8 Inntektsutviklingen i kommuner og fylkeskommuner

8.1 Frie inntekter

Vedlegg 8 viser den enkelte kommunes og fylkeskommunes frie inntekter i 2003 (skatt på inntekt og formue og rammeoverføring, eksklusive midler til forsøk med rammefinansiering). I avsnitt 8.2 vises inntektsveksten i perioden 1990-2003, korrigert for oppgaveendringer. I avsnitt 8.3 vises kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter i 2003, korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. I avsnitt 8.4 presenteres tall for den enkelte kommune.

8.2 Vekst i frie inntekter i perioden 1990-2003

Om beregningene

Med frie inntekter menes inntekter som kommuner kan disponere uten andre bindinger enn lover og forskrifter. Som frie inntekter regnes i vekstberegningene skatt på inntekt og formue (eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftsinntekter) og rammetilskudd. Rammetilskuddet er her eksklusive rammefinansieringsforsøket. I dette avsnittet omtales utviklingen i de enkelte kommuners frie inntekter fra 1990 til 2003 målt i kroner per innbygger. Skatteinntektene for 1990-1992 er fratrukket tilskudd til folketrygden. Rammetilskuddet er korrigert for oppgaveendringer, slik at rammetilskuddet for den enkelte kommune er beregnet som om kommunene skulle hatt ansvar for de samme oppgavene i 1990 som i 2003. Alle tallene i tabellene er nominelle størrelser. Variasjoner i gjennomsnittlig årlig vekst for ulike perioder kan dermed skyldes ulik prisvekst og ulik reell vekst.

I perioden 1990-2003 var årlig gjennomsnittlig vekst i kommunesektorens frie inntekter på 3,8 prosent. Til tross for veksten i de frie inntektene, har frie inntekter som andel av samlede inntekter blitt redusert i den samme perioden. I 2003 var frie inntekter som andel av samlede inntekter 74,5 prosent. Dette er en økning fra 2001 da frie inntekter som andel av samlede inntekter var til 69,7 prosent. Økningen fra 2001 skyldes statliggjøringen av spesialisthelsetjenesten som i stor grad ble finansiert gjennom øremerkede tilskudd.

I tabell 8.1 vises utviklingen i de frie inntektene som andel av samlede inntekter.

Tabell 8.2 viser nominell vekst i frie inntekter for fylkeskommunene fra 2002 til 2003, korrigert for oppgaveendringer. Den gjennomsnittlige veksten til fylkeskommunenes frie inntekter var 3,9 prosent. Veksten må sees i sammenheng med en prisendring på fylkeskommunenes kjøp av varer og tjenester på 3,7 prosent. Oslo fylkeskommune hadde den høyeste nominelle veksten på 11,6 prosent. Økningen til Oslo fylkeskommune skyldes at fylkeskommunen tjener betydelig på sykehusreformen og endringene i inntektssystemet for fylkeskommuner. Nordland fylkeskommune hadde den laveste veksten på 0,9 prosent.

Når det gjelder utviklingen til og med 2001, henvises det til St.prp. nr. 64 (2001-2002). Statliggjøring av sykehusene fra 2002 medfører etter departementets syn et så stort inntektsbortfall, at det ikke er relevant å beregne utviklingen i frie inntekter for den enkelte fylkeskommune fra 2001 til 2002.

Kommunene fylkesvis

Det vises til avsnitt 8.4 for utviklingen i kommunenes frie inntekter, korrigert for oppgaveendringer. Nominell vekst i frie inntekter fra 2002 til 2003 er på 1,9 prosent for kommunene.

Tabell 8.3 viser årlig nominell vekst for kommunene gruppert fylkesvis for perioden 1990-2003. Fra 2002 til 2003 hadde kommunene en gjennomsnittlig vekst på 1,9 prosent. Fra 2002 til 2003 hadde kommunene i Telemark den sterkeste veksten på 3,0 prosent, mens Oslo hadde den svakeste utviklingen med en nedgang på 0,8 prosent. Nedgangen til Oslo kommune skyldes i hovedsak lave skatteinntekter i 2003 og at Oslo kommune taper på endringene i inntektssystemet som gjennomføres i perioden 2002-2006. Utviklingen i Oslo kommunes inntekter må sees i sammenheng med at Oslo som fylkeskommune tjener betydelig på sykehusreformen og endringene i inntektssystemet for fylkeskommunene.

Fra 2000 til 2003 hadde kommunene en gjennomsnittlig årlig vekst i de frie inntektene på 4,1 prosent, og det er relativt små variasjoner mellom fylkene når kommunene grupperes fylkesvis.

Utsira kommune hadde de klart høyeste frie inntektene per innbygger i 2003, med over 71 000 kroner per innbygger. Deretter fulgte Modalen kommune med over 68 000 kroner per innbygger. Den kommunen som hadde lavest frie inntekter var Rælingen kommune med om lag 20 600 kroner per innbygger.

Agdenes kommune og Kvænangen kommune hadde den høyeste veksten i frie inntekter fra 2002 til 2003, på henholdsvis 10,3 prosent og 8,8 prosent. Tydal kommune hadde lavest vekst med en negativ utvikling i frie inntekter fra 2002 til 2003 med vel 21 prosent. Austevoll kommunene hadde nest lavest vekst med en reduksjon med i underkant av 6 prosent.

Den høyeste årlige gjennomsnittlige veksten i frie inntekter fra 2000 til 2003 hadde Utsira kommune med en vekst med på over 9 prosent. Bykle fulgte deretter med en vekst på over 8 prosent. Tydal og Aremark hadde lavest vekst med en årlig gjennomsnittlig reduksjon i de nominelle frie inntektene på over 4 prosent.

Kommunene etter innbyggertall

Tabell 8.4 viser kommunene gruppert etter innbyggertall og frie inntekter. Landsgjennomsnittlig nivå på frie inntekter var om lag 25 100 kroner per innbygger i 2003. Kommuner med innbyggertall under 2 181 innbyggere og kraftkommunene, skiller seg ut med svært høye frie inntekter per innbygger sammenlignet med andre grupper av kommuner, med frie inntekter per innbygger på om lag 38 000 kroner. For de andre gruppene av kommuner synker frie inntekter per innbygger med økende innbyggertall, med unntak av Oslo. Kommuner med innbyggertall under 2 181 innbyggere hadde 35 prosent høyere frie inntekter per innbygger enn landsgjennomsnittet i 2003. Storbykommunene utenom Oslo lå under landsgjennomsnittet i 2003, og hadde i gjennomsnitt i underkant av 23 000 kroner per innbygger i frie inntekter. Oslo kommune hadde om lag 26 000 kroner i frie inntekter per innbygger i 2003.

Mellom 2002 og 2003 hadde de største kommunene lavere prosentvis vekst enn de mindre kommunene. Oslo kommune og kraftkommunene hadde en nedgang på 0,8 prosent i de frie inntektene fra 2002 til 2003. Årlig vekst i perioden 1990-2003, 1995-2003 og 2000-2003 er relativt jevn mellom de ulike gruppene av kommuner, med unntak av kraftkommunene og Oslo. I alle periodene har kraftkommunene og Oslo generelt lavere årlig vekst enn landsgjennomsnittet.

8.3 Frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov

Når man sammenligner nivået på de frie inntektene mellom de enkelte kommuner og fylkeskommuner, målt i kroner per innbygger, må det tas hensyn til at det er

• store variasjoner mellom kommunene i hvilke behov innbyggerne har for kommunale tjenester

• store forskjeller mellom kommunene i de antatte kostnadene ved å produsere en enhet av tjenestene.

Hvor godt tjenestetilbud en kommune kan yte innenfor en gitt inntektsramme, vil blant annet avhenge av alderssammensetning i kommunen. Dersom man ønsker å sammenligne ulike kommuners inntektsnivå, er det derfor nødvendig å se på utgifts- og inntektssiden samlet.

I dette avsnittet gjøres det rede for nivået på kommunenes frie inntekter, når det er korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. For å finne utgiftsbehovet til den enkelte kommune og fylkeskommune, har vi tatt utgangspunkt i kostnadsnøklene i inntektssystemet (jf. vedlegg 1). Kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov (det vil si kommuner som er «billige» å drive) får justert opp sine inntekter, mens kommuner med et høyt utgiftsbehov (det vil si kommuner som er «dyre» å drive) får justert ned sine inntekter. Inntektene til den enkelte kommune og fylkeskommune korrigeres videre for korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler.

Beregningen av de utgiftskorrigerte frie inntekter er blitt noe justert i forhold til tidligere år. For 2003 er bare den delen av kommunenes frie inntekter som kan tilskrives tjenester inkludert i kostnadsnøklene utgiftskorrigert. Den resterende delen av de frie inntekter fordeles med et likt beløp per innbygger.

Den nye beregningsmetoden slår særlig ut for kommuner som har et høyt nivå på frie inntekter per innbygger og som samtidig har et høyt beregnet utgiftsbehov (for eksempel kraftkommuner, småkommuner). Disse kommunene vil med den nye beregningsmåten få oppjustert sine utgiftskorrigerte frie inntekter.

Det er likevel enkelte begrensninger ved det korrigerte inntektsbegrepet:

• Viktige inntektskomponenter som øremerkede tilskudd og gebyrer med videre er ikke inkludert i analysen

• Det er ikke tatt hensyn til at noen kommuner har fordeler av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift

Variasjon i inntekt for kommunene

For å få et mest mulig fullstendig bilde av kommunenes frie inntekter har vi utvidet de frie inntekter til å inkludere eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. I de følgende tabellene vises derfor kommunenes utgiftskorrigerte frie inntekter inklusive og eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter.

I tabell 8.5 vises de frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehovet for kommuner gruppert fylkesvis. Kolonne 1 viser kommunenes frie inntekter eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter, mens kolonne 2 viser kommunenes frie inntekter inklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter.

Tabell 8.5 viser at Oslo kommune, kommunene i Akershus, Sogn og Fjordane og Nord-Norge har et høyere inntektsnivå på utgiftskorrigerte frie inntekter enn landet for øvrig (det gjelder uansett definisjon av frie inntekter). Kommuner i Vestfold har lavest inntektsnivå.

De utgiftskorrigerte frie inntekter, eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter, varierer fra 94 prosent av landsgjennomsnittet for kommunene i Østfold og Vestfold til 129 prosent for kommunene i Finnmark. Variasjoner i inntektsnivå kommunene i mellom, har hovedsakelig sammenheng med variasjoner i skatteinntekt og variasjoner i regionalpolitiske tilskudd. Hovedårsaken til at kommunene i Nord-Norge har et høyere utgiftskorrigert inntektsnivå enn landsgjennomsnittet, er at kommunene mottar regionalpolitisk begrunnede tilskudd. Kommunene i Nord-Norge mottar dessuten mer i ordinært skjønnstilskudd i kroner per innbygger enn landsgjennomsnittet. Hovedårsaken til at Oslo har et høyere inntektsnivå enn landsgjennomsnittet, er at kommunen har høye skatteinntekter.

I tabell 8.6 vises frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehovet for kommuner gruppert etter innbyggertall. I tabellen er kommunene gruppert etter innbyggertall i fire grupper med like mange kommuner i hver gruppe. I tillegg er kommuner med mer enn 20 000 innbyggere skilt ut i en egen gruppe (eksklusiv de fire største kommuner). Bergen, Stavanger og Trondheim vises dessuten som en egen gruppe og Oslo presenteres for seg selv. I tillegg er ni kraftkommuner skilt ut som en egen gruppe.

Tabell 8.6 illustrerer at mindre kommuner har et høyere inntektsnivå enn større kommuner. Hovedårsaken til dette er at små kommuner mottar regionalpolitisk begrunnede tilskudd, som alle kommuner er med på å finansiere. De ni rikeste kraftkommuner utgjør 0,3 prosent av befolkningen, og har høyest nivå på de utgiftskorrigerte frie inntekter. Oslo kommune har utgiftskorrigerte frie inntekter på om lag 110 prosent av landsgjennomsnittet, og skiller seg dermed ut fra Bergen, Stavanger og Trondheim som har et inntektsnivå på om lag 95 prosent av landsgjennomsnittet og de øvrige kommuner med over 20 000 innbyggere som har et inntektsnivå på 97 prosent av landsgjennomsnittet. Hovedårsaken til at Oslo kommune har et høyere inntektsnivå enn de andre storbyene, er at Oslo har et høyt nivå på skatteinntektene.

Endringene som skal gjennomføres i inntektsystemet i løpet av perioden 2002-2006 vil medføre en sterkere utjevning av inntekt mellom kommunene, jf. nærmere omtale i vedlegg 1.

Variasjon i inntekt for fylkeskommunene

Tabell 8.7 viser nivået på fylkeskommunenes frie inntekter i 2003 (skatt på inntekt og formue og rammetilskudd), korrigert for variasjoner i utgiftsbehov.

Av tabell 8.7 fremgår det at det er store inntektsforskjeller mellom fylkeskommunene. Inntektene varierer fra 94 prosent for Oslo fylkeskommune til 128 prosent for Finnmark fylkeskommune.

Sammenlignet med 2001 har det skjedd en stor endring i nivået på den enkelte fylkeskommunes utgiftskorrigerte inntekter. Hovedårsaken til endringen er overgangsordningen for sykehusreformen. Staten overtok ansvaret for de fylkeskommunale sykehusene fra og med 2002. Som følge av dette ble fylkeskommunenes frie inntekter redusert med om lag 25 milliarder kroner i 2002. På kort sikt blir uttrekket fordelt mellom fylkeskommunene etter regnskapsstall, men på lang sikt skal uttrekket fordeles etter objektive kriterier. For at fylkeskommunene ikke skulle oppleve en brå endring i tilskuddsnivået fra det ene året til det andre, ble sykehusuttrekket omfattet av overgangsordningen i inntektssystemet. Overgangsordningen sikrer at overgangen fra fordelingen av uttrekk basert på regnskapsstall til fordelingen av uttrekket basert på objektive kriterier, skjer gradvis over fem år.

Generelt betyr dette at fylkeskommuner som fikk et lavere uttrekk etter regnskapsstall enn det uttrekket skal være etter de objektive kriterier, får nedjustert sine inntekter i løpet av overgangsordningen. Fylkeskommuner som har fått et høyere uttrekk etter regnskapstall enn det uttrekket skal være etter objektive kriterier, får justert opp sine inntekter i løpet av overgangsordningen.

Oslo fylkeskommune hadde i 2001 utgiftskorrigerte inntekter på 114 prosent av landsgjennomsnittet. I 2002 opplevde Oslo fylkeskommune en nedgang til 89 prosent av landsgjennomsnittet, og i 2003 har Oslo fylkeskommune utgiftskorrigerte frie inntekter på 94 prosent av landsgjennomsnittet. Årsaken til denne inntektsutviklingen er sykehusuttrekket. Oslo fylkeskommune fikk et mye større uttrekk etter regnskapstall enn uttrekket skal være etter de objektive kriterier. Oslo fylkeskommune fikk derfor en forholdsvis sterk inntektsnedgang i 2002, som gradvis vil bli opphevet over en femårs periode (jf. omtale av utgiftskorrigerte frie inntekter i kommuneproposisjonen for 2004).

8.4 Tabeller for enkeltkommuner

I dette avsnittet vises tabeller for enkeltkommuner. Tabell 8.8 viser frie inntekter i 2003 og utviklingen i frie inntekter i ulike perioder. Ved tolkning av tall for enkeltkommuner bør en være oppmerksom på at inntektsveksten i en bestemt periode kan være påvirket av at enkelte kommuner har et unormalt høyt eller lavt nivå på sine skatteinntekter i startåret (1990, 1995, 2000 og 2002) eller i sluttåret (2003) for analysen, eller at det inntektsutjevnende tiskuddet er spesielt lavt eller høyt som følge av skatteinntektene to år tidligere. Fra år 2000 er det imidlertid innført løpende inntektsutjevning slik at skatteinntektene utjevnes med skatten for inneværende år.