportutvikling.

Fylkeskommunenes forslag vurderes på havne- og farvannsfaglig grunnlag av Kystverket/distriktskontoret, og samtidig med dette gir den berørte regiondirektør i Fiskeridirektoratets ytre etat en fiskerifaglig vurdering av prosjektet. Deretter fremmer distriktskontoret prosjektene for Kystdirektoratet, som på bakgrunn av en helhetlig og overordnet vurdering av bruken av midler på området fremmer en samlet innstilling til Fiskeridepartementet i tilknytning til budsjettprosessen.

I de statlige prioriteringene av fiskerihavneprosjekter vil det bli tatt både næringspolitiske og transportmessige hensyn. I St.meld. nr. 46 (1996-97) ble det sagt at havneutbygging skal prioriteres på steder hvor dette har særlig stor betydning for å øke den nasjonale verdiskapningen i fiskerinæringen. Samtidig skal det også legges vekt på den betydningen fiskerihavnetiltak har for å ivareta mindre lokalsamfunns næringsvirksomhet og sysselsettingen.

Det legges med andre ord både kostnads-, nærings-, distrikts- og transportmessige kriterier til grunn i vurderingene av hvilke prosjekter som skal prioriteres. Fiskeridepartementet vurderer mulighetene for å utvikle et nytte-kostnadsverktøy for tiltak i fiskerihavner.

9.3.3 Endringer av betydning for fiskerihavnene

Den framtidige utviklingen av strukturen både på flåte- og industrisiden vil være av betydning for fiskerihavnestrukturen. En endring til større fiskefartøy er en medvirkende årsak til økende behov for større dybder i mange av fiskerihavnene.

Norsk fiskeindustri er preget av store og små enheter med stor geografisk spredning. Endringer i nasjonale rammebetingelser og liberalisering av verdenshandelen har medført store endringer for fiskeindustrien, og det har skjedd en betydelig omstilling i fiskerinæringen de ti siste årene.

Transport er en vesentlig kostnadsfaktor for fiskerinæringen. Regjeringen mener derfor at det er viktig at trafikkhavnene og fiskerihavnene sees i sammenheng, og at det legges til rette for at transport av fisk og fiskeprodukter kan foregå på en effektiv måte for å bidra til næringens lønnsomhet.

Valg av transportform for fisk og fiskeprodukter til markedene vil kunne være av betydning for fiskerihavnestrukturen, og særlig for de kombinerte havnene. Valget vil i stor grad bestemmes av produkttype. Fersk fisk fraktes i hovedsak med bil, men i de siste årene er det også etablert direkte flyfraktruter fra Norge til Japan. Transport av frossen fisk er i mindre grad avhengig av hurtighet i logistikkjeden.

Anløp av større gods-/fryse-/containerskip for transport av fisk og fiskeprodukter ut til markedene vil kunne sette større krav til både dybder og manøvreringsarealer i havnene. Behovet for oppgraderinger vil avhenge av hvilke framtidige mønster som etableres for transport av fisk og fiskeprodukter med skip. En eventuell økning i bruken av containere vil også øke betydningen av fiskerihavner og fiskerihavneavsnitt med nærhet til trafikkhavner. Når det gjelder transport av ferdigprodukter, drives endringer fram av strengere kvalitetskrav og større oppmerksomhet knyttet til kvalitetssikring mens produktene er under transport. Dette vil kunne medføre økt behov for havner med effektive terminalfunksjoner. Videre vil en hurtig videreføring av varer fra mottakssted til marked stille krav til god tilknytning mellom havn og øvrige transportformer, i første rekke veg.

Flere forhold trekker i retning av at det vil bli økt behov for havner med fleksible løsninger. Dette går bl.a. på hvilke fartøytyper som kan legge til kai, servicemuligheter i havna og muligheter for videre transport av varer til markedene. Dette tilsier økt satsing på et utvalg av havner som kan fylle flere funksjoner, med tanke på mottak, servicemuligheter og videre transport til markedene. Videre er det behov for fortsatt satsing på en differensiert fiskerihavnestruktur for å ivareta mindre fiskerisamfunns interesser. Dette er nødvendig ut fra hensynet til sammensetningen av fiskeriindustrien og bosettingsmønsteret langs kysten.

Flere aspekter ved den internasjonale utviklingen vil ha betydning for framtidig havnestruktur. Schengen-avtalen gjør Norge til EUs ytterste grense for persontransport. Veterinærkontrollen innebærer at alle fryste produkter fra tredjeland må kontrolleres. Videre medfører EØS-avtalen behov for å videreutvikle transitthavner, som gir fartøy fra EU-området adgang til å lande og transitere fangst utenom omsetningsregelverket til norske fiskesalgslag. Fiskeridepartementet vil på denne bakgrunn vurdere nærmere om det kan være hensiktsmessig å tilrettelegge for at et antall fiskerihavner i Norge kan betjene den utenlandske fiskeriflåten.

Klassifisering av havner vil etter Regjeringens mening ikke være til hinder for klare prioriteringer av fiskerihavneprosjekter som er aktuelle for statlig finansiering. Disse prosjektene skal være forankret i fylkeskommunens vurdering av og prioriteringer mellom prosjekter innefor en samlet fylkesdelplan for fiskerihavner. I og med at ikke alle prosjekter som prioriteres fra fylkeskommunalt hold lar seg gjennomføre innenfor begrensede budsjettrammer det aktuelle år, må det være et fylkeskommunalt ansvar å løpende vurdere behovet for og prioritering av fiskerihavneprosjekter i en fylkeskommunal fiskerihavneplan. For å oppnå god regional samordning av virkemiddelbruk rettet mot næringsutvikling, er det viktig med god samordning av fylkeskommunale planer.

9.4 Bompengefinansiering

Regjeringen mener at

• det er et statlig ansvar å finansiere utbygging av riksveger

• bompenger fortsatt bør være et viktig supplement i finansiering av nye veger.

Det er et statlig ansvar å finansiere utbygging av riksveger. Finanspolitiske hensyn setter imidlertid begrensninger for finansiering over statsbudsjettet. Derfor har bompenger oppstått som en supplerende finansieringsform.

Bompenger er vanligvis brukt til delfinansiering av veganlegg sammen med ordinære bevilgninger over statsbudsjettet. Som oftest er bompengedelen finansiert ved lån som tilbakebetales med bompengeinntekter etter at anlegget er ferdig. Noen steder brukes de løpende bompengeinntektene direkte til å dekke anleggskostnader uten å gå vegen om låneopptak. Det praktiseres også ordninger med delvis betaling av bompenger før anlegget er påbegynt (forhåndsinnkreving).

I 1999 bidro bompengefinansiering med ca. 2,2 mrd. kr, eller tilsvarende 55 pst. av riksveginvesteringer over statsbudsjettet. Dette er en høy andel, og reiser behov for å drøfte bl.a. spørsmål om bompengefinansieringens omfang og utforming.

Selv om trafikkgrunnlaget er til stede, er det ikke alle vegprosjekt som ligger like godt til rette for bompengefinansiering. Dette må imidlertid ikke føre til at bompengeprosjekt blir prioritert etter hvor velegnet de er for slik finansiering, og ikke etter lønnsomhet eller betydning for samfunnet.

Det er videre grunn til å vurdere den totale bompengebelastningen for ulike strekninger/områder før et nytt prosjekt eventuelt godkjennes. Noen strekninger har flere bompengeprosjekt enn andre. Eksempelvis kan det nevnes at det i 1999 kostet 274 kroner i bompenger for personbil å kjøre mellom Bergen og Stavanger. Det er umulig å sette en fast øvre grense for antall bompengeprosjekt, både totalt og for enkeltstrekninger. Det er likevel nødvendig å vurdere nye prosjekt i lys av eksisterende og planlagte prosjekt, og spesielt se betalingssystemene i sammenheng, slik at belastningen på enkelte strekninger eller områder ikke blir for stor.

En innvending mot bruk av bompenger har ofte vært kostnadene ved innkreving. Jo høyere innkrevingskostnadene er, dess mindre effektiv er bompenger som finansieringsordning.

Bompenger avviser trafikk som enten velger andre veger eller lar være å kjøre. Disse virkningene kan føre til at det ikke blir en samfunnsøkonomisk rasjonell utnyttelse av investeringene i den nye vegen.

I utgangspunktet var bompengefinansiering ment å være et supplement til ordinære bevilgninger. Med det omfanget bompengefinansiering har fått, må det konstateres at ordningen i dag utgjør et fast og betydelig element i den totale vegfinansieringen.

I enkelte tilfeller har kommuner fått kompensasjon for bomplassering, jf. f.eks. St.prp. nr. 26 (1999-2000) Østfoldpakka. Samferdselsdepartementets holdning har her vært at slik kompensasjon kan gis når bruken av midlene tilfredstiller kravene for alternativ bruk av riksvegmidler og bompenger og etablert praksis i tilsvarende saker, og kompensasjon finansieres 100 pst. med bompenger. Departementet ser imidlertid ikke grunn til å videreføre denne ordningen for nye bompengeprosjekt. Hovedbegrunnelsen for dette er at innkrevde bompenger på samme måte som statlige midler i sin helhet bør nyttes til prosjekt som inngår i bompengeordningen og som er høyest prioritert i denne sammenheng. Bompengeordninger er basert på lokalt initiativ og lokale vedtak. Etter departementets oppfatning synes det ikke hensiktsmessig å kompensere lokale myndigheter for ordninger de selv har ønsket.

Departementet finner det samtidig uheldig at kompensasjon for bomplassering til enkelte kommuner har inngått som en forutsetning i samband med den lokale behandlingen av bompengesøknaden. Departementet vil derfor ta initiativ til at retningslinjene for behandling av bompengesaker presiseres på dette punktet.

Samferdselsdepartementet mener at bompenger også framover vil være et viktig element i vegfinansieringen. Ordningen er en måte å realisere prosjekt raskere enn de ellers ville blitt realisert. Kravet om lokalt engasjement og tilslutning før et prosjekt blir godtatt bompengefinansiert, kan bidra til fokus på prosjekt som har stor betydning for brukerne. Nytten for den enkelte bruker av prosjektet må stå i rimelig forhold til det brukeren må betale i bompenger.

Stortinget har ved flere anledninger behandlet generelle retningslinjer for utforming av bompengefinansiering. Samferdselsdepartementet legger vekt på at retningslinjene blir fulgt opp ved vurdering av nye bompengeprosjekt. I tillegg mener departementet at nye bompengeprosjekt ikke må sees løsrevet fra den øvrige vegpolitikken. Departementet understreker nødvendigheten av at statlige midler til bompengeprosjekt inngår i en reell prioritering innenfor planrammene. Dette forsterkes av den senere tids utvikling i retning av større pakker.

Bompengepakker

Det skal normalt foreligge godkjent reguleringsplan før et bompengeprosjekt legges fram for Stortinget. I hht. gjeldende rutiner er usikkerheten ved dette plannivået +/- 10 pst. Kravet om reguleringsplan gjelder for saker bestående av enkeltprosjekt. Bompengepakker omfatter mange enkeltprosjekt. For prosjekt der gjennomføringen ligger nær i tid vil planlegging og kvalitetssikring av kostnadsoverslag ha kommet langt. For prosjekt som ligger lenger ut i tid vil arbeid med planlegging og kostnadsoverslag normalt ha kommet kortere. Vurdering av behov og prosjektutforming vil ofte endre seg over tid. Da er det lite hensiktsmessig å gjøre planleggingen unødig detaljert mange år før prosjektet skal realiseres. Dessuten er detaljert planlegging ressurskrevende, og det er dermed også praktiske grenser for hvor mange prosjekt som kan planlegges samtidig. Disse momentene innebærer at for bompengepakker der mange prosjekt inngår vil plangrunnlag og kvalitet i kostnadsoverslaget variere. Usikkerheten i de totale kostnader kan derfor være stor når en bompengepakke legges fram. Det vil være naturlig å revurdere bl.a. porteføljen av prosjekter, omfang av pakken og tidspunkt for realisering ved senere planrevisjoner. Likevel må det enkelte prosjekt tilfredsstille kravet til plangrunnlag og kostnadsoverslag før det tas opp til bevilgning og anlegget startes.

Kostnadsoverskridelser for enkeltprosjekt

Forholdet mellom staten og det enkelte bompengeselskap reguleres i en standardavtale. Ved kostnadsoverskridelser innenfor 10 pst. (ved reguleringsplan) dekker i følge standardavtalen staten og bompengeselskapet overskridelsen etter fordelingen i bompengeavtalen mellom bompengeselskapet og staten. Kostnadsoverskridelser ut over 10 pst. dekkes vanligvis i sin helhet av staten. Etter Samferdselsdepartementets mening har dette i enkelte tilfeller ført til at lokale myndigheter og bompengeselskap ikke har nødvendige incentiver til kostnadseffektivitet og/eller velger dyre løsninger. Departementet vil derfor ta initiativ til endringer i standardavtalen.

Drift av bompengeselskap

Bompengeselskapenes oppgaver er knyttet til den private del av finansiering av prosjekter, og til innkreving og forvaltning av bompenger. Selskapet har et hovedansvar for at kostnadene ved dette blir lavest mulig. Samferdselsdepartementet legger vekt på at staten bidrar til dette gjennom oppfølging av standardavtalen og i kontakt mellom Statens vegvesen og det enkelte bompengeselskap.

Vegdirektoratet har i en undersøkelse gjennomgått administrasjonskostnadene, eller driftskostnadene, for bompengeselskapene.

Undersøkelsen viser at stedsspesifikke forhold er avgjørende for antall bomstasjoner og dermed kostnadsnivået når det gjelder «tradisjonell» bompengeinnkreving. Innkreving på ferjer har svært lave kostnader forbundet med innkrevingen.

Driftskostnader og effektivitet i et bompengeselskap avhenger av flere faktorer, som innkrevingsmåte (elektronisk/manuell), hvorvidt det tas betaling fra passasjerer, om innkrevingen foregår i begge retninger, fordeling av trafikken over døgnet, åpningstider osv. Disse faktorene er ulike prosjektene imellom, og en direkte sammenlikning mellom selskap og prosjekt kan gi et noe skjevt bilde. Det er likevel mulig å etablere et relativt godt sammenlikningsgrunnlag basert på enkle effektivitetsmålinger.

Det er flere måter å måle effektivitet på. En måte er å se innkrevingskostnader i forhold til inntektene, en annen å se innkrevingskostnader i forhold til antall betalende passeringer. I undersøkelsen inngår kun administrasjonskostnadene, det vil si at finanskostnader er holdt utenfor.

Figur 9.1 er basert på tradisjonelle prosjekt med betalende bompasseringer (bomdøgntrafikk - BDT) på mindre enn 10 000 kjøretøy. Undersøkelsen omfatter 21 bompengeprosjekt der det i 1997 var innkreving. I figuren er det også tegnet inn en «gjennomsnittlig» kurve basert på innkrevingskostnadene pr. passering. Dette angir hva som ville vært en forventet innkrevingskostnad pr. passering dersom alle prosjektene hadde hatt lik kostnadsstruktur.

Innkrevingskostnadene pr. passering avtar når trafikken øker. På prosjektet fylkesveg 207 Tyssøy - Bjorøy i Hordaland er innkrevingskostnadene pr. passering meget lave trass i svært lav trafikk. Årsaken er at det i dette prosjektet er valgt en automatisk innkrevingsordning. Av de høytrafikkerte prosjektene, er det verdt å merke seg at innkrevingen på Ev 39 Nordhordlandsbrua er mer effektiv enn en enkel sammenlikning med øvrige prosjekt skulle tilsi. Innkrevingen på Ev 39 Rennfast er imidlertid mindre effektiv enn hva som kunne forventes. Dette viser at lokale forhold, og de ovennevnte faktorer har betydning for effektiviteten.

Vegdirektoratet har også undersøkt de totale innkrevingskostnadene pr. år, sammenliknet med trafikkmengden. Resultatene framgår av figur 9.2.

Med unntak for Ev 39 Rennfast og Ev 39 Nordhordlandsbrua, er det en mindre spredning i selskapenes kostnader enn det innkreving pr. passering viste. Årsaken er faste kostnader, som ikke er avhengig av trafikkmengden. Dette har blant annet sammenheng med at kostnadene knyttet til bemanningen i stasjonene vil være relativt lite fleksibel, og vil være omtrent den samme uavhengig av trafikken.

En nærmere analyse av tallene som ligger til grunn for analysen viser at innkrevingskostnader for prosjekt med trafikk under 1 000 kjøretøy pr. døgn, stort sett er uavhengig av trafikkmengden. For prosjekt med trafikk mellom 1 000 og 2 000 kjøretøy pr. døgn, kan forskjellen i innkrevingskostnader, sammenliknet med trafikkmengde, stort sett forklares ved om det kreves betaling for passasjerer eller ikke. For prosjekt med trafikk mellom 2 000 og 10 000 kjøretøy pr. døgn øker kostnadene relativt jevnt med trafikken.

Kostnadsforholdene i bompengeringene og andre prosjekt med stor trafikk er ikke analysert. Foreløpig er disse prosjektene relativt få i antall, slik at en analyse av den typen som er omtalt ovenfor ville medført metodiske problemer og vært lite hensiktsmessig. Felles for disse prosjektene er likevel en lav innkrevingskostnad pr. passering, og for alle bomringene er kostnadene pr. passering under en krone.

9.5 Alternativ bruk av ferjetilskudd

Flere ferjesamband mottar årlig store tilskudd. Over tid vil driftstilskuddene utgjøre betydelige beløp. Det kan derfor stilles spørsmål om ferjetilskuddene alternativt kan brukes til hel eller delvis dekning av investeringskostnaden ved ferjeavløsningsprosjekt. Spørsmålet har både praktiske og prinsipielle sider.

Det må skilles mellom brutto og netto besparelse av tilskudd. Bygging av et nytt riksveganlegg påfører staten økte årlige utgifter til drift og vedlikehold av anlegget. Disse utgiftene må trekkes fra ved beregning av spart tilskudd. Fradraget kan bli betydelig. Spesielt kan undersjøiske tunneler ha så store drifts- og vedlikeholdskostnader at det ikke er åpenbart at de er særlig lavere enn ferjetilskuddet.

Omdisponering av ferjer som blir ledige når et ferjesamband blir avløst av en fast forbindelse vil vanligvis medføre at eldre og mindre ferjer med små eller ingen kapitalkostnader blir erstattet i andre samband. Slike omrokkeringer kan på kort sikt øke driftskostnadene i andre samband.

Totalt sett er det derfor ikke automatikk i at avløsning av ferjesamband gir redusert tilskuddsbehov i ferjedriften som helhet.

Når det vurderes om et ferjesamband bør avløses av en fast vegforbindelse, blir det bl.a. foretatt en samfunnsøkonomisk nytte-kostnadsanalyse av den nye vegen. I analysen bidrar sparte ferjekostnader til økt beregnet nytte, og dermed til å øke muligheten for at prosjektet blir realisert.

Det er viktig å utnytte ressursene i vegbudsjettet best mulig. Derfor må det foreligge samfunnsøkonomiske analyser for alle større vegprosjekt. Analysene må bygge på samme grunnlag og være sammenliknbare slik at det blir mulig å foreta reelle politiske prioriteringer mellom prosjektene. Prioriteringen må skje innen de rammer som står til rådighet i budsjettene. Skal prioriteringen være reell, vil det være galt å øremerke deler av rammen til et enkelt prosjekt i forkant.

I praksis betyr dette at den fordel ferjeavløsningsprosjekt kan ha når ferjekostnader spares, allerede er tatt hensyn til i den samfunnsøkonomiske analysen og i den prioritering som gjøres mot andre prosjekt. Dersom et prosjekt gir reduserte driftskostnader på vegbudsjettet, vil reduksjonen isolert sett gi en viss økning i handlefriheten i budsjettet. Denne handlefrihet må til en hver tid anvendes til å prioritere de tiltak det er størst behov for. Dersom ferjeavløsningsprosjekt skulle gis en ytterligere fordel om de sparer ferjetilskudd, ville dette gi en dobbeltregning av fordelen, dvs. både i den samfunnsøkonomiske analysen og på nytt i finansieringsplanen for vegprosjektet. Dette vil være metodisk feil.

Basert på dette vil Samferdselsdepartementet videreføre nåværende opplegg for prioritering basert på samfunnsøkonomiske analyser der bl.a. størrelsen på drifts- og vedlikeholdskostnader inngår som ett av flere elementer som har betydning for prioritering mellom investeringsprosjekt.

9.6 Økt privat ansvar for vegutbygging - Offentlig Privat Samarbeid

• Regjeringen vil prøve ut Offentlig Privat Samarbeid (OPS) som en ny form for organisering av vegbygging

• OPS kan gi gevinster knyttet til risiko og effektivitet.

9.6.1 Generelt om Offentlig Privat Samarbeid

Høsten 1998 vedtok Stortinget at økt privat ansvar i vegutbygging skal utredes og at Regjeringen skulle legge fram mulige prøveprosjekt for privat finansiering, bygging og drift av vegprosjekt, jf. Innst. S. nr. 13 (1998-99).

Etter gjeldende ansvarsdeling i vegsektoren, har Statens vegvesen totalansvar for planlegging, bygging og drift av riks- og fylkesveganlegg. Etatens virksomhet finansieres via midler fra offentlige budsjetter og bompenger. Statens vegvesen inngår ofte kontrakter med private konsulenter og entreprenører som utfører deler av vegvesenets oppgaver, enten det gjelder planlegging og prosjektering, utbygging eller drift og vedlikehold av veger. Statens vegvesen har ansvaret for disse anleggene, og i mange tilfeller også for deler av kostnadsoverskridelsene.

I flere land blir private entreprenører i større grad også benyttet til de oppgaver som tidligere ble betraktet å høre inn under offentlige myndigheter. Særlig i Storbritannia, men også i Finland, har det vært prøvd ut nye modeller for ansvarsdeling. I Sverige er det vedtatt å prøve ut slike nye modeller, som internasjonalt samles under betegnelsen PPP - Public Private Partnership, eller OPS - Offentlig Privat Samarbeid.

OPS kan også benyttes ved andre former for infrastrukturutbygging (for eksempel jernbane), men i omtalen her legges hovedvekten på veg, jf. Stortingets vedtak.

I ulike varianter av disse modellene har private aktører et større ansvar for finansiering, utbygging og drift av veganlegg. Alle modellene utgår i hovedsak fra samme idé, at private aktører overtar risiko og ansvar for å prosjektere, bygge, drive og eventuelt finansiere investeringen. Forskjellen ligger i hvilke oppgaver/ansvar som overføres fra offentlige til private aktører. Et skille ligger også i om tilgangen til investeringen overføres til myndighetene på et tidlig eller senere stadium eller om investeringen forblir på private hender. Det vanlige ved slike samarbeidsformer er at staten inngår en kontrakt som omfatter ansvaret for finansiering, bygging og drift av et infrastrukturprosjekt. De ulike formene forutsetter et nært samarbeid mellom private og statlige aktører. Hovedformålet er å prøve ut om modellen kan gi økt effektivitet ved gjennomføring av denne type prosjekt, samtidig som det offentlige beholder kontrollen og muligheten for politiske valg.

Som en oppfølging av Stortingets vedtak har Samferdselsdepartementet bedt Vegdirektoratet klarlegge en del sider ved slik organisering i Norge, herunder forholdet til veglov, budsjettsystem osv. Vegdirektoratet har også kommet med forslag til prøveprosjekt. Videre ble ECON engasjert til å utrede mer prinsipielle og overordnede spørsmål knyttet til slik bygging, drift og vedlikehold av veger. ECONs rapport og Vegdirektoratets uttalelser forelå høsten 1999.

9.6.2 Vurderinger basert på ECONs rapport

ECON har på oppdrag fra Samferdseldepartementet utredet flere overordnede aspekter ved en slik organisering av vegutbygging, jf. ECON, Offentlig-privat samarbeid ved veiutbygging, Rapport 64/99. Samferdselsdepartementets vurderinger under er i stor grad basert på denne rapporten.

Problemstillinger knyttet til risiko, oppgjørsform mm.

Det kan være fordeler ved en organisering der private aktører i større grad får oppgaver som i dag utføres av Statens vegvesen. Likevel er det usikkerhet knyttet til slik organisering, noe som tilsier årvåkenhet ved denne form for planlegging, utbygging, drift og vedlikehold av vegprosjekt.

Gevinstene ved en OPS-modell vil trolig i størst grad være knyttet til:

• økt konkurranse om flere oppgaver kan gi kostnadsbesparelser

• overføring av helhetsansvaret til en privat aktør kan gi nye og bedre løsninger ved langsiktige vurderinger av utbygging, drift og vedlikehold i sammenheng

• overføring av ansvar og risiko til private gir mulighet for å påvirke tekniske løsninger

• private aktører vil ha større fleksibilitet, særlig når det gjelder utnyttelsen av kapital

• byggeperioden kan bli kortere, fordi en OPS-modell gir mer fleksibel finansiering.

Følgende mulige negative effekter ved en slik modell må også vurderes:

• en privat aktør kan ha høyere risikopremie enn en offentlig aktør, noe som kan medføre økte finansieringskostnader

• en overføring av helhetsansvar til private kan øke (offentlige) kostnader forbundet med kontroll, oppfølging osv.

• et privat ansvarlig selskap kan gå konkurs, noe som kan medføre at anlegget forsinkes og i verste fall ikke blir ferdigstilt.

Når det gjelder effektene knyttet til oppfølging og kontroll er det verdt å merke seg at sammenhengen kan være uklar. Sammenliknet med dagens modell der det opereres med detaljerte, byggherrestyrte entrepriser kan det tenkes at en OPS-modell faktisk kan redusere kostnader knyttet til oppfølging og kontroll.

Nettoeffekten av de ulike momentene er ikke gitt, men etter Samferdselsdepartementets oppfatning bør slik organisering prøves ut nærmere.

Hvorvidt en OPS-modell gir en samfunnsøkonomisk gevinst i forhold til dagens ordning er mer avhengig av hvordan OPS-modellen utformes enn av hva slags vegprosjekt som skal bygges. Det vil for ulike prosjekt være behov for noe ulik utforming, ikke minst ved fordeling av risiko. De grunnleggende rammebetingelser må imidlertid være slik at gevinstene for samfunnet kan realiseres.

Samferdselsdepartementet vil i stor grad basere en gjennomføring med OPS-utbygging etter kriterier det gjøres rede for i det følgende. Det vil imidlertid kunne være nødvendig å endre opplegget for gjennomføring og prinsipper etter som erfaringsgrunnlaget øker.

Utforming av OPS-modellen

Et hovedmoment ved en OPS-modell er å gi den private aktøren (utbyggeren) incentiver til kostnadseffektiv gjennomføring av prosjektet gjennom overføring av tilstrekkelig ansvar og risiko.

Risikoen bør ideelt plasseres hos de aktørene som mest kostnadseffektivt kan minimere sannsynligheten for uheldige utfall. En rekke potensielt risikable forhold ved et vegprosjekt kan ikke elimineres verken av staten eller OPS-utbyggeren, eksempelvis usikkerhet knyttet til lønns- og prisvekst, protester mot utbyggingen eller arkeologiske funn som forsinker prosjektet. Regulering av slike forhold spesifiseres gjerne gjennom kontrakter i det enkelte tilfelle. I Europa for øvrig er det en tendens til at myndighetene bærer denne type risiko. Dette har trolig sammenheng med at OPS-utbyggere av flere grunner ikke bør bli pålagt risiko på områder der de ikke selv kan påvirke utfallet i nevneverdig grad. Dersom en utbygger må påta seg denne type risiko, vil det trolig kreve en risikopremie som i neste omgang må dekkes av myndigheter eller brukerne. Generelt er det også å forvente at dess større risiko som overlates en utbygger, dess større vil risikopremien bli. Utbyggeren i en norsk OPS-modell bør derfor etter Samferdselsdepartementets mening som hovedregel overta risiko som utbyggeren selv i stor grad kan påvirke.

Videre vil det være avgjørende at en OPS-utbygger får stor frihet til å velge hvordan oppgavene skal løses. Fra myndighetenes side bør det derfor i hovedsak fokuseres på funksjonskrav til hva som skal leveres og drives, for eksempel krav til bæreevne, brøytestandard m.v. Private aktører bør i størst mulig grad avgjøre hvordan funksjonskravene skal oppfylles. Internasjonale erfaringer viser at funksjonskrav og myndighetenes rolle også endres etter som de ulike partene vinner erfaring. Det er rimelig å vente en tilsvarende prosess også i Norge dersom modellen tas i bruk i større omfang. Foreløpig vil det være hensiktsmessig at det tas utgangspunkt i gjeldende normaler. Det må likevel understrekes at detaljert fullprosjektering av et prosjekt fra vegmyndighetenes side, ikke vil være forenlig med intensjonen i en OPS-modell.

Kontrollmulighet og overføring av ansvar

Offentlige myndigheter har behov for å beholde den overordnede kontrollen med vegtjenesten. Planleggingen vil skje etter plan- og bygningsloven. Det må legges til grunn at myndighetene vil velge trasé, utarbeide reguleringsplaner, gjennomføre grunnundersøkelser osv. Dette krever relativt stor innsats, men vil være nødvendig for å gi en utbygger et tilstrekkelig godt grunnlag for å utarbeide pålitelige kostnadsoverslag og overta risikoen for grunnforhold i forbindelse med prosjektet. Utbyggeren kan imidlertid selv velge å gjennomføre flere undersøkelser, for å redusere usikkerheten i kostnadsestimatet og dermed sin risiko.

Andre trekk ved OPS-modellen tilsier at myndighetenes kontrollbehov reduseres når en utbygger overtar en større del av levetidskostnadene for en veg fordi det vil være utbyggerens ansvar å sørge for å sikre kvaliteten under bygging slik at vedlikeholdskostnadene reduseres. Det er heller ikke nødvendigvis slik at jo større ansvarsområdet er, desto større blir problemene eller kostnaden knyttet til å sikre produktets kvalitet. Høy risiko øker kostnadene for utbyggeren. Det kan derfor være en konflikt mellom gevinstene ved kostnadseffektiv risikohåndtering - som trolig er større desto mer risiko som overføres - og kostnadene ved dyre anbud og høy risikopremie.

Overføring av inntektsrisiko gir ingen samfunnsøkonomiske gevinster

Ulike modeller for overføring av risiko fra offentlig til privat sektor er i stor grad avhengig av oppgjørsform. Det kan skilles mellom tre hovedformer for oppgjør: Faste årlige bidrag over statsbudsjettet, bompenger og skyggebompenger. Til disse tre hovedformene kan det knyttes ulike forutsetninger om betaling etter trafikkmengden, blant annet ved ulike satser og terskelverdier. Skyggebompenger innebærer at godtgjørelsen til utbyggeren gjøres avhengig av bl.a. faktisk registrert trafikkmengde og at betalingen foretas årlig over statsbudsjettet.

Ved faste, årlige bidrag over statsbudsjettet bærer staten all risiko knyttet til trafikkutvikling, mens bompengefinansiering og skyggebompenger medfører at større deler av risikoen overføres til utbyggeren. Utbyggeren kan i begrenset grad påvirke den generelle trafikkutviklingen, og bør derfor heller ikke dekke risiko forbundet med denne. Isolert sett tilsier dette at utbyggerens inntekter bør være uavhengig av trafikken. En ordning med skyggebompenger vil imidlertid gi sterke incentiver til å opprettholde framkommeligheten, og internasjonalt nyttes ofte ulike varianter av skyggebompenger. Trafikkavhengig oppgjør vil også automatisk gi incentiver til å øke vegens tilgjengelighet ved å redusere byggeperioden og raskere ta vegen i bruk. Dette hensynet kan imidlertid også ivaretas gjennom det faste bidraget, ved først å starte betalingen når vegen er klar for trafikk, eller ved å legge inn i kontraktene andre bonusordninger knyttet til å holde vegen åpen og tilgjengelig for trafikk.

Overføring av risiko gjennom bompenger og skyggebompenger - slik at utbyggerens inntekter fra et prosjekt øker ved økende trafikk - kan ha som resultat at tilbyder med mest optimistisk trafikkprognose legger inn et gunstigere bud enn de andre utbyggerne, alt annet likt. Dette kan være uavhengig av om den samme utbyggeren kan bygge og drive vegen til lavest forventet kostnad. En ordning med skyggebompenger og/eller bompenger kan dermed redusere muligheten for at den mest kostnadseffektive utbyggeren vinner oppdraget. Dette er blant annet bakgrunnen for at myndighetene både i England og Finland har valgt utforminger av skyggebompengene slik at staten og utbyggeren deler på trafikkrisikoen.

Dersom oppgjøret er avhengig av trafikkutvikling og trafikkomfang, vil utbyggerens inntekter være avhengig av både den økonomiske politikken generelt og miljø- og/eller samferdselspolitiske tiltak spesielt, i tillegg til en lang rekke forhold utenfor både myndighetenes og utbyggerens kontroll. Virkemidler for å redusere trafikkveksten, for eksempel vegprising, miljøavgifter eller konkurrerende transportmuligheter, vil kunne oppfattes som avtalebrudd. Dersom oppgjøret baseres på faste, trafikkuavhengige årlige bidrag, er utbyggerens inntekter uberørt av slike forhold.

Det er flere argument som taler for at betalingen utbyggeren mottar bør være uavhengig av trafikkomfang. En slik modell kan innebære at utbyggeren mottar faste, årlige beløp, og disse beløpene inngår i anbudskonkurransen. En modell med faste årlige bidrag over statsbudsjettet forhindrer ikke at det også kan etableres bompengeinnkreving på strekningen. Det vil i så fall være naturlig at bompengeinntekten går til staten, og ikke inngår i oppgjøret til utbyggeren.

Det er imidlertid også gode argumenter for at en løsning med skyggebompenger prøves ut. Slike løsninger er vel kjent internasjonalt, og gir utbyggeren gode incentiver når det gjelder å sikre tilgjengelighet og framkommelighet. Der alternativet er høye bompengesatser, kan skyggebompenger være spesielt gunstig, siden en slik løsning ikke medfører trafikkavvisning som ved tradisjonelle bompengeprosjekt.

Generelle skatter og avgifter (skyggebompenger og faste bidrag) vil ofte gi et lavere samfunnsøkonomisk effektivitetstap enn brukeravgifter (bompenger), når det aktuelle vegprosjektet vil bli preget av ledig kapasitet. Er det mange brukere å fordele kostnadene mellom, slik at satsen i et bompengesystem blir lav, og er etterspørselen etter vegkapasitet lite elastisk, kan bompengefinansiering være mer effektivt.

Samferdselsdepartementet vil legge opp til ordninger som sikrer den overordnede styring og kontroll med vegpolitikken. Ulike prosjekt vil kreve ulike ordninger, men det vil være viktig i avtaleverket å legge inn muligheter for eksempel betalingsutsettelse, oppsigelse av kontrakt eller andre tiltak dersom en utbygger ikke imøtekommer de krav myndighetene har stilt.

Konkurranseelementet

Effektivitetsgevinster ved OPS har trolig stor sammenheng med muligheten for å etablere konkurranse. En vurdering av om det faktisk blir reell konkurranse om oppdragene, er dermed viktig for å avgjøre om OPS vil være en effektiv måte å organisere bygging av veger på.

Det norske og internasjonale entreprenørmarkedet har etter all sannsynlighet nødvendig kompetanse og størrelse slik at konkurransen blir effektiv. Kostnadene ved å delta i anbudsrundene vil trolig heller ikke bli så høye at de hindrer utbyggere i å delta. Internasjonale erfaringer tilsier at det er nok aktører, og at anbudskostnaden ikke er et hindrer for å få nok anbud.

Erfaringer fra blant annet Finland tilsier likevel at det kan være hensiktsmessig å etablere en ordning der også tapende utbyggere - som har vært med i den siste fasen av forhandlingsprosessen - mottar en form for kompensasjon. Motytelsen er at myndighetene får kunnskap om detaljene i anbudet blant annet med hensyn på tekniske løsninger. Det bør likevel påpekes at antall bud ikke nødvendigvis er et godt mål på konkurransesituasjonen. Det er derfor viktig at det legges til rette for at mange deltakere får anledning til å delta. Det vil videre være viktig at den mest effektive utbyggeren gjennomfører prosjektet. Samferdselsdepartementet vil løpende vurdere tiltak som kan bidra til økt konkurranse.

9.6.3 Vegdirektoratets vurderinger

Vegdirektoratet viser til at finansiering etter foreslått modell ikke krever store endringer i budsjettsystemet. En løsning der en utbygger får betalt over statsbudsjettet for utbygging, drift og vedlikehold i en samlet sum, vil imidlertid kreve endringer. Direktoratet foreslår at eventuelle skyggebompenger, faste årlige bidrag eller liknende utbetales over en nyopprettet post.

Vegdirektoratet kan ikke se at den foreslåtte OPS-modellen gir behov for endring i vegloven så lenge det velges en ordning der Vegdirektoratet beholder bestilleransvaret, dvs. ansvaret for spesifikasjoner, betaling, kontroll og oppfølging. Dette medfører at betaling skjer som et kontraktmessig oppgjør mellom det private selskapet og staten. Vegdirektoratet peker videre på at det synes naturlig å legge samme regelverk til grunn for prosjektering og anlegg av veg, enten det skjer i tradisjonell offentlig regi, eller etter en OPS-modell, selv om en ved en OPS-modell bør stå noe friere i forhold til detaljer fra regelverket. Dette må eventuelt klarlegges gjennom kontraktsutformingen.

Vegdirektoratet foreslår videre at prosjekt som bygges ut etter en OPS-modell inngår i en egen enhet i Vegdirektoratet, som underlegges Vegdirektøren eller etatsledelsen. Samferdselsdepartementet mener dette kan være en hensiktsmessig organisering, men vil peke på at det er viktig at Vegdirektoratets videre arbeid med OPS får en forankring både i departementet og blant de private entreprenørene. Samferdselsdepartementet har derfor bedt Vegdirektoratet etablere en referanse-/arbeidsgruppe som støtter arbeidet. Gruppen er opprettet med representanter fra bl.a. Samferdselsdepartementet, Statens vegvesen og entreprenørnæringen.

Vegdirektoratet har primært anbefalt at det i første omgang satses på ett prøveprosjekt, blant annet fordi det vil være krevende å utvikle spesifikasjoner og holde det totale risikonivået under kontroll.

9.6.4 Samferdselsdepartementets konklusjon

Det er trolig effektivitetsgevinster knyttet til i større grad å utnytte konkurranseelementet på større og mer langvarige oppgaver ved vegutbygging. Dette tilsier at private aktører i større grad engasjeres. Videre vil det trolig være gevinster ved at utbygging, drift og vedlikehold i større grad kan sees i sammenheng. Dette vil være uavhengig av om det er private aktører eller offentlige myndigheter som står for gjennomføringen. Det er likevel grunn til å regne med at en endret modell for vegutbygging, i det minste i en overgangsfase, vil medføre økte kostnader, for eksempel knyttet til oppfølging og kontroll. Disse kostnadene er det vanskelig å anslå på forhånd, men det er grunn til å regne med at disse kostnadene over tid vil være lavere enn gevinster ved ordningen.

Samferdselsdepartementet mener at en prøveordning bør omfatte flere enn ett prosjekt slik at erfaringsgrunnlaget kan bli bredere. Flere prøveprosjekt gjør det også mulig å prøve ut flere oppgjørsformer. Utvikling av spesifikasjoner og systemer kan trolig i stor grad nyttiggjøres ved flere prosjekt, som da kan dele kostnadene.

Samferdselsdepartementet anbefaler at det gjennomføres to prøveprosjekt. Prosjektene bør, ikke minst av hensyn til omstilling og tilpasning av vegvesenets egen virksomhet, gjennomføres over et visst tidsrom. Det første prosjektet lyses om mulig ut tidlig i 2001. Samferdselsdepartementet legger opp til at prosjektene Ev 39 Øysand - Thamshamn i Sør-Trøndelag og vestlige deler av Ev 18 i Aust-Agder blir de første prøveprosjektene. Begge prosjektene vil være basert på en blanding av tradisjonell bompengeinnkreving og statlige bevilgninger. Bompengeselskapet vil her på vanlig måte stille midler til rådighet for Statens vegvesen, som så stiller midler til rådighet for utbygger (OPS - utbyggeren). Begge prosjektene vil bli lyst ut på internasjonal tilbuds-/anbudskonkurranse.

I sin tilråding har departementet også lagt vekt på at en OPS-modell vil gi norske private entreprenørbedrifter muligheten for å tilegne seg kompetanse ved denne form for utbygging. Slik kan norske bedrifter få muligheten til erverve kunnskap om en modell som ser ut til å få stadig bredere aksept internasjonalt. Denne typen argumenter er likevel ikke avgjørende selvstendige argumenter for å gjennomføre OPS-prosjekter. Det viktigste er å velge den mest effektive aktøren, etter en internasjonal anbuds-/tilbudskonkurranse. Ved valg av utbygger vil regelverket for offentlige anskaffelser etter EØS-regelverket bli lagt til grunn.

Myndighetenes kompetanse må ikke svekkes på de områdene hvor OPS-utbyggeren overtar ansvaret. En slik kompetanse vil være nødvendig for å sikre kontroll, oppfølging og at myndighetene får anledning til å etterprøve utbyggerens levering. Statens vegvesen har allerede god kompetanse når det gjelder utbygging, drift og vedlikehold av vegprosjekt.

I OPS-prosjektene skal det inngås en kontrakt mellom Statens vegvesen og prosjektselskapet/utbyggingsselskapet. Selskapet kan etter denne ha ansvaret for prosjektering, bygging, finansiering, drift og vedlikehold av en vegstrekning. Motytelsen fra staten kan enten være avtalt i kontrakten (kontraktsbasert) eller at selskapet gis anledning til å hente inntekter direkte i markedet (markedsbasert).

Kontraktsbasert inntekt er basert på avtale mellom partene. Denne plasserer vegrelatert risiko, som risiko for byggekostnader, ferdigstillelsestidspunkt, finanskostnader, drifts- og vedlikeholdskostnader mv. hos prosjektselskapet, mens selskapet ikke har risiko knyttet til en eventuell bompengeordning for prosjektet (trafikkrisiko).

I et markedsbasert system vil prosjektselskapet ta den kommersielle risikoen fordi inntektene kommer direkte fra trafikantene og ikke som følge av en avtale med staten. Dette innebærer også at prosjektselskapet påtar seg trafikkrisikoen, noe som selskapet i begrenset grad har mulighet til å påvirke og som det dermed (indirekte) vil ta seg betalt for. Et markedsbasert system vil bryte med dagens prinsipper for bompengefinansiering om at et bomselskap skal drives uten fortjeneste og med offentlig aksjemajoritet.

Samferdselsdepartementet vil for prøveprosjektene ta utgangspunkt i den kontraktsbaserte modellen.

Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til eventuelle nødvendige budsjettekniske endringer. Departementet er videre enig med Vegdirektoratet i at erfaringene fra det videre OPS-arbeidet bør danne grunnlag for en eventuell endring av vegloven, og at det ikke legges opp til endringer nå. Departementet viser imidlertid til at den siste tids utvikling når gjelder utbyggingsformer, tilknytningsformer osv. kan gjøre det påkrevet med en grundigere gjennomgang av vegloven. Departementet vil eventuelt komme tilbake til dette.

9.7 Sivil transportberedskap

Samferdselsdepartementet har det overordnede ansvaret for sivil beredskap innen land-, luft- og kysttransport. Nærings- og handelsdepartementet har det overordnede ansvar for beredskapssystemer knyttet til handelsflåten. Fagområdet havner er underlagt Fiskeridepartementet på tiltaksnivå, mens Samferdselsdepartementet er program- og budsjettansvarlig.

Hovedmålet for transportberedskap er at det sivile samfunnets og Forsvarets behov for transporttjenester kan bli dekket tilfredsstillende ved fredskriser og under beredskap og krig. Det er viktig å legge til rette for at normale transport- og logistikksystemer kan fungere så langt som mulig i en krisesituasjon. Det er også viktig å se de aktuelle transportformer i sammenheng, for effektiv utnyttelse av tilgjengelige transportressurser.

Sivil transportstøtte er av stor betydning for å dekke det sivile samfunnets og Forsvarets behov for transporttjenester ved beredskap og krig. Det samme gjelder for videretransport av forsyninger og forsterkninger som vil ankomme Norge under krise og krig. I perioden 2000 og utover vil planer for mottak og videretransport av allierte forsterkninger til Norge bli utarbeidet og løpende ajourholdt iht. NATOs planer. Arbeidet vil omfatte alle fagområder innen transport.

I det følgende beskrives prosjektet «Beskyttelse av samfunnet», viktige infrastrukturtiltak i planperioden og tiltak innen de ulike transportsektorene både for sivile og militære formål.

9.7.1 Beskyttelse av samfunnet

Prosjektet «Beskyttelse av samfunnet» (BAS) ble igangsatt i 1994 som et samarbeid mellom Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) og sivile myndigheter. Hensikten var å bedre bevisstheten om og innsikten i sårbarheten for viktige samfunnsområder og presentere tiltak som kunne redusere sårbarheten.

Gjennom BAS-prosjektet har FFI gjennomført analyser av sårbarheten i kritiske samfunnsfunksjoner. Fire funksjoner har blitt trukket fram som spesielt viktige for det moderne samfunnet: Telekommunikasjon, kraftforsyning, transport og ledelse/informasjon.

Telekommunikasjon og kraftforsyning har vært gjenstand for detaljerte analyser i forbindelse med oppfølgingsprosjektene BAS2 (telekommunikasjon) og BAS3 (kraftforsyning). Transportfunksjonen vil være gjenstand for analyse i prosjektet «BAS4/Sårbarhetsreduserende tiltak innen transport», med planlagt start i februar 2001.

For å øke FFIs kompetanse om problemer relatert til sårbarhet i transportsektoren, har det vært gjennomført en forstudie.

Forstudien - som er avgrenset til å omhandle sårbarhet i innenlands godstransport - konkluderer med at det er store forskjeller på robustheten i de ulike transportsektorene (veg, bane, sjø og luft). Veg- og sjøtransport synes generelt mindre sårbar enn luft- og banetransporten, i alle fall på godssiden. En gjennomgang av de sektorvise analysene viser imidlertid at det er enkelte delsystemer som virker spesielt sårbare på tvers av transportsektorene. Dette er systemene knyttet til logistikk/godsstyring og terminaler. For de øvrige delsystemene er de sektorvise forskjellene større.

Nye produksjonsprinsipper kombinert med intensivert konkurranse gjør at transportnæringen stadig søker mot mer effektiv drift. IT-systemer for logistikk og godsstyring med høy kompleksitet kan, med et momentant bortfall, lett lamme de større transportvirksomhetene i landet, i alle fall på kort sikt. Samtidig synes systemene forholdsvis lett å kunne slås ut. De er kommunikasjonsintensive, og krever fortløpende oppdateringer for å fungere. Samtidig er koblingene mot Internett med på å gjøre systemene åpne for uautorisert inntrenging og manipulering.

FFIs forstudie av sårbarhet innen transportsektoren peker på flere aktuelle problemstillinger som bør utredes nærmere under BAS4, eksempelvis:

• Hvilke konsekvenser det kan få for den sivile beredskap at flere statlige etater de senere år har fått endret tilknytningsform til Staten.

• Utenlandsk eierskap/globalisering.

• Kan den økende graden av effektivisering innen transportsektoren bidra til økt samfunnssårbarhet?

• Logistikksystemenes avhengighet av IT og telekommunikasjon.

• Konsekvenser for transportsektoren av Forsvarsstudien 2000 om endringer i Forsvaret, herunder transportstøtte ved utenlandsoperasjoner.

9.7.2 Infrastrukturtiltak

9.7.2.1 Reservebruberedskap

Samferdselsdepartementet tok i 1996 initiativ til å utrede mulighetene for en mer samordnet reservebruberedskap. Målsettingen var at utredningsarbeidet skulle resultere i en helhetlig nasjonal reservebruplan, med bl.a. samordning av materiellinnkjøp fra 2000 og utover.

En prosjektgruppe fikk i mandat å kartlegge mulighetene for - så langt det er teknisk mulig og hensiktsmessig - at Statens vegvesen og Jernbaneverket i framtiden baserer seg på innkjøp og bruk av det samme reservebru- og nødreparasjonsmateriell. Prosjektgruppen fikk også i oppdrag å anbefale et opplegg for en mer samordnet forvaltning av etatenes reservebrumateriell samt trekke opp retningslinjer for et mer detaljert samarbeid i framtiden.

Prosjektgruppen framla sin avsluttende rapport i februar 2000. I rapporten anbefales det at Statens vegvesen og Jernbaneverket styrker sin beredskap på bruområdet ved en felles satsing, der også Forsvarets behov og ressurser teller med. Denne satsingen foreslås gjennomført dels ved et todelt anskaffelsesprogram for nytt brumateriell, dels ved en samarbeidende og mer samordnet forvaltning innenfor rammen av etatenes selvstendige ansvar for egen beredskap.

Prosjektgruppen foreslår anskaffet en ny generasjon tungt, modulært reservebrumateriell, med en antatt samlet investeringsramme på 175 millioner kroner. Av disse regnes 115 millioner som kostnadene ved et nøkternt innfasingsprogram, og 60 millioner for et tilleggsprogram som gir vesentlig økt beredskap. Dette gjelder også beredskap overfor spesielle behov og hendelser i fredstid.

9.7.2.2 Mobile ferjekaier

Anskaffelse av mobile ferjekaier skal bidra til å redusere vegnettets sårbarhet under kriser og krig. Mobile ferjekaier representerer en betydelig økning i beredskapen, og vil kunne erstatte en del av de eksisterende reserveferjekaiene, som for en stor del enten er i dårlig teknisk og operativ stand, eller ikke er tilpasset dagens ferjemateriell.

Samferdselsdepartementet har i de senere årene bevilget midler til Statens vegvesen til bygging av mobile ferjekaier. Målsettingen er anskaffelse av fire ferjekaier. Det er til nå bygget en prototyp og en regulær kai. En kai til ventes ferdig i løpet av 2000. Den siste av de fire mobile kaiene ventes finansiert og bygget i løpet av et par år.

9.7.2.3 Mobile Ro-Ro-ramper

For å sikre en bedret mottakskapasitet for forsterknings- og forsyningstransporter, har Samferdselsdepartementet gitt bevilgning til å gjennomføre et program for bygging av to mobile Ro-Ro-ramper (Roll on/Roll off) i Nord-Norge. Ro-Ro-rampe nr. 1 er siden desember 1997 plassert i Bodø havn. Ro-Ro-rampe nr. 2 skal etter planen ferdigstilles, og overleveres i august 2000, og i fredstid plasseres i Narvik havn. Rampene avgis til ovennevnte havner mot forsvarlig drift og vedlikehold.

Ro-Ro-rampene innebærer en betydelig økning av havnenes muligheter til å håndtere Ro-Ro-transporter, der lasting og lossing vil skje hurtig. I fred vil rampene inngå i ordinær kommersiell drift. Ved fredskriser, beredskap og krig er rampene av avgjørende betydning på grunn av sin mobilitet.

9.7.3 Organisering av transportberedskap

Samferdselsdepartementet har med hjemmel i samferdselsloven og forsyningsloven forberedt etablering av en sivil transportberedskapsorganisasjon (TBO), som etter nærmere bestemmelser skal være ansvarlig for vesentlige deler av landets vegtransport- og kysttransportberedskap, samt kjøretøyreparasjoner for sivile og militære formål. TBO kan etableres både under fredskriser og sikkerhetspolitiske kriser og krig. Ved sikkerhetspolitiske kriser er det forberedt et samarbeid med Nærings- og handelsdepartementets beredskapsorganisasjon for handelsflåten. I planleggingsarbeidet er det etablert samarbeidsformer mellom de aktuelle fagdepartementer, etater/virksomheter og Forsvarets organer.

Fra juli 1998 er TBO omorganisert. Ved omorganiseringen ble det lagt sterkere vekt på transportnæringens fredsorganisasjon og ordinære virksomhet. Med nåværende organisering samt fredsforberedelser, herunder øvelser og møtevirksomhet, skal TBO være rustet til å takle eventuelle beredskapsmessige utfordringer i planperioden 2002-2011. TBOs organisasjon vil, bl.a. i lys av de konklusjoner som vil framkomme i BAS4-prosjektets sluttrapport, være under løpende vurdering og tilpasning i planperioden.

Vegtransport

Når det gjelder vegnettet, er beredskapsarbeidet rettet mot sikring og vedlikehold av veger under fredskriser og krig. Betydningen av risiko- og sårbarhetsanalyser av vegnettet er økende i dette arbeidet. Analysene skal synliggjøre sårbarhet i vegtransportnettet og samtidig peke på hvilke tiltak som kan gi økt robusthet. Risiko- og sårbarhetsanalysene utarbeides både ved vegkontorene i fylkene og i Vegdirektoratet.

Jernbanetransport

Etter delingen av NSB 1. desember 1996 er både Jernbaneverket og NSB BA pålagt beredskapsansvar. For å sikre en koordinering av beredskapsarbeidet mellom Jernbaneverket og NSB BA er det satt sammen felles beredskapsutvalg, både sentralt og regionalt. Både det sentrale og de regionale utvalgene ledes av en representant for Jernbaneverket. Ordningen har vist seg å være økonomisk og koordineringsmessig fordelaktig, og vil bli opprettholdt.

På jernbanesiden vil det i planperioden satses på intercity-forbindelser og hovedlinjene mellom landsdelene. Denne type infrastrukturtiltak vil bidra til å styrke jernbanetransportberedskapen.

Luftfart

Luftfartsverket etablerte et nytt krisehåndteringskonsept for norske lufthavner i 1998. Konseptet innebærer at alle landets lufthavner med ordinær trafikk har et felles og helhetlig krisehåndteringskonsept.

Konseptet består av tre deler:

• Risiko- og sårbarhetsanalyse, som skal bevisstgjøre hvilke krisehendelser lufthavnen skal være forberedt på å måtte håndtere, samt anbefaling av risikoreduserende tiltak og krav til lufthavnens infrastruktur.

• Planverk for de tre krisekategoriene havari/redning, terror/sabotasje og beredskap/krig. I tillegg til hovedplanene er det utarbeidet delplaner, som f.eks. omsorgsplan, evakueringsplan og medieplan.

• Beredskapsutvalg (BSU) er etablert på hver lufthavn, med representanter fra politi, brannvesen, Luftfartsverket, flyselskap, fylkesmenn/kommuner og Forsvaret. Utvalgene skal virke forebyggende samt være operative i krisesituasjoner.

Krisehåndteringskonseptet har bidratt til å heve kriseberedskapen i norsk luftfart. Konseptet er gjenstand for kontinuerlig oppdatering, forbedring og øvelse, og utgjør et fundament som Luftfartsverket vil bygge videre på i planperioden 2002-2011.

Havner

Effektiv drift av havner er et viktig ledd i arbeidet for sikring av sjøtransportlinjene og for mottak og videretransport av aktuelle ressurser i en krise- eller krigssituasjon.

De overordnede retningslinjer for havnenes organisering og drift i krise og krig er gitt i et faglig direktiv for havneberedskapen, og utgjør Kystverkets beredskapsplan for havnene. Utvikling og ajourhold av planverk samt for gjennomføring av beredskapsøvelser vil bidra til å danne grunnlaget for en god beredskap i havnene i planperioden.

9.8 Jernbanens kjørevegsavgift

Jernbanens kjørevegsavgift ble innført som en del av det nye styringssystemet for NSB fra 1. januar 1990. Kjørevegsavgiften skulle primært ha to funksjoner:

• riktig prising av kjørevegstjenester, jf. at kostnadene er avhengig av aktivitetsomfanget på kjørevegen (herunder miljø- og ulykkeskostnader)

• å skaffe inntekter til dekning av kostnadene ved å opprettholde og bygge ut kjørevegen.

Formålet med, og prinsippene bak, innføringen av kjørevegsavgiften er nærmere omtalt i tidligere jernbaneplaner, senest i St.meld. nr. 39 (1996-97) Norsk jernbaneplan 1998-2007.

9.8.1 Prinsipper og beregningsgrunnlag

Ved utforming av prinsippene for gjeldende kjørevegsavgift og fastsetting av avgiftssats har hensynet til like konkurransevilkår mellom vegtransport og jernbane vært tungtveiende. For godstransport har kjørevegsavgiften vært redusert i forhold til jernbanetransportens totale eksterne kostnader, fordi lastebiltransporten ikke har betalt sine kostnader fullt ut. Det er blitt foretatt tilsvarende beregninger for persontrafikk, der jernbanen er sett i sammenheng med rutebilnæringen. Passasjertransport med jernbane har vært fritatt fra kjørevegsavgift bl.a. fordi bussene opprinnelig var fritatt for kilometeravgift som senere ble erstattet med autodieselavgift.

Siden 1990 har avgiftssatsen pr. brutto tonnkilometer hatt følgende utvikling målt i nominelle priser:

Reduksjonen i avgiftssatsen fra 1992 til 1993 skyldtes avgiftsomleggingen fra kilometeravgift til autodiesel- og vektårsavgift på vegsiden (innført fra 1. oktober 1993). Reduksjonen fra 1993 til 1994 skyldtes at en fjernet investeringsavgiften og at vektårsavgiften for lastebiler ble redusert. Stortinget vedtok ved behandlingen av statsbudsjettet for 1995 å redusere kjørevegsavgiften til 0,9 øre pr. bruttotonnkm. Endringene fra 1995 til 2000 er rene priskorrigeringer. Ved behandlingen av St.prp. nr. 1 (1997-98) vedtok Stortinget å fjerne kjørevegsavgiften for kombinerte transporter fra og med 1.1.1998.

Ved behandlingen av St.prp. nr. 64/Innst. S. nr. 278 (1995-96) ble det lagt til grunn at kjørevegsavgiften for malmtog på Ofotbanen skulle være høyere enn på resten av jernbanenettet. Utgangspunktet for beregningen var at disse togene medfører ca. 56 pst. høyere slitasje på nettet enn ordinære tog. Endringene i avgiftssatsen fra 1996 til 2000 er rene priskorrigeringer. For 2000 er satsen på 1,56 øre pr. brutto tonnkm.

Samferdselsdepartementet la våren 2000 fram St.prp. nr. 52 (1999-2000) Om NSB Gardermobanen AS og oppfølging av NOU 1999:28 Gardermoprosjektet. Evaluering av planlegging og gjennomføring. Det ble her lagt til grunn at operatørene (Flytoget og NSB) skal betale en avgift for bruken av Gardermobanen. Denne brukerfinansieringen er i utgangspunktet ment å dekke årlige kostnader til drift og vedlikehold av banen. På sikt, om trafikkutviklingen tillater det, kan det være aktuelt å øke brukeravgiften slik at operatørene og de reisende dekker deler av statens nedlagte investeringskostnader i banen.

Transportøkonomisk institutt (TØI) har på oppdrag fra Samferdselsdepartementet foretatt en ny gjennomgang av kjørevegsavgiften med utgangspunkt i følgende overordnede problemstillinger:

• Hvordan bør systemet for kjørevegsavgifter på jernbanen utformes?

• Hva bør nivået for kjørevegsavgiften være i Norge?

Oppdraget tok bl.a. utgangspunkt i at EU-kommisjonen sommeren 1998 la fram et forslag til nytt direktiv om tildeling av kapasitet på jernbaneinfrastruktur og innkreving av infrastrukturavgifter. Direktivforslaget er basert på prinsippet om at avgiftene som hovedregel skal baseres på korttidsmarginale kostnader, og at eksterne kostnader skal internaliseres.

Ved beregning av kjørevegsavgiften på det norske jernbanenettet er det lagt til grunn anslag for korttidsmarginale kostnader for henholdsvis gods- og persontog. Det er tatt hensyn til at el-drevne tog betaler el-avgift og at dieseldrevne tog er pålagt mineraloljeavgift (CO₂ og svovel).

Siden forrige utredning om kjørevegsavgiften, er det innført autodieselavgift for busser som blir kompensert ved bevilgninger over statsbudsjettet. Under forutsetning om fortsatt kompensasjon for rutebusser, har TØI beregnet at kjørevegsavgiftssatsen for persontog fortsatt bør være 0 øre pr. brutto tonnkm.

For beregninger av kjørevegsavgiften for godstog er det lagt til grunn at de eksterne kostnadene for vegtrafikken relativt sett har blitt redusert i forhold til dieseltog bl.a. som følge av nye vurderinger av driftsmidlenes teknologi. TØI beregner kjørevegsavgiften pr. brutto tonnkm til 1,2 øre for el-drevet og 2,2 øre for dieseldrevet godstog. TØI mener det kan være hensiktsmessig med en ytterligere differensiering av satsen, ettersom kostnadselementene avgiften bygger på varierer innen de ulike sidene ved driften.

TØI peker på at stabile rammebetingelser er viktig for transportselskap, også for NSB Gods, og at eventuelle endringer i avgiftssystemet for kjørevegsavgiften bør gjennomføres på en forutsigbar måte.

For øvrig er det TØIs oppfatning at brukerfinansieringsavgiften som er innført på Gardermobanen er i tråd med det systemet som ligger inne i EU-kommisjonens direktivforslag. Når det gjelder avgiften for malmtogene på Ofotbanen er det TØIs oppfatning at denne bør vurderes gjennomgått på nytt med utgangspunkt i ny beregningsmetodikk vedrørende slitasje på jernbanenettet.

9.8.2 Samferdselsdepartementets vurderinger

TØI har beregnet en avgiftssats for dieseldrevet godstog på 2,2 øre pr. brutto tonnkm, en økning på 1,2 øre pr. brutto tonnkm i forhold til dagens sats. Dieseldrevne godsbaner er primært Nordlandsbanen, Rørosbanen og Raumabanen. I disse beregningene er det ikke tatt hensyn til at drifts- og vedlikeholdskostnadene for dieselbaner er langt lavere enn for el-baner. Dette er faktorer som trekker i retning av lavere avgiftssats for dieseldrevne godstog. Samferdselsdepartementet mener at det med utgangspunkt i foreliggende beregninger fra TØI ikke er grunnlag for å endre avgiftssatsen for dieseldrevne godstog. Etter departementets vurdering er det hensiktsmessig ut fra hensynet til operatørene at det opprettholdes et mest mulig enkelt system, og departementet vil derfor i denne omgang ikke foreslå en mer differensiert avgiftssats. Departementet legger derfor opp til at dagens sats på 0 øre for persontog og 1 øre (2000-kroner) pr. brutto tonnkm for både el- og dieseldrevne godstog opprettholdes.

9.8.3 Oppfølging av tidligere komitemerknader

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 19/Innst. S. nr. 138 (1998-99) Om NSB BAs virksomhet avga samferdselskomiteen følgende flertallsmerknad:

«Flertallet vil understreke viktigheten av at departementet foretar en vurdering av avgiftsmessige forhold og andre forhold som er av betydning for jernbanens konkurranse mot andre transportformer, både ved gods- og persontransport. Flertallet nevner spesielt spørsmål knyttet til kjørevegsavgift, merverdiavgift og investeringsavgift og spørsmål knyttet til kabotasje. Flertallet ber om at dette legges fram for Stortinget på en egnet måte.»

For spørsmål knyttet til kjørevegsavgiften vises det til omtalen foran. Når det gjelder merverdiavgift, investeringsavgift og kabotasje innen jernbanesektoren er dette forhold som må knyttes til det generelle arbeid med merverdiavgiftssystemet.

Videre avga samferdselskomiteen følgende flertallsmerknad ved behandlingen av St.prp. nr. 52/Innst. S. nr. 237 (1999-2000) Om NSB Gardermobanen AS og oppfølging av NOU 1999: 28 Gardermoprosjektet. Evaluering av planlegging og gjennomføring:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener imidlertid det er grunnlag for en vurdering/utredning i tråd med evalueringsgruppens syn. Dagens organisering er utformet for å legge til rette for optimal bruk av jernbanens infrastruktur. Det kan imidlertid også være interessant å vurdere om vedlikehold, drift og nye investeringer prioriteres i tråd med togselskapenes og de togreisendes prioritering. Et alternativ til dagens organisering kunne være å innføre en støtte til NSB BA pr. passasjerkilometer, og samtidig innføre en reell kjørevegsavgift. Et slikt alternativ kunne endre Jernbaneverkets prioriteringer ved at det fikk en betydelig del av sine inntekter i form av kjørevegsavgift fra selskapene som driver togtrafikken.»

I tilknytning til denne flertallsmerknaden ble følgende romertallsvedtak vedtatt av Stortinget:

«Stortinget ber Regjeringen legge fram en vurdering av hvordan en bør organisere produksjon og prising av tjenester som utnytter faste anlegg, med særlig vekt på jernbanesektoren.»

Som nevnt foran er EU-kommisjonens forslag til nytt direktiv om tildeling av kapasitet på jernbaneinfrastruktur og innkreving av infrastrukturavgifter basert på korttidsmarginale kostnader, og at eksterne kostnader skal internaliseres. Dette innebærer at trafikkvolumavhengige drifts- og vedlikeholdskostnader for jernbaneinfrastrukturen, samt eksterne miljø-, ulykkes- og trengselskostnader bør inngå ved beregning av avgiftssatsen. Alternativet er å benytte langtidsmarginale kostnader som også omfatter kostnader knyttet til kapasitetsøkning i infrastrukturen (investeringer) i stedet for trengselskostnader. Begrunnelsen for å legge til grunn kortidsmarginale kostnader for kjørevegsavgiften, er at dette gir incitament til en mest mulig samfunnsøkonomisk riktig bruk av eksisterende infrastruktur.

Ved utgangen av 1997 hadde sju medlemsland i EU introdusert systemer for infrastrukturavgifter (og i tillegg hadde Nederland satt avgiftene til null i påvente av at det ble utviklet et mer permanent system). Systemene som benyttes kan deles i tre grupper: «Den skandinaviske modellen», dvs. systemene i Sverige og Finland, og i stor grad i Danmark og «Justert gjennomsnittskostnads-modellen», dvs. systemene i Tyskland, Frankrike og Østerrike. Systemet for infrastrukturavgifter som er innført i Storbritannia, kan ikke klassifiseres i noen av disse kategoriene. Det britiske avgiftssystemet er basert på prinsippet om at kjørevegsavgiften fullt ut skal dekke infrastrukturselskapet Railtracks (privat eierskap) drifts- og vedlikeholdskostnader.

I gjennomgangen av den norske kjørevegsavgiften er det spesielt lagt vekt på studier av det svenske, tyske og britiske avgiftssystemet som representanter for ulike avgiftssystemer.

Det systemet som hittil er lagt til grunn i Norge og som er anbefalt av TØI, kan sies å falle inn under «Den skandinaviske modellen» og er i tråd med EU-kommisjonens direktivforslag. I direktivforslaget er det åpnet for at avgiften kan settes høyere med tanke på større brukerfinansiering av infrastrukturen enn det som prissetting etter kortidsmarginal kostnad gir. Det er bl.a. åpnet for at det i enkelte markedssegmenter kan settes høyere avgift, men likevel slik at ikke målet om mest mulig effektiv trafikkløsning forringes. Videre er det åpnet for at det kan innføres et todelt tariffsystem, dvs. en variabel del basert på prinsippet om kortidsmarginal kostnadsdekning, samt en fast tilgangsavgift. Tilgangsavgiften settes ut fra hvor høy brukerfinansiering som ønskes. Dette åpner muligheten for land som Storbritannia og Tyskland til å opprettholde en organisering av jernbanesektoren med stor grad av brukerfinansiering av jernbaneinfrastrukturen.

Dagens organisering av jernbanesektoren i Norge går lengre enn EØS-avtalens krav når det gjelder å synliggjøre regnskapsmessige forhold ved forvaltningen av kjørevegen og selve trafikkvirksomheten. Det norske kjørevegsavgiftsystemet bygger på prinsippet om kortidsmarginal kostnadsdekning, men likevel slik at dette ikke overstiger andelen kostnader som andre konkurrerende transportformer dekker, dvs. konkurrerende vegtransport.

Ved behandlingen av St.prp. nr. 52/Innst. S. nr. 237 (1999-2000) er det på Gardermobanen innført et system med delvis brukerfinansiering, dvs. en tilleggsavgift utover den ordinære kjørevegsavgiften (som p.t. er 0 øre/bruttonnkm for persontrafikken). Dette er basert på det opprinnelige stortingsvedtaket om bygging av banen som var basert på forutsetningen om brukerfinansiering. Etter Samferdselsdepartementets vurdering er dette i tråd med de sentrale prinsippene som er lagt til grunn for EUs nye direktivforslag der det er åpnet for tilleggsavgifter (tilsvarende bompenger på vegsiden) i avgrensede markedssegmenter der brukernes betalingsvillighet tillater dette.

Samferdselsdepartementet forstår samferdselskomiteens merknad om et nytt kjørevegsavgiftssystem, slik at det skal være opp til selskapene etter forhandlinger med Jernbaneverket å avgjøre det årlige nivået på drift, vedlikehold og investeringer i kjørevegen. Dette vil innebære at Stortinget mister den direkte styringen på jernbaneinfrastrukturen som virkemiddel for å påvirke transportfordelingen mellom de forskjellige transportformer. I tillegg vil dette bety et mye mer innfløkt betalingssystem for bruk av jernbaneinfrastrukturen. Etter Samferdselsdepartementets vurdering kan en slik ordning slå uheldig ut på banestrekninger med liten trafikk målt i togkm, men hvor den trafikken som går, samfunnsøkonomisk er å anse som et viktig bidrag. I praksis kan dette medføre et relativt høyere vedlikeholdsnivå på strekninger som allerede er godt vedlikeholdt (for eksempel Ofotbanen), men kan ødelegge grunnlaget for en minstestandard på lavt trafikkerte strekninger (for eksempel Gjøvik- og Rørosbanen).

Den store utfordringen ved å drive en mest mulig lønnsom kollektivtrafikk er å kunne ta unna trafikktoppene til så lave kapitalkostnader som mulig. Det er derfor viktig at infrastrukturen er av en slik standard at materiellet kan turneres raskest mulig. En situasjon der selskapene selv styrer Jernbaneverkets drifts- og vedlikeholdsopplegg, vil kunne få som konsekvens at det satses på strekninger med kommersiell trafikk, mens strekninger med trafikk som omfattes av den ordinære ordningen med statlig kjøp, nedprioriteres. Selskapene vil dermed kunne påberope seg behovet for mer materiell og dermed økte kapitalkostnader som staten som kjøper må være med å dekke. Problemstillingen er om staten som kjøper av transporttjenestene, skal kunne legge føringer på selskapenes kjøp av drifts- og vedlikeholdsoppgaver av Jernbaneverket. I England gjøres dette gjennom et statlig organ «OPRAF» som er tillagt det statlige ansvaret for kjøp av jernbanetransporttjenester ved inngåelse av kontrakter (7-15 års) med jernbaneoperatørene. Betalingen dekker også selskapenes kostnader ved bruk av den private jernbaneinfrastrukturen (eid av Railtrack) og som innebærer at jernbaneselskapene må forholde seg til et meget omfattende kjørevegsavgiftssystem som i tillegg til de variable kostnadene omfatter fast årsavgift for tilgangen til nettet, samt tilgangen til godsterminaler og stasjoner (flere ulike eiere). Systemet gir til en viss grad retningslinjer for hva myndighetene ønsker å betale for. For å sikre utvikling av jernbanenettet i tråd med det som anses som samfunnsøkonomisk optimalt, har engelskmennene i tillegg opprettet et eget kontor, Office of the Rail Regulator, som setter krav til Railtracks virksomhet basert på nytte-kostnadsanalyser. Så lenge Jernbaneverket er en statlig etat vil en i Norge kunne oppnå tilsvarende resultater med dagens ordning og som etter departementets vurdering er mye enklere å administrere både for staten og operatørene. Etter det departementet er kjent med er det heller ingen andre land i Europa som opererer med et så komplisert system.

En annen problemstilling er forholdet til EØS-avtalen når det gjelder denne typen tilskudd til godstrafikken. Tilskuddene må baseres på beregninger som viser at tilskuddene er berettiget ut fra hensynet til like konkurransevilkår med annen transportvirksomhet slik at det ikke gir grunn til mistanke om skjult subsidiering av næringen. I det engelske systemet er overføringene til godsoperatørene slik Samferdselsdepartementet har forstått det, basert på prising av den miljøgevinsten en bestemt jernbanetransport gir i forhold til alternativ vegtransport. For øvrig oppfordrer Railtrack godsoperatørene å søke på forskjellige fond engelske myndigheter eller EU har avsatt med tanke på å få overført godstransporter fra veg til bane.

Et system med tilskudd til jernbaneoperatørene for å dekke infrastrukturkostnadene fullt ut vil vanskeliggjøre muligheten til å koordinere og samordne statens ressursbruk i infrastruktur i plansammenheng. Departementet vil anbefale at brukerfinansiering av infrastrukturkostnadene avgrenses til markedssegmenter hvor betalingsvilligheten blant de reisende tilsier høyere kostnadsdekning, som for eksempel Gardermobanen. Det frarådes derfor at det innføres en generell ordning med full brukerfinansiering av jernbaneinfrastrukturen som må dekkes indirekte gjennom statlige overføringer til jernbaneoperatørene. Dette vil etter Samferdselsdepartementets vurdering være en ordning som bryter med målet om å få til et mest mulig harmonisert avgiftssystem for jernbanetransport over landegrensene, hvor våre nærmeste naboer har et system som er mer likt det norske.

Samferdselsdepartementet legger opp til at det videre arbeidet med kjørevegsavgiften sees i sammenheng med EUs arbeid med å få til et mer harmonisert avgiftssystem for jernbanetransport i Europa.