1 Inntektssystemet for 2005

1.1 Innledning

Inntektssystemet er et kriteriebasert system for fordeling av statlige rammetilskudd til kommunene og fylkeskommunene. Samlet utgjør rammeoverføringene i 2004 45 milliarder kroner. Kommunesektorens skatteinntekter utgjør 104,4 milliarder kroner. Rammetilskudd og skatteinntekter utgjør i 2004 om lag 70 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. Disse inntektene er frie inntekter, det vil si inntekter som kommuner og fylkeskommuner kan disponere fritt uten andre bindinger fra staten enn lover og forskrifter. Som en del av omleggingen av inntekts- og finansieringssystemet i perioden 2002-2006 er det forutsatt at skattens andel av kommunesektorens samlede inntekter skal trappes opp til 50 prosent innen 2006. Andelen i 2004 er anslått til 48,1 prosent. Det legges opp til en opptrapping av skatteandelen i 2005. Regjeringen vil foreslå størrelsen på skattøren for 2005 i forslag til statsbudsjettet for 2005.

Det overordnende formålet med inntektsystemet er å fordele midlene som blir tilført kommunesektoren på en rettferdig måte. Fordi kommunene og fylkeskommunene i Norge er svært forskjellig demografisk, geografisk og sosialt, og fordi skatteinntektene varierer, er det ønskelig med et system som korrigerer og kompenserer for slike forskjeller. Det er isolert sett for eksempel dyrere å gi et godt tjenestetilbud i en kommune med mange eldre, enn i en kommune med få eldre. Inntektssystemet skal ivareta den overordnede målsetningen om å utjevne slike forskjeller, slik at kommuner og fylkeskommuner får mulighet til å gi sine innbyggere et mest mulig likeverdig tjenestetilbud. Inntektssystemet skal også ivareta distriktspolitiske målsettinger. Et eget tilskudd til kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge, Nord-Norgetilskuddet, og et eget tilskudd til små kommuner med relativt lav skatteinntekt, regionaltilskuddet, inngår derfor som komponenter i inntektssystemet.

I tillegg til å gi en rettferdig fordeling mellom kommunene og fylkeskommunene og til å ivareta distriktspolitiske målsettinger, gir inntektssystemet kommunesektoren rammebetingelser som gjør at den kan ta ansvar for lokale oppgaver uten statlig detaljstyring. Ved at (fylkes)kommunene selv kan tilpasse tjenestetilbudet vil man få en prioritering av oppgaver som er tilpasset lokale forutsetninger, ønsker og behov. Rammefinansiering bidrar også til kostnadseffektivitet ved at gevinsten av effektivisering tilfaller kommunesektoren selv.

Formålet med dette kapittelet er å gi en generell beskrivelse av inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene, samt å orientere om planlagte endringer i inntektssystemet fra og med 2005.

1.2 Inntektssystemets komponenter

Det samlede rammetilskuddet for kommunene og fylkeskommunene er for 2004 delt i fire tilskudd for kommunene og fire tilskudd for fylkeskommunene. Tilskuddene tilsvarer poster på kapittel 571 og 572 i statsbudsjettet. For kommunene har Kommunal- og regionaldepartementet i 2004 bevilget følgende tilskudd over kapittel 571:

• Innbyggertilskudd

• Nord-Norgetilskudd

• Regionaltilskudd

• Skjønnstilskudd

Fra og med 2005 vil kommunene få tilbakeført en andel av selskapsskatten. Som en midlertidig løsning vil selskapsskatten i 2005 og 2006 bli tilført gjennom kommunenes rammeoverføringer. Det opprettes derfor en egen post på kapittel 571 til dette formål (jf. kapittel 7).

I 2004 ble hovedstadstilskuddet, storbytilskuddet og tilskuddet til forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd avviklet.

For fylkeskommunene har departementet i 2004 bevilget følgende tilskudd over kapittel 572:

• Innbyggertilskudd

• Nord-Norgetilskudd

• Skjønnstilskudd

• Hovedstadstilskudd

Innbyggertilskudd

Innbyggertilskuddet fordeles i utgangspunktet som et likt beløp per innbygger til alle kommuner og fylkeskommuner. Størrelsen på innbyggertilskuddet bestemmes ved at en trekker ut beløpene på de andre postene fra det samlede rammetilskuddet. Det betyr at den samlede summen på innbyggertilskuddet til kommunene i 2004 framkommer som differanse mellom samlet rammetilskudd og summen av Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet og skjønnstilskuddet.

På grunn av store forskjeller mellom kommunene med hensyn til kostnadsstruktur, skatteinntekter, demografisk sammensetning mv., blir innbyggertilskuddet omfordelt gjennom utgifts- og inntektsutjevningen samt diverse overgangsordninger.

Utgiftsutjevning

Gjennom utgiftsutjevningen tar en, gjennom en omfordeling av innbyggertilskuddet, midler fra de relativt sett lettdrevne kommunene og fordeler til de relativt sett tungdrevne kommunene. Utgiftsutjevningen er en ren omfordeling av midler. Størrelsen på omfordelingen bestemmes ved at utgiftsbehovet estimeres for de forskjellige (fylkes)kommuner ved hjelp av et sett kriterier i kostnadsnøkkelen. Disse kriteriene skal være objektive, det vil si at (fylkes)kommunene selv ikke skal kunne påvirke sin verdi på disse kriteriene.

For en nærmere omtale av kostnadsnøklene henvises det til avsnitt 1.3 senere i dette vedlegget.

Inntektsutjevning

Gjennom inntektsutjevningen utjevnes forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Generelt får kommuner med høye skatteinntekter per innbygger et trekk, mens kommuner med lave skatteinntekter per innbygger får en kompensasjon.

I forbindelse med tilbakeføringen av en andel av selskapsskatten til kommunene foreslår departementet å legge om det nåværende system for inntektsutjevning til et system med symmetrisk utjevning (jf. kapittel 7). Dette betyr at alle kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet blir trukket 55 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet får derimot kompensert 55 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt og landsgjennomsnittet.

Dessuten foreslås det en tilleggskompensasjon for kommuner med skatteinntekter som er lavere enn 90 prosent av landsgjennomsnittet. Disse kommunene skal i tillegg til kompensasjonen som er beskrevet ovenfor få kompensert 35 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt og 90 prosent av landsgjennomsnittet.

I likhet med utgiftsutjevningen er inntektsutjevning en omfordelingsordning som på landsbasis summerer seg til null. Omleggingen til symmetrisk inntektsutjevning innebærer at trekkene fra kommunene med skatteinntekter over landsgjennomsnittet er like stor som kompensasjonen til kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet. Tilleggskompensasjonen på 35 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt og 90 prosent av landsgjennomsnittet må fortsatt finansieres med et likt trekk per innbygger fra alle kommuner.

For fylkeskommuner gjelder at fylkeskommuner med skatt under 120 prosent av landsgjennomsnittet kompenseres 90 prosent av forskjellen mellom egen skatt og referansenivået på 120 prosent. Det er ingen trekkordning for fylkeskommunene.

Bruk av nyere befolkningstall

Fra og med 2003 er innbyggertilskuddet (inkludert utgiftsutjevning og inntektsutjevning) basert på befolkningstall per 1. januar i budsjettåret (i stedet for befolkningstall per 1. januar året før budsjettåret). Dette betyr i praksis at innbyggertallet per 1. januar 2004 blir brukt for å beregne innbyggertilskuddet for 2004. Bruk av nyere befolkningstall ved beregningen av innbyggertilskuddet medfører at (fylkes)kommuner med befolkningsvekst får kompensasjon for nye innbyggere raskere.

I beregningsteknisk dokumentasjon til St.prp. nr. 1 (2003-2004) for 2004 for Kommunal- og regionaldepartementet («Grønt hefte») ble det kun presentert et foreløpig innbyggertilskudd med utgiftsutjevning for den enkelte kommunen og fylkeskommune. Årsaken til dette var at befolkningstall per 1. januar 2004 ikke var kjent da statsbudsjettet ble lagt fram. Endelig innbyggertilskudd med utgiftsutjevning vil gjøres kjent for (fylkes)kommunene i juni måned 2004. I juli-utbetalingen av rammetilskuddet vil de (fylkes)kommunene som har fått utbetalt for mye i innbyggertilskudd få et trekk i innbyggertilskuddet, mens de (fylkes)kommunene som har fått for lite vil få et tillegg.

Fra 2003 er det benyttet befolkningstall fra 1. januar i budsjettåret i beregning av indeks for utgiftsbehov knyttet til utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Noen av kriteriene er ikke direkte befolkningstall som for eksempel antall innvandrere, psykisk utviklingshemmede, antall elever i private skoler, reiseavstand, antall skilte m.m. For 2004 vil det bli benyttet befolkningstall for 1. januar 2003 i beregningen av indeks for utgiftsbehov knyttet til disse kriteriene. For de rene befolkningskriteriene, vil det bli benyttet befolkningstall fra 1. januar 2004. Det vises til kapittel 8 for nærmere omtale.

Overgangsordninger

Når kommuner overtar ansvaret for nye oppgaver, eller øremerkede tilskudd innlemmes i inntektssystemet, legges disse midlene oftest inn med en annen fordeling mellom kommunene enn fordelingen etter inntektssystemets kriterier. Tilsvarende gjelder også når midler trekkes ut av rammetilskuddet. Det er ønskelig at disse midlene gradvis fordeles etter inntektssystemets kriterier for at ikke overgangen for den enkelte kommunen skal skje for brått. Derfor har inntektssystemet en overgangsordning som skal sørge for at endringene skjer over tid. Overgangsordningen går over en periode på fem år med 1/5 effekt per år. Det samme gjelder endringer i tilskuddsfordelingen som følge av at kostnadsnøklene endres. For nærmere omtale om innlemming av tilskudd i 2004, se kapittel 5.

Inndelingstilskudd

Inndelingstilskudd er en kompensasjonsordning for kommuner som slutter seg sammen. Tilskuddet finansieres over post 60 (innbyggertilskudd) i statsbudsjettet. Ordningen skal sikre at kommuner ikke får reduserte rammeoverføringer som følge av kommunesammenslutninger. Inndelingstilskuddet fryses reelt på det nivået det har det året kommunene slutter seg sammen, og gis en varighet på ti år. Deretter nedtrappes inndelingstilskuddet med 20 prosent i hvert av de fem påfølgende år. For 2004 er det bare Re kommune som mottar inndelingstilskudd. Fra 2005 vil også Bodø kommune motta inndelingstilskudd etter at kommunene Bodø og Skjærstad slutter seg sammen fra 1. januar 2005.

Nord-Norgetilskudd

Som et ledd i departementets distrikts- og regionalpolitikk skal kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge sikres muligheter for å gi et bedre tjenestetilbud enn kommuner og fylkeskommuner ellers i landet. Nord-Norgetilskuddet er derfor forbeholdt disse kommunene og fylkeskommunene. Tilskuddet skal også bidra til en høy kommunal og fylkeskommunal sysselsetting i et område med et konjunkturavhengig næringsliv.

Tilskuddet beregnes i dag etter en fast sats per innbygger innenfor hvert fylke. Det er fastsatt en felles sats per innbygger for alle kommunene innenfor hvert fylke og en sats per innbygger for hver av fylkeskommunene. I tabell 1.1 presenteres Nord-Norgetilskudd for kommuner i 2004. Tabell 1.2 viser satsene for fylkeskommunene i 2004. Tilskuddet for 2005 fastsettes i statsbudsjett for 2005.

Regionaltilskudd

Regionaltilskuddet er på samme måte som Nord-Norgetilskuddet begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn. Departementets vurdering er at regionaltilskuddet er et hensiktsmessig virkemiddel i regionalpolitikken. For å være berettiget tilskudd for 2004 må kommunen ha færre enn 3 200 innbyggere og lavere skatteinntekter enn 110 prosent av landsgjennomsnittet. Kommuner som har mellom 3 000 og 3 200 innbyggere er berettiget til å motta en andel av full sats for regionaltilskuddet. Dagens fordeling av regionaltilskuddet vises i tabell 1.3. Tilskuddet for 2005 fastsettes i statsbudsjett for 2005.

Skjønnstilskudd

Skjønnstilskuddet består av ordinært skjønn og av ekstraordinært skjønn. Det ordinære skjønnstilskuddet blir brukt til å kompensere kommuner og fylkeskommuner for spesielle lokale forhold som ikke fanges opp av kostnadsnøkkelen. Det gis herunder skjønnstilskudd til kommuner i forbindelse med merutgifter knyttet til at ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift gradvis opphører. Det gis også ordinært skjønn i forbindelse med store utgifter til språkdelingsklasser mv. Fra og med 2004 ble det innført en øremerket toppfinansieringsordning for særlig ressurskrevende brukere. Midlene for ressurskrevende brukere ble trekt ut fra det ordinære skjønnstilskuddet og overført til en egen post på Sosialdepartementets budsjett.

Som en del av omleggingen av inntekts- og finansieringssystemet i perioden 2002-2006 skal det ekstraordinære skjønnet gradvis avvikles i løpet av denne perioden. Tilskuddet har blitt redusert med 3/5 i perioden 2002-2004, og vil bli redusert med ytterligere 1/5 i 2005. Det gis kompensasjon gjennom skjønnet for kommuner som har skatteinntekter lavere enn 110 prosent av landsgjennomsnittet, og som samlet taper mer enn 280 kroner per innbygger på endringer som er gjennomført i inntektssystemet i perioden 2002-2004 1

.

Fylkeskommuner som samlet sett taper på avvikling av ekstraordinært skjønn, økning av skatteandelen, rusomsorg, familievern og barnevern, samt sykehusreformene, får kompensert tap utover 280 kroner per innbygger.

Hovedstadstilskudd

Fra 1999 ble det innført et eget hovedstadstilskudd til Oslo kommune og Oslo fylkeskommune i inntektssystemet. Tilskuddet ble opprettet for å gi Oslo kompensasjon for om lag halvparten av inntektsbortfallet ved at selskapsskatten ble gjort statlig. Tilskuddet skal dekke utgifter til de spesielle utfordringer som følger med hovedstadsfunksjonen, og de særskilte utfordringer Oslo har innen helse- og sosialsektoren.

Hovedstadstilskuddet til Oslo kommune ble avviklet fra og med 2004. Årsaken til dette var at det ble innført et eget urbanitetskriterium i kostnadsnøkkelen, som fanger opp at Oslo har et høyt utgiftsbehov knyttet til rus og psykiatri.

Ordningen med hovedstatstilskudd til Oslo fylkeskommune er videreført. I forbindelse med statens overtagelse av fylkeskommunenes ansvar for barnevern, er Oslo i en spesiell stilling. Oslo kommunes helhetsansvar for barneverntjenesten skal videreføres. Uttrekket fra Oslo fylkeskommune som var knyttet til barnevern, ble tilbakeført gjennom innlemming i den fylkeskommunale delen av hovedstadstilskuddet.

1.3 Kostnadsnøklene for 2005

For 2005 foreslås det to endringer som medfører en justering av kostnadsnøkkelen for kommunene. Justeringen er knyttet til økt timetall i grunnskolen og til delvis innlemming av vertskommunetilskuddet.

Økt timetall i grunnskolen

I saldert budsjett for 2004 ble det vedtatt en økning i rammetilskuddet til kommunene med 185 millioner kroner knyttet til økt timetall i grunnskolen fra høsten 2004. Helårsvirkningen av budsjettvedtaket er 440 millioner kroner Delkostnadsnøkkelen for grunnskole justeres fra 2005 i forhold til helårsvirkningen av vedtaket. Kommuner med et høyt utgiftsbehov knyttet til grunnskolen får dermed en høyere relativ andel av midlene enn kommuner med et lavt utgiftsbehov knyttet til grunnskolen.

Vertskommunetilskuddet

Regjeringen foresår en delvis innlemming i inntektssystemet av tilskudd til vertskommuner fra 2005.

Som følge av innlemmingen vil kriteriet for psykisk utviklingshemmede bli vektet opp i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Innlemmingen medfører at midler til vel 1 000 brukere, som tidligere kun har blitt finansiert gjennom vertskommunetilskuddet, fra 2005 også utløser tilskudd gjennom kriteriet for psykisk utviklingshemmede i inntektssystemet. Kriteriet vektes opp slik av alle nye brukere som følge av innlemmingen gis et tilskudd tilsvarende det en ekstra psykisk utviklingshemmet utløser i inntektssystemet (om lag 420 000 kroner). Samlet gir dette en oppvekting av kriteriet tilsvarende om lag 435 millioner kroner. Justeringen av kriterievekten medfører at innlemmingen av tilskuddet ikke har fordelingsvirkninger mellom kommunene.

Samlede virkninger

Endringen medfører en oppjustering av kriterievekten Innbyggere 6-15 år med 0,2 prosentenheter og en oppjustering av kriterievekten Psykisk utviklingshemmede 16 år og over med 0,4 prosentenheter.

Den ulike oppvektingen skyldes at de to kriteriene har ulik vekt i kostnadsnøkkelen, henholdsvis 30,5 prosent og 6,2 prosent før justeringen. Kriteriet innbyggere 6-15 år må derfor vektes mer ned som følge av innlemmingen av vertskommunetilskuddet, enn det kriteriet for psykisk utviklingshemmede må vektes ned som følge av økningen i utgiftsbehovet knyttet til økt timetall i grunnskolen.

Når to kriterier vektes opp i kostnadsnøkkelen betyr det at alle de andre kriteriene må vektes ned tilsvarende. I tabell 1.5 og 1.6 vises kostnadsnøklene for 2004 og 2005

1.4 Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering

Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering innebærer at kommuner og fylkeskommuner får overta fylkeskommunale eller statlige oppgaver. Formålene med forsøkene er å prøve ut nye modeller å fordele ansvar og myndighet på, og legge forholdene til rette for et best mulig tjenestetilbud for brukerne.

Gjennomføring av forsøk med oppgavedifferensiering forutsetter at det foretas en flytting av midler fra forvaltningsorganet som har ansvaret for oppgaven til (fylkes)kommunen som skal gjennomføre forsøket. Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering er nærmere beskrevet i kapittel 14.