Del 3
Resultater i kommunal sektor

15 Sammendrag

Utviklingen i kommuneøkonomien fram til 2003 (kapittel 16)

Etter flere år med svekkelse av netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet, stoppet den nedadgående trenden opp i 2003. Netto driftsresultat for 2003 ble om lag på samme nivå som i 2002. Siden kommunesektorens skatteinntekter i 2003 ble 31/2 milliarder kroner lavere enn anslått i statsbudsjettet for 2003, kunne en ventet ytterligere svekkelse av netto driftsresultat i 2003. Den sterke rentenedgangen har imidlertid gitt lavere renteutgifter, noe som isolert sett har styrket netto driftsresultat. Videre er det tegn til at kommunesektoren har tilpasset aktiviteten til en strammere kommuneøkonomi. Etter mange år med vekst i kommunal sysselsetting, ser det nå ut til at veksten flater ut. Den samlede aktiviteten i kommunesektoren anslås å være uendret både i 2002 og 2003.

Etter departementets oppfatning er det bekymringsfullt at netto driftsresultat har ligget på et svært lavt nivå gjennom flere år. Netto driftsresultat bør over tid ligge på minst 3 prosent av driftsinntektene, slik at kommuner og fylkeskommuner kan sette av midler til framtidig bruk og til egenfinansiering av investeringer. Det er imidlertid positivt at kommunene utenom Oslo forbedret resultatet i 2003. Fylkeskommunene fikk også en svak forbedring av netto driftsresultat i 2003.

Veksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2003 anslås til 0,3 prosent, men det ble en nedgang i de frie inntektene på 0,4 prosent. Gjennomgående har veksten i de frie inntektene de senere år vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette har i særlig grad sammenheng med at reformer og satsinger innen eldreomsorgen og helsesektoren er finansiert ved øremerkede tilskudd.

Kommunal tjenesteproduksjon (kapittel 17)

Mesteparten av offentlig velferdsproduksjon utføres i kommuner og fylkeskommuner, noe som illustreres ved at om lag 20 prosent av arbeidstakerne er sysselsatt i kommunal sektor. Etterspørselen etter kommunale tjenester øker som følge av den demografiske utviklingen. Selv om veksten i antall barn fra 0 til 15 år nå flater ut, øker antallet unge mellom 16 og 18 år, og antallet eldre over 80 år. I kapittel 17 og i vedlegg 10 gis en oppsummering av situasjonen i kommunal tjenesteyting med vekt på 2003. Gjennomgangen er i hovedsak basert på foreløpige KOSTRA-tall fra Statistisk sentralbyrå fra 15. mars i år. Gjennomgangen synliggjør en tydelig sammenheng mellom nivået på den kommunale tjenesteproduksjonen og kommunenes økonomiske rammebetingelser. Kommuner med lave inntekter bruker gjennomgående mindre ressurser på de ulike sektorene enn kommuner med høye inntekter. Andre hovedpunkter som kan trekkes fram er:

Barnehage

I 2003 var dekningsgraden for barn i alderen 1-5 år 69,3 prosent, og for barn i alderen 1-2 år 44 prosent. I perioden 1998-2003 økte antallet barnehageplasser med 15 800, samtidig som antallet barn mellom 1-5 år sank med 10 000. Antall barnehageplasser i 2003 anslås til 203 668, noe som innebærer en økning på vel 7 200 plasser fra 2002.

Grunnskole

I perioden 1998-2003 økte elevtallet med om lag 50 000. I gjennomsnitt brukte kommunene i 2003 i overkant av 63 000 kroner per elev. Grunnskolens andel av kommunesektorens samlede inntekter er stabil i perioden 2001-2003.

Pleie og omsorg

I perioden 1998 til 2003 økte antallet eldre over 80 år, mens antallet eldre over 67 år i alt er redusert. Det er altså de eldste brukerne av pleie- og omsorgstjenestene som øker i antall. Antallet brukere av hjemmetjenester har økt i perioden, mens antallet institusjonsbeboere har vært stabilt. Fra 2002 til 2003 økte antall mottakere i alt av hjemmetjenester med om lag 2000. Denne økningen skyldes flere mottakere blant innbyggere under 67 år. En institusjonsplass koster på landsbasis i gjennomsnitt nesten seks ganger så mye som en bruker av hjemmetjenester (målt i brutto driftsutgifter), vel 600 000 kroner per plass mot vel 100 000 kroner per bruker.

Videregående opplæring

I perioden fram til 2009 vil antall unge mellom 16 og 18 år øke sterkt, og i 2003 økte antallet i denne aldersgruppen med nærmere 4 000. Antall elever og lærlinger gikk noe ned i perioden 1998-2001. Tall fra 2002 og 2003 viser derimot en betydelig økning i antall elever, og antallet elever er i 2003 større enn i 1998. Andelen 16-18-åringer som er i videregående opplæring øker fra 88,3 prosent i 2001 til 89,3 prosent i 2003.

Fylkesmannsrapportering og lokaldemokratiet på Svalbard (kapittel 18)

Fylkesmannsembetene rapporterer årlig om saksbehandling utført på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet på utvalgte områder. I kapittel 18 presenterer departementet resultatene fra rapporteringen for 2003 på fire områder:

• Behandling av kommunale budsjettvedtak

• Godkjenning av kommunale låneopptak

• Godkjenning av kommunale garantier

• Lovlighetskontroll

I samme kapittel refereres resultater fra lokalvalget i Longyearbyen høsten 2003.

Statusrapporering fra eiendomsforvaltningsutvalget (kapittel 19)

Eiendomsforvaltningsutvalget ble oppnevnt i november 2003 og er bedt om å foreta en gjennomgang av den kommunale og fylkeskommunale eiendomsforvaltningen. Utvalget leverte i mars 2004 en statusrapport som viser utvalgets vurdering av tilstanden på den kommunale bygningsmassen.

Statusrapporten bygde på en spørreundersøkelse i kommunene og fylkeskommunene. Hovedpunkter fra statusrapporten er:

• Omlag 70 prosent av kommunene og nær 80 prosent av fylkeskommunene mener at tilstanden for de ulike bygningstypene (inklusive kirkene) er tilfredsstillende eller svært god.

• Blant annet som en følge av satsingen innenfor eldreomsorgen i de senere årene, er det kommunenes helsebygninger (i hovedsak sykehjem) som er i best stand.

• Kommunens skolebygninger er også vurdert til å være i bedre stand enn de øvrige kommunale bygningene. Rundt 70 prosent av kommunene hevder at tilstanden er god/tilfredsstillende eller meget bra innenfor skole. Inneklima og bygningsmessig tilstand gis dårligst karakter.

• For kommunens øvrige bygninger, det vil si alle unntatt skolebygninger og helsebygninger, vurderes tilstanden som noe dårligere.

• En større andel fylkeskommuner vurderer sine bygninger til å være i god stand enn tilsvarende andel i kommunene. Mellom 80-100 prosent av fylkeskommunene har meldt om god/tilfredsstillende eller svært bra tilstand for de ulike variablene.

16 Utviklingen i kommuneøkonomien fram til 2003

16.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Departementet viser til analysen av den økonomiske situasjonen i kommunesektoren som Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) presenterte i aprilrapporten for 2004. Departementet slutter seg til utvalgets situasjonsforståelse.

Etter flere år med svekkelse av netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet, stoppet den nedadgående trenden opp i 2003. Netto driftsresultat for 2003 ble om lag på samme nivå som i 2002. Siden kommunesektorens skatteinntekter i 2003 ble 31/2 milliarder kroner lavere enn anslått i statsbudsjettet for 2003, kunne en ventet ytterligere svekkelse av netto driftsresultat i 2003. Den sterke rentenedgangen har imidlertid gitt lavere renteutgifter, noe som isolert sett har styrket netto driftsresultat. Videre er det tegn til at kommunesektoren har tilpasset aktiviteten til en strammere kommuneøkonomi. Etter mange år med vekst i kommunal sysselsetting, ser det nå ut til at veksten flater ut. Den samlede aktiviteten i kommunesektoren anslås å være uendret både i 2002 og 2003. Det normale i perioden etter 1990 har vært årlig aktivitetsvekst i kommunesektoren på 2 prosent eller mer.

Det er bekymringsfullt at netto driftsresultat har ligget på et svært lavt nivå gjennom flere år, og at det heller ikke forbedres i 2003 for sektoren samlet. Det er imidlertid positivt at kommunene utenom Oslo forbedret resultatet i 2003. Her har netto driftsresultat vært mellom 2 og 21/2 prosent av inntektene i årene 1999-2001. I 2002 ble netto driftsresultat klart svekket, til 0,1 prosent av inntektene. I 2003 ble netto driftsresultat noe forbedret, til 0,6 prosent av inntektene. Fylkeskommunene hadde samlet sett negativt netto driftsresultat i årene 1999-2001. I 2002 fikk fylkeskommunene en klar forbedring av netto driftsresultat til 0,9 prosent av inntektene. For 2003 anslås resultatet til drøyt 1 prosent. For Oslo kommune anslås resultatet for 2003 til - 0,7 prosent av driftsinntektene. Dette er en klar svekkelse fra 2002. Det svake resultatet skyldes skattesvikt.

I følge TBU bør netto driftsresultat over tid ligge på minst tre prosent av driftsinntektene. Det vil sette kommuner og fylkeskommuner i stand til å sette av midler til framtidig bruk og til egenfinansiering av investeringer. For å sette kommuner og fylkeskommuner i stand til å bedre driftsresultatet, vil staten bidra med realvekst i kommunesektorens frie inntekter. Videre vil staten legge til rette for bedre ressursutnyttelse i kommunesektoren gjennom forenkling av regelverk og rapportering. Kommuner og fylkeskommuner må på sin side fortsatt effektivisere og omstille tjenesteproduksjonen for å bedre den økonomiske balansen.

16.2 Kommunesektorens plass i norsk økonomi

I tabell 16.1 er det vist noen indikatorer for kommunesektorens plass i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et relativt stabilt bilde av kommunesektorens plass i norsk økonomi fra 1990 og fram til 2001. Nedgangen fra 2001 til 2002 målt ved samtlige indikatorer har i all hovedsak sammenheng med at staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten (sykehusreformen).

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge har kommunesektorens inntekter holdt seg forholdsvis stabile det siste tiåret.

Målt i forhold til utførte timeverk i norsk økonomi, utgjorde sysselsettingen i kommunesektoren i underkant av 20 prosent i 2001. Andelen ble redusert til knapt 16 prosent i 2002, noe som også her kan forklares ved overføringen av ansvaret for spesialisthelsetjenesten til staten. Andelen er uendret i 2003.

16.3 Inntekts- og aktivitetsutvikling

Aktiviteten i kommuneforvaltningen kan måles med en indikator hvor sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats og bruttoinvesteringer inngår som komponenter. I figur 16.1 sammenlignes aktivitetsutviklingen i kommuneforvaltningen med veksten i BNP for fastlands-Norge i perioden 1980-2003.

Både i 2002 og 2003 anslås BNP-veksten å ha vært høyere enn aktivitetsveksten i kommunesektoren. Aktivitetsnivået i kommunesektoren anslås å ha holdt seg om lag uendret i 2002 og 2003, mens veksten i BNP for fastlands-Norge var henholdsvis 1,7 og 0,7 prosent.

I tabell 16.2 vises aktivitetsveksten i kommunesektoren i perioden 1995-2003 dekomponert i utvikling i sysselsetting, produktinnsats (vareinnsats) og bruttoinvesteringer. På grunn av usikkerhet i tallene er ikke aktivitetsveksten for 2002 og 2003 dekomponert.

I tabell 16.3 vises realutviklingen i kommunesektorens samlede og frie inntekter fra 1997-2003. Gjennomgående i perioden har veksten i de frie inntektene vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette har i særlig grad sammenheng med at reformer og satsinger innen eldreomsorgen og helsesektoren er finansiert ved øremerkede tilskudd.

Veksten i samlede inntekter i 2003 anslås til 0,3 prosent, men det ble en nedgang i de frie inntektene på 0,4 prosent. Den svake inntektsutviklingen må ses i sammenheng med at kommunesektorens skatteinntekter i 2003 ble om lag 31/2 milliarder kroner lavere enn anslått i statsbudsjettet.

16.4 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat for kommuner og fylkeskommuner angir forholdet mellom driftsinntekter og driftsutgifter, og hvor netto renteutgifter og låneavdrag er medregnet. TBU anser netto driftsresultat som den primære indikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat viser hvor mye som kan avsettes til framtidig bruk og til egenfinansiering av investeringer. Netto driftsresultat kan dermed sies å være et uttrykk for kommunesektorens økonomiske handlefrihet.

For at kommuner og fylkeskommuner ikke skal tære på formuen, har de som hovedregel ikke anledning til å budsjettere med et negativt netto driftsresultat («formuesbevaringsprinsippet»). Vurdert i forhold til dette prinsippet er det etter TBUs oppfatning en svakhet at netto driftsresultat baseres på netto avdrag i stedet for avskrivninger. TBU har derfor foretatt beregninger som indikerer at netto driftsresultat bør ligge på om lag en til tre prosent av inntektene for at formuesbevaringsprinsippet skal være oppfylt. Netto driftsresultat på i størrelsesorden 3 prosent av driftsinntektene, vil kunne gi rom for avsetninger til framtidig bruk og egenfinansiering av kommunale investeringer.

Figur 16.2 viser utviklingen i netto driftsresultat for kommunene og fylkeskommunene. For kommunene unntatt Oslo anslås nettodriftsresultat i 2003 til 0,6 prosent av driftsinntektene, en viss forbedring i forhold til 2002 da resultatet ble 0,1 prosent. Resultatene de siste to årene er betydelig svakere enn de forutgående årene. For fylkeskommunene unntatt Oslo anslås driftsresultatet i 2003 til 1,1 prosent av driftsinntektene, noe som er en svak forbedring fra 2002. I begge årene var det en klar forbedring i forhold til de forutgående årene. Dette tyder på en stabilisering av økonomien i fylkeskommunene, om enn på et noe lavt nivå. Utviklingen i fylkeskommunenes økonomi de siste årene må ses i sammenheng med at staten i 2002 overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten. For 2003 anslås resultatet i Oslo kommune til - 0,7 prosent. Det svake resultatet skyldes skattesvikt. Oslo kommune fikk i 2002 et resultat på 1,9 prosent. For sektoren samlet er det foreløpige resultatet i 2003 anslått til 1/2 prosent av driftsinntektene, om lag samme nivå som i 2002.

Netto driftsresultat for de enkelte kommuner og fylkeskommuner i 2003 er vist i vedlegg 9.

16.5 Underskudd før lånetransaksjoner og netto gjeld

Figur 16.3 viser utviklingen i kommunesektorens underskudd før lånetransaksjoner og utviklingen kommunesektorens netto gjeld, målt som andel av inntektene.

Overskudd før lånetransaksjoner måles som samlede inntekter minus totale utgifter, der låne- og avdragstransaksjoner er holdt utenom. Totale utgifter omfatter løpende utgifter og utgifter til bruttoinvesteringer. I år med høyere aktivitetsvekst enn inntektsvekst øker underskuddet. Foreløpige regnskapstall for 2003 innebærer at underskuddet i 2003 anslås til 15 milliarder kroner. Dette er en økning på om lag 1/2 milliard kroner fra 2002. Målt som andel av inntektene har det vært en økning i underskuddet de senere år.

Figuren inneholder to indikatorer for utviklingen i kommunesektorens netto gjeld. Den ene indikatoren er ukorrigerte tall, mens den andre indikatoren er korrigert for fordringer (aksjer og andeler) i kommunale foretak. Det framgår av den ukorrigerte serien at netto gjeld, målt som andel av inntektene, har blitt betydelig redusert siste halvdel av 1990-tallet, til om lag 14 prosent ved utgangen av 2001 og til 6 prosent ved utgangen av 2002. Denne reduksjonen har skjedd til tross for en økning i nivået på underskuddene. At gjeldsandelen likevel ikke har økt, skyldes positive omvurderinger av balanseposter. Denne utviklingen er trolig i stor grad knyttet til omdanningen innenfor kraftsektoren. Gjeldsandelen, slik den kan beregnes når fordringer i kommunale foretak holdes utenom, viser at til tross for underskudd i kommuneøkonomien siden 1995, har gjeldsandelen fra 1997 holdt seg om lag konstant på i underkant av 30 prosent fram til 2001. Gjeldsandelen ble redusert fra knapt 30 prosent ved utgangen av 2001 til drøyt 25 prosent ved utgangen av 2002, men steg igjen til vel 30 prosent i 2003. Gjeldsnivået målt i forhold til inntektene er lavere enn i første halvdel av 1990-tallet, da gjeldsandelen i gjennomsnitt var om lag 40 prosent.

17 Kommunal tjenesteproduksjon

Det meste av kommunenes ressurser går til tjenesteproduksjon, og hoveddelen av offentlig velferdsproduksjon utføres i kommunene. I 2003 var om lag 20 prosent av arbeidstakerne sysselsatt i kommuner og fylkeskommuner, og kommunesektoren forvalter dermed en betydelig del av de samlede ressursene i norsk økonomi.

Brukerne av de kommunale tjenestene blir i økende grad mer bevisste om sine rettigheter. Lokale myndigheter må derfor i større grad enn tidligere forholde seg til krav om flere og bedre kommunale tjenester. Etterspørselen er også økende som en følge av den demografiske utviklingen. Selv om veksten i antall barn fra 0 til 15 år nå flater ut, øker antallet unge mellom 16 og 18 år, og antallet eldre over 80 år. Samtidig er de kommunale inntektsrammene knappe, og i sum medfører dette at det er behov for å utnytte eksisterende ressurser bedre. Det er derfor nødvendig å ha fokus på utvikling, nivå og variasjoner innen den kommunale tjenesteproduksjonen.

KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir informasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Siden 2001 har alle kommuner og fylkeskommuner rapportert gjennom dette systemet. KOSTRA gir blant annet muligheter for å sammenligne tjenesteproduksjonen mellom kommuner, og å se utviklingen i tjenesteproduksjonen over tid.

Forskningsstiftelsen Allforsk ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet har ved hjelp av KOSTRA-data utviklet en produksjonsindeks for kommunale tjenester. Hensikten med indeksen er å si noe om samlet nivå på tjenesteytingen i den enkelte kommune. Allforsk antyder at om lag 20 prosent av produksjonsforskjellene kommunene i mellom kan forklares ved effektivitetsforskjeller.

I vedlegg 10 er det vist rapportering av kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon på utvalgte tjenesteområder. I avsnitt 10.3 presenteres utviklingen i perioden 1998-2003 for den kommunale barnehagesektoren, grunnskole/SFO og pleie- og omsorgssektoren. Videre presenteres utviklingen i videregående opplæring. Gjennomgående er tallene for 2003 anslag. Anslagene er utarbeidet av Statistisk sentralbyrå (SSB) på grunnlag av foreløpige KOSTRA-tall per 15. mars 2004. Anslagene representerer ikke endelige resultater for kommunesektoren, men er benyttet for at tallene for 2003 skal bli lettere sammenlignbare med tidligere års tall. Endelige KOSTRA-tall for 2003 legges fram 15. juni 2004.

Hoveddelen av rapporteringen i vedlegg 10 er basert på foreløpige KOSTRA-tall for 2003. I denne delen rapporteres det for grupper av sammenlignbare kommuner. Regnskapstallene bygger på rapporter fra 78 prosent av fylkeskommunene og 60 prosent av kommunene. Tjenesterapporteringen har en gjennomsnittlig svarprosent på vel 90, men varierer fra 75 til nærmere 100 prosent.

I avsnitt 10.4 i vedlegget presenteres den kommunale tjenesteproduksjonen i 2003 innen følgende sektorer: barnehager, grunnskole, primærhelsetjenesten, pleie og omsorg, sosialhjelp, barnevern, bolig og administrasjon. For fylkeskommunene rapporteres det i avsnitt 10.5 fra videregående opplæring, administrasjon og barnevern. I avsnitt 10.6 er det gitt en egen omtale av den kirkelige virksomheten, herunder inntekter, utgifter og resultater for de kirkelige fellesrådene. I avsnitt 10.7 vises de enkelte kommuners plassering i grupper av sammenlignbare kommuner, og tjenesteytingsindikatorer for enkeltkommuner.

17.1 Kommunene

17.1.1 Utviklingen over tid

Barnehager

Anslag basert på foreløpige KOSTRA-tall for 2003 viser at antallet barnehageplasser økte med 15 800 i perioden 1998-2003. I samme periode sank samtidig antall barn 1-5 år med om lag 10 000. Utviklingen i forholdet mellom behov og produksjon medfører at dekningsgraden øker. I løpet av perioden 1998-2003 har dekningsgraden for barn i alderen 1-5 år økt fra 61,1 til 69,3 prosent, og for barn i alderen 1-2 år fra 38,8 til 44,0 prosent. Antall barnehageplasser i 2003 anslås til 203 668, noe som indikerer en økning på vel 7200 plasser fra 2002.

Regjeringen har som mål at det skal være full behovsdekning i løpet av 2005.

Grunnskole

I løpet av perioden 1998-2003 har elevtallet i grunnskolen økt med om lag 50 000. Når det gjelder SFO er dekningsgraden i 2003 53 prosent, mot 47 prosent i 1998.

I gjennomsnitt brukte kommunene 57 770 kroner per elev i 2001, og anslag indikerer at kommunene brukte 63 217 kroner per elev i 2003. Grunnskolens andel av kommunesektorens samlede netto driftsutgifter er stabil i perioden 2001-2003.

Pleie og omsorg

Antallet eldre 80 år og over har økt med om lag 24 500 fra 1998 til 2003. I samme periode har antallet i alderen 67 år og over blitt redusert med om lag 17 500. Det er altså de eldste brukerne av pleie- og omsorgstjenester som øker i antall. Antall mottakere av hjemmetjenester har økt i perioden 1998 til 2003, mens antallet beboere i institusjon var relativt stabilt i samme periode.

17.1.2 Situasjonen i 2003

I vedlegg 10 avsnitt 10.4 gjennomgåes situasjonen i 2003 innen kommunal tjenesteyting for utvalgte kommunale sektorer i 2003. Gjennomgangen synliggjør en tydelig sammenheng mellom nivået på den kommunale tjenesteproduksjonen og kommunenes økonomiske rammebetingelser. Kommuner med lave inntekter bruker gjennomgående mindre ressurser på de ulike sektorene enn kommuner med høye inntekter.

Barnehager

Det er betydelige geografiske variasjoner i barnehagedekningen. Den høyeste dekningen finnes i Sogn og Fjordane og Finnmark der nær 77 prosent av barn i aldersgruppen 1-5 år har barnehageplass. Østfold har lavest dekning med 63,1 prosent. De fem nordligste fylkene har alle en høyere dekningsgrad enn landsgjennomsnittet (utenom Oslo), som er 68,2 prosent.

Barnehagetilbudet for 1-5 åringer er best i kommuner med høye inntekter. Bergen, Trondheim og Stavanger har en dekningsgrad omtrent som landsgjennomsnittet.

Kommunenes utgifter per plass i kommunal barnehage øker med økende inntekt og økende folketall. Landsgjennomsnittet ligger på i underkant av 92 000 kroner per kommunal barnehageplass, mens gjennomsnittet for kommuner over 20 000 innbyggere (uten storbyene) er på vel 97 000 kroner. For Bergen, Trondheim og Stavanger er snittet på ca. 114 000 kroner. Forskjellene kan ha sammenheng med ulikheter i effektivitet, men også kvalitetsforskjeller som mer kvalifisert bemanning eller høyere driftsutgifter i sentrale strøk.

Grunnskole

Demografi og bosettingsmønster er med på å bestemme skolestrukturen i kommunene, og skolestrukturen vil påvirke ressursinnsatsen innenfor grunnskolen. Foreløpige KOSTRA-tall viser en tendens til at netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring per innbygger 6-15 år øker med synkende folketall og med økende inntekter. Denne tendensen gjør seg imidlertid ikke gjeldende for kommuner med mer enn 20 000 innbyggere.

Det er en tendens til at andelen elever med spesialundervisning øker med synkende innbyggertall og økende inntektsnivå. De store variasjonene tyder imidlertid også på at det finnes store lokale kulturforskjeller og ulike oppfatninger av hvordan opplæringen skal skje, herunder organisering og tilrettelegging av tilbudet til elever med spesielle behov.

Oslo har en noe høyere gruppestørrelse enn landsgjennomsnittet. Oslo ligger på samme nivå som kommuner med mer enn 20 000 innbyggere eksklusive storbyer. Bergen, Trondheim og Stavanger har en noe større gjennomsnittlig gruppestørrelse enn Oslo. Lavest gruppestørrelse har en i små kommuner med høye inntekter.

Helsetjenester

Helsetjenestens viktigste oppgave er å sikre at alle får hjelp til å diagnostisere og, så langt som mulig, behandle og rehabilitere sykdommer. Helsetjenesten skal også bidra til helsefremmende og forebyggende arbeid.

På landsbasis (utenom Oslo) var det 8,1 legeårsverk per 10 000 innbyggere. Det er en tendens til at legedekningen synker med økende folketall, og at dekningen stiger med økende inntektsnivå.

Kommunenes utgifter til legetjenesten er etter innføringen av fastlegeordningen i hovedsak knyttet til basistilskuddet; et fast tilskudd per innbygger som er med i fastlegeordningen. Ulik legedekning vil derfor i mindre grad enn tidligere innebære ulike utgifter til legetjenesten.

Pleie og omsorg

De foreløpige KOSTRA-tallene for 2003 viser at netto driftsutgifter per innbygger til pleie og omsorg var vel 9 000 kroner for landet (utenom Oslo), og 9 400 kroner for Oslo.

Det er langt flere brukere av hjemmetjenester enn av institusjonstjenester, men generelt har institusjonene mer krevende brukere enn hjemmetjenestene. En institusjonsplass koster på landsbasis i gjennomsnitt nesten seks ganger så mye som en bruker av hjemmetjenester (brutto driftsutgifter), vel 600 000 kroner per plass mot vel 100 000 kroner per bruker.

Mellomstore kommuner og kommuner med innbyggertall over 20 000 bruker noe mer på hjemmetjenester enn storbyene og små kommuner. Dette forsterkes når innbyggertall og kommunenes inntekter ses i sammenheng. Små kommuner med lave inntekter bruker 103 000 kroner, mens mellomstore kommuner med høye inntekter bruker 157 000 kroner per bruker.

Sosialhjelp

Økonomisk sosialhjelp ytes til den som ikke kan sørge for sitt livsopphold ved egen hjelp, arbeid mv. På landsbasis (utenom Oslo) mottok 4,7 prosent av innbyggerne mellom 20-66 år sosialhjelp. Det er en viss tendens til at andel mottakere øker med økende innbyggertall. Storbyene har den høyeste andelen innbyggere som har mottatt økonomisk sosialhjelp en eller flere ganger i løpet av 2003.

Barnevern

Nettoutgiftene til barnevern var på landsbasis (utenom Oslo) om lag 3 500 kroner per innbygger i alderen 0-17 år. Oslo har de høyeste utgiftene med om lag 7 300 kroner, altså over dobbelt så mye som landsgjennomsnittet.

Bolig

I 2003 var det gjennomsnittlig 20 kommunalt disponerte boliger per 1 000 innbyggere. Det er en tendens til at små kommuner har et høyere antall boliger enn mellomstore kommuner. Storbyene har også et relativt høyt antall kommunalt disponerte boliger. Videre er den en tendens til at antallet boliger øker med økende inntektsnivå.

Administrasjon

Utgiftene til administrasjon, styring og fellesutgifter er størst for kommunene med høyest inntekter. Høyest utgifter har gruppen av de ti kommunene med høyest inntekt, som med om lag 15 500 kroner ligger nesten seks ganger over landsgjennomsnittet (utenom Oslo) på nær 2 700 kroner.

Kirke

Kommunenes økonomiske ansvar for kirker retter seg særlig mot drift og vedlikehold av kirker og kirkegårder, og lønn til visse lovbestemte stillinger. De kirkelige fellesrådene har et selvstendig ansvar for forvaltningen av de kommunale bevilgningene.

Foreløpige KOSTRA-tall for 2003 viser at kommunene (utenom Oslo) i gjennomsnitt brukte 387 kroner per innbygger på kirke.

17.2 Fylkeskommunene

Videregående opplæring

Demografi og geografi påvirker skolestrukturen, og dermed også fylkeskommunens kostnader til drift av videregående opplæring. I perioden fram til 2009 vil antall unge mellom 16 og 18 år øke sterkt, og i 2003 økte antallet i denne aldersgruppen med nærmere 4 000. I tillegg vil sammensetningen og dimensjoneringen av de ulike studieretningene påvirke de totale utgiftene til fylkeskommunen. Yrkesfaglige studieretninger er generelt mer kostnadskrevende enn studieretninger som fører fram til generell studiekompetanse (allmennfag).

Antall elever og lærlinger gikk noe ned i perioden 1998-2001. Tall fra 2002 og 2003 viser derimot en betydelig økning i antall elever, og antallet elever er i 2003 større enn i 1998. Andelen 16-18-åringer som er i videregående opplæring øker fra 88,3 prosent i 2001, til 89,3 prosent i 2003.

I gjennomsnitt hadde fylkeskommunene (uten Oslo) 107 756 kroner i netto driftsutgifter per innbygger 16-18 år i videregående opplæring. De nordligste fylkene bruker mest ressurser på videregående opplæring i forhold til antall innbyggere 16-18 år.

Administrasjon

Nivået på fylkeskommunenes utgifter per innbygger til administrasjon mv. varierer sterkt. Av de fylkeskommunene som hittil har rapportert for 2003, er det Finnmark som bruker mest til administrasjon med over 900 kroner per innbygger. Dette er over dobbelt så mye som snittet for landet (utenom Oslo) som er om lag 400 kroner per innbygger.

Barnevern

På landsbasis (utenom Oslo) var andelen barn og unge med fylkeskommunale barneverntiltak 0,3 prosent i 2003. I løpet av perioden 2001-2003 har Oslo hatt størst nedgang, med en halvering av andelen barn og unge med fylkeskommunale barneverntiltak fra 0,8 til 0,4 prosent.

18 Rapportering fra fylkesmennene og lokaldemokrati på Svalbard

18.1 Rapportering fra fylkesmennene

Fylkesmannsembetene rapporterer årlig om saksbehandling utført på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet på utvalgte områder. Departementet presenterer her resultatene fra rapporteringen for 2003 på fire områder:

• Behandling av kommunale budsjettvedtak

• Godkjenning av kommunale låneopptak

• Godkjenning av kommunale garantier

• Lovlighetskontroll

Vi vil i denne sammenhengen også presentere enkelte tall for tilsvarende rapportering fra 1998 til 2002.

Rapportering fra fylkesmennenes behandling av kommunebudsjetter

Fylkesmannen hadde fram til og med 2000 ansvar for automatisk å kontrollere kommunenes budsjetter, både de materielle og formelle sidene. I 2001 ble kontrollen gjort betinget i henhold til forhold som angitt i kommuneloven § 59a. Dette førte til en markant reduksjon av antallet budsjetter fylkesmannen skal kontrollere. Tabell 18.1 viser at i 2003 ble 19 budsjetter opphevet av fylkesmennene. I 2002 ble ti budsjetter opphevet og 13 i 2001, mot 27 i 2000 og 45 i 1999.

Godkjenning av låneopptak

Også fylkesmannens behandling av kommunale låneopptak ble gjort betinget fra og med 2001. I 2003 ble det behandlet 307 søknader om låneopptak mot 239 søknader i 2002. Ni av søknadene i 2003 ble ikke godkjent. Tilsvarende tall i 2002 var også ni. Tallene i tabell 18.2 viser at det ble en nedgang i antallet lånesøknader som ikke ble godkjent etter at godkjenningen ble gjort betinget i 2001.

Godkjenning av garantier

Kommunene kan bare stille garanti for bestemte formål i følge kommuneloven § 51. Det er blant annet ikke adgang til å stille garanti for andres forpliktelser knyttet til næringsvirksomhet. Fylkesmannen skal fortsatt kontrollere alle garantivedtak, herunder påse at formålet er lovlig, at kommunene vil ha økonomisk bæreevne til å påta seg forpliktelsen og at det ikke er begått formelle feil. I 2003 behandlet fylkesmannen 246 garantisaker. I 235 av disse tilfellene godkjente fylkesmannen kommunens garantivedtak. Tallet på antallet garantisaker som behandles er relativt stabilt over flere år. I 2003 var det 11 kommunale garantivedtak fylkesmannen ikke godkjente.

Lovlighetskontroll

Kommuneloven § 59 nr.1 gir minst tre kommunestyremedlemmer anledning til å kreve at fylkesmannen kontrollerer lovligheten av avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller av administrasjonen. Fylkesmannen kan også selv ta initiativ til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven § 59 nr. 5. Det var en betydelig nedgang fra 2000 til 2001 i antallet saker med lovlighetskontroll som fylkesmannen behandlet, og nedgangen fortsatte i 2002 jf. tabell 18.4. I 2003 fikk vi en oppgang i antall saker fra 84 i 2002 til 97 saker i 2003. Imidlertid var fylkesmannen mindre aktiv i 2003 enn i 2002 med hensyn til å ta opp saker etter eget initiativ. Av de 97 sakene totalt som fylkesmannsembetene hadde oppe til lovlighetskontroll i 2003, ble 21 vedtak erklært ulovlig. Økningen i antall saker fra 2002 til 2003 kan ha noe av sin forklaring i at det var valg til kommune- og fylkesting i 2003. Konstitueringen etter valget genererer normalt noen flere saker til lovlighetskontroll. Vi ser den samme tendensen i 1999 som også var et valgår.

18.2 Longyearbyen lokalstyre

Det folkevalgte organet Longyearbyen lokalstyre trådte i funksjon 1. januar 2002. Lokalstyret velges av Longyearbyens stemmeberettigede innbyggere etter regler fastsatt i svalbardloven og i forskrift om lokalstyrevalg i Longyearbyen. Valget holdes som direkte valg og finner sted i oktober hvert fjerde år, samme år som kommunevalget på fastlandet. Ordningen i valgloven for fastlandet er lagt til grunn. Det vil innen neste valg (høsten 2007) bli vurdert å knytte lokalstyrevalget enda nærmere opp mot valglovgivningen for fastlandet.

Ved valget til Longyearbyen lokalstyre høsten 2003, ble det gitt adgang til forsøk med elektronisk stemmegivning. Ved forsøket ble dataselskapet ErgoEphormas system benyttet med pekeskjerm i valglokalet, samme system som ved tilsvarende forsøk i tre kommuner på fastlandet. I en evalueringsrapport utarbeidet av Institutt for samfunnsforskning har dette systemet fått svært god tilbakemelding.

Av Longyearbyens 1 334 stemmeberettigede innbyggere ble det avgitt 547 stemmer, dvs. en valgdeltakelse på 41 prosent. Elektroniske stemmer utgjorde 74 prosent av det totale antall stemmer. Av stemmene som ble avgitt på selve valgdagen ble 92 prosent avgitt elektronisk. Valgoppgjøret var som følge av dette klart allerede 50 minutter etter at valglokalet stengte. Justisdepartementet vil i samarbeid med Longyearbyen lokalstyre legge opp til en evaluering av lokaldemokratiet i Longyearbyen, og tar sikte på oppstart høsten 2004.

19 Eiendomsforvaltningsutvalgets oppfølging av stortingsvedtak/spørreundersøkelse

19.1 Om Eiendomsforvaltningsutvalget

Eiendomsforvaltningsutvalget ble oppnevnt i november 2003 og er bedt om å foreta en gjennomgang av den kommunale og fylkeskommunale eiendomsforvaltningen. Utvalget skal avlevere sin innstilling senest 15. oktober 2004. Bakgrunn for oppnevning av utvalget var en rekke eksempler fra media og uavhengige rapporter som pekte på manglende vedlikehold av kommunale og fylkeskommunale bygninger. Mangler innenfor forvaltning av skolebygg og kirker er spesielt blitt framhevet i media. Forvaltningen av kirkebygg skal inngå i evalueringen.

Eiendomsforvaltningsutvalget er i sitt mandat bedt om å foreta en selvstendig vurdering av tilstanden på kommunal og fylkeskommunal bygningsmasse. Utvalget var gitt en frist til utgangen av mars 2004 med å levere en statusrapport som viser utvalgets vurdering av tilstanden på denne bygningsmassen.

Evalueringen av den kommunale eiendomsforvaltningen skal foretas med sikte på å avdekke eventuelle svakheter i de rammebetingelser eiendomforvaltningen skjer under. Dersom evalueringen avdekker svakheter, skal utvalget også foreslå nødvendige tiltak for å oppnå en mer bærekraftig eiendomsforvaltning i kommuner og fylkeskommuner. Slike tiltak kan være:

• endringer i de administrative systemer for kommuner og fylkeskommuner

• lov og regelverksendringer

• endringer i organiseringen av eiendomsforvaltningen i kommuner og fylkeskommuner

• bruk av veiledning og standarder i den kommunale og fylkeskommunale eiendomsforvaltningen

• konkurranseutsetting av drift og vedlikehold av eiendomsmassen, og ulike modeller for dette

19.2 Utvalgets statusrapport

Kommunesektoren forvalter milliardverdier på vegne av sine innbyggere. Kommuner og fylkeskommuner disponerer i dag en bygningsmasse tilsvarende rundt 30 millioner kvadratmeter, noe som innebærer et eiendomsforvaltningsansvar for rundt ti prosent av den totale bygningsmassen i landet. Det er dårlig forvaltning av offentlige ressurser å la bygningsverdier forfalle. Det legges stor vekt på kvaliteten i tjenestetilbudet til innbyggerne. Ved siden av de ansattes kompetanse, er tilstanden på bygningsmassen en viktig suksessfaktor for kvaliteten på tjenestetilbudet. Mangel på planmessig vedlikehold påvirker arbeidsmiljøet for brukerne av bygget i negativ retning, og resulterer i behov for kostnadskrevende utbedringer. Som bygg- og anleggseier er kommunen og fylkeskommunen i tillegg ansvarlige for at tekniske krav til eiendelene fastsatt i medhold av lov oppfylles.

Utvalgets vurderinger av tilstanden på kommunal og fylkeskommunal bygningsmasse bygger i stor grad på tilgjengelige rapporter og undersøkelser som foreligger på feltet. Utvalget har foretatt en kritisk gjennomgang av de rapporter som her finnes fra en rekke uavhengige institusjoner: Multiconsult, Econ, Telemarksforskning, Forum for offentlige bygg og eiendommer (FOBE) med flere. Utvalget har i tillegg foretatt en egen undersøkelse i kommuner og fylkeskommuner. Formålet med utvalgets egen undersøkelse har vært å avtegne et totalbilde av situasjonen i kommunesektoren. Allerede eksisterende rapporter og utredninger, er i stor grad basert på utvalgsundersøkelser og casestudier, bestående av mindre utvalg og med tildels lav svarprosent. Drøye 50 prosent av kommunene og drøye 70 prosent av fylkeskommunene valgte å delta i utvalgets undersøkelse.

19.2.1 Sammenfatning av konklusjonene i statusrapporten

Det er dokumentert at deler av den kommunale og fylkeskommunale eiendomsmassen inklusive kirkebygningene blir mangelfullt vedlikehold og er i dårlig stand. Det finnes imidlertid en rekke eksempler på kommuner som ivaretar sin eiendomsforvaltning på en tilfredsstillende måte. I utvalgets spørreundersøkelse svarer omlag 70 prosent av kommunene og nær 80 prosent av fylkeskommunene at tilstanden for de ulike bygningstypene (inklusive kirkene) er tilfredsstillende eller svært god.

Rapporter og undersøkelser som utvalget har gjennomgått gir klare indikasjoner på at det ikke brukes tilstrekkelige midler til vedlikehold av bygningsmassen. Dette medfører en forringelse av bygningsmassen. Dette er dokumentert på to måter. Først gjennom å sammenligne kommunenes årlige utgifter til vedlikehold med de utgifter som erfaringsmessig brukes til godt vedlikeholdte bygninger. Dernest er etterslepet i vedlikehold beregnet ved inspeksjon av bygninger og estimering av kostnadene for å tilbakeføre bygningene til tilfredsstillende stand. Undersøkelser viser at kommunenes årlige utgifter til vedlikehold ligger på omtrent 50-70 kroner per kvadratmeter, som er drøyt halvparten av det som oppgis å kjennetegne godt vedlikeholdte bygninger. Det er samlet sett ikke grunn til tvil om at det er et betydelig etterslep i vedlikeholdet, men det er sprikende opplysninger om størrelsen. FOBE (2004) viser at etterslepet for skoler i Nord-Trøndelag er i størrelsesorden 1 500 kroner per kvadratmeter (1 200 kroner per kvadratmeter eksklusiv merverdiavgift) for skolebygg. Multiconsult (2003) viser til et etterslep på hele 5 100 kroner per kvadratmeter for skolebygg i kommunene totalt sett. Så stor differanse i vurderingene tyder på enten store forskjeller mellom skolene eller ulik metodikk ved fastsettelse av vedlikeholdsetterslepet. Etter utvalgets foreløpige vurderinger, ligger kostnadene ved å sette bygningsmassen i tilfredsstillende stand sannsynligvis en god del under de høyeste anslagene som har vært presentert.

Tidligere undersøkelser har ikke kunnet påvise noen sikker sammenheng mellom kommunestørrelse og vedlikeholdet av bygningene. Utvalgets egen spørreundersøkelse viser imidlertid at bygningsmessig tilstand rapporteres av kommunene selv å være noe bedre for de kommunale bygningene i de små kommunene enn i de mellomstore og dårligst i de største. Unntaket fra dette er kirkebygningene, hvor de mellomstore kommunene rapporterer om en dårligere bygningsmessig tilstand enn de store kommune, men også her kommer de små kommunene best ut. Når det gjelder inneklima i skolebygninger kommer også de store kommunene dårligst ut. Tilgjengelighet for funksjonshemmede viser et mer sammensatt bilde, hvor de store kommunene rapporterer en bedre tilstand for skoler og øvrige kommunale bygninger enn de små kommunene. Utvalget vil vurdere å trenge nærmere inn i mulige forklaringer på de sammenhengene som her er funnet.

Verken tidligere undersøkelser eller utvalgets egen undersøkelse, kan påvise klare årsaker til det mangelfulle vedlikeholdet, eller hvorfor bygninger i enkelte kommuner er dårligere vedlikeholdt enn andre. Verken valgt organisasjonsmodell eller kommunenes inntektsnivå forklarer variasjonene mellom kommunene på en entydig måte.

Tilstandsvurderingen i utvalgets undersøkelse viser at 35 prosent av kommunene og 30 prosent av fylkeskommunene vurderer inneklimaet i skolebygningene som lite tilfredsstillende eller svært dårlig. Både utvalgets egen undersøkelse og Norsk Gallups nasjonale brukerundersøkelser viser at også brukerne av skolebygninger er minst fornøyd med inneklima. Inneklimaet i skoler og barnehager får stor oppmerksomhet i media, noe som også fører til økt bevissthet om temaet i befolkningen. Det eksisterer imidlertid ulike oppfatninger i fagmiljøet av hvordan en kan kartlegge inneklimaet på en relevant måte. Dette gjør det ofte vanskelig å dokumentere kvaliteten på inneklimaet.

Utvalgets undersøkelse indikerer at manglende fokus på vedlikehold er et generelt problem i offentlig sektor. I undersøkelsen svarer nærmere 80 prosent av kommunene og fylkeskommunene at manglende politisk prioritering av ressurser til planmessig vedlikehold, er en av de viktigste årsakene til mangelfullt vedlikehold. Utvalget vil legge vekt på å analysere nærmere mulige årsaker til dårlige vedlikehold, slik at de tiltak som skal foreslåes i den endelige innstillingen, kan bli best mulig innrettet.

19.2.2 Nærmere om tilstandsvurderingen i utvalgets egen undersøkelse

Nedenfor vises hvor stor andel av kommunene som har angitt god/tilfredsstillende eller meget bra tilstand ved vurderingen av de ulike variablene og de ulike bygningstypene.

• Blant annet som en følge av satsingen innenfor eldreomsorgen i de senere årene, er det kommunenes helsebygninger (i hovedsak sykehjem) som er i best stand. Omlag 90 prosent av kommunene har angitt at helsebygningene er i god/tilfredsstillende eller i meget bra stand.

• Ser en bort fra helsebygningene, er kommunens skolebygninger vurdert til å være i bedre stand enn de øvrige kommunale bygningene. Rundt 70 prosent av kommunene hevder at tilstanden er god/tilfredsstillende eller meget bra innenfor skole. Inneklima og bygningsmessig tilstand gis dårligst karakter.

• For kommunens øvrige bygninger, det vil si alle unntatt skolebygninger og helsebygninger, vurderes tilstanden som noe dårligere. I snitt gir drøyt 60 prosent av kommunene tilfredsstillende karakter for disse bygningene. Bygningsmessig tilstand får lavest score, og hele 47 prosent av kommunene melder om lite tilfredsstillende eller svært dårlig bygningsmessig tilstand for øvrige kommunale bygg.

• For kirkene er det tilgjengelighet for funksjonshemmede som kommer dårligst ut, hvor 47 prosent av kommunene vurderer tilgjengeligheten som lite tilfredsstillende eller svært dårlig.

Figur 19.2 viser hvor stor andel av fylkeskommunene som har valgt god/tilfredsstillende eller meget bra tilstand ved vurderingen av de ulike variablene og de ulike bygningstypene.

En større andel fylkeskommuner vurderer sine bygninger til å være i god stand enn tilsvarende andel i kommunene. Mellom 80-100 prosent av fylkeskommunene har meldt om god/tilfredsstillende eller svært bra tilstand for de ulike variablene. Unntaket er vurderingen av inneklimaet ved de videregående skolene. Den bygningsmessige tilstanden for de øvrige fylkeskommunale bygningene gis karakterene god/tilfredsstillende eller meget god i samtlige fylkeskommuner i undersøkelsen.