6 Incentiver på vann- og avløpsområdet

Ved behandlingen av Dokument 8:115 (2002-2003) fattet Stortinget følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringa vurdere behovet for å betre kommunane sitt incentiv til å forvalte vass- og avlaupsanlegg ut i frå omsynet til tilstrekkeleg vass- og tenestekvalitet, høg leveringstryggleik på tenestene og samfunnsøkonomisk riktig pris på dei. Stortinget ber Regjeringa omtala dette i kommuneproposisjonen for 2005.»

Regjeringen er opptatt av gode incentivordninger for offentlig virksomhet, herunder forvaltningen av vann- og avløpssystemene. Regjeringens overordnete mål for vann- og avløpstjenestene er en vannforsyning som leverer vann av høy kvalitet og med høy grad av pålitelighet, at avløpsvann håndteres på en måte som skåner naturen, og at tjenestene leveres til en samfunnsøkonomisk riktig pris.

6.1 Kort om vann- og avløpssektoren

Vannbehandling, vannforsyning, avløpsbehandling og avløpshåndtering, herunder vedlikehold av og investeringer i VA-anlegg, er i dag i hovedsak et kommunalt ansvar. Virksomheten utføres for det meste av kommunene selv, men også i noen grad av kommunale og interkommunale selskaper, samt enkelte private selskaper. I tillegg drives et stort antall mindre enheter i privat regi. Det kan her for eksempel nevnes hyttefelt, høyfjellshoteller, campingplasser, fiskemottak og andre næringsmiddelbedrifter. Vann- og avløpstjenester må drives innenfor rammen av EØS-avtalen og gitte lover og forskrifter. Forurensningsloven og drikkevannsforskriften er sentrale i forhold til miljø- og helsemessige krav. Drikkevannsforskriften implementerer EUs drikkevanndirektiv i norsk lov. Forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer angir at drift og investeringer i kommunale VA-verk skal baseres på brukerbetaling og selvkostprinsippet. Kommunene er ikke pålagt full kostnadsdekning gjennom gebyrer, men intensjonen er at brukerne av tjenestene i kommunen fullt ut skal dekke alle kostnader i forbindelse med vann- og avløpsanlegg. De private anleggene blir ikke regulert av denne forskriften.

6.2 Tilstanden på vann- og avløpstjenestene

Tilstanden ved de fleste vannverkene i Norge er gjennomgående god med tanke på kvaliteten på det vannet som produseres. Tilskuddsordningene som siden 1995 har eksistert gjennom program for vannforsyning, har hatt en positiv innvirkning på dette. Bildet preges imidlertid av at det mange steder er perioder hvor vannet må kokes på grunn av bakterier, eller at vannet av andre årsaker har avvik fra kravene i drikkevannsforskriften. Videre er det mange vannverk som av forskjellige årsaker ikke er godkjent. Ifølge Mattilsynets oversikt, som omfatter cirka 5000 godkjenningspliktige vannforsyningssystem, er det anslagsvis 1500 vannforsyningssystem som betegnes å ha vesentlige mangler. Dette omfatter både de vannverkene som inngår i Vannverksregisteret (VREG) og alle de mindre private vannforsyningssystemene som er godkjenningspliktige etter drikkevannsforskriften.

Av de om lag 1700 vannverkene som er registrert i VREG, er det et antatt oppgraderingsbehov ved 245 vannverk, i hovedsak private, som ikke tilfredsstiller drikkevannsforskriftens minimumskrav til vannbehandling for å sikre hygienisk sikkerhet. Disse vannverkene forsyner til sammen 62 700 personer. I tillegg mangler en rekke vannverk anlegg som kan fjerne organisk materiale (humus) av hensyn til drikkevannets farge, lukt og smak, eller anlegg som kan regulere surhetsgraden på vannet av hensyn til levetiden på ledningsnettet. Det har ikke vært mulig å framskaffe eksakte opplysninger om hvor mange vannverk som trenger utbedringer for å redusere vannets innhold av humus fordi det for tiden skjer en stadig økning av humusinnholdet i råvannskildene, mest sannsynlig på grunn av klimavariasjonene i de seneste årene. Tilsvarende endrer også vannets surhetsgrad seg, men her spiller også langtransporterte forurensninger inn på utviklingen. Variasjonene er noe forskjellige fra landsdel til landsdel, og fra vassdragstype til vassdragstype.

På landsbasis er 75 prosent av brukerne tilfredse med drikkevannskvaliteten (Norsk Gallup, 2003). Tilfredsheten er lavest i de store kommunene og de største byene i Norge, hvor tilfredsheten i gjennomsnitt varierer fra 71 til 74 prosent. I øvrige kommuner ligger tilfredsheten med drikkevannskvaliteten mellom 75 og 81 prosent. Brukernes tilfredshet er størst (92 prosent) i de kommunene som har høyest frie disponible inntekter. Leveringssikkerheten i vannforsyningen, målt ved antall innbyggertimer uten svikt (driftsavbrudd) i forhold til totalt antall innbyggertimer som de kommunale vannverkene har levert vann til, ble i 2003 målt til 99,99 prosent på landsbasis.

VREGs opplysninger fra 2003 viser at 97,5 prosent av den delen av befolkningen som får vann fra registrerte vannverk, mottar vann som er hygienisk tilfredsstillende. Tilsvarende mottar 92 prosent av befolkningen vann med tilfredsstillende verdier på vannets surhetsgrad. Omtrent den samme andelen av befolkningen mottar vann med tilfredsstillende fargeegenskaper. Lukt- og smaksanalyser foretas i så lite omfang at det ikke kan trekkes konklusjoner fra resultatene av slike analyser. Befolkningens opplevelse av vannkvalitet, og dermed grunnlaget for tilfredshet, er mest knyttet opp til lukt, smak, farge og eventuelt grums i vannet. Det kan likevel konkluderes med at det norske drikkevannets hygieniske sikkerhet er bedre enn befolkningens tilfredshet med det samme vannet.

Det er foretatt betydelige investeringer i avløpssektoren i løpet av de siste 25 til 30 årene. Et viktig virkemiddel, ved siden av krav i henhold til forurensningsloven, har vært statlige tilskuddsmidler. Investeringene har gitt store utslippsreduksjoner, hvor fosfortilførslene fra kommunale renseanlegg til Nordsjøen er redusert med 76 prosent og nitrogentilførslene med 37 prosent i perioden 1985 til 2001. Disse reduksjonene har bidratt til en betydelig forbedring av vannkvaliteten i en rekke vannforekomster og til at viktige vannmiljømål er nådd.

Både på vann- og avløpsområdet er det behov for økte investeringer for å redusere lekkasjer i ledningsanleggene. Problemet på drikkevannssiden er blant annet at lekkasjene forårsaker ekstrakostnader ved vannbehandling og pumping av mer vann enn nødvendig, samt fare for ledningsbrudd og innsug av forurenset vann. I 2002 og 2003 har lekkasjene i vannforsyningen for landet utenom Oslo ligget på 33 til 34 prosent av total vannleveranse. Lekkasjeandelen i Oslo var i 2002 på 23 prosent. På avløpssiden kan lekkasjer i en del tilfeller medføre reelle forurensningsproblemer.

For å innfri EUs avløpsdirektiv er det på avløpssiden et investeringsbehov knyttet til rensing av avløpsvann. Disse rensekravene er på noen områder strengere enn tidligere, noe som krever oppgradering av de berørte renseanleggene. Dessuten vil klimaendringene kunne medføre økt nedbørsintensitet og flomfare, noe som dagens ledningsnett mange steder ikke er dimensjonert for.

6.3 Hovedutfordringene i VA-sektoren

VA-sektoren i Norge står overfor tre hovedutfordringer. For det første er det behov for effektivisering. Behovet for bedre ressursutnyttelse henger tett sammen med utfordringene knyttet til opprettholdelse og forbedring av tjenestekvalitet og oppnåelse av miljømål, hvor effektivisering av sektoren kan bidra til å redusere forventede økninger i gebyrene i årene fremover. Effektiv ressursutnyttelse er og god samfunnsøkonomi, og et gode for den enkelte bruker av VA-tjenestene. For det andre er det som nevnt utfordringer knyttet til opprettholdelse og heving av kvaliteten på VA-tjenestene, herunder oppnåelse av miljømål. Problemer med lekkasjer og manglende rensing må håndteres gjennom styrket vedlikehold og investeringer dersom en skal kunne oppnå målet om høy tjenestekvalitet og ivareta miljøhensyn. For det tredje er det behov for bedre informasjon om tjenestekvaliteten og beregningsgrunnlaget for de kommunale VA-gebyrene. Mer åpenhet er viktig både i forhold til folkevalgte, forbrukere og andre interessegrupper. Mer åpenhet vil styrke kontrollen med og tilliten til kommunenes forvaltning av VA-sektoren.

6.4 Kommunenes incentiver til å forvalte VA-anlegg

Regjeringen har tillit til at kommunene kan møte utfordringene og levere gode vann- og avløpstjenester, men ser det som nødvendig med rammebetingelser som stimulerer til effektiv drift og langsiktig forvaltning. Regjeringen vil jobbe for å legge rammebetingelsene til rette for at kommunene kan skjøtte sitt ansvar på en god måte.

6.4.1 Incentiver for å oppnå effektiv ressursutnyttelse

Det er rom for effektivisering i vann- og avløpssektoren. Dette støttes av ulike rapporter, blant annet rapporter utarbeidet av SINTEF og av Norsk Vann- og Avløp BA (NORVAR). Et anslag foretatt av NORVAR tilsier et effektiviseringspotensial på avløpssiden på om lag 10 prosent av årlige kostnader, noe som vil tilsvare 240 millioner kroner per år. SINTEF anslår potensialet samlet for VA-sektoren til mellom 10 og 15 prosent eller 770 til 1150 millioner kroner per år. Et slikt potensial antas å kunne bli hentet ut over en periode på 10 til 20 år. Potensialet varierer imidlertid fra VA-verk til VA-verk. I Danmark har konkurransemyndighetene anslått et effektiviseringspotensial på 1,3 milliarder danske kroner. Effektiviseringspotensialet er vanskelig å tallfeste fordi tallgrunnlaget ikke er tilstrekkelig. Det er derfor grunn til å understreke usikkerheten i anslagene.

Valg av reguleringsregime

Under dagens selvkostregime kan i prinsippet alle kostnader ved drift og investeringer av kommunale VA-anlegg dekkes inn via vann- og avløpsgebyrene, forutsatt at kommunen anser dem som nødvendige. Dette innebærer at finansieringssystemet i seg selv ikke virker slik at kommunenes inntekter fra brukerne, som skal finansiere VA-tjenestene, avhenger av effektiv drift. Slik sett gir ikke selvkostprinsippet incentiver til å effektivisere egen drift, fordi den økonomiske gevinsten av effektivisering vil tilfalle brukerne. Likevel vil lokalpolitiske incentiver, med bakgrunn i hensynet til brukerne og ønsket om et lavt gebyrnivå, medvirke til effektivisering under et selvkostregime. Private VA-anlegg vil derimot alltid ha incentiver for å være kostnadseffektive, uten at dette nødvendigvis vil gjenspeiles i reduserte gebyrer.

Utfordringene sektoren står overfor gir gjennom økte kostnader ved nødvendige tiltak for å bedre kvaliteten på vann- og avløpstjenestene et press mot økte vann- og avløpsgebyrer. Regjeringen mener at vann- og avløpssektoren fortsatt skal være selvfinansierende gjennom brukerbetalinger, blant annet med bakgrunn i forurensningslovens prinsipp om at forurenser skal betale. Et finansieringsregime uten incentiver til effektivisering innebærer at kommunene selv har et ansvar for å være pådriver og rette fokus mot effektiv ressursutnyttelse. Kommuner har som eiere av VA-verkene søkt å stimulere til effektiv drift. Men det er også grunn til å tro at i noen grad har kommuner gjennom politiske beslutninger, av hensyn til gebyrnivået, hatt for lave investeringer. Med bedre informasjon til brukerne om sammenhengen mellom gebyrnivået og nødvendige investeringer legger selvkostprinsippet grunnlaget for finansiering av investeringer. På denne måten kan selvkostprinsippet bidra til god offentlig tjenestekvalitet og et optimalt investeringsnivå sett i et lengre perspektiv.

Offentlige monopoler (faktiske eller juridiske) vil være gjenstand for regulering av inntekter, eksempelvis selvkostprinsippet. I sektorer som VA, der man ønsker å oppnå flere mål samtidig, slik som både effektivitetsøkninger og bedret tjeneste- og miljøkvalitet, vil det være vanskelig å utforme en regulering som fullkomment ivaretar begge hensyn samtidig. Erfaringer fra andre land viser at det har vært vanskelig å finne praktiske løsninger som parallelt tar vare på både hensynet til effektivitet og god tjenestekvalitet. Ulike reguleringsregimer har ulike styrker og svakheter. Eventuelle fremtidige endringer av reguleringsregimet for VA-sektoren må derfor bero på en vurdering av hvilke styrker og svakheter alternative reguleringsregimer har i forhold til ulike hensyn, og hvilke hensyn man ønsker å vektlegge.

Med bakgrunn i de utfordringene sektoren står overfor har SINTEF på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet utredet muligheten for å benytte et nasjonalt informasjonssystem som grunnlag for inntektsreguleringssystem på linje med finansieringsregimet i elnettsektoren. For nettleddet i elforsyningen gikk en i 1997 over fra selvkost til et inntektsrammereguleringssystem hvor Norges vassdrags- og energidirektorat sentralt fastsatte maksimale inntektsrammer for det enkelte nettselskap. Fra andre land kjenner vi at også vann- og avløpssektoren er inntektsregulert tilsvarende. Et slikt system med sentralt fastsatte inntektsrammer vil i motsetning til dagens selvkostprinsipp innebære at inntektene til de enkelte VA-verkene fastsettes av sentrale myndigheter på bakgrunn av et nasjonalt informasjonssystem, og ikke av den enkelte kommune. Sentralt fastsatte inntektsrammer frikobler VA-verkenes inntekter fra kostnadene, noe som kan gi rom for en økonomisk gevinst. SINTEFs vurdering er at et finansieringsregime med sentralt fastsatte inntektsrammer gir sentrale fordeler i form av synliggjøring av kvalitet og effektivitet, sterkere incentiver for forbedringer og bedre kontrollmekanismer overfor aktørene i sektoren. Ny regulering av sektorens inntektsrammer forutsettes da utformet på en måte som sikrer at de overordnete målene for sektoren kan nås og at uheldige effekter unngås. Uheldige effekter kan unngås gjennom utprøving av indikatorer og utvikling av et informasjonssystem som kan gi grunnlag for slik inntektsregulering. SINTEFs anbefaling, basert på egenskapene ved VA-sektoren og erfaringene fra elnettsektoren, er således at det i første omgang etableres et benchmarkingssystem som utvikles og prøves over tid, og som senere benyttes som reguleringsgrunnlag.

Et nytt finansieringsregime vil kreve betydelige endringer i regelverk og oppbygging av et sentralt myndighetsorgan som kan tillegges regulatoroppgaver. Departementets vurdering er at spørsmålet om eventuell innføring av et alternativt inntektsreguleringssystem for VA-sektoren krever et bedre beslutningsgrunnlag. Et benchmarkingssystem alene under dagens selvkostregime vil uansett gi klare fordeler. Særlig vil dette gjelde forbedring av incentivene til økt kvalitet og effektivitet på VA-området, gjennom økt fokus på og kunnskap om egne prestasjoner og prosesser. Overgang til et nytt finansieringsregime forutsetter i alle tilfelle en stegvis og tidkrevende prosess. En beslutning om å innføre et nytt inntektsregime må blant annet baseres på de erfaringene man høster med benchmarkingssystemet. Departementet vil derfor starte arbeidet med å utvikle et slikt nasjonalt informasjonssystem.

Effektiviseringstiltak - forskning og regelverk

Effektivisering krever tiltak fra både statens og kommunenes side, og fra bransje- og nettverksorganisasjonene. Staten gir de juridiske og økonomiske rammebetingelsene for VA-sektoren. Rammebetingelsene må vurderes opp mot de overordnete målene staten har for VA-sektoren. Lovkrav som ikke anses hensiktsmessige og som hemmer effektivisering, må vurderes. Utformingen av selvkostprinsippet er nevnt i denne sammenheng. Staten kan også bidra med støtte til forskningsinnsats, som kan gi utvikling av teknologi og kompetanse.

På Miljøverndepartementets budsjett for 2004 er det avsatt 2 millioner kroner som skal brukes til å utvikle renseløsninger på avløpssektoren som er så gode at gjenværende rensekrav i EUs avløpsdirektiv kan etterkommes til en lavere kostnad enn med dagens teknologi.

Helsedepartementet har gjennom Norges forskningsråd i 2004 bevilget 2,65 millioner kroner til forskning innen drikkevann og helse. Bevilgningen utgjør avslutningen på annen periode av et forskningsprogram innenfor program for vannforsyning, og programmet har hatt som siktemål å medvirke til løsning av de problemer vannforsyningssektoren i Norge står overfor.

Vann- og avløpssektoren er i dag underlagt lover og forskrifter som impliserer ni ulike departementer. Dette illustrerer mangfoldet av de oppgaver og hensyn som VA-sektoren har ansvaret for, og at VA-tjenestene griper inn i store deler av samfunnet. Tatt i betraktning behovet for effektivisering av sektoren er det viktig at statens regelverk utformes på en slik måte at forutsetningene for effektivisering er de beste. VA-bransjen selv sier de opplever at regelverket på VA-området er uklart, skiftende og uforutsigbart. I en kapitaltung sektor er langsiktighet og stabilitet viktig. Regelverksforenkling er av bransjen fremholdt som et av de viktigste effektiviseringstiltak fra statens side. Departementet vil derfor ta initiativ til en gjennomgang av relevante deler av regelverket for å vurdere mulighetene for et mer helhetlig og enklere regelverk på VA-området.

Miljøverndepartementet arbeider med et forskriftsforslag fra SFT som legger opp til en forenkling og effektivisering av dagens avløpsregelverk, slik at det blir mer helhetlig og mindre ressurskrevende både for forurenser, myndighetsutøver og andre aktører innen avløpssektoren. I forslaget legges det opp til fastsettelse av standardiserte rensekrav med tilhørende meldesystem for alle utslipp av kommunalt avløpsvann. Det er foreslått at dette meldesystemet skal erstatte tradisjonell søknadsbehandling, og forventes å bidra til ressursbesparelser for kommunene i størrelsesorden 5 til 7 millioner kroner. For søkere av utslippstillatelser forventes den foreslåtte forenklingen i tillegg å medføre ressursbesparelser i størrelsesorden 2,5 til 3,5 millioner kroner årlig. Forslaget til innføring av standardiserte rensekrav vil i tillegg gi større forutberegnelighet for søkere, myndigheter og utstyrsleverandører.

Drikkevannsforskriften ble endret 5. februar 2004, blant annet som følge av nyorganiseringen innen matforvaltningen. Endringen medfører en forenkling av godkjenningsprosedyrene og en effektivisering av tilsynet. Forvaltningsregimet for beskyttelse av drikkevannskilder blir endret med sikte på forenkling.

Den nye matloven og endringer i drikkevannsforskriften har bidratt til et bedre og klarere regelverk for vannverkene. Endringene går blant annet ut på at godkjennings- og tilsynsansvaret er overført til staten ved Mattilsynet. Dette forventes å gi en mer enkel, effektiv og harmonisert forvaltning i forhold til tidligere, hvor kommunen var både myndighet og anleggseier. Videre vil dette føre til at pålegg som myndigheten ilegger vannverkseier ikke avgjøres av kommunen selv. Kvaliteten som de offentlige vannverkene yter abonnentene forventes med dette å øke. Det er mulig at denne forvaltningsmessige endringen også kan bidra til at effektiviteten innen kommunal VA-sektor økes, ved at oppgaver med lite politisk handlingsrom er overført til staten.

Effektiviseringstiltak - organisering og driftsformer

Bransjeorganisasjonen NORVAR fremholder at det ligger et betydelig effektiviseringspotensial i bedre organisering i VA-sektoren. God og langsiktig forvaltning av VA-verk krever kompetanse og kunnskap. Norske VA-verk består i hovedsak av mange små vannverk i små og mellomstore kommuner. Små VA-verk mangler ofte tilstrekkelig kompetanse til å forvalte anleggene på beste måte. Små og mellomstore kommuner har de siste årene hatt problemer med å rekruttere kvalifisert personell. Deler av sektoren mangler således tilstrekkelig med faglige ressurser til å håndtere utfordringene og kravene sektoren står overfor. Det er derfor avgjørende i forhold til både økt kvalitet og effektivitet at kommunene gis mulighet til å bygge opp større faglige miljøer som kan tiltrekke seg personer med god kompetanse på VA-området.

Slike større kompetansemiljøer krever organisering av forvaltningsenhetene i større enheter. Vann- og avløpstjenester er tjenester som egner seg godt for interkommunalt og regionalt samarbeid. Kommuneloven og lov om interkommunale selskaper legger til rette for slik felleskommunal drift i større enheter. Den mest hensiktsmessige organisering av VA-tjenestene for å løse utfordringene må imidlertid finnes lokalt.

Slike samarbeid vil også være et virkemiddel for effektivisering gjennom utnyttelse av stordriftsfordeler. Kommunene må lokalt også vurdere andre driftsformer som samarbeid med private, multi-utility-løsninger med andre forsyningssektorer, konkurranseutsetting og prosjektsamarbeid. Organisasjons- og driftsløsningene må tilpasses lokale forhold.

Miljøverndepartementets arbeid med innføring av standardiserte rensekrav vil tilrettelegge og gi bedre forutsetninger for samarbeid på tvers av kommunegrenser, felles satsninger på kompetanseutvikling og utnyttelse av stordriftsfordeler. Standardkravene vil i tillegg gjøre det lettere å gjøre en systematisk sammenligning av avløpsverkene ved en eventuell innføring av et nasjonalt informasjonssystem. Standardkravene vil trolig også medføre at kommunene vil trenge noe mindre kompetanse i å vurdere og utarbeide rensevilkår, utslippskontroll etc.

Kommunal- og regionaldepartementets vurdering er at dagens rammebetingelser gir kommunene frihet til å velge alternative organiserings- og driftsformer, som kan styrke forvaltningen av vann- og avløpsverkene og bidra til effektivisering. Frihet til å velge alternative organiserings- og driftsformer stimulerer i seg selv ikke til mer effektiv drift. Synliggjøring av kvalitet og effektivitet gjennom sammenligninger med andre vil som nevnt gi økt fokus på og kunnskap om egne prestasjoner og prosesser. Det er derfor et behov for å utvikle et nasjonalt informasjonssystem for sammenligning som kan bidra til å stimulere kommunene til å velge organiserings- og driftsformer som utnytter stordriftsfordeler og styrker kompetansen.

Kommunal- og regionaldepartementet stimulerer også på annen måte kommunene til å ta i bruk ulike virkemidler og styringsverktøy for effektivisering. Departementet arbeider med et utkast til standardkontrakt for kommunale driftsavtaler med private på VA-området. Utformingen av driftsavtalen er avgjørende for at konkurranseutsetting blir et vellykket virkemiddel for forvaltning av VA-anlegg. Utarbeidelse av slike avtaler er imidlertid ressurskrevende. Små og mellomstore kommuner mangler ofte kompetanse og ressurser til å utforme gode kontrakter. Standardkontrakter kan derfor være et egnet hjelpemiddel for kommuner som vurderer konkurranseutsetting, og kan bidra til bedre bruk av ressurser.

Program for vannforsyning har i de seneste ti årene oppfordret til dannelse av driftsassistanseorganisasjoner innen vannforsyning slik at det regionalt finnes kompetent personale som kan bistå vannverkene med planlegging, bygging og drift av anlegg. På den måten kan vannverkene oppnå deler av fordelene med stordrift uten å miste sin lokale tilhørighet eller endre eierskap. Driftsassistanse er et tilbud både til kommunale og private anlegg. På avløpssiden har man hatt slike driftsassistanseorganisasjoner i en årrekke.

Effektiviseringstiltak - informasjonssystem

En forutsetning for forbedring er økt bevissthet i VA-verkene rundt egen virksomhet. Økt bevissthet rundt egne resultater og prosesser gir økt motivasjon for læring, forbedring og effektivisering. Dette vil bidra til større fokus på tjenestekvalitet, leveringssikkerhet og kostnadsnivå. Vi vet fra andre sektorer, og tilsvarende sektorer i andre land, at systematisk sammenligning og identifisering av «beste praksis» er et viktig incitament til å oppnå effektive løsninger. Det er i dag behov for å samle relevant informasjon som beskriver kvalitet og kostnader på VA-tjenestene ved det enkelte VA-verk. På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet har SINTEF utredet muligheten for og hensiktsmessigheten ved å etablere et nasjonalt informasjonssystem, om og for offentlige vann- og avløpsverk, som kan gi sammenlignbar informasjon om tjenestekvalitet, leveringssikkerhet og pris.

SINTEFs anbefaling er å er utvikle et nasjonalt benchmarkingsystem for å øke fokus i det enkelte VA-verk på tjenestekvalitet og effektivitet. I dag foreligger utstrakt informasjon om vann- og avløpssektoren i KOSTRA og i VREG. SINTEFs vurdering er at disse rapporterings- og statistikksystemene ikke er tilstrekkelige eller egnete til å fungere som hensiktsmessige systemer for samlet måling av kvalitet og pris. KOSTRA og VREG vil imidlertid kunne fungere som grunnlag for et nasjonalt benchmarkingsystem.

Erfaringer fra benchmarkingsprosjekter i Norge og internasjonalt har vist at det er vanskelig å beskrive og sammenligne tjenestekvalitet i VA-sektoren. Dette skyldes store variasjoner i forutsetninger for tjenesteproduksjonen på vann- og avløpsområdet, og til dels dårlig datagrunnlag. Det er en rekke faktorer som påvirker kostnadene til det enkelte VA-verk, og disse faktorene kan variere fra kommune til kommune. For at et nasjonalt system skal kunne gi et mer reelt sammenlikningsgrunnlag for vurdering av kvalitet og effektivitet, må dette rapporteringssystemet samle inn en del grunnlagsdata som kan gi kommunene anledning til å justere sin sammenlignende vurdering i forhold til de naturgitte, organisatoriske og demografiske faktorer som påvirker resultatene.

Et nasjonalt system vil være et sentralt verktøy for sektoren i arbeidet med å møte utfordringene på VA-området, også under dagens selvkostregime. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor jobbe videre med å utvikle et nasjonalt informasjonssystem for sammenligning av kvalitet og effektivitet i VA-sektoren.

6.4.2 Incentiver for å bedre kvaliteten på vann- og avløpstjenestene og ivaretakelse av miljøet

Det er behov for investeringer på VA-området. Problemer med lekkasjer og manglende rensing er nevnt. Problemene varierer fra kommune til kommune, og det eksisterer ingen entydig sammenheng mellom alder på anlegg og tjenestekvalitet. Investeringsbehovet må derfor vurderes lokalt.

Valg av reguleringsregime

Det er grunn til å tro at vedlikeholdet av VA-anleggene de siste årene ikke har vært optimalt, noe som må innebære en økning i vedlikeholdstakten i årene fremover. Et vedlikeholdsetterslep medfører dessuten behov for større investeringer på lang sikt. Et tilsvarende problem er påpekt for bygningsmassen. Det er et mål å synliggjøre mangelfullt vedlikehold, slik at gjentakelse kan unngås. Dette kan gjøres på ulike måter, blant annet gjennom regnskapsregler.

Suboptimale investeringer og vedlikehold er dårlig samfunnsøkonomi. Det er derfor avgjørende at rammebetingelsene for VA-sektoren legger til rette for et samfunnsøkonomisk riktig nivå på vedlikehold og investeringer. Med dagens selvkostmodell kan alle nødvendige vedlikeholds- og investeringstiltak finansieres fullt ut med gebyrer. Modellen har som nevnt samtidig i seg den svakheten at fokus på kommunale gebyrer kan bidra til at nødvendige tiltak ikke settes i verk. Dette må fra kommunenes side møtes med økt fokus på kvaliteten på VA-tjenestene og konsekvensene av å ikke sette i verk tiltak.

Mattilsynet er nå etablert som statlig tilsynsorgan med godkjenningsansvaret og hovedansvaret for tilsyn ved vannverk. Staten vil gjennom dette få et sterkere instrument til å framtvinge nødvendige utbedringer ved vannverkene. Det er en forutsetning innenfor dette systemet at vannverkene selv skal bære kostnadene ved utbedringene, i tillegg til at vannverkene selv må bære kostnadene med godkjenningen og tilsynet. Det er dermed brukerne som vil bære kostnadene med godkjenning og tilsyn.

Kvalitets- og miljøforbedrende tiltak

Styrking av kompetanse gjennom endrete organiserings- og driftsformer er allerede nevnt som tiltak for heving av tjeneste- og miljøkvalitet.

Et optimalt nivå på investeringer og vedlikehold forutsetter faglig kompetanse og bruk av planleggingsverktøy, men og tilgang på relevante styringsindikatorer. De fleste VA-verkene mangler i dag gode anleggs- og aktivitetsregistre. Et slikt register bidrar til bedre beslutningsgrunnlag for vedlikehold og investeringer. Kommunene og VA-verkene må fortsette å forbedre sine registre på dette området.

SINTEFs vurdering er at et nasjonalt informasjonssystem også spiller en rolle i forhold til optimalisering av investeringer og vedlikehold og forbedring av tjenestekvalitet. Departementet vil derfor arbeide videre med et nasjonalt informasjonssystem også ut fra hensynet til miljømål og tjenestekvalitet.

Siden 1995 har det vært mulighet til å få støtte gjennom program for vannforsyning til nødvendig standardhevning på vannverk for å tilfredsstille drikkevannsforskriften og internasjonale forpliktelser. De økonomiske incentivene i programmet er overført til den rammebevilgning for distriktsmidler som administreres av fylkeskommunene. Programmet og Folkehelseinstituttets arbeid med dette vil videreføres.

Det er foretatt betydelige investeringer på avløpssektoren i løpet av de siste 25-30 årene. Et viktig virkemiddel, ved siden av krav i henhold til forurensningsloven, har vært statlige tilskuddsmidler. I perioden 1976-2001 ble det investert om lag 45 milliarder i kommunale avløpsledninger og renseanlegg. Av disse stod statlige tilskudd til kommunale avløpsanlegg for 6,5 milliarder kroner. De omtalte investeringene har gitt store utslippsreduksjoner som har bidratt til en betydelig forbedring av vannkvaliteten i en rekke vannforekomster. Tilskuddsposten er nå nedlagt, og nye investeringer i avløpssektoren må dekkes inn gjennom avløpsgebyrer. Dette er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale.

6.4.3 Incentiver for å oppnå bedre informasjon og kontroll

Regnskapet for beregning av gebyrer er oftest lite tilgjengelig for folkevalgte, forbrukere eller andre interessegrupper. Åpenhet om kostnader og måten gebyrene fastsettes på, er viktig for forbrukernes og andre interessegruppers tillit til at gebyrene er fastsatt i tråd med gjeldende retningslinjer. Denne tilliten er viktig i en modell der brukerne finansierer kostnadene fullt ut. Åpenheten er også viktig for å framskaffe et godt beslutningsgrunnlag for lokalpolitikere. I tillegg er det viktig å i større grad enn i dag synliggjøre den faktiske kvaliteten på vann- og avløpstjenestene som leveres, noe som ikke er tydelig for interessenter eller politikere i dag. Større åpenhet vil derfor bidra til å styrke den demokratiske kontrollen med forvaltningen av VA-sektoren.

KOSTRA og VREG inneholder i dag informasjon om kostnader og kvalitet på VA-området. SINTEF peker i sin utredning likevel på at nøkkeltallene i KOSTRA og VREG er mangelfulle i forhold til beskrivelse av kostnadseffektivitet, leveringssikkerhet og tjenestekvalitet. Det er derfor behov for å utvikle informasjonssystemer som kan gi bedre indikatorer og muligheter for sammenligninger enn det som finnes i dag. Utvikling av indikatorer skjer kontinuerlig innenfor KOSTRA og VREG. VREG har allerede innarbeidet de fleste opplysninger som legger grunnlag for de indikatorene som SINTEF-rapporten nevner som sentrale. I tillegg vil Mattilsynets informasjonssystem over vannverkene, med data om vannkvalitet, pålegg, godkjenninger mv., bidra til utvikling av indikatorer både for private og offentlige vannverk. Dette arbeidet er et godt grunnlag for utvikling av et nasjonalt informasjonssystem. Utvikling av et nasjonalt system vil gi økt fokus på kvalitet og effektivitet, og dermed også større åpenhet og kontroll. Utvikling av et nasjonalt informasjonssystem vil således være et bidrag til å møte flere av de utfordringer sektoren står overfor.