Del 2
Modernisering i kommunal sektor - lokalt utviklingsarbeid og statlige rammebetingelser

10 Moderniseringsarbeidet i kommunesektoren

10.1 Store utfordringer krever vilje til omstilling og nytenking

De største utfordringene for kommunesektoren de nærmeste årene er knyttet til stigende etterspørsel og økte krav til gode og tilpassede tjenester. Ettersom utgangspunktet for å møte disse utfordringene er en forholdsvis svak finansiell situasjon, og kommunesektoren må påregne stramme inntektsrammer de nærmeste årene, er det et behov for omstilling og nytenking.

Kommunesektoren må ta hensyn til at innbyggernes forventninger til de kommunale tjenestene er i endring. Det må tas på alvor at innbyggerne ønsker mer fleksible tjenester, større innflytelse over tjenestene og mer valgfrihet. Kommunene må finne nye måter å levere tjenestene på som bidrar til effektivisering, samtidig som de ivaretar innbyggernes forventninger og behov. Regjeringen mener derfor at flere kommuner kan utnytte konkurranseeksponering som et virkemiddel for å bedre effektiviteten og heve kvaliteten i tjenesteytingen.

Ettersom kommunesektorens utfordringer er mange og flersidige, er det et behov for et større og mer helhetlig omstillingsarbeid. Kommunenes ulike roller som tjenesteprodusent, samfunnsutvikler og myndighetsutøver må sees i sammenheng.

Økt konkurranse om arbeidskraft og kompetanse, større forventninger fra innbyggerne til tjenestene og begrensede økonomiske ressurser vil i særlig grad være en utfordring for de mange små kommunene. Regjeringen mener at sterkere og mer robuste kommuner vil være en forutsetning for å kunne opprettholde et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet. Det vil også være viktig for at vi i årene som kommer skal kunne opprettholde et fungerende lokaldemokrati. Dette er bakgrunnen for at Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund i samarbeid har igangsatt er prosjekt der målsettingen er et styrket lokaldemokrati og mer robuste kommuner. Gjennom samarbeidsprosjektet Framtidens kommunestruktur - kommuner med ansvar for egen utvikling vil kommunene få anledning til å sette kommunestruktur på dagsorden og vurdere om kommunesammenslutning er svaret på de utfordringene de står ovenfor.

10.2 Status for det kommunale moderniseringsarbeidet

Kommunal- og regionaldepartementet etablerte i 1995 en database over kommunale og fylkeskommunale organisasjonsdata for å få en bred oversikt over, og følge utviklingen i kommunenes organisasjonsendringstiltak. Det ble gjennomført en pilotundersøkelse i 1995, mens den første ordinære undersøkelsen ble gjennomført i 1996 og den andre i 2000. En fjerde runde med innhenting av data til organisasjonsdatabasen ble gjennomført i januar og februar 2004. Det er lagt opp til at databasen skal oppdateres hvert fjerde år, etter hvert kommunestyre- og fylkestingsvalg.

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har hatt ansvaret for å utarbeide det faglige opplegget for registrering av data ved alle fire undersøkelsene. Innsamlingen av datagrunnlaget og analysen av materialet fra fjerde runde er ikke avsluttet. Det innebærer at det er et utdrag av tallmaterialet i organisasjonsdatabasen og foreløpige tall og konklusjoner som blir presentert i dette kapitlet. Men både de data som presenteres her og en foreløpig vurdering av det resterende tallmaterialet i organisasjonsdatabasen indikerer at disse foreløpige dataene fra innsamlingen i 2004 er konsistente med registreringene fra materialet tidligere år. Det er derfor trolig at hovedmønsteret i de foreløpige dataene gir en rimelig beskrivelse av situasjonen for kommune-Norge i dag. 1

Administrative organisasjonsendringer - flat struktur og delegering

Kartleggingen viser at endringstakten med hensyn til overordnet administrativ organisering fremdeles må karakteriseres som høy. I løpet av forrige valgperiode iverksatte godt over halvparten av de registrerte kommunene (56 prosent) en slik endring. Nær 1/5 av kommunene oppgir at de planlegger en slik endring i neste valgperiode.

En trend som er klar, er at stadig flere kommuner går over til såkalt flat struktur, eller tonivåmodell. Hovedtanken bak flat struktur er at lederne for de utøvende tjenestene skal kobles direkte opp til rådmannsnivået, uten et mellomliggende etatsjefsnivå. Organisasjonsstrukturen blir mer spesialisert, og antallet administrative enheter som rapporterer direkte til rådmannsnivået øker. Administrasjonssjefens kontrollspenn øker følgelig tilsvarende. Tallene fra kartleggingen viser at det har skjedd en utflating (avhierarkisering) av den administrative strukturen i norske kommuner de senere årene. Det er en klar tendens til at stadig flere kommuner reduserer antallet ledernivåer i organisasjonen. Om lag 38 prosent av kommunene har en organisasjonsmodell der lederne for de utøvende tjenestene rapporterer direkte til rådmannsnivået. Dessuten har det gjennomsnittlige antallet enheter som rapporter direkte til rådmannsnivået økt fra sju i 2000 til 13 i 2004.

Kartleggingen i 1995, 1996 og 2000 viste en tydelig tendens i retning av betydelig delegasjon av myndighet på det økonomiske området fra politiske organer til administrasjonen. I 2000 oppga 61 prosent av kommunene at administrasjonssjefen hadde mulighet til å omdisponere ressurser innenfor budsjettets brutto driftsramme. Denne muligheten ble i stor utstrekning delegert videre nedover i organisasjonen i 78 prosent av kommunene. Kartleggingen i 2004 viser at denne tendensen fortsetter. Tallene fra 2004 viser at administrasjonssjefen nå har slik fullmakt i 73 prosent av de registrerte kommunene. Denne typen økonomiske spørsmål er, som i 2000, i stor utstrekning delegert videre nedover i organisasjonen. Det er verdt å merke seg er at andelen kommuner som har delegert denne myndigheten helt ned til virksomhetsnivå har økt betraktelig. Av de 105 kommunene som har registrert at myndigheten er delegert videre i organisasjonen i 2004, har omtrent halvparten av kommunene delegert denne til virksomhetsnivå. I 2000 gjaldt dette i 1/3 av kommunene.

Politiske organisasjonsendringer - utvalgs-/komitéstruktur og målstyring

Også når det gjelder politisk organisering har mange kommuner gjennomført relativt store endringer i forrige valgperiode. Undersøkelsen fra 2000 viste en omfattende reorganiseringsvirksomhet på 1990-tallet når det gjaldt utvalgs-/komitéstrukturen. Denne tendensen ser ut til å ha fortsatt inn i det nye årtusenet, med minst like stor styrke. I 2000 rapporterte 83,7 prosent av kommunene om at de hadde gjennomført endringer i utvalgs- og komitéstrukturen i løpet av 1990-tallet. I 2004 har 2/3 av de kommunene som har svart så langt oppgitt at de har reorganisert utvalgs- og komitéstrukturen i løpet av de fire årene siden forrige rapportering. Dette er også interessant sett i forhold til at bare fire prosent av kommunene i 2000 oppga at de hadde planer om å endre utvalgsstrukturen i den aktuelle valgperioden.

Målstyringstankegangen har fått et solid fotfeste i norske kommuner. Nærmere 3/4 av kommunene oppga at de hadde innført målstyring, resultatstyring eller virksomhetsplanlegging i 2000. Hver fjerde kommune hadde innført tiltaket på alle tjenesteområder. I 2004 har andelen som har innført målstyring økt svakt. Det er imidlertid verdt å merke seg at målstyring er innført på stadig flere tjenesteområder. Andelen som har innført målstyring på alle tjenesteområder har økt noe siden 2000-kartleggingen, fra om lag 1/4 til om lag 1/3 av kommunene. I tillegg har et betydelig antall kommuner satt i verk ulike tiltak for å måle hvorvidt de mål og resultater som settes opp for de ulike virksomhetsområdene nås. Bare i overkant av hver fjerde kommune rapporterte at de gjorde dette i 2000, mens 60 prosent av kommunene i 2004 oppgir at resultatindikatorer spesifiseres ved siden av utgiftsnivå i kommunens økonomiplan eller andre styringsdokumenter

Konkurranseeksponering

Økt bruk av konkurranseeksponering er et av flere mål regjeringen har satt for moderniseringsarbeidet i kommunene. Organisasjonsdatabasen har kartlagt bruk av konkurranse som virkemiddel i kommunene. Spørsmålsstillingen er noe endret på dette området fra tidligere år, noe som gjør at tallene ikke er direkte sammenliknbare. Men kartleggingen gir oss likevel mulighetene til å vurdere om det har vært en utvikling i bruken av konkurranseeksponering 2

i løpet av de siste fire årene.

Vel halvparten av kommunene benytter en form for konkurranseeksponering, mens ti prosent sier at slike virkemidler er under vurdering, dvs. det foreligger et politisk vedtak om å vurdere slike virkemidler. Konkurranseutsetting (anbudskonkurranse) er den langt mest brukte metoden for konkurranseeksponering. Nær halvparten (46 prosent) av kommunene konkurranseutsetter kommunale tjenester, og ytterligere vel seks prosent vurderer å gjøre det. En av ti kommuner rapporterer at de benytter seg av offentlig-privat samarbeid (OPS). Det er sju prosent av kommunene som svarer at de har innført brukervalg i den kommunale tjenesteytingen.

Det er bare nær 1/4 av kommunene som melder om at de har tatt i bruk benchmarking, forstått som systematisk sammenstilling av virksomhetsinformasjon med tanke på sammenlikning. Når vi vet at over 200 norske kommuner har deltatt/deltar i effektiviseringsnettverk i regi av Kommunenes Sentralforbund og Kommunal- og regionaldepartementet er det trolig en underrapportering av denne aktiviteten. Antallet deltakende kommuner i effektiviseringsnettverkene tilsier at benchmarking trolig er den formen for konkurranseeksponering som flest norske kommuner har erfaring med.

Til nå har de tekniske tjenestene vært mer konkurranseeksponert enn omsorgs- og oppveksttjenestene i norske kommuner. Kartleggingen fra 2004 viser at det er mye som tyder på at dette er under endring. Selv om det fortsatt er vesentlig flere kommuner som har konkurranseeksponert drift og vedlikehold av veier og renovasjonstjenestene, enn omsorgs- og oppveksttjenestene, så har et betydelig mindretall av kommunene også konkurranseeksponert oppgaver innenfor omsorgs- og oppveksttjenester. En av tre kommuner har konkurranseeksponert vedlikehold av kommunale veier og renovasjon. Drift og vedlikehold av henholdsvis kommunale bygg og anlegg er også konkurranseeksponert i rundt 1/4 av kommunene. Men også tjenester innenfor pleie- og omsorgssektoren (enten den institusjonsbaserte eller den hjemmebaserte) er konkurranseeksponert i 1/4 av kommunene. Men det er verdt å merke seg at konkurranseutsetting (anbudskonkurranse) i hovedsak fremdeles blir benyttet for såkalte tekniske tjenester. Bare 3 av 174 kommuner som til nå har svart har konkurranseutsatt institusjonsbasert pleie- og omsorg eller pleie og bistand i hjemmet. Innenfor pleie og omsorg er det benchmarking, det vil si systematisk sammenlikning av virksomhetsinformasjon, som er den klart mest brukte formen for konkurranseeksponering.

Tall fra KOSTRA bekrefter inntrykket av at det trolig ikke er snakk om en betydelig økning i tallet på kommuner som benytter seg av konkurranseutsetting. I 2003 benyttet norske kommuner bare 4,3 prosent av brutto driftsutgifter til kjøp av tjenester fra private. Et manglende leverandørmarked av private leverandører er av mange utpekt som en viktig årsak til at mange kommuner ikke i større grad konkurranseutsetter pleie- og omsorgstjenester. Asplan Analyse har sett nærmere på hvilke holdninger et utvalg kommuner har til selv å arbeide aktivt med leverandørutvikling innenfor pleie- og omsorgstjenestene med tanke på konkurranseutsetting. 3

Denne kartleggingen viser at de fleste kommuner ikke ser på leverandørutvikling som sin oppgave. Kartleggingen viser også at de fleste kommuner har opparbeidet solid kompetanse og fører en aktiv dialog med private leverandører innen vare- og tjenestekjøp på teknisk sektor. Til tross for dette er denne kompetansen i liten grad tatt i bruk ved tjenestekjøp innen pleie og omsorg.

Asplans kartlegging tyder også på at det er en grunnleggende mistillit mellom kommunene og de private leverandørene som kan være med å forklare hvorfor pleie- og omsorgstjenester ikke i større grad blir konkurranseutsatt. I følge Asplan nevner kommunene blant annet følgende som grunner til denne mistilliten:

• leverandørene har en usikker finansiell basis,

• kommunen er for liten for de store leverandørene,

• leverandørene har for dårlig lokalkunnskap,

• tjenestene må ses under ett.

De private leverandørene Asplan snakket med nevner på sin side følgende barrierer for å etablere seg i det kommunale pleie- og omsorgsmarkedet:

• det administrative nivået trenerer,

• «ovenfra-og-ned» holdning fra kommunene,

• markedet er for lite - marginene blir for små,

• all risiko skyves over på leverandøren,

• eierne begynner å kreve avkastning på investert kapital,

• mistenkeliggjøring fordi de skal tjene penger.

Service- og brukertilpasning

Kartleggingen i organisasjonsdatabasen viser at stadig flere kommuner gjennomfører endringer for å bli mer serviceorienterte. I 2000 hadde 27 prosent av kommunene innført servicetorg eller ordning med saksbehandling over disk. Kartleggingen i 2004 viser at denne andelen har økt til 58 prosent. Samtidig oppgir nær 2/3 av kommunene at søknadsskjemaer er elektronisk tilgjengelige på internett. Det er derimot relativt uvanlig at kommuner tilbyr elektronisk saksbehandling. I underkant av 20 prosent av kommunene oppgir at de tilbyr elektronisk saksbehandling på utvalgte områder.

Bruk av servicedeklarasjoner har økt betraktelig fra 2000 til 2004. I dag har over halvparten av kommunene innført dette tiltaket, mot ca. 17 prosent i 2000. Slike deklarasjoner brukes også ofte på et bredere spekter av tjenesteområder. I 2000 svarte 70 prosent av kommunene som hadde innført dette, at det gjaldt kun for en sektor. I 2004 oppgir omtrent 1/3 av kommunene som har innført slike deklarasjoner at dette gjelder alle eller de fleste sektorene. Flesteparten av de resterende kommunene oppgir også at dette er innført på flere sektorer. Når det gjelder hvilke sektorer det er mest vanlig å innføre slike deklarasjoner innenfor, er det derimot ikke store endringer fra 2000 til 2004. Flest kommuner nevner pleie- og omsorgssektoren, og deretter tekniske tjenester, men også oppvekstsektoren og helse- og sosialsektoren nevnes av flere kommuner.

10.3 Lokalt omstillings- og utviklingsarbeid

I tillegg til å bidra til gode rammevilkår og økt kommunalt handlingsrom, dreier regjeringens politikk for modernisering i kommunesektoren seg om å støtte opp om kommunalt omstillings- og utviklingsarbeid. Nedenfor følger en omtale av noen kommunale omstillings- og utviklingsprosjekter regjeringen har tatt initiativ til, eller støtter opp om.

Stifinneren - modernisering for velferd

Kommunal- og regionaldepartementet gjennomfører et omstillingsprogram, stifinneren - modernisering for velferd, som støtter opp under helhetlige omstillings- og moderniseringsprosesser i åtte kommuner. Stifinnerkommunene er Vadsø, Tingvoll, Molde, Herøy (i Møre og Romsdal), Bømlo, Sogndal, Porsgrunn og Bydel Alna i Oslo kommune. Deltakerkommunene har dokumentert politisk og administrativ vilje til å gjennomføre denne type helhetlig omstilling. Det grunnleggende kriteriet for utvelgelse har vært at kommunene vil ta i bruk et bredt spekter av nye virkemidler som bidrar til en gjennomgående og helhetlig omstilling. Programmet vil løpe ut 2006.

Formålet med Stifinnerprogrammet er flersidig. Kommunal- og regionaldepartementet vil få kunnskap om hvorvidt en helhetlig tilnærming i moderniseringsarbeidet bedre vil sette deltakerkommunene i stand til å se ulike virkemidler i sammenheng og dermed kunne forene kommunens rolle som myndighetsutøver, tjenesteprodusent og samfunnsutvikler i moderniseringsarbeidet. Departementet vil i programperioden arbeide sammen med Stifinnerkommunene for å kunne bidra med faglig kompetanse, samt få økt innsikt og erfaring med de utfordringer kommunale moderniseringsprosesser gir. Stifinnerprogrammet vil gjennom en internettbasert kunnskapsportal, kunnskapsnettverk.no, søke å gjøre erfaringer og resultater tilgjengelige for øvrige kommuner.

Effektiviseringsnettverkene

Kommunal- og regionaldepartementet tok i 2001 sammen med Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet og Kommunenes Sentralforbund initiativ til prosjektet kommunenettverk for fornyelse og effektivisering (effektiviseringsnettverkene). Prosjektet setter sammen nettverk på 5-8 kommuner. I 2002-2003 deltok 203 kommuner og bydeler i til sammen 36 nettverk. I 2004 er det påmeldt 106 nye kommuner og det er etablert 20 nye nettverk. Etter dette vil om lag 300 kommuner og bydeler i Oslo ha deltatt i arbeidet.

Nettverkene dekker tjenesteområdene skole, barnehage, pleie og omsorg, barnevern, sosialtjeneste og byggesak. De fleste nettverk velger å kartlegge to av disse tjenestene. Pleie og omsorg og skole er de tjenestene som er kartlagt av flest nettverk. I nettverkene benytter kommunene nøkkeltall fra KOSTRA som viser tjenestenes prioritering, dekningsgrader og produktivitet. Videre gjennomfører kommunene brukerundersøkelser og kartlegger objektiv kvalitet i tjenestene. I alt har 170 000 brukere deltatt i brukerundersøkelsene de to første årene. Samlet gir dette grunnlag for sammenlikninger både mellom de ulike kommunene og mellom de ulike tjenestene. Sammenlikningene brukes som grunnlag for refleksjon, for å lære av hverandre og for å avklare eget forbedringspotensial for den enkelte tjeneste.

I 2003 ble det testet et verktøy for medarbeiderkartlegging for kommunesektoren i tre nettverk. Verktøyet er nå ferdig utviklet og en rekke kommuner har tatt det i bruk i egne virksomheter inneværende år. I 2004 ble det etablert et eget nettsted, www.bedrekommune.no, hvor resultatene fra kartleggingene er tilgjenglige. Dette gjelder foreløpig bare for skole og pleie og omsorg. På www.bedrekommune.no kan deltakende kommuner og andre kommuner foreta Web-baserte brukerundersøkelser og kartlegge objektiv kvalitet i tjenestene.

Samarbeidsavtale om utvikling av kvaliteten i skolen

Samarbeidsavtalen mellom Læringssenteret og Kommunenes Sentralforbund av 5. januar 2004 forplikter partene til et samarbeid om kvalitetsutvikling i skolen. Partene skal i fellesskap sørge for å videreutvikle kvaliteten i grunnopplæringen. Lokalt basert kvalitetsarbeid er vesentlig for en videre utvikling. Læringssenteret og Kommunenes Sentralforbund ønsker en samordning og aktiv bruk av de verktøy som benyttes og som skal benyttes framover. Med dette vil partene bidra til økt innsikt om situasjonen i skolen både for staten, kommuner og fylkeskommuner, den enkelte skole, foresatte, elevene og ansatte, samt å bidra til en videreutvikling og forbedring av skolens kvalitet. Resultatene fra brukerundersøkelsene skal bidra til økt innsikt og danne grunnlag for det videre kvalitetsarbeid både lokalt, regionalt og nasjonalt.

Partene forplikter seg i fellesskap til å videreutvikle elevinspektørene slik at dette kan benyttes både i forhold til skoleporten og til skolenes og kommunesektorens eget kvalitetsarbeid. Kommunenes Sentralforbund vil videreutvikle sin prosesskunnskap og sitt engasjement i forhold til å bistå nettverk og bidra til læring i nettverk. Læringssenteret ser videreutviklingen av elevinspektørene i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund som et ledd i utviklingen av skoleporten, som er en del av det nasjonale kvalitetssystemet. I tilknytning til dette vil Læringssenteret utvikle nettbaserte støtte- og veiledningsressurser til hjelp i det lokale kvalitetsarbeidet i skoler, kommuner og fylkeskommuner. Partene forplikter seg til å ta et felles ansvar for og aktivt bruke det felles verktøy som er utviklet for kartlegging av elevers, foreldres og læreres oppfatning av skolen. Det er etablert arbeids- og referansegrupper i forbindelse med oppfølgingen av avtalen.

Samarbeidsavtale om kvalitetsutvikling i pleie- og omsorgstjenesten

Avtalen om kvalitetsutvikling i pleie- og omsorgstjenesten mellom Sosialdepartementet og Kommunenes Sentralforbund av 24. juni 2003 har som siktemål at staten og kommunesektoren i fellesskap skal sørge for å bedre kvaliteten og etablere enklere ordninger i den kommunale pleie- og omsorgstjenesten. Sosialdepartementet og Kommunenes Sentralforbund er enige om at kommunene skal gi innbyggerne pleie- og omsorgstjenester i nødvendig omfang og med forsvarlig og god kvalitet. For å møte framtidige utfordringer og behov må kommunene utvikle pleie- og omsorgstjenestene videre, slik at de blir mest mulig brukerrettede, effektive og omstillingsdyktige. Lokalt basert kvalitetsarbeid er vesentlig for en videre utvikling av tjenestene. Individbaserte tjenester er et hovedmål. Dette forutsetter aktiv medvirkning fra brukernes og de tilsattes side, og sterkere fokus på valgfrihet og opplevd kvalitet. Partene vil i fellesskap legge til rette for bedre saksbehandling, organisering og ledelse.

Kommunenes Sentralforbund samarbeider med Sosial- og helsedirektoratet om et opplæringsprogram for ledere i pleie- og omsorgstjenestene i perioden 2002-2005. Partene vil legge til rette for at arbeidet i effektiviseringsnettverkene blir videreført og videreutviklet, og man vil arbeide for å komme fram til gode kvalitetsindikatorer og systemer for å måle kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene. Dette innebærer å gjennomføre brukerundersøkelser og ta i bruk andre redskaper for kvalitetsutvikling. Det er et mål at alle kommuner har etablert et kvalitetssystem for pleie- og omsorgstjenestene innen utgangen av 2004, og at de resultatene kommunene oppnår, blir offentliggjort og satt inn i et system for systematisk sammenligning, for eksempel via en nasjonal IKT-portal.

Partene vil også arbeide for at det skal bli etablert systemer i kommunene som gir brukerne informasjon om tjenestene. Kommunenes Sentralforbund vil stimulere til at kommunene etablerer kvalitetssystem for pleie- og omsorgstjenestene som sikrer god internkontroll, gi kommunene anledning til å delta i nettverksgrupper for fornyelse og effektivisering av tjenestene, hjelpe kommunene med å etablere gode opplæringstilbud, styrke arbeidet med fagetikk, holdninger og yrkesutøving, og formidle verktøy og gode organisasjonsformer som kan styrke kommunenes kompetanse som arbeidsgiver. Kommunene vil også bli oppfordret til å utnytte de mulighetene som fastlegeavtalene gir med hensyn til å pålegge legene offentlig legearbeid, slik at legetjenesten i pleie- og omsorgstjenestene blir styrket. Sosialdepartementet på sin side vil utforme reglene for tjenestene slik at de både sikrer rettssikkerheten til brukerne og gir kommunene økt rom for å finne effektive lokale løsninger som tilfredsstiller lokale behov.

Regjeringen vil at kommunene ikke skal pålegges unødig detaljert regelverk og bindende nasjonale normer. Regjeringen har videre gjennom avtalen forpliktet seg til å følge opp arbeidet med å legge til rette for et enklere og mer harmonisert regelverk for kommunale helse-, sosial-, pleie- og omsorgstjenester, blant annet ved oppfølging av utredningen fra det nedsatte lovutvalget (Bernt-utvalget), som skal være klar i 2004. Det vil også bli lagt til rette for enklere finansierings- og brukerbetalingsordninger i pleie- og omsorgstjenestene.

Partene er enige om å arbeide innenfor de mål og med de midlene som er skissert ovenfor, foreløpig i tre år, fram til 1. juli 2006. Arbeidet skal evalueres årlig av partene i forbindelse med konsultasjonsordningen mellom regjeringen og kommunesektoren. Det er etablert arbeids- og referansegrupper i forbindelse med oppfølgingen av avtalen.

Utvikling av kommunale indikatorer og bruk av benchmarking i kommunal sektor

KOSTRA (publisering på www.ssb.no/kostra) er den sentrale portal for presentasjon av indikatorer om kommunal økonomi og kommunale tjenester. Formålet er å gi en mest mulig enhetlig og sammenlignbar informasjon om tjenestene i den enkelte kommune og grupper av kommuner. Gjennom å sammenligne seg med andre kan kommuner identifisere sitt forbedringspotensial. I tillegg kan innbyggere vurdere egen kommunes tjenestenivå. KOSTRA bidrar derigjennom til åpenhet i forvaltningen og spredning av gode resultater i kommunesektoren. KOSTRA vil være sentral også ved publisering av nye typer indikatorer og utvidet bruk av benchmarking som teknikk i kommunal sektor. www.ssb.no/kostra bør være den sentrale portalen for informasjon om kommunale tjenester og kommunal økonomi. For media, innbyggere, bedrifter og de fleste politikere vil det være en klar fordel å ha overordnet informasjon samlet et sted, framfor å måtte samle den samme informasjon fra en rekke kilder. Mer detaljert informasjon (indikatorer og grunndata) kan publiseres på mer avgrensede portaler. Slike kan være en portal for grunnskolen som www.skoleporten.no eller en portal i den enkelte kommune.

I KOSTRA ble det for 2003 publisert ulike typer indikatorer, som prioriteringsindikatorer (andel frie midler på grunnskoleundervisning), produktivitetsindikatorer (årsverk per bruker pleie og omsorg), dekningsgrader (dekningsgrad barnhager), levekårsindikatorer (ledighet), utdypende tjenesteindikatorer, og kvalitetsindikatorer (begrenset til produktkvalitet (resultat) på en del tekniske tjenester).

Gjennom effektiviseringsnettverkenes første fase ble det utviklet nye indikasjoner/indikatorer på kvalitet i tjenestene. Indikatorene er utviklet på områdene barnehage (foreldresamtaler, fleksibilitet, fagutdanning), grunnskoleområdet (leseferdighet, standpunktkarakter, elev- og foreldretilfredshet), hjemmetjeneste pleie og omsorg (ventetid, innvilgelsesprosent, fagutdanning og brukertilfredshet), og institusjonstjeneste pleie og omsorg(ventetid, fagutdanning og tilfredshet hos brukere og pårørende). De nevnte indikatorene ble sammen med indikatorer i KOSTRA brukt av nettverkene for sammenligning og erfaringsoverføring.

Med basis blant annet i hva effektiviseringsnettverkene kom fram til av indikatorer, vil en i 2005 for enkelte tjenester videreføre, men også for mange tjenester begynne på publisering av kvalitetsindikatorer. Kommunal- og regionaldepartementet er opptatt av at dette er et vanskelig faglig område, og at en derfor bør bruke noe tid på å utvikle et fullstendig sett av kvalitetsindikatorer. Arbeidet vil rettes inn mot tre områder i første omgang:

1. Kø/ventetid. KOSTRA inneholder i dag noen indikatorer for ventetid. Dette kan være saksbehandlingstid eller tid fra tilsagn om tjeneste til utførelse av tjeneste. Denne indikatoren er ikke gjennomgående for tjenestene. Det bør utvikles indikatorer for ventetid for alle tjenester hvor dette er aktuelt (brukerrettede tjenester).

2. Fleksibilitet. Denne indikatoren nyttes av effektiviseringsnettverkene for barnehageområdet. Meningen er å uttrykke mulighet for «skreddersøm» i barnehagetilbudet. Opplysninger om tilpasninger til brukerbehovene er viktige for de fleste brukerrettede tjenester.

3. Brukermedvirkning. Denne type informasjon samles inn i begrenset grad. Det er interessant å få fram i hvilken grad brukerne blir spurt om hva de synes om tilbudet, og om brukerne gis innflytelse over tilbudet (kan påvirke innholdet).

Utvikling av resultat- og effektindikatorer er krevende og tar tid. I det videre arbeid vil det være viktig og nødvendig å bygge på de resultater en får gjennom bl.a. effektiviseringsnettverkene. Effektiviseringsnettverkene har vist seg som en god måte å drive opplæring i denne type teknikk og styringsmåte på. Effektiviseringsnettverkene har også involvert mange kommuner og et stort antall ansatte i hver enkelt kommune. Kommunenes Sentralforbund bør fortsatt ha en sentral rolle som veileder i benchmarking i kommunene

Når det gjelder opplevd tjenestekvalitet (dvs. de data en får fra brukertilfredshetsundersøkelser) mener Kommunal- og regionaldepartementet at det foreløpig er for tidlig å knytte slike opp mot publiseringen i KOSTRA. Dette fordi bruken av spørreundersøkelser er kommet relativt kort i mange kommuner, og fordi det er usikkerhet knyttet til forklaringskraften i disse undersøkelsene. Det er viktig at flere kommuner vinner erfaring før publisering av slike data gjøres for kommunene samlet.

Brukervalg i kommunal tjenesteyting

Brukervalg innebærer at kommunen legger til rette for at innbyggerne innenfor visse rammer kan velge fritt mellom flere leverandører av en kommunal tjeneste. Brukerne kan enten velge mellom flere kommunale leverandører, eller mellom både kommunale og private enheter. Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunens Sentralforbund har siden 2002 støttet opp om et nettverk av norske kommuner som har arbeidet med brukervalg. Kommunene Oslo, Eide, Bærum, Asker, Kristiansand, Ålesund, Larvik, Tønsberg, Trondheim og Moss deltok i nettverket. Arbeidet i nettverket ble avsluttet med en nasjonal konferanse om brukervalg i Oslo i april 2004. På bakgrunn av arbeidet som er gjort i nettverket har Kommunal- og regionaldepartementet laget en veileder for brukervalg i kommunal tjenesteyting. Veilederen gir en innføring i hvordan brukervalg kan benyttes som et virkemiddel til å utvikle kommunens tjenesteproduksjon. Veilederen oppsummerer spørsmål, problemstillinger og utfordringer knyttet til ulike sider av brukervalgordninger. Den søker å gi svar på hvordan de ulike spørsmålene og utfordringene kan løses, og den gir eksempler på hvordan en del av spørsmålene er løst i norske og svenske kommuner. Veilederen er tilgjengelig på www.dep.no/krd/ og på www.konkurranseportalen.no. Samfunns- og næringslivsforskning har også evaluert arbeidet som er gjort med brukervalg i de kommunene som deltok i nettverket.

Resultatledelse/balansert målstyring

Kommunal- og regionaldepartementet har i 2003 og 2004 støttet prosjektet resultatledelse gjennom bruk av balansert målstyring (BMS) i kommunal sektor. Deltakerkommunene i prosjektet er Bærum, Drammen og Tønsberg. Erfaringene fra dette prosjektet skal resultere i en praktisk veileder som publiseres høsten 2004 i forbindelse med to nasjonale erfaringskonferanser om resultatledelse/ BMS.

Den nye veilederen vil være en oppfølger til Resultat og dialog som ble gitt ut av Kommunal- og regionaldepartementet i 2002. Der Resultat og dialog fokuserte på utviklingen av selve systemet, vil den nye veilederen fokusere på erfaringer fra praktisk bruk av resultatledelse basert på balansert målstyring i kommunal sektor.

Resultatledelse er kunnskapsbasert ledelse. Med balansert målstyring som verktøy vil brukere møte en organisasjon som kjenner deres behov og deres ønsker, og som tilrettelegger sine tjenester til innbyggernes beste. For virksomhetsledere innebærer verktøyet fastsetting av resultatkrav basert på målekartet i BMS, og dialog med ledelsen om oppnådde resultater. Ved hjelp av systematiske målinger på ulike fokusområder (brukere, medarbeidere, økonomi etc) vil kommunens ledelse kunne styre sin organisasjon på basis av kunnskapen fra disse målingene. Den nye veilederen skal være relevant og nyttig for alle som ønsker å ta i bruk resultatledelse/BMS, men den har et særlig fokus på virksomhetsledere. Fokusen på virksomhetsledere er valgt fordi denne gruppen spiller en nøkkelrolle for at dette verktøyet skal bli en suksess. Det er de som skal følge opp resultatene fra undersøkelsene som blir gjort i forhold til brukere og medarbeidere, og det er de som får ansvaret for å iverksette tiltak.

Referansekommuneprosjektet

Referansekommuneprosjektet ble startet av Arbeids- og administrasjonsdepartementet i 2002 for å høste erfaringer fra forskjellige områder i moderniseringsarbeidet. Det er planlagt avsluttet ved utgangen av 2004. Prosjektet har som hovedmål å utprøve ulike moderniseringstiltak og spre erfaringene med disse. 18 kommuner og bydeler er med, spredt over hele landet og fordelt på svært forskjellige moderniseringstiltak. Tiltakene omfatter bl.a. resultatbasert finansiering, brukerundersøkelser, bestiller-utfører modeller, interkommunalt samarbeid, IKT, stedsutvikling og forholdet mellom bruker- og totalkostnader. Arbeidet med tiltakene vil gi verdifull erfaring som skal deles med de andre referansekommunene og resten av landets kommuner, samt eventuelle andre offentlige etater som kan nyttiggjøre seg informasjonen. Prosjektet er også pilot for Arbeids- og administrasjonsdepartementets kunnskapsforvaltningsprosjekt, som skal bidra til erfaringsdelingen. Kommunal- og regionaldepartementet overtok ansvaret for referansekommuneprosjektet fra 1. mai 2004.

Referansekommuneprosjektet har så langt vist at det er stor grad av initiativ og endringsvilje i kommunene, men at det er et behov for å dele erfaringer slik at man kan unngå andres feil og nyttiggjøre seg andres oppfinnsomhet. Deltakerkommunene har også utvist stor interesse for å dele sine erfaringer for eksempel gjennom kunnskapsforvaltning.

10.4 Ansvar for egen utvikling

Kommunal- og regionaldepartementet mener at kommunene ved sin nærhet til innbyggerne er de som er best i stand til å sørge for sentrale velferdsgoder. Kommunene kan best finne måter å tilpasse tjenestene på som imøtekommer innbyggernes behov og forventninger. Det betyr også at kommunene må ta hovedansvaret for eget moderniserings- og utviklingsarbeid. Kommunene har ansvaret for at de kontinuerlig videreutvikler rollene som gode tjenesteprodusenter og viktige samfunnsutviklere på lokalt nivå. Statens ansvar vil fortsatt være å sikre handlingsfrihet og gode rammebetingelser som gir rom for lokalt tilpassede tjenester. I tillegg vil staten støtte opp om enkeltprosjekter og lokalt utviklingsarbeid, samt bidra til at erfaringene med utviklingsarbeid blir gjort tilgjengelig for flest mulig kommuner.

11 Kommuneinndeling og interkommunalt samarbeid

Innledning

Først i dette kapittelet redegjøres det for hvordan endringer i kommunestrukturen vil kunne være et egnet virkemiddel for å møte de utfordringene kommunesektoren står overfor. Deretter gis en presentasjon av kommunestrukturprosjektet Framtidens kommunestruktur - kommuner med ansvar for egen utvikling som er et samarbeidsprosjekt mellom Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund. Videre gis en samlet oversikt over avsluttede og pågående inndelingsprosesser. Til slutt oppsummeres en studie om dialogen mellom velgere og den politiske og administrative ledelsen rundt spørsmålet om kommunesammenslutning.

11.1 Målsettinger og utfordringer

Det er en overordnet målsetting for regjeringen at alle innbyggerne gis likeverdige tjenester av god kvalitet og tilgjengelighet, tilpasset individuelle behov. I lys av denne målsettingen ser regjeringen at dagens kommunestruktur på mange måter er lite hensiktsmessig. En viktig utfordring for kommunene framover vil være å sikre seg kompetent arbeidskraft. Dette er en grunnleggende forutsetning for å kunne yte kvalitativt gode tjenester til sine innbyggere. Mange kommuner, og særlig de mindre kommunene, vil ha vansker med å tilby brede og attraktive fagmiljøer som er konkurransedyktige og det kan bli en ubalanse mellom de oppgavene som skal løses og de faglige ressursene som er tilgjengelig. Økning i aldersgruppene med behov for kommunale tjenester og økende forventninger om bedre og flere tjenester innenfor begrensede økonomiske rammer vil være andre utfordringer kommunene må ta aktivt stilling til. Kommunal- og regionaldepartementet har i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund lagt til rette for at kommunene nå på en samlet og systematisk måte kan ta denne debatten, jf. omtale i kapittel 11.2.

I Danmark har en offentlig oppnevnt Strukturkommisjon nylig vurdert kommunestørrelse og hvordan velferdsoppgavene bør fordeles mellom kommuner, fylker og stat. Kommisjonen har identifisert viktige utfordringer for det danske samfunnet. For det første vil det bli en vekst i antall eldre. For det andre har innbyggerne høyere forventninger til de offentlige tjenestene enn tidligere, de er blitt mer rettighetsorienterte og de ønsker større valgmuligheter. For det tredje står Danmark overfor en framtid der det er begrensede muligheter til å øke de offentlige økonomiske rammene.

Den danske strukturkommisjonen slår fast at de små kommunene har problemer med å sikre en tilstrekkelig faglig bæredyktighet i oppgaveløsningen på en rekke områder. En enstemmig kommisjon mener Danmark bør ha vesentlig færre og større kommuner hvis innbyggerne også i fremtiden skal kunne sikres velferdstjenester av høy kvalitet. For å kunne gjennomføre dagens oppgaver på en god måte, mener kommisjonen at kommunene bør ha minst 20 000 innbyggere. Kommisjonen mener dette ikke vil svekke lokaldemokratiet og mener forskning viser at lokaldemokratiet er like velfungerende i store som i små kommuner.

Også i norsk debatt har det gjennomgående vært hevdet at større kommuner vil svekke demokratiet. Imidlertid viser også nyere norsk forskning at det ikke er noen klar sammenheng mellom demokrati og kommunestørrelse. Mens befolkningen i mindre kommuner i størst grad deltar gjennom tradisjonelle politiske aktiviteter, som for eksempel valg, er deltakelsen gjennom alternative former mer utbredt i større kommuner. Når slike alternative deltakelsesformer som aksjoner, deltakelse i brukerstyrer, interesse for og kunnskap om lokalpolitikk m.m. også undersøkes, finner man ikke noen klar sammenheng mellom deltakelse og kommunestørrelse.

Norsk institutt for by- og regionforskning har også gjort en studie av deltakelsen ved kommunevalg etter de omfattende kommunesammenslutningene på første halvdel av 1960-tallet. De finner ingen klar sammenheng mellom valgdeltakelse og kommunestørrelse.

I byområder der kommunegrensene deler opp større tettsteder og integrerte områder kan grensene vanskeliggjøre en helhetlig og god planlegging mellom aktiviteter som arbeid, transport og bosted. Innbyggerne i slike områder må derfor bære omkostningene ved at det ofte mangler beslutningsdyktige organer som kan avveie motstridende hensyn når det gjelder utbyggingsmønstre, transportløsninger og miljø. Større kommuner vil her kunne sikre en bedre sammenheng i oppgaveløsningen, noe som vil komme både innbyggere og næringslivet til gode.

Regjeringen mener det er nødvendig med større og mer robuste kommuner som er faglig bærekraftige og som evner å fylle sin rolle som velferdsprodusenter og samfunnsutviklere. En slik utvikling vil også legge til rette for fortsatt desentralisering av oppgaver til kommunene og en spredning av makt og ansvar. Alternativet til mer robuste kommuner kan bli sterkere statlig styring og ansvar, en utvikling regjeringen ikke ønsker. Frivillighet skal fortsatt ligge til grunn for endringer i kommunestrukturen.

Når det gjelder interkommunalt samarbeid, er regjeringen av den oppfatning at interkommunalt samarbeid ikke kan erstatte en robust og bærekraftig kommunestruktur. Prinsipielle innvendinger mot interkommunalt samarbeid er først og fremst knyttet til demokratiunderskudd og oppbygging av et byråkrati som gir mindre ressurser igjen til den direkte tjenesteytingen. I tillegg kan det gi svakere kostnadskontroll for den enkelte kommune. Et omfattende interkommunalt samarbeid vil også kunne bidra til en fragmentert styringsstruktur med uklar ansvarsplassering og vanskeliggjøre samordning av tjenester til de mest ressursvake brukerne. Det vil imidlertid alltid være et behov for interkommunalt samarbeid som et tillegg til en robust kommunestruktur.

Også den danske strukturkommisjonen er av den klare oppfatning at mer omfattende interkommunalt samarbeid ikke vil kunne løse strukturproblemene for Danmark sin del, men at interkommunalt samarbeid på utvalgte områder kan være en hensiktsmessig måte å løse enkelte oppgaver på.

Fra 2003 har fylkesmannen fått større frihet til å finansiere kommunale utviklingsprosjekter, herunder også interkommunale prosjekter. For å legge til rette for erfaringsoverføring mellom kommuner og på den måten stimulere til gode interkommunale samarbeidsmodeller, har Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund laget en database med eksempler på vellykket interkommunalt samarbeid (www.kommunesamarbeid.no), jf. vedlegg 4 for ytterligere omtale.

I kommuneproposisjonen for 2004 (St. prp. nr. 66 (2002-2003)) er det under pkt. 19.3.3 Juridiske rammebetingelser for interkommunalt samarbeid tatt inn en kort omtale av et planlagt lovprosjekt. Dette lovutredningsarbeidet er nå igangsatt. Arbeidet gjennomføres som et internt lovutredningsarbeid i departementet, og skal etter planen munne ut i et høringsnotat med en gjennomgang og vurdering av de juridiske rammebetingelsene for interkommunalt samarbeid. Det vil bli foreslått lovendringer der det er behov for det.

Det tas sikte på å gi en oversikt over ulike samarbeidsformer, både samarbeidsformer som innebærer at det opprettes egne interkommunale styringsorganer og andre former. Videre vil det bli gitt en oversikt over hvilke typer virksomhet det samarbeides om.

På denne bakgrunn skal det gjøres en vurdering av hvilke oppgaver kommuner og fylkeskommuner bør kunne samarbeide om, og i hvilken form det skal kunne skje. Siktemålet er å etablere gode rammebetingelser for interkommunalt samarbeid.

11.2 Kommunestrukturprosjektet «Framtidens kommunestruktur - kommuner med ansvar for egen utvikling»

Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund (KS) har satt i gang et prosjekt som innebærer at alle kommunene gjennom regionale prosesser og konsekvensutredninger skal vurdere endringer i kommunestrukturen. Prosjektet ledes av KS.

Målsetting

Målsettingen for prosjektet er et styrket lokaldemokrati og mer robuste kommuner. Kommunene vil gjennom samarbeidsprosjektet Framtidens kommunestruktur - kommuner med ansvar for egen utvikling få anledning til å sette kommunestruktur på dagsorden og vurdere om kommunesammenslutning vil være svaret på de utfordringene kommunene står overfor. Gjennom lokale/regionale prosesser og utredninger om fordeler og ulemper ved kommunesammenslutninger er det forutsatt at arbeidet skal munne ut i et forslag om en robust og framtidsrettet kommunestruktur.

Organisering av prosjektet

Prosessene skal forankres i det enkelte fylket gjennom prosjektgrupper. Prosjektgruppene er som hovedmodell sammensatt av representanter fra det regionale KS-styret, en representant fra rådmannsutvalget og fylkesmannen selv eller assisterende fylkesmann. Det er lagt opp til at KS-administrasjonen i fylket sammen med fylkesmannsembetet skal bidra med sekretariatsressurser for prosjektgruppen.

Fylkesmannsembetene har fra 1.1.2004 fått tilført ressurser til å bistå kommunene i deres moderniseringsarbeid. Deler av denne ressursen skal inngå i sekretariatet. KS skal stå for ledelsen av både prosjektgruppene og det regionale sekretariatet.

Basert på en inndeling av landet i 7 regioner har KS ansatt prosjektledere i hver region for å bistå prosjektgruppene i det å skape gode lokale prosesser. Regionene er: 1. Finnmark, Nordland og Troms, 2. Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og Møre og Romsdal, 3. Sogn og Fjordane, Hordaland og Rogaland, 4. Aust- og Vest-Agder, 5. Telemark, Vestfold og Buskerud, 6. Hedmark og Oppland 7. Akershus og Østfold (og Oslo).

Prosjektgruppene står fritt til selv å organisere prosessen i sitt fylke. Prosjektgruppene kan legge opp til lokale prosesser og dialog med kommunene både i forkant av og parallelt med at utredningene foretas.

På sentralt nivå er det etablert en koordineringsgruppe ledet av KS. Koordineringsgruppen er administrativt sammensatt og skal følge hele prosjektet og ta overordende beslutninger for å sikre gode prosesser lokalt og sikre framdrift i prosjektet i alle deler av landet. KS og Kommunal- og regionaldepartementet vil sammen være sekretariat for koordineringsgruppen, med KS som hovedansvarlig.

Finansiering

Det er lagt opp til en kostnadsdeling mellom Kommunal- og regionaldepartementet og KS. Departementets kostnader, som i hovedsak vil være knyttet til utredningene om fordeler og ulemper ved kommunesammenslutninger, vil beløpe seg til om lag 8 millioner kroner i 2004. Når det gjelder sekretariatsfunksjoner, vil både Kommunal- og regionaldepartementet og KS gå inn med ressurser på regionalt og sentralt nivå. KS vil finansiere de regionale prosjektlederne og gå inn med ressurser for å stimulere til debatt gjennom regionale samlinger, scenariometodikk og lignende.

I den perioden samarbeidsprosjektet pågår, er departementet ikke innstilt på å gi midler til andre utredninger av konsekvenser av kommunesammenslutning. Mens samarbeidsprosjektet pågår, vil ev. frivillige initiativ derfor måtte innpasses i det landsomfattende samarbeidsprosjektet. De kommunene som er i gang med utredninger og folkehøringer, må likevel fullføre sine prosesser.

Når det gjelder grensereguleringssaker, må fylkesmennene vurdere hvordan de vil forholde seg til slike saker i den tiden samarbeidsprosjektet pågår. Disse sakene bør ses i sammenheng med og vurderes i lys av inndelingsalternativene som skal utredes for det enkelte fylke, ev. over fylkesgrensene.

Tidsplan

Utredningene skal munne ut i et grunnlag som gjør at de enkelte kommunestyrene i fylket kan ta stilling til de utredede sammenslutningsalternativene våren 2005. På grunnlag av kommunestyrebehandlingen utarbeider prosjektgruppen en samlet rapport fra fylket til den sentrale koordineringsgruppen, herunder med innspill til endrede statlige rammebetingelser for realisering av eventuelle kommunesammenslutninger. Det legges opp til at Stortinget skal orienteres om prosessene i løpet av våren 2006.

Status i prosjektet

Det er fra sentralt hold utarbeidet en prosjektplan som tar for seg den overordnede organiseringen og målsettingen for prosjektet. KS har laget en egen webside for prosjektet på www.ks.no som også gir en oversikt over utviklingen i arbeidet i de ulike fylkene.

Det er nå etablert prosjektgrupper i alle fylker og alle prosjektgruppene har laget en strategi for videre framdrift for sitt fylke og hvordan det skal etableres dialog med kommunene. Innen 15. mai 2004 skal samtlige prosjektgrupper oversende endelige prosjektplaner til KS.

11.3 Prosesser vedrørende kommunesammenslutning

I det følgende gis en samlet oversikt over avsluttede og pågående inndelingsprosesser.

Statlige virkemidler

Som Stortinget er orientert om i kommuneproposisjonen for 2004, har Kommunal- og regionaldepartementet ønsket å stimulere til frivillige kommunesammenslutninger gjennom ulike virkemidler som støtte til konsekvensutredninger, støtte til informasjon og folkehøringer, eventuelt også støtte til prosessveiledning. Andre virkemidler er inndelingstilskudd, delvis kompensasjon av engangskostnader og fritak for enkelte statlige avgifter i forbindelse med sammenslutningsprosessen, bidrag til finansiering av bredbånd for å redusere avstandsulemper i den sammensluttede kommunen og bruk av skjønnsmidler til toppfinansiering av samferdselsprosjekter som ev. kan realisere en kommunesammenslutning.

Sammenslutningsprosesser

Siden Ramnes og Våle sluttet seg sammen til Re kommune med virkning fra 1. januar 2002, har 17 områder og 55 kommuner innledet prosesser knyttet til vurdering av kommunesammenslutning. Målet med prosessene er en endelig kommunestyrebehandling som munner ut i vedtak om sammenslutning med en eller flere nabokommuner.

Våren 2004 er prosessene i 10 av områdene med i alt 23 kommuner gjennomført og beslutning fattet i kommunestyrene. Samtlige områder har utredet fordeler og ulemper ved kommunesammenslutning med økonomisk støtte fra Kommunal- og regionaldepartementet.

Prosessen i de 10 områdene og 23 kommunene har gitt følgende resultat etter behandling i kommunestyrene:

Av de 23 kommunestyrene som hittil har behandlet spørsmålet om kommunesammenslutning, har 11 kommunestyrer i sine vedtak vært positive til sammenslutning, mens 12 kommunestyrer har gått i mot. 8 av de 11 kommunestyrevedtakene har resultert i sammenslutning i 4 av de 10 områdene. I disse områdene har kommunene ikke vært delt i synet på sammenslutning med en eller flere nabokommuner. De 12 kommunestyrene med nei-vedtak har resultert i at det ikke ble sammenslutning i 6 av de 10 områdene. I tre av de seks nei-områdene var kommunene delt i synet på sammenslutning. I de tre øvrige områdene var det ingen av kommunestyrene som ønsket sammenslutning.

I syv av de 17 områdene som har innledet prosesser når det gjelder kommunesammenslutning er prosessene ennå ikke endelig avsluttet, da kommunestyrene ikke har fattet endelig vedtak i sammenslutningsspørsmålet. For eksempel skal Frei og Kristiansund kommuner ta endelig stilling til sammenslutning i mai 2004.

Det er kommunestyrene som fatter endelig vedtak om kommunesammenslutning. Av inndelingslova (lov om fastsetjing av kommuner og fylkesgrenser) framgår det at det er et lovpålagt krav å innhente innbyggernes syn gjennom folkehøring, men at det ikke er et lovpålagt krav med rådgivende folkeavstemning. Det er opp til kommunene selv på hvilken måte de ønsker å høre innbyggerne sine i forkant av kommunestyrenes behandling av spørsmålet om sammenslutning.

Blant de ti områdene som har sluttført prosessen, valgte kommunestyrene i to områder (1.Askvoll, Hyllestad og Fjaler og 2. Leikanger og Sogndal) å si nei til kommunesammenslutning uten å gjennomføre rådgivende folkeavstemming. I to områder (1.Bodø-Skjerstad og 2. Bjarkøy-Harstad) valgte henholdsvis Skjerstad og Bjarkøy å gjennomføre rådgivende folkeavstemminger før kommunestyrene vedtok sammenslutning. Bodø og Harstad fattet kommunestyrevedtak om sammenslutning uten forutgående folkeavstemminger. I de øvrige 6 områdene gjennomførte alle kommunene folkeavstemming før vedtak om kommunesammenslutning.

Totalt har 16 kommuner gjennomført rådgivende folkeavstemming før vedtak i kommunestyret om ja eller nei til sammenslutning. I ni kommuner stemte et flertall ja, i de øvrige sju kommunene stemte flertallet nei. Valgdeltakelsen i disse kommunene varierte mellom 38,7 prosent og 79,4 prosent.

Kommunal- og regionaldepartementet har støttet prosesser knyttet til informasjon og folkehøring med inntil 100 000 kroner per kommune som er omfattet av sammenslutningen. Kommunene har i stor grad lagt vekt på å utarbeide informasjonsfoldere med sammendrag av konsekvensutredningen som har blitt sendt alle husstandene i kommunen i forkant av den rådgivende folkeavstemmingen. De fleste kommuner har også avholdt folkemøter i fasen før den rådgivende folkeavstemmingen.

11.3.1 Områder der kommunene har vedtatt sammenslutning

Følgende områder har gjennomført prosesser knyttet til beslutninger om sammenslutning:

Vindafjord og Ølen (Rogaland)

Ølen og Vindafjord, kommuner i Rogaland fylke, har vedtatt sammenslutning som trer i kraft 1. januar 2006. Den nye kommunen skal hete Vindafjord og får om lag 8000 innbyggere. På grunnlag av positivt utfall av rådgivende folkeavstemning som ble avholdt i de to kommunene februar 2003, sa kommunestyrene ja til sammenslutning. I Ølen kommune sa 63,5 prosent ja til sammenslutning mens 50,1 prosent sa ja til sammenslutning i Vindafjord kommune.

Aure og Tustna (Møre og Romsdal)

Det ble gjennomført en rådgivende folkeavstemming om kommunesammenslutning september 2003 med flertall for sammenslutning i begge kommunene. I Aure stemte 64,8 prosent ja, mens 52,7 prosent stemte ja i Tustna. Som premiss for folkeavstemmingen ble det lagt til grunn at et endelig ja-vedtak i begge kommunestyrer forutsetter realisering av en broforbindelse mellom kommunene (Imarsundforbindelsen). Det arbeides videre med en avklaring i forhold til grunnlaget for å få realisert Imarsundforbindelsen.

Bodø og Skjerstad (Nordland)

I en rådgivende folkeavstemming i Skjerstad kommune i mai 2003 ble det et knapt flertall for sammenslutning med Bodø. Kommunene har vedtatt å slutte seg sammen fra 1. januar 2005. Skjerstad kommune valgte å gjennomføre rådgivende folkeavstemning før kommunestyrebehandling og 50,2 prosent sa ja til sammenslutning. Bodø kommune valgte å høre sin innbyggere gjennom folkemøter.

Bjarkøy og Harstad (Troms)

Bjarkøy kommune avholdt rådgivende folkeavstemning der 90,1 prosent sa ja til sammenslutning, mens Harstad kommune valgte å gjennomføre folkemøter før beslutning i kommunestyret. Begge kommunene har vedtatt sammenslutning, under forutsetning av at Bjarkøyforbindelsene, en vei-, bro- og tunnelløsning mellom Bjarkøy, Sandsøy og Grytøy, blir realisert. Finansieringen av Bjarkøyforbindelsene er foreløpig uavklart.

11.3.2 Områder der kommunene har vedtatt ikke å slutte seg sammen

Hobøl og Spydeberg (Østfold)

Kommunene avholdt rådgivende folkeavstemning i september 2003. I Hobøl kommune sa 76,4 prosent ja til sammenslutning, mens 76,1 prosent sa nei til sammenslutning i Spydeberg kommune.

Hol og Ål (Buskerud)

I mars 2003 ble det gjennomført en rådgivende folkeavstemning i begge kommunene. I både Hol og Ål kommuner stemte hhv av 82,7 prosent og 56,1 prosent av de fremmøtte innbyggerne nei til kommunesammenslutning.

Indre Sunnfjord - Gaular, Jølster, Naustdal, Førde (Sogn og Fjordane)

I samtlige kommuner ble det avholdt rådgivende folkeavstemning i september 2003. I Gaular, Jølster og Naustdal ble det nei til kommunesammenslutning med hhv 67,9 prosent, 69,5 prosent og 58,0 prosent. I Førde stemte 50,3 prosent ja til sammenslutning.

Hyllestad, Askvoll, Fjaler (Sogn og Fjordane)

Utredningen ble ferdigstilt i 2002. En forutsetning for realisering av en ev. kommunesammenslutning var fra alle kommunenes side realisering av Dalsfjordprosjektet. På bakgrunn av usikkerheten knyttet til realiseringen av dette samferdselsprosjektet ønsket Hyllestad, Fjaler og Askvold kommuner ikke å invitere velgerne til en rådgivende folkeavstemnning, og sammenslutningsprosessen ble derfor ikke ført videre.

Leikanger og Sogndal (Sogn og Fjordane)

Utredningen forelå våren 2003. Sommeren/høsten 2003 vedtok kommunestyrene i Sogndal og Leikanger at det ikke skulle gjennomføres folkeavstemming om kommunesammenslutning. Sammenslutningsprosessen ble dermed ikke ført videre.

Skånland og Tjeldsund (Nordland og Troms)

Høsten 2003 ble det gjennomført rådgivende folkeavstemming i begge kommunene. I Skånland stemte 56,3 prosent ja til sammenslutning, mens det ble et klart nei-flertall i Tjeldsund på 79,6 prosent.

11.3.3 Områder der prosessene ennå ikke er avsluttet

Frei og Kristiansund (Møre og Romsdal)

Kommunene har utredet konsekvenser av en mulig sammenslutning og avholdt rådgivende folkeavstemning om sammenslutningsspørsmålet i mars 2004. I Kristiansund kommune stemte 95,5 prosent for kommunesammenslutning, mens 67,5 prosent sa ja til sammenslutning i Frei kommune. Kommunestyrene tar sikte på å behandle saken i mai 2004.

Søre Sunnmøre - Hareid, Herøy, Sande, Vanylven, Ulstein, Ørsta og Volda (Møre og Romsdal)

Kommunene representert gjennom Søre Sunnmøre regionråd har fått midler fra fylkesmannen i Møre og Romsdal til å utrede fordeler og ulemper ved kommunesammenslutning og utvidet interkommunalt samarbeid på Søre Sunnmøre. Utredning skal foreligge våren 2004. Fylkesmannen i Møre og Romsdal har forutsatt for tildelingen av midlene at den ferdige utredningen skal behandles i kommunestyrene i samtlige kommuner.

Valdres - Nord-Aurdal, Sør-Aurdal, Vestre Slidre og Øystre Slidre (Oppland)

Valdreskommunene har utredet fordeler og ulemper ved kommunesammenslutning som ble sluttført våren 2003. Kommunene tar sikte på å avholde rådgivende folkeavstemning om sammenslutningsspørsmålet i løpet av høsten 2004.

Gol og Hemsedal (Buskerud)

Kommunene har i 2002 fått midler til å utrede mulige konsekvenser av en sammenslutning og nye samarbeidsområder. Sluttrapporten forelå i april 2004. Det tas sikte på å avholde rådgivende folkeavstemning dersom styringsgruppa og kommunestyrene går inn for sammenslutning.

Salten (Beiarn, Bodø/Skjerstad, Fauske, Gildeskål, Hamarøy, Meløy, Saltdal, Sørfold og Steigen - Nordland)

Kommunene vedtok sommeren/høsten 2003 å utrede fordeler og ulemper ved ulike inndelingsalternativer i Saltenregionen. Salten Regionråd har stått sentralt i prosessen og kommunene fikk i 2003 midler til å utrede sammenslutning. Det er satt som forusetning for tildeling av midlene at kommunene i Salten deltar i prosjektet Framtidens kommunestruktur - kommuner med ansvar for egen utvikling og at de også uttaler seg om de utredede alternativene for kommuneinndeling i Nordland som de inngår i.

Gamvik og Lebesby (Finnmark)

Kommunestyrene i Gamvik og Lebesby har vedtatt å utrede konsekvensene ved kommunesammenslutning, som ett av flere alternativer. Fylkesmannen i Finnmark har gitt kommunene midler i 2002 til utredning som ikke er sluttført.

Nedre Romerike - Aurskog-Høland, Fet, Lørenskog, Nittedal, Rælingen, Skedsmo, Sørum (Akershus)

Kommunene på Nedre Romerike har etter sluttføring av et forprosjekt høsten 2003 valgt å gå videre med et hovedprosjekt i 2003 med støtte fra Kommunal- og regionaldepartementet. I hovedprosjektet skal kommunene utrede utvikling av det interkommunale samarbeidet blant annet gjennom en samkommunemodell.

Kommunene på Nedre Romerike ønsker å se den planlagte utredningen om videreutvikling av det interkommunale samarbeidet i sammenheng med kommunestrukturprosjektet Framtidens kommunestruktur - kommuner med ansvar for egen utvikling. Gjennom en kopling av prosjektene kan det være mulig å gi en samlet framstilling av handlingsalternativer for kommunene, som også innbefatter at ulike inndelingsalternativer utredes.

11.4 Lokale folkeavstemninger om kommunesammenslutninger - en studie

I alle sammenslutningsprosessene som er avsluttet har kommunestyrene valgt å følge det rådet velgerne har gitt i folkeavstemningene. Dialogen og samspillet mellom velgerne og den politiske ledelsen blir dermed viktig for beslutningene som fattes i disse sakene.

På oppdrag fra departementet har Norsk institutt for by- og regionforskning gjort en casestudie av innbyggernes holdninger til spørsmålet om kommunesammenslutninger og kommunikasjonen mellom innbyggere og politikere i slike saker. 4

Åtte kommuner i tre områder, som alle avholdt rådgivende folkeavstemning i forbindelse med kommunevalget i 2003, er med i undersøkelsen: Aure/Tustna, Førde/Gaular/Jølster/Naustdal og Skånland/Tjeldsund. Data baserer seg på en spørreundersøkelse av i alt 2329 stemmeberettigede i disse kommunene. Disse dataene er sammenholdt med opplysninger om hvilke anbefalinger den kommunale politiske og administrative ledelsen i den enkelte kommune gikk ut med i forkant av folkeavstemningen og hvilke argumenter de brukte for å begrunne sine standpunkter.

Studien har for det første undersøkt hvorvidt velgerne festet tiltro til ledelsens argumenter om konsekvensene av en kommunesammenslutning. For det andre har den sett på om ledelsen i sin argumentasjon la vekt på det samme som innbyggerne eller om ledelsen og velgerne snakket forbi hverandre. Det er også gjort analyser av hvilke spørsmål som har vært viktigst for innbyggernes stemmegivning.

Analysen viser at innbyggerne er mest opptatt av spørsmål som næringsutvikling, kommuneøkonomi og tjenestetilbud. Velgerne stemmer med andre ord i tråd med det de oppfatter som sine materielle interesser. Lokaldemokrati (kontakt- og påvirkningsmuligheter) og grad av tilknytning til kommunen har derimot liten eller ingen betydning for stemmegivningen.

Analysen konkluderer også med at dialogen mellom velgere og ledelsen ser ut til å være god. I seks av de åtte kommunene fulgte et flertall av velgerne anbefalingene fra ordførere og rådmenn. Bare i to kommuner ble ikke ledelsens anbefalinger fulgt, og bare i en av kommunene konkluderer analysen med at velgerne hadde liten tiltro til ledelsens argumenter, samtidig som de heller ikke synes å legge vekt på argumentene som ble fremført. Det generelle inntrykket fra undersøkelsen er at ledelsens anbefalinger i meget stor grad har vært basert på argumenter som også innbyggerne har lagt vekt på.

12 Forenkling av regelverk og opprettelse av rapporteringsregister

12.1 Forenkling av statlig regelverk

Som en del av regjeringens arbeid med modernisering av offentlig sektor har prosjektet Gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren vært videreført. Prosjektet har omfattet ulike typer tiltak som gjennomgang av aktuelt regelverk i det enkelte departement, idédugnad og e-postaksjon rettet mot alle landets ordførere. Stortinget har tidligere blitt løpende orientert om prosjektet blant annet gjennom St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedreoppgavefordeling og sist gjennom St.prp. nr. 66 (2002-2003) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2004.

Det gis i vedlegg 12 en departementsvis oversikt over gjennomførte og planlagte regelendringer.

Bakgrunnen for prosjektet var å frembringe en oversikt over regler som ut fra et kommunesynspunkt er spesielt uheldige ved at de hindrer effektiv drift og politisk styring i kommunene. Regelforenkling er et viktig tiltak for å bidra til et levende lokalt folkestyre ved å redusere statlige bindinger på kommunesektoren. Statens oppgave må være å gi kommunene handlingsrom slik at de kan finne kostnadseffektive løsninger tilpasset lokale forhold og sine borgeres behov.

Retningslinjene for fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren, som regjeringen vedtok 2. september 2002, blir nå i stor grad benyttet aktivt av departementene og vil være det viktigste hjelpemiddel i det videre arbeidet med nye lover og forskrifter.

Retningslinjene bygger på en grunnleggende forståelse av at når kommunesektoren har fått ansvaret for å løse en oppgave, vil kommunene og fylkeskommunene også være ansvarlig for å finne egnede måter å organisere oppgaveløsningen, delegere etter behov, planlegge tjenesten og ansette tilstrekkelig personell med riktig kompetanse etc. Ved høy grad av statlig styring, vil kommunenes og fylkeskommunenes rolle gradvis kunne endres fra aktiv handling til passiv etterlevelse av statlige initiativ og forventninger. Statlig regelverk som vedtas ut fra hensyn som ønskes ivaretatt innen én sektor kan få konsekvenser for en annen sektor. Slik kan statlige regelverk fremstå som fragmenterte og få utilsiktede virkninger når løsningene skal gjennomføres lokalt.

Lokalt folkestyre innebærer nærhet mellom innbyggerne og politiske beslutninger. Dette kan være med på å redusere politisk fremmedgjøring og øke interessen for politisk deltakelse ved at innbyggerne får anledning til å påvirke forhold som spesielt angår dem selv. Nærhet mellom innbyggerne og de politiske beslutningsprosessene bidrar også til maktspredning ved at den politiske beslutningsmyndigheten desentraliseres fra sentralt hold til lokale organer.

Retningslinjene innebærer at det i særlovgivningen ikke bør gis regler om:

• bestemte organer i kommuner eller fylkeskommuner og regler om sammensetning, sekretariatsløsninger og lignende for slike

• intern delegasjon eller andre administrative forhold som ledelse, innstillingsrett og lignende i kommuner og fylkeskommuner

• særlige regler om tekniske forhold i kommunale og fylkeskommunale institusjoner og lokaler, herunder særlige vilkår av teknisk karakter for utbetaling av statlige tilskudd til bygging av kommunale institusjoner mv.

• faglige kompetansekrav og bemanningsnormer mv.

• statlige godkjenningsordninger

• kommunale (handlings)planer på enkeltområder

• særskilte saksbehandlingsregler, herunder særskilte regler for forberedelse av enkelte typer vedtak

• nye individuelle rettigheter hvor kommuner og fylkeskommuner er pliktsubjekt.

Det fremgår av vedlegg 12 hva som er gjort på forenklingsfronten i de involverte departementene. Regjeringen Bondevik II har fremmet en rekke forenklingsforslag. Her nevnes kort noen av dem:

• Det er innført en ordning med kompensasjon for merverdiavgift for å nøytralisere konkurransevridninger.

• Det er lagt til rette for forenklinger i flere av bestemmelsene i plan- og bygningsloven og ytterligere endringer er under arbeid.

• Kommunal revisjon vil fra 1. juli 2004 kunne konkurranseutsettes.

• Det er gjennomført en omfattende overføring av oppgaver til kommunene på landbruks- og miljøområdet.

• En rekke forskrifter er blitt forenklet og samordnet.

Regjeringen ønsker nå framover å ha fokus på regelverk som er under generell gjennomgang. Det er fem særlig viktige områder i forhold til fremtidig regelforenkling: barnehageregelverket, kommunehelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven, alkoholloven og opplæringsloven.

Arbeidet med forenkling i regelverket om opplæring har vært omfattende og bidratt til å imøtekomme kommunesektorens ønske om forenkling og økt handlingsrom. Reglene om klassedeling er erstattet med en regel om pedagogisk og trygghetsmessig forsvarlig størrelse på elevgruppene. Bestemmelsen om klassestyrer er erstattet med en regel om kontaktlærer for den enkelte eleven. Reglene om skoleledelse er endret og regelen om krav til rektor er opphevet. Formelle kompetansekrav for rektor er erstattet med krav om realkompetanse samtidig som rektorkravet blir utvidet til å gjelde alle skoler. Forbudet mot å være rektor for mer enn én skole bortfaller også. Gjennom disse endringene gir regjeringen kommunene større handlefrihet og ansvar.

Utdannings- og forskningsdepartementet har lagt frem St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring. I stortingsmeldingen foreslås det å legge til rette for at den enkelte kommune får frihet til å organisere hjem/skolesamarbeidet. Det presenteres en rekke tiltak som innebærer endringer i innhold, struktur og organisering av grunnopplæringen. Blant annet foreslås det å utarbeide nye læreplaner i alle fag i grunnopplæringen som også omfatter grunnleggende ferdigheter. Dagens detaljstyring av arbeidsmåter og organisering av opplæringen skal reduseres, og det foreslås en oppmykning av nasjonale regler om fag- og timefordelingen for å gi skolene større mulighet til lokal og individuell tilpassing. Samlet sett skjer det et systemskifte i styringen av skolen.

I tillegg har Utdannings- og forskningsdepartementet lagt fram Ot.prp. nr. 55 (2003-2004) Om lov om endringar i opplæringslova og friskolelova. Lovendringene vil gi kommunene og skolene større mulighet til selv å finne frem til gode pedagogiske og organisatoriske modeller for særskilt språkopplæring.

Når det gjelder innholdet i kommunale kulturskoler ønsker ikke Utdannings- og forskningsdepartementet å innføre en forskrift som kan angi innholdet i kulturskoletilbudet. Dette er et eksempel på at departementet lar hensynet til lokaldemokratiet og kommunal handlefrihet veie tyngre enn et statlig ønske om en felles norm for hele landet.

Barnehageloven er nå under revisjon med sikte på å gi kommunene større handlefrihet ved utformingen av barnehagetilbudet, tilpasset lokale forhold og behov. Barne- og familiedepartementet har i St.meld. nr. 24 (2002-2003) Barnehagetilbud til alle - økonomi, mangfold og valgfrihet varslet at spørsmålet om ledelse av barnehager, kompetansekrav til personalet, regler om lokaler, uteområder og brukermedvirkning er de viktigste regler som vil bli vurdert. Barne- og familiedepartementet vil fremme en odelstingsproposisjon med endringer i barnehageloven vinteren 2005. Jf. for øvrig vedlegg 12.2 om forenklinger av regelverket innenfor Barne- og familiedepartementets områder.

Regjeringen har nedsatt et utredningsutvalg som vurderer harmonisering av sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven. Utvalget skal være ferdig innen 1. juli 2004. Siktemålet med harmoniseringen er å sikre ensartet regulering av likeartede tjenester, sikre helhetlige tilbud til brukere med sammensatte behov og bedre kommunenes mulighet til å gjennomføre dette. Å hindre ansvarfraskrivelse mellom tjenester og sektorer og forenkle regelverket for brukere, tjenesteytere og kommuner er også et siktemål med arbeidet.

Sosialdepartementet sendte ved årsskiftet 2003/2004 ut et høringsnotat med foreslåtte endringer i alkoholloven. Bakgrunnen har vært å modernisere, forenkle og oppdatere alkoholloven slik at kommunene får et godt styringsverktøy. De foreslåtte lovendringene vil gi kommunene større frihet til å organisere sitt alkoholpolitiske arbeid. De viktigste endringsforslagene er at begrensningen i delegasjonsadgangen og pålegget om opprettelse av kommunale kontrollutvalg foreslås opphevet. Sosialdepartementet tar sikte på å fremme forslag til Stortinget om endringer i alkoholloven innen utgangen av sommeren 2004.

12.2 Opprettelse av rapporteringsregister

I regjeringens arbeid med modernisering er effektivisering og forenkling av rapportering fra kommunene til staten et sentralt virkemiddel.

Stortinget sluttet seg i Innst. S. nr. 326 (2000-2001) til følgende:

«Som ledd i samordningen av rapporteringsordninger vil regjeringen utrede nærmere etablering av et oppgaveregister, med oversikt over kommunesektorens samlede oppgaveplikter. Det eksisterer i dag et Oppgaveregister i Brønnøysund for rapporteringskrav overfor næringslivet.(Jf. St.prp. nr. 82 (2000-2001)).»

En interdepartemental arbeidsgruppe bestående av Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Brønnøysundregistrene og Statistisk sentralbyrå har anbefalt opprettet et register for kommuners oppgaveplikter. Prosjektgruppen har lagt frem en rapport med vurderinger og anbefalinger vedrørende etablering, drift, bruk og nytte av et sentralt rapporteringsregister som skal inneholde en samlet, oppdatert oversikt over hva som rapporteres fra kommunesektoren til statsforvaltningen.

Det finnes i dag ikke noe systematisk opplegg som har etablert, vedlikeholder og gjør tilgjengelig en samlet og strukturert oversikt over hva som rapporteres fra kommunesektoren. Forprosjektet har kartlagt ca. 132 rapporteringsforekomster. I tillegg kommer rapporteringsplikter knyttet til øremerkede tilskudd. Av de kartlagte rapporteringspliktene blir ca. 43 rapporteringsforekomster håndtert av KOSTRA. I dag skjer samordning av rapporteringen fra kommunesektoren gjennom Samordningsrådet som ledes av Kommunal- og regionaldepartementet, og arbeidsgruppene i KOSTRA. Men denne samordningen er ufullstendig og har potensiale for forbedring. Departementet mener at et tilgjengelig og oppdatert rapporteringsregister med tilstrekkelig innhold og bruksfunksjonalitet er et nødvendig verktøy i rådets og arbeidsgruppenes arbeid med sikte på samordning, forenkling, standardisering og effektivisering bl.a. ved bruk av tekniske hjelpemidler og rapporteringskanaler.

Hovednytten av et register vil være; et virkemiddel for samordning og forenkling, samt:

• Gi kommunene oversikt over hva som kreves rapportert slik at de bedre kan organisere og effektivisere innrapporteringen

• Gir grunnlag for å vurdere rimeligheten av den samlede oppgavebyrden for kommunene

• Tilgjengeliggjøring av en samlet oversikt vil kunne bidra til mer bruk av de innsamlede opplysningene

• Et nødvendig verktøy for Samordningsrådet og arbeidsgruppene i KOSTRA i vurdering av all rapportering, herunder dobbeltrapportering og forenkling

• Bidrar til redusert rapporteringsomfang - mindre kostnader i kommuner og hos oppgaveforvaltere

Det vil bli igangsatt et hovedprosjekt med formål å klargjøre nærmere hjemling og tilpasninger for investeringer og drift av registeret. Det er i denne sammenheng vesentlig at kostnadene kan holdes på et moderat nivå, slik at saken må vurderes på nytt dersom kostnadene blir vesentlig større enn forutsatt.

13 Incentiver på vann- og avløpsområdet

Regjeringen er opptatt av gode incentivordninger for offentlig virksomhet, herunder forvaltningen av vann- og avløpssystemene. Regjeringens overordnete mål for vann- og avløpstjenestene er en vannforsyning som leverer vann av høy kvalitet og med høy grad av pålitelighet, at avløpsvann håndteres på en måte som skåner naturen, og at tjenestene leveres til en samfunnsøkonomisk riktig pris.

Vannbehandling, vannforsyning, avløpsbehandling og avløpshåndtering, herunder vedlikehold av og investeringer i VA-anlegg, er i dag i hovedsak et kommunalt ansvar. Regjeringen har tillit til at kommunene kan møte utfordringene og levere gode vann- og avløpstjenester, men ser det som nødvendig med rammebetingelser som stimulerer til effektiv drift og langsiktig forvaltning.

Offentlige monopoler (faktiske eller juridiske) vil være gjenstand for regulering av inntekter, eksempelvis gjennom selvkostprinsippet. I sektorer som VA, der man ønsker å oppnå flere mål samtidig, slik som effektivitetsøkninger og bedret tjeneste- og miljøkvalitet, vil det være vanskelig å utforme en regulering som fullkomment ivaretar begge hensyn samtidig. Ulike reguleringsregimer har ulike styrker og svakheter. Eventuelle framtidige endringer av reguleringsregimet for VA-sektoren må derfor bero på en vurdering av hvilke styrker og svakheter alternative reguleringsregimer har i forhold til ulike hensyn, og hvilke hensyn man ønsker å vektlegge.

Med bakgrunn i de utfordringene sektoren står overfor har SINTEF på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet utredet muligheter for å etablere et nytt finansieringssystem og et nasjonalt informasjonssystem (benchmarking) for VA-sektoren. SINTEFs vurdering er at et slikt finansieringsregime, tilsvarende inntektsreguleringssystemet i elnettsektoren, gir sentrale fordeler i form av synliggjøring av kvalitet og effektivitet, sterkere incentiver for forbedringer og bedre kontrollmekanismer overfor aktørene i sektoren. SINTEFs anbefaling, basert på egenskapene ved VA-sektoren og erfaringene fra elnettsektoren, er at det i første omgang etableres et benchmarkingssystem som utvikles og prøves over tid, og som senere benyttes som reguleringsgrunnlag.

Departementet mener at et benchmarkingssystem i seg selv uansett vil gi klare fordeler under dagens selvkostregime. Særlig vil dette gjelde forbedring av incentivene til kvalitets- og effektivitetsforbedringer på VA-området, gjennom økt fokus på og kunnskap om egne prestasjoner og prosesser. Økt bevissthet rundt egne prestasjoner og prosesser gir økt motivasjon for læring og forbedring. Dette vil bidra til større fokus på tjenestekvalitet, leveringssikkerhet og kostnadsnivå.

Et nytt finansieringsregime vil kreve betydelige endringer i regelverk og oppbygging av et sentralt myndighetsorgan som kan tillegges regulatoroppgaver. Departementets vurdering er at spørsmålet om eventuell innføring av et alternativt inntektsreguleringssystem for VA-sektoren krever et bedre beslutningsgrunnlag. Overgang til et nytt finansieringsregime forutsetter i alle tilfelle en stegvis og tidkrevende prosess. En beslutning om å innføre et nytt inntektsregime til erstatning for selvkostprinsippet må blant annet baseres på de erfaringene man høster med et slikt benchmarkingssystem.

Et optimalt nivå på investeringer og vedlikehold forutsetter bruk av planleggingsverktøy og tilgang på relevante styringsindikatorer. Et nasjonalt informasjonssystem vil spille en sentral rolle i forhold til optimalisering av investeringer og vedlikehold og forbedring av tjenestekvalitet.

Åpenhet om kostnader og måten gebyrene fastsettes på, er viktig for forbrukernes og andre interessegruppers tillit til at gebyrene er fastsatt i tråd med gjeldende retningslinjer, og for å fremskaffe et godt beslutningsgrunnlag for lokalpolitikere. Utvikling av et nasjonalt system vil synliggjøre faktisk tjenestekvalitet og kostnader, og dermed også bidra til større åpenhet og kontroll.

Det er således av flere grunner behov for å samle relevant informasjon som beskriver kvalitet og kostnader på VA-tjenestene ved det enkelte VA-verk. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor starte arbeidet med å utvikle et slikt nasjonalt informasjonssystem med grunnlag i eksisterende informasjonssystemer (KOSTRA, vannverksregisteret og Mattilsynets informasjonsregister).

Effektiviserings- og kvalitetsforbedringer krever tiltak fra både statens og kommunenes side, og fra bransje- og nettverksorganisasjonene. Regelverksforenkling er av bransjen fremholdt som et av de viktigste effektiviseringstiltak. Departementet vil derfor ta initiativ til en gjennomgang av relevante deler av regelverket for å vurdere mulighetene for et mer helhetlig og enklere regelverk på VA-området. Staten kan også bidra med støtte til forskningsinnsats, som kan gi utvikling av teknologi og kompetanse.

Bransjeorganisasjonen NORVAR fremholder at det ligger et betydelig effektiviseringspotensial i bedre organisering i VA-sektoren. God og langsiktig forvaltning av VA-verk krever kompetanse og kunnskap. Det er derfor avgjørende både i forhold til økt kvalitet og effektivitet at kommunene gis mulighet til å bygge opp større faglige miljøer som kan tiltrekke seg personer med god kompetanse på VA-området. Kommuneloven og lov om interkommunale selskaper legger til rette for felleskommunal drift i større enheter. Slike samarbeid vil også være et virkemiddel for effektivisering gjennom utnyttelse av stordriftsfordeler. Kommunene må lokalt også vurdere andre driftsformer, som samarbeid med private, multi-utility-løsninger med andre forsyningssektorer, konkurranseutsetting og prosjektsamarbeid. Organisasjons- og driftsløsningene må imidlertid tilpasses lokale forhold. Departementet arbeider med et utkast til standardkontrakt for kommunale driftsavtaler med private på VA-området. Standardkontrakter vil være et nyttig hjelpemiddel for kommuner som vurderer konkurranseutsetting.

En bredere omtale av behovet for incentivforbedringer på VA-området er gitt i vedlegg 6.

14 Oppgavefordeling og regelverk - endringer på departementenes fagområder

14.1 Barne- og familiedepartementet

14.1.1 Barnehager

Innledning

1. mai 2004 trådte forskriftene om foreldrebetaling i barnehage og likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd i kraft. Skjønnsmidlene til barnehager ble innført fra samme dato. Skjønnsmidlene inngår i den samlede offentlige finansieringen av barnehagesektoren.

Dette er sentrale elementer i det brede barnehageforliket som ble inngått 11. juni 2003 i forbindelse med Stortingets behandling av St.meld. nr. 24 (2002-2003) Barnehagetilbud til alle - økonomi, mangfold og valgfrihet og Ot.prp. nr. 76 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager (barnehageloven). Forliket omfatter bl.a. virkemidler for å nå målet om barnehageplass til alle som ønsker det, 80 prosent offentlig finansiering av driftskostnadene i sektoren, regulering av foreldrebetalingen i barnehager, likeverdig behandling av offentlige og private barnehager, og statlige utjevningsmidler (skjønnsmidler) som innrettes ut fra ulike kostnadssituasjoner og ressursbruk i kommunene. Barnehageforliket gjelder for inneværende stortingsperiode. Under behandlingen av kommuneproposisjonen for 2004, vedtok Stortinget at det statlige driftstilskuddet til barnehager innlemmes i inntektssystemet fra 1. januar 2006.

Offentlig finansiering og likeverdig behandling av barnehager

I St.meld. nr. 28 (2003-2004) Om søskenmoderasjon i foreldrebetalingen m.m. ble Stortinget orientert om første trinn i innfasingen av likeverdig behandling fra 1. mai 2004. Når det gjelder den videre innfasingen av likeverdig behandling, ble det vist til budsjettet for 2005. Behovet for en evaluering av konsekvensene for kommuner og private eiere av forskriften om likeverdig behandling før forskrifter for videre likeverdig behandling fastsettes, ble også understreket. I behandlingen av stortingsmeldingen uttalte komiteen følgende, jf. Innst.S. nr. 154 (2003-2004):

«Komiteen peker på at Regjeringen legger opp til å komme tilbake til spørsmålet om innfasing av likeverdig behandling av offentlige og private barnehager i forbindelse med budsjettet for 2005. Komiteen viser til at departementet mener at det er behov for å vurdere konsekvensene for kommunene og private eiere av forskriften om likeverdig behandling som nå trer i kraft. Komiteen vil understreke at økonomisk likeverdig behandling skal bli resultatet, og ber departementet i Revidert nasjonalbudsjett 2004 presentere et opplegg som sørger for dette. Forskriften må forstås i samsvar med disse merknadene.»

Barne- og familiedepartementet har lagt til rette for en første innfasing av likeverdig behandling ved å opprettholde differensieringen av det statlige driftstilskuddet og ved å forskriftsregulere kommunenes plikt til å sørge for likeverdig behandling i forhold til offentlige tilskudd fra 1. mai 2004. På denne måten er barnehageforliket, der Regjeringen blir bedt om å komme tilbake i statsbudsjettet for 2004 med et forslag til hvordan økonomisk likeverdig behandling kan innfases (Innst. S. nr. 250 (2002-2003) side 19), fulgt opp. Med likeverdig behandling menes at alle barnehager skal behandles likeverdig i forhold til offentlige tilskudd. Det betyr at den enkelte barnehage på bakgrunn av sin historiske kostnadssituasjon skal få offentlige midler som gjør det mulig å gjennomføre maksimalpris og moderasjonsordninger. Likeverdig behandling betyr med andre ord ikke nødvendigvis likt kronebeløp.

Tidligere har det ikke vært stilt krav til kommunal egenfinansiering i barnehagesektoren. Resultatet har vært en skjev fordeling av offentlige midler mellom kommunale og private barnehager. Kravet om at kommunene skal sørge for at alle barnehager i kommunen, inklusive ikke-kommunale, har tilstrekkelig offentlig finansiering er derfor en betydelig endring av det offentlige finansieringsansvaret for private barnehager. I forskriften om likeverdig behandling pålegges kommunene å dekke kostnader i ikke-kommunale barnehager som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Kommunenes plikt begrenses oppad til å sørge for lik offentlig finansiering som i tilsvarende egne barnehager. Kommunene har heller ikke plikt til å dekke økte kostnader utover normal pris- og kostnadsvekst for kommunesektoren. I kommuneproposisjonen for 2005 er pris- og kostnadsvekst i kommunesektoren anslått til å bli om lag 3 prosent i 2004. I forskriften legges det videre til grunn at kommunene ikke har plikt til å dekke ev. merkostnader i ikke-kommunale barnehager som følge av at de setter en lavere foreldrebetaling enn de kommunale barnehagene i kommunen. Det åpnes også for at kommunen kan avkorte sitt tilskudd dersom ikke-kommunale barnehager tar ut et urimelig utbytte samtidig som bemanning er vesentlig svekket eller lønnskostnader per årsverk er vesentlig lavere enn i tilsvarende barnehage eid av kommunen. Barnehageeier kan påklage kommunens vedtak om tilskudd til fylkesmannen. Begrensningene i kommunenes plikt er blant annet begrunnet i barnehageforlikets forutsetning om kostnadskontroll.

Regjeringen har med sitt opplegg sørget for at barnehagene er sikret tilstrekkelig offentlig finansiering for å klare innføringen av maksimalpris trinn I fra 1. mai. Høsten 2002 ble driftstilskuddssatsene økt med om lag 10 prosent og høsten 2003 ble satsene ytterligere økt med 33 prosent i private barnehager og 19 prosent i kommunale barnehager. Beregningene som ble gjort på bakgrunn av pris- og kostnadsjusterte regnskapstall fra private og kommunale barnehager, viste at beløpene som ble bevilget til barnehageformål var nok til at barnehageeiere kunne tilby foreldre en gjennomsnittlig betalingssats på 2 500 kroner i måneden for en heltidsplass. Det vil si at allerede i fjor høst var det tilstrekkelig med midler til å gjennomføre hoveddelen av barnehagereformen. Den økonomiske satsingen er videre forsterket ved at det i budsjettet for 2004 ble lagt inn ytterligere 485 millioner kroner i skjønnsmidler til barnehager fra 1. mai 2004. Med de samlede offentlige midlene som skal gå til barnehageformål fra 1. mai skal alle barnehager være i stand til å innfri kravet om maksimalpris i foreldrebetalingen. Forskrift om likeverdig behandling innebærer også at alle ikke-kommunale barnehager får inntekter som sikrer at det historiske kostnadsnivået kan videreføres uten at barnehagen må legges ned på grunn av manglende finansiering eller at de må redusere kvaliteten på tilbudet.

Fordeling av skjønnsmidler

På oppdrag fra Barne- og familiedepartementet har konsulentene Fürst og Høverstad ANS foretatt en beregning av den samlede virkningen av økningen i det ordinære statlige driftstilskuddet til barnehager og den nødvendige reduksjonen i foreldrebetaling som følge av innføring av makspris for henholdsvis kommunene og for et utvalg på 256 ikke-kommunale barnehager ( Analyse av kostnader i barnehagene i 2002, desember 2003). For de aller fleste kommunene og barnehagene overstiger inntektsøkningen som følge av økte satser for statstilskudd fra 2002 til 2004 den inntektsreduksjonen som blir konsekvensen av innføring av makspris. Dersom en forutsetter at alle foreldre betaler makspris (2 750 kroner per måned for en heldagsplass), blir netto inntektsøkningen for kommunale barnehager på 2,95 kroner per oppholdstime og for de ikke-kommunale barnehagene på 2,26 kroner per oppholdstime.

Disse merinntektene reduseres noe som følge av forutsetningen om søskenmoderasjon og ordninger for foreldre med lav betalingsevne. Likevel er det en mindre andel av kommuner og private barnehager som opplever en netto inntektsreduksjon - der redusert foreldrebetaling som følge av innføring av makspris ikke fullt ut kompenseres gjennom økningen i det statlige driftstilskuddet. Disse skjevhetene er bakgrunnen for etablering av skjønnspotten, som vil bidra til å jevne ut muligheten for å oppfylle blant annet makspris.

Ved første tildelingsrunde av skjønnsmidler har det vært viktig å sikre at barnehagene får dekket sine kostnader ved innføring av maksimalgrense på foreldrebetalingen. Midlene er utbetalt til kommunene etter beregninger av behovet for midler i den enkelte kommune. Det er videre forutsatt at kommunene har opprettholdt sin egenfinansiering på 2003-nivå. Kommunenes netto merkostnader til både eksisterende og nye barnehager er anslått ut fra felles prinsipper. I beregningene er det tatt utgangspunkt i barnehagenes årsmeldinger, antall barn i barnehager per 2002, regnskapsrapportering fra kommunene (KOSTRA) og fra de ikke-kommunale barnehagene for 2002. Det betyr at alle kostnader knyttet til driften som private barnehager rapporterte inn i 2002 er tatt hensyn til ved beregning av behovet for midler. Dette igjen innebærer at i beregningene av behovet for midler til private barnehager er også eiers uttak av midler til utbytte eller godtgjørelse for eiers innsats i 2002 inkludert som kostnad. Videre er kostnadene for nye plasser i 2003 tatt med i beregningene og de totale kostnadene er pris- og kostnadsjustert for 2003 og 2004. Inntektene til barnehagene er beregnet ut fra gjeldende statstilskuddssatser og anslått foreldrebetaling, forutsatt maksimalpris på 2 750 kroner for en heltidsplass og proporsjonalt lavere betaling for deltidsplasser. I tillegg er det også tatt hensyn til innføringen av en nasjonal sats for søskenmoderasjon på 30 prosent for barn nummer to eller flere.

Det er lagt opp til at andre tildelingsrunde med skjønnsmidler skal skje i løpet av oktober. Hovedsakelig vil tildelingen være basert på etablering av nye barnehageplasser i løpet av 2004. Kompensasjon for nye plasser, etablert i 2003 og planlagt etablert i 2004, vil gis med utgangspunkt i kommunale nettokostnader per plass. I bevilgningen over statsbudsjettet er det lagt inn tilstrekkelig med midler til full statlig finansiering av nye plasser i 2004. Det er følgelig ikke krav om kommunal medfinansiering for nye plasser. I tillegg gis det statlig investeringstilskudd for å redusere finansieringsbehovet ved etablering av nye barnehageplasser. Barne- og familiedepartementet vil i tiden fremover følge nøye med på utviklingen i kostnadene og hvordan tildelingen av første runde med skjønnsmidler er med på å bidra til å sikre at innføringen av maksimalpris trinn I gjennomføres i tråd med barnehageforliket. Det er satt i gang eksterne utredninger for å evaluere innføring av maksimalpris trinn I.

Barne- og familiedepartementet har utarbeidet en veileder til praktisering av kravet om likebehandling i kommunene. Veilederen inneholder konkrete forslag til hvordan kommunene kan beregne tilskuddet til ikke-kommunale barnehager og er et nyttig verktøy for kommunene i arbeidet med likebehandlingen. Det er gjennomført regionale konferanser med alle kommuner, og det er avholdt møter med representanter for private organisasjoner.

Tilskuddet til tiltak for barn med funksjonshemming i barnehage

1. januar 2004 startet en gradvis omlegging av tilskuddet til tiltak for barn med funksjonshemming i barnehage. Hensikten er å gjøre tilskuddsordningen mer målrettet i forhold til behovet i kommunene og barnehagene. Tilskuddet utgjorde tidligere ti prosent av det samlede ordinære driftstilskuddet til barnehager i den enkelte kommune. I 2004 blir halvparten av midlene fordelt ut fra de tidligere kriteriene, mens halvparten fordeles på bakgrunn av antall barn i alderen 1 - 5 år i den enkelte kommune. I 2005 vil hele tilskuddet utmåles ut fra de nye kriteriene.

14.1.2 Krisesenter

Regjeringen foreslo i St.prp. nr. 66 (2002-2003) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2004 å innlemme kapittel 840, post 60 Tilskudd til krisetiltak i rammetilskuddet til kommunene. Stortinget vedtok da en fortsatt øremerking. Dette ble også fulgt opp i regjeringens budsjettforslag for 2004. Ved behandlingen av budsjettet viste Stortinget til tidligere forslag om delt finansiering mellom staten og kommunene, med henholdsvis 80 og 20 prosent finansiering. Barne- og familiedepartementet har i brev til komiteen lovt å drøfte dette i årets kommuneproposisjon.

Krisesentrene driver et tilbud som er av stor betydning for å bekjempe vold i hjemmet, og hjelpe ofrene for slik vold. De ansvarlige for krisesentrene gir uttrykk for at uforholdmessig mye av arbeidsinnsatsen går med til å sikre driften økonomisk. Krisesenterbevegelsen ønsker en statlig basert finansiering.

Barne- og familiedepartementet ser krisesentrenes behov for en stabil og langsiktig økonomi basert på en i alt vesentlig offentlig finansiering. Barne- og familiedepartementet har derfor utredet to modeller for finansiering - en statlig og en kommunal.

Statlig eller kommunal finansieringsmodell

Dagens finansieringsordning krever at vertskommunen godkjenner tiltakets driftsbudsjett. Dette utløser et statstilskudd på 50 prosent av budsjettet. Kommunenes tilskudd og eventuelle andre midler sentrene mottar dekker de resterende 50 prosent. En statlig modell vil innebære at staten i langt større grad enn i dag går inn og stiller krav til virksomheten ved sentrene som grunnlag for et statstilskudd. Staten vet sannsynligvis nok om kostnadene ved å drive krisesentre til å kunne utforme et rimelig tilskudd basert på normkostnader for krisesentre med ulik størrelse og kapasitet. Et slikt tilskudd vil da styres av tilbudet som kan gis brukerne, og ikke uten videre av kommunenes bevilgninger. Det kan imidlertid stilles krav om et visst nivå på andre inntekter i tillegg til en slik statlig bevilgning. Økonomien varierer i dag mye fra senter til senter. Tilskudd basert på normkostnader vil derfor sannsynligvis føre til en nokså stor omfordeling av midlene i forhold til dagens situasjon.

Barne- og familiedepartementet mener at ansvaret for krisesenterdrift fortsatt bør være kommunalt forankret og kan derfor ikke tilrå en statlig modell som beskrevet ovenfor. Krisesentrene var i utgangspunktet frivillige tiltak opprettet som alternativ til det offentlige hjelpeapparatet. Med tiden har de utviklet seg i retning av et supplement og en viktig samarbeidspartner for det offentlige. Nær kontakt med det lokale hjelpetilbudet er viktig for kvaliteten på den hjelpen som kan gis brukerne i form av kunnskap om tilbudet og god lokal oppfølging etter krisesenteroppholdet. Tilbudet bør derfor forankres på det samme forvaltningsnivået som andre førstelinjetjenester. Det finansielle ansvarsprinsipp tilsier da at kommunene også bør ha hovedansvaret for finansieringen. Dette er ivaretatt i dagens finansieringsordning gjennom at kommunens godkjenning av krisesentrenes budsjett styrer utgiftsnivået.

En økning av det øremerkede statstilskuddet til 80 prosent av driftsbudsjettene vil redusere kommunenes økonomiske ansvar, og dette kan svekke interessen for gode og kostnadseffektive løsninger og interkommunalt forpliktende samarbeid. Det kommunale tilskuddet vil fremdeles være utslagsgivende for totalbudsjettet, men en reduksjon i det finansielle ansvaret kan lett følges av en reduksjon i det kommunale engasjementet og dermed føre til større usikkerhet for sentrene enn i dag. Gitt et fortsatt øremerket statlig tilskudd, vil derfor Barne- og familiedepartementet holde fast ved dagens finansieringsordning som den beste modellen. Det legges likevel til grunn at det statlige tilskuddet på sikt bør innlemmes i rammetilskuddet til kommunene.

Lovfesting

Barne- og familiedepartementet har også vurdert om krisesentertilbudet skal lovfestes som et kommunalt ansvar. Nærmere 90 prosent av kommunene bidrar i dag økonomisk til drift av krisesentrene, og kommunene har valgt å prioritere en vesentlig realvekst i bevilgningene til krisesentrene i løpet av de siste årene. Dette viser at kommunene har tatt et betydelig ansvar for krisesentertilbudet uten at et slikt ansvar har vært lovfestet. Etter Barne- og familiedepartementets vurdering er det derfor ikke nødvendig å lovfeste en slik plikt for kommunene. En lovfesting vil også være i strid med regjeringens prinsipper for styring av kommunesektoren.

Forvaltning

Omlag hver tiende kommune er vertskommune for et senter, og 87 prosent av kommunene bidrar økonomisk til drift av ett eller flere senter. Kommunenes samlede økonomiske innsats overfor sentrene har økt med henholdsvis 6, 7 og 14 prosent i 2001, 2002 og 2003. Likevel er kompetansen og kunnskapen om voldsproblematikk ofte begrenset i flere av kommunene. Det vil være behov for fortsatt statlig innsats for å sikre og utvikle krisesentervirksomheten i noen år framover, ikke minst for å styrke vertskommunenes arbeid med å få til langsiktige interkommunale løsninger på området. Forvaltningen av tilskuddet og utviklingsoppgavene vil bli lagt til Statens barnevern og familievern (SBF), som fra før har ansvaret for barnevern og familievern. Kompetanse i forhold til barn og vold, og vold i nære relasjoner er viktig også for de andre saksfeltene SBF har ansvaret for, og en samordning og kompetanseutveksling mellom disse sektorene vil styrke arbeidet mot vold som helhet. Dette er også foreslått i Kvinnevoldsutvalgets utredning (NOU 2003:31 Retten til et liv uten vold).

Tilgjengelighetsplan

Dagens utbygging basert på privat initiativ og kommunal velvilje viser store variasjoner i dekning i ulike regioner. Det bør derfor utarbeides en tilgjengelighetsplan for landet som helhet. SBF har fem regionkontorer, noe som gir et godt utgangspunkt for i samarbeid med kommunene å vurdere et jevnere tilbud i landet som helhet. På bakgrunn av en slik plan må det forventes at alle kommuner etter hvert bidrar til å gi sine innbyggere et tilbud om akutthjelp ved vold i hjemmet.

Utbedringslån

Utredninger har vist at krisesenterdrift ofte skjer i uhensiktmessige og gamle lokaler. Selv om noe av veksten i kostnadene de siste årene skyldes utbedring av lokaler, er bygningsmessige utbedringer noe av det sentrene har hatt størst problemer med å skaffe midler til. Husbankens ordning for utbedringslån omfatter nå også krisesentre med botilbud. Ordningen omfatter lån til utbedring, lån til ombygging og ominnredning. Det kan også gis lån til oppføring dersom det er aktuelt med nybygging. Informasjon om dette sendes krisesentre og kommuner.

Incestsentre

Barne- og familiedepartementet tar sikte på at den delen av tilskuddsordningen som går til incestsentrene skal videreføres som i dag, men at dette skal vurderes spesielt i forbindelse med budsjettet for 2006.

14.2 Finansdepartementet

14.2.1 Statlig overtakelse av kontroll og revisjon av skatteoppkreverne/skatteregnskapet

Høsten 2003 vedtok Stortinget å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon, med unntak for skatteoppkreverfunksjonen/skatteregnskapet. Fra 1. juli 2004 vil kontroll og revisjon på dette området bli lagt til staten. Riksrevisjonen forutsetter at de kommunevise skatteregnskapene for første halvår 2004 revideres av kommunerevisjonen, og at dette kan legges til grunn ved Riksrevisjonens videre revisjon av skatteregnskapene for dette året. Kommunene er tilskrevet nærmere om dette.

14.2.2 Gjennomgang av skatteoppkreverfunksjonen

Med bakgrunn i Stortingets ønske om resultatforbedringer av skatteoppkreverfunksjonen, nedsatte Finansdepartementet våren 2003 et utvalg for å gjennomgå funksjonen, herunder vurdere forbedringstiltak innenfor dagens kommunale organisering og alternativt ved en statlig overtakelse av funksjonen. Utvalgets rapport foreligger i disse dager.

14.2.3 Eiendomsskatt

I St.meld. nr. 29 (2003-2004) Om skattereform har Finansdepartementet varslet at det legges opp til endringer i eiendomsskatten som vil gi kommunene større handlingsrom i utformingen av eiendomsskatten.

I dag kan eiendomsskatt kun skrives ut på områder utbygd på byvis og/eller for verk og bruk. Den skjønnsmessige avgrensningen gjør det vanskelig for mange kommuner å praktisere regelverket for eiendomsskatt. Finansdepartementet mener derfor at det kan være behov for å vurdere endringer i eiendomsskattelovens virkeområde med sikte på klare og forutsigelige vilkår for utskriving av eiendomsskatt.

Finansdepartementet vil videre vurdere å gi kommunene valgfrihet med hensyn til hvilke eiendomstyper som kan ilegges eiendomsskatt. Det kan være aktuelt å skille mellom bolig og fritidseiendom, kraftanlegg og annen næringseiendom. Finansdepartementet varsler også at det vil vurderes å endre bestemmelsen om at kommunene maksimalt kan oppjustere eiendomsskattesatsene med to promillepoeng hvert år. Det er ikke foreslått å endre maksimalsatsen på sju promille.

14.3 Helsedepartementet

14.3.1 Samhandling mellom 1. og 2. linjetjenesten

Det ble høsten 2003 opprettet et offentlig utvalg som skal vurdere økonomiske, juridiske og organisatoriske virkemidler som kan stimulere til bedre samhandling mellom ulike aktører og nivå i helsetjenesten. Spesialisthelsetjenesten og den kommunale helsetjenesten har i dag ulike rammevilkår, og samhandlingen er i mange tilfeller ikke god nok. Utvalget skal foreta en grundig gjennomgang av hvordan helsetjenesten fungerer for pasienter som er avhengig av tjenester på ulike nivå og fra ulike aktører. I tillegg skal utvalget også analysere sterke og svake sider ved dagens helsetjeneste ut fra de behov store pasientgrupper har for et helhetlig tilbud fra 1. og 2. linjetjenesten. Utvalget skal avgi sin vurdering innen utgangen av 2004.

14.3.2 Lavterskel helsetilbud - innlemming i inntektssystemet

Øremerket tilskudd til lavterskel helsetiltak er foreslått innlemmet i inntektssystemet fra 2005. Se omtale i kapittel 5.

14.3.3 Opptrappingsplan for psykisk helse 1999-2008

Opptrappingsplanen for psykisk helse innebærer at det skal investeres 6,3 milliarder kroner i løpet av planperioden, og at driftsutgiftene gradvis skal økes til et nivå som ligger reelt ca. 4,6 milliarder kroner over nivået i 1998. Bevilgningen til opptrappingsplanen økte med 335 millioner kroner i 1999, 408 millioner kroner i 2000, 435 millioner kroner i 2001, 520 millioner kroner i 2002 og 670 millioner kroner i 2003. Bevilgningen er økt med ytterligere 700 millioner kroner i 2004.

For å lykkes i arbeidet med å skape et godt og individuelt tilpasset tilbud i brukernes nærmiljø, anses det som avgjørende at brukerperspektivet styrkes. Dette gjelder både i tilknytning til planlegging og utvikling av tjenestene og i tilknytning til det individuelle møtet mellom bruker og behandler.

Status for utviklingen av tjenestene og for utbetaling av driftstilskudd til kommunene (kapittel 743, post 62)

Kommunene har mottatt øremerkede tilskudd på dette området fra og med 1995. Det samlede omfanget av tjenester viser fortsatt en positiv utvikling. Stadig flere kommuner har etablert spesielle botilbud og samarbeid med arbeidsmarkedsetaten. Personelltilgangen synes i hovedsak god. Unntaket er mindre kommuner med generelle rekrutteringsproblemer.

Tilskudd for 2004 utbetales på grunnlag av planlagt aktivitet i 2004 i kommunene på dette området. Kommunene må ha levert tilfredsstillende resultatrapportering for 2003, og samtidig vist at den samlede aktiviteten i 2004 planlegges økt i forhold til 2003-nivået minst svarende til økningen i tilskuddet fra 2003 til 2004. Det vises her til Stortingets behandling av årets statsbudsjett. Det er avsatt 1 544 millioner kroner til drift som fordeles til kommunene, i hovedsak etter inntektssystemets kostnadsnøkkel for den kommunale helse- og sosialtjenesten.

Opptrappingsplanens mål og virkemidler ble vurdert i 2003, og resultatene fra denne ble omtalt i St.prp. nr. 1 (2003-2004). Evaluering av opptrappingsplanen viser store forskjeller mellom kommunene. Det videre arbeidet vil kunne innebære justerte signaler til kommunene med hensyn til videre satsning. I Budsjett-innst. S. nr. 11 (2003-2004) ble regjeringen bedt om å komme med en revidering av behov og nærmere framdriftsplan i statsbudsjettet for 2005.

Status for utbygging av omsorgsboliger over opptrappingsplanen for psykisk helse

Det ble i 2003 gitt om lag 900 tilsagn til omsorgsboliger over opptrappingsplanen. Totalt for planperioden er 2 487 tilsagn nå gitt. De siste 913 tilsagnene er planlagt gitt i 2004. Det er over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett satt av 173 millioner kroner til finansiering av omsorgsboliger i 2004. Det er i tillegg avsatt 66,8 millioner kroner til kompensasjon for utgifter til renter og avdrag.

14.3.4 Interkommunalt legevaktsamarbeid

I Budsjett-innst. S. nr. 11 (2003-2004) ba et flertall i sosialkomiteen Helsedepartementet foreta en vurdering av hvordan en kan få til en kostnadsfordeling mellom folketrygd og kommune slik at kommunene ikke taper på å legge til rette for en ordning som totalt sparer samfunnet for utgifter, som gir befolkningen et bedre helsetilbud og som i tillegg er god personalpolitikk.

Helsedepartementet har sammenstilt et grunnlagsmateriale som består av en nylig ferdigstilt rapport fra SINTEF-Unimed (Økonomiske konsekvenser av interkommunalt legevaktsamarbeid), Statistisk sentralbyrås rapport 2004/6 (Kommunenes utgifter til primærlegetjenesten 2002 og organisering av legevakt), publiserte artikler, evaluering av Namdalsprosjektet, takstbrukundersøkelser i Rikstrygdeverket og oversikt over årlige utbetalinger av refusjoner. Materialet viser at kommuner med interkommunalt legevaktsamarbeid i form av bemannet legevaktsentral på natt (og eventuelt på kveldstid) samlet får høyere utgifter til drift av legevakt. Materialet viser videre at trygderefusjonene i forbindelse med legevaktarbeid på natt og kveld reduseres, spesielt sykebesøk. De økte kommunale utgifter antas i hovedsak å være knyttet til lønn til ekstra sykepleier på natt i tillegg til lege, behov for bakvakter i store distrikter og lavere inntekter enn forventet (trygderefusjoner og egenandeler).

Hovedforklaringen på reduserte trygdeutgifter på natt/kveld ser ut til å være at legekonsultasjoner og sykebesøk i tidligere legevaktorganisering i stor grad bestod av allmennmedisin, det vil si pasienttilfeller som ikke var akutt/øyeblikkelig hjelp-tilfeller. En omlegging til interkommunalt legevaktsamarbeid med legevaktsentral, innebærer at den geografiske avstanden til vakthavende lege blir lengre for store deler av befolkningen i vaktdistriktet. Det forutsettes at kun behov for øyeblikkelig hjelp skal ivaretas, slik det forutsettes etter kommunehelsetjenesteloven. Pasienter som ikke har behov for øyeblikkelig hjelp, får beskjed om å henvende seg til sin fastlege dagen etter hvis behov. Dette innebærer at den medisinske hjelp som legevaktlegen i tidligere legevaktordning (uten legevaktsentral) utførte på kveld og natt, i hovedsak er overført til fastlegene på dagtid. Det ser ute til at når legevakten er lett tilgjengelig på kveld, blir den benyttet til «ordinær allmennmedisin». En bedre tilgjengelighet til lege på dagtid ved innføring av fastlegeordningen, i kombinasjon med interkommunalt legevaktsamarbeid på kveld/natt, begrenser dermed omfanget av «ordinær allmennmedisin» på kveld og natt. Trygdeutgiftene ved legevakt på kveld/natt er i økende grad overført til fastlegens virksomhet på dagtid. Det eksisterer således ikke et regnskapsmessig grunnlag for å foreslå overføringer fra trygden til kommuner med interkommunalt legevaktsamarbeid.

Helsedepartementet vil i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund og Den norske lægeforening arbeide videre med å få fram reelle kostnadsberegninger for ulike måter å organisere legevakt på kveld og natt.

14.3.5 Partnerskap for folkehelse

Helsedepartementet varslet i St.meld. nr. 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge - folkehelsepolitikken en styrking av infrastrukturen for det lokale folkehelsearbeidet, gjennom å stimulere til en nasjonal offentlig folkehelsekjede basert på partnerskap mellom stat, fylkeskommune og kommune. Partnerskapet skal også danne grunnlag for et mer systematisk samarbeid med frivillig sektor.

Det er i budsjettet for 2004 satt av 10 millioner kroner til en tilskuddsordning for å stimulere til utvikling av regionale og lokale partnerskap for folkehelse. I utgangspunktet er fylkeskommunen tiltenkt den koordinerende rollen i partnerskapene knyttet til tilskuddsordningen, men det åpnes også for regiondrevne interkommunale partnerskap. Det er imidlertid en forutsetning for utbetaling av tilskudd at fylkeskommunene er involvert i arbeidet.

Tilskuddsmidlene skal gå til delfinansiering av koordinatorfunksjoner og administrasjon av partnerskapene, i all hovedsak i kommunene. Fra 2005 vil det også være aktuelt å kanalisere midler fra nasjonale satsinger til forebyggende tiltak gjennom partnerskapsfylkene.

14.4 Justisdepartementet

14.4.1 Nytt, digitalt radiosamband for nødetatene

Justis- og politidepartementet har i St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet - Veien til et mindre sårbart samfunn og i St.prp. nr. 1 (2003-2004) redegjort for behovet for nytt nødnett. Det arbeides fortsatt med å vurdere alternative utbyggingsformer, herunder trinnvis utbygging og realisering ved tjenestekjøp.

14.4.2 Den sivile rettspleien på grunnplanet

Innenfor den sivile rettspleien på grunnplanet har kommunene det økonomiske og administrative ansvaret for forliksrådene. Enkelte kommuner har dessuten ansvaret for stevnevitnefunksjonen, og noen få kommuner har ansvaret for namsmannsfunksjonen. I Ot.prp. nr. 43 (2003-2004) har Justisdepartementet foreslått at staten overtar det økonomiske og administrative ansvaret for den sivile rettspleien på grunnplanet i sin helhet. Dette er i samsvar med tilrådingen i NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. Det tas sikte på at staten overtar ansvaret fra 1. januar 2006, men lovforslaget åpner for at staten kan overta ansvaret fra et tidligere tidspunkt enkelte steder dersom staten og vedkommende kommune er enige om det.

14.5 Kommunal- og regionaldepartementet

14.5.1 Kommunelovens regler om fritak og permisjoner

Kommuneloven § 15 nr. 2 lyder:

«Kommunestyret og fylkestinget kan etter søknad frita, for et kortere tidsrom eller resten av valgperioden, den som ikke uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning kan skjøtte sine plikter i vervet.»

Vervet som folkevalgt innebærer ombudsplikt, dvs. at man har plikt til å fungere i vervet en er valgt til og utføre de oppgaver vervet medfører. Ombudsplikten kan ikke strekkes så langt at det ikke skal være mulig å bli fritatt fra plikten dersom berettigede hensyn tilsier det. Lovens bestemmelse innebærer en avveining mellom ombudsplikten på den ene siden og berettigede menneskelige hensyn på den andre siden.

I forbindelse med stortingsbehandlingen av ny valglov ble følgende anmodningsvedtak oversendt regjeringen til behandling:

«Stortinget ber regjeringen om å vurdere nødvendige lovendringsforslag i kommunelovens regler om fritak, permisjoner m.v. med sikte på å oppnå en klargjøring og ensartet håndhevelse av regelverket.»

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite uttalte at

«erfaringer fra flere kommuner tyder på at kommunelovens bestemmelser om fravær, fritak og permisjoner praktiseres for vilkårlig».(Innst. O nr. 81 (2001 - 2002)).

Kartlegging av praksis

På bakgrunn av anmodningsvedtaket har departementet gitt Østlandsforskning i oppdrag å foreta en kartlegging av praksis omkring fritak/permisjoner i 44 kommuner og fire fylkeskommuner for valgperioden 1999-2003. Hovedkonklusjonene kan oppsummeres slik:

Gjennomsnittlig 13 folkevalgte per kommune/fylkeskommune (av disse tre representanter i kommunestyre/fylkesting) har blitt innvilget fritak i perioden.

Hovedårsakene til fritak/permisjon er helsemessige forhold hos den folkevalgte selv eller den nærmeste familien (45 prosent), stor belastning i forbindelse med arbeid eller studier(31 prosent), og midlertidig opphold utenfor kommunen.

De aller fleste søknader innvilges. Søknader på grunn av helsemessige forhold innvilges praktisk talt automatisk.

Kommunene oppfatter ikke omfanget av søknader som stort. De fleste kommunene vurderer sin praksis som liberal eller «rimelig», med henvisning til hensynet til et fungerende lokaldemokrati. Et mindretall mener at de har en streng praksis, ut fra et ønske om å bevare plikten til å skjøtte politiske verv. Hvorvidt praksis oppfattes som liberal eller streng synes ikke å ha noen betydning, verken når det gjelder antall søknader eller hvordan søknadene blir behandlet.

Kommunenes størrelse synes ikke å ha noen betydning når det gjelder antall utskiftninger i forhold til antall folkevalgte.

Departementets merknader

Etter departementets syn vil en endring i kommunelovens regler om fritak og permisjoner bare være aktuell dersom det påvises at dagens regler ikke fungerer etter intensjonene og fører til ulik praksis kommunene imellom.

Lovens regler åpner for et visst skjønn når det gjelder å gi fritak/innvilge permisjoner, i den forstand at det vil være adgang til å ta hensyn til den enkeltes individuelle situasjon når det gjelder helse, familieforhold, arbeid og lignende. Dette vil kunne føre til at praksis kan variere noe fra kommune til kommune. Østlandsforsknings rapport tyder ikke på at kommunene følger en så ulik praksis at det skulle tilsi regelendringer. Rapporten tyder på at den relative andelen ikke varierer med kommunenes størrelse når det gjelder innbyggertall. Dette er et moment som taler for at dagens regler fungerer tilfredsstillende.

Rapporten viser at i gjennomsnitt ni prosent av kommunestyrerepresentantene har fått fritak i løpet av perioden 1999-2003. Etter departementets syn er ikke dette tallet spesielt høyt, og det tyder på at kommunene ikke er for liberale i sin praksis.

En innstramming i regelverket kan, som enkelte kommuner påpeker, føre til at det blir vanskeligere å rekruttere folk til lokalpolitiske verv, noe som oppfattes som en svekking av det lokale demokratiet. Departementet deler denne vurderingen.

Departementet mottar ikke mange henvendelser fra kommuner eller folkevalgte når det gjelder tolkning av lovens bestemmelser, eller ønske om lovendringer. Dette tyder på at regelverket fungerer tilfredsstillende.

Departementets konklusjon

Det synes ikke å være behov for endringer i kommunelovens regler om permisjoner og fritak for folkevalgte.

14.5.2 Nedleggelse av politiske verv i kommuner og fylkeskommuner

Bakgrunn

Under Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 45 (2001-2002) Om lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven) stilte kontroll- og konstitusjonskomitéen spørsmål om det var grunn til å vedta bestemmelser om hva som skal skje i situasjoner hvor politikere nedlegger sine verv i protest. Den direkte foranledningen var den da aktuelle situasjonen i Vardø hvor flertallet av medlemmene i kommunestyret nedla sine verv. Disse medlemmene trådte etter kort tid inn igjen i vervene etter at Fylkesmannen i Finnmark hadde opphevet kommunestyrets vedtak ved lovlighetskontroll av eget tiltak.

I lnnst.O. nr. 81 (2001-2002) uttalte kontroll- og konstitusjonskomiteen følgende:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, viser til den nylige kaotiske tilstanden i Vardø hvor et flertall av kommunestyrets representanter lovstridig fratrådte sine folkevalgte verv. F l e r t al l e t viser til at dagens lovverk ikke har noen klar løsning på hva som skal skje i de tilfeller hvor de folkevalgte nekter å utføre sine lovpålagte oppgaver som folkevalgte.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra, Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet vil be Regjeringen vurdere om det er behov for en gjennomgang av regelverket.»

Gjeldende rett

Kommunestyret eller fylkestinget kan ikke på generelt grunnlag frita seg selv for sine verv uten at det er lovhjemmel for det. Kommuneloven eller andre lover har ingen slik generell hjemmel. Folkevalgte er lovlig valgte ombudsmenn som plikter å gjøre tjeneste ombudstiden ut. Plikten for medlemmene til å delta i folkevalgt organs behandling (møter) og avstemninger er sentral i kommuneloven, jf. kapittel 7 om folkevalgtes rettigheter og plikter. Nedleggelse av politiske verv, som fører til at lovpålagte oppgaver ikke blir utført, er derfor ulovlig. Hele vårt demokratiske system er basert på at denne plikten respekteres.

Statlige inngrep overfor kommunene og medlemmer av kommunestyret/fylkesting må ha hjemmel i lov eller annet særskilt rettsgrunnlag. Dette følger av det ulovfestede legalitetsprinsippet. Flertallet i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité viser til at dagens lovverk ikke har noen klar løsning på hva som skal skje i de tilfeller hvor de folkevalgte nekter å utføre sine lovpålagte plikter. Departementet har derfor innhentet en ekstern betenkning som grunnlag for sin vurdering av om det er behov for nye virkemidler av rettslig karakter.

Kommuneloven

Et medlem av kommunestyret/fylkestinget kan i visse tilfelle suspenderes fra vervet, jf. kommuneloven § 15 nr. 3. Dersom kommunestyret/fylkestinget finner grunn til det, kan det gis et bindende pålegg om at medlemmet skal tre ut av vervet hvis hun/han er siktet for visse straffbare forhold eller det er reist tiltale mot vedkommende i forbindelse med slike forhold og det straffbare forhold har tilknytning til vervet som folkevalgt, for eksempel korrupsjon eller underslag.

Hvis kommunestyret/fylkestinget eller et flertall av dets medlemmer vedtar å nedlegge sine verv, vil fylkesmannen/departementet etter eget tiltak kunne prøve lovligheten av vedtaket og erklære det ugyldig, jf. kommuneloven § 59 nr. 5. Lovlighetskontroll utløses også dersom minst tre av kommunestyrets/fylkestingets medlemmer krever det, jf. § 59 nr. 1.

Gjennom lovlighetskontrollen kan staten på en autoritativ måte markere at vedtaket er ulovlig og at de medlemmer det gjelder plikter å fortsette i vervet. Først hvis disse medlemmene ikke gjeninntrer i sine verv, blir spørsmålet om ytterligere tiltak aktuelt.

Straffeloven

Medlemmer av folkevalgte organer omfattes av straffelovens definisjon av «offentlig tjenestemann». Medlemmer av kommunestyret/fylkestinget kan derfor dømmes og ilegges straff etter de alminnelige bestemmelser i straffelovgivningen. Straffeloven har i tillegg en rekke spesielle bestemmelser som fastsetter at «offentlige tjenestemenn» kan straffes for handlinger eller unnlatelser som de begår i kraft av sin posisjon.

Straffelovens spesielle bestemmelser om straff for «offentlige tjenestemenn» er primært knyttet til de mindre alvorlige straffbare forhold, det vil si forseelsene, jf. lovens kapitel 33. Det følger av straffeloven §§ 324 og 29 nr. 1 at en folkevalgt som ikke utfører sine plikter i henhold til vervet, kan straffes med bøter eller med tap av vervet.

Skadeserstatningsloven - ulovfestede erstatningsregler

Medlemmer av kommunestyrer/fylkesting kan bli gjort erstatningsrettslig ansvarlig for handlinger eller unnlatelser de begår i kraft av sine verv, forutsatt at de alminnelige erstatningsvilkår foreligger. Både brudd på taushetsplikten, stemmeplikten og andre brudd på plikter som følger av vervet kan etter omstendighetene resultere i erstatningsansvar.

Departementets merknader

Det er ikke vanlig at samtlige nedlegger sine verv i valgperioden. Vi kjenner bare til noen svært få tilfelle og i ingen av disse sakene ble det reist straffesak mot de folkevalgte. Beslutningene har fortonet seg som politiske markeringer mot statlige rammebetingelser og negativ utvikling i kommunen.

Som vi har sett har vi innenfor både kommunalretten, strafferetten og erstatningsretten forskjellige bestemmelser som kan benyttes av staten når folkevalgte ulovlig nedlegger sine verv.

Den myndighet fylkesmennene/departementet har etter kommuneloven § 59 til å prøve lovligheten av et vedtak om nedleggelse av verv og eventuelt erklære det ugyldig, er etter departementets oppfatning det mest aktuelle virkemidlet vi har i slike situasjoner.

Selv om en sterkere reaksjonsform fra statens side kan ha en preventiv effekt, vil strafferettslige tiltak trolig ha en negativ effekt på tillitsforholdet mellom de folkevalgte på lokalplanet på den ene side og staten på den andre side. Departementet anser det derfor lite aktuelt å gå til anmeldelse i situasjoner der kommunestyrer/fylkesting nedlegger sine verv. Dialog kombinert med lovlighetskontroll er etter vår oppfatning mer hensiktsmessige virkemidler.

Et levende demokrati må ha rom for protester og ulike former for «sivil ulydighet». Konsekvensene av slike kortvarige aksjoner er heller ikke så store. Administrasjonen i den enkelte kommune/fylkeskommune vil ha delegerte vedtaksfullmakter som ikke bortfaller selv om kommunestyret/fylkestinget i en begrenset periode «nedlegger» sine verv. Det forhold at publikums tillit kan bli svekket, er imidlertid også et moment i vurderingen av rettslige virkemidler. Bruk av kommuneloven § 59 anses her som et egnet og tilstrekkelig virkemiddel til å synliggjøre statens reaksjon.

Det er ikke i norsk lovgivning noe system som trer inn hvis et kommunestyre/fylkesting vedtar å «nedlegge» seg selv. Fylkesmannen har ikke hjemmel (heller ikke departementet) til å overta styringen av kommunen eller fylkeskommunen i slike tilfelle. Blir nedleggelsen permanent, kan departementet måtte gripe inn for å sikre at borgerne får det de har krav på etter nasjonal lovgivning. Å lage nye lovhjemler for en slik situasjon, mener departementet ikke er hensiktsmessig basert på dagens situasjon og erfaringer.

Departementets konklusjon

Etter departementets oppfatning har vi de rettslige virkemidlene vi trenger for å straffeforfølge/kreve erstatning av de folkevalgte hvis de ulovlig nedlegger sine verv. Departementet ser derfor ikke noe behov for å supplere lovverket med nye og skjerpende straffebestemmelser eller andre sanksjonsregler.

14.5.3 Forsøk med oppgavedifferensiering - framskriving av uttrekk for 2005 for forsøk innen samferdsel og kulturminne

For 2004 gjennomføres følgende uttrekk fra fylkeskommunenes rammetilskudd til kommunenes rammetilskudd i forbindelse med forsøk med oppgavedifferensiering innen kulturminne og transport (tabell 14.1).

For budsjettet for 2005 og påfølgende år i forsøkene er det nødvendig å framskrive dette uttrekket.

I St.prp. nr. 66 (2002-2003) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2004 heter det at det grunnleggende prinsippet for framskriving av uttrekk i forsøkene er veksten i fylkeskommunenes frie inntekter.

En eventuell vekst i fylkeskommunenes frie inntekter de neste årene vil i all hovedsak skyldes demografiske endringer knyttet til den sterke økningen i antall 16-18-åringer i videregående opplæring. Det legges derfor opp til at de beløpene som trekkes ut av fylkeskommunens rammetilskudd for forsøkene kun prisjusteres.

14.5.4 Differensiert arbeidsgiveravgift

Overgangsordning

For å unngå at næringslivet i de berørte områdene skal oppleve en sterk kostnadsøkning fra det ene året til det andre, har regjeringen fått godkjent av ESA en overgangsordning for sonene 3 og 4. Dette innebærer at økningen i arbeidsgiveravgiften for disse sonene skal skje gradvis fram mot 2007.

Nasjonal transportstøtteordning

EFTAs overvåkningsorgan ESA godkjente 25. februar 2004 en ny ordning med direkte transportstøtte i Norge. Ordningen trådte i kraft med virkning fra 1. januar 2004. Transportstøttens siktemål er å stimulere til økonomisk vekst i næringssvake områder ved å redusere de konkurransemessige ulemper som følge av lange transportavstander og spredt bosetting i enkelte distrikter. Innvilget transportstøtte skal som hovedregel ikke overstige den avgiftsøkningen foretaket får som følge av økte satser for arbeidsgiveravgift fra 1. januar 2004. Ordningen er rettighetsbasert og forvaltes av Innovasjon Norges kontor i Bodø.

14.5.5 Skoleanlegg - rentekompensasjon

Rentekompensasjon for kommuner og fylkeskommuner skal stimulere kommunene til oppføring av nye skoleanlegg og til rehabilitering, opprusting og tilrettelegging av eksisterende skoleanlegg. Ordningen skal sette kommunene i stand til å ta opp lån på i alt 15 milliarder kroner over en periode på åtte år, ved at staten dekker rentekostnadene. Utregningen av renteutgiftene tar utgangspunkt i et serielån med 20 års løpetid med flytende rente i Husbanken. Siden oppstart av ordningen i 2002 til og med 2004 er det gitt investeringsrammer på i alt åtte milliarder kroner, det vil si mer enn halvparten av hele rammen i løpet av tre år.

14.5.6 Oppfølging av St.meld. nr. 23 (2003-2004) Om boligpolitikken

Kommunal- og regionaldepartementet la 6. februar i år fram en stortingsmelding om boligpolitikken (St.meld. nr. 23 (2003-2004)). I meldingen, som det tas sikte på blir behandlet i Stortinget i juni i år, foreslås det flere tiltak som berører kommunesektoren.

Det foreslås en gradvis omlegging av den statlige subsidieringen av utleieboliger. Subsidiene vil i framtiden gis i form av konsumstøtte (bostøtte) og ikke som investeringsstøtte (boligtilskudd). Som første skritt foreslås det at boligtilskuddet settes til maksimalt 20 prosent av boligens kostnader, samtidig som 100 millioner kroner overføres fra boligtilskuddet til bostøtten. Påplusningen på bostøtten benyttes til å øke dekningsprosenten for kommunalt disponerte utleieboliger fra 70 til 80 prosent slik at leier og utleier kompenseres for bortfallet av tilskuddet. Kommunal- og regionaldepartementet vil følge utviklingen nøye for å unngå eventuelle utilsiktede negative konsekvenser av omleggingen. Kommunal- og regionaldepartementet foreslår også andre endringer i bostøtteordningen for å målrette denne ordningen mot de grupper i samfunnet som har mest behov for hjelp, og for å gjøre den til et enklere og bedre virkemiddel for kommunene i forhold til arbeidet med vanskeligstilte på boligmarkedet.

Kommunal- og regionaldepartementet ønsker at Husbanken skal styrke samarbeidet med kommunene og private aktører utover selve lånevirksomheten. Dette skal oppnås ved å utvikle Husbankens rolle som tilrettelegger, kunnskapsutvikler og veileder. Husbankens tilskuddsordninger vil bli tilpasset dette formålet. Sentralt i boligmeldingen står også en strategi for å forebygge og bekjempe bostedsløshet. Husbanken skal ha et koordineringsansvar for arbeidet, og legge til rette for at kommunene kan utforme lokalt tilpassede strategier. Det skal også legges til rette for interkommunalt samarbeid på området.

14.5.7 Lovfesting av opplæring i norsk og samfunnskunnskap for innvandrere og omlegging av dagens tilskuddsordning

Regjeringen har i Ot.prp. nr. 50 (2003-2004 ) Om lov om endring i introduksjons-loven mv., foreslått å lovfeste opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.

Gjennomføringen er foreslått lagt til kommunene, slik at kommunene får plikt til å tilby opplæring til alle grupper som omfattes, uavhengig av om personene har krav på gratis opplæring eller må betale for denne.

Departementet har videre foreslått at en omlegging av dagens tilskuddsordning til en per capita-basert tilskuddsordning utredes. Kommunene vil da motta tilskudd etter en enhetlig satsstruktur, uavhengig av hvordan tilbudet organiseres. Kommunene vil samtidig stå friere med hensyn til bruken av midlene.

En omlegging av tilskuddsordningen vil kreve en del utredningsarbeid, men det tas likevel sikte på at forslag til ny tilskuddsordning skal kunne iverksettes fra det tidspunkt en ny ordning med rett og plikt til norskopplæring trer i kraft. Dersom den nye ordningen skal tre i kraft 1. januar 2005, vil forslag til ny tilskuddsordning bli lagt fram i St.prp. nr. 1 (2004-2005). Dagens tilskuddsordning vil gjelde inntil en ny tilskuddsordning er på plass. Videre vil dagens tilskuddsordning bli beholdt i fem år fra det tidspunkt rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap blir innført, for de grupper som ikke blir omfattet av ny ordning.

Departementet har fortsatt som mål at tilskuddet skal legges inn i rammetilskuddet etter at reformen har virket i noen år.

14.5.8 Evaluering av den nye bosettingsordningen

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2004 ba Stortinget regjeringen evaluere dagens bosettingsordning og vurdere nye modeller for bosetting av flyktninger i kommunene innenfor de vedtatte økonomiske rammene. Det forutsettes at ordningene fortsatt må være basert på frivillighet. Videre ba Stortinget i forbindelse med trontaledebatten regjeringen legge fram prinsipper og framgangsmåte for bosetting av flyktninger i revidert nasjonalbudsjett for 2004.

På denne bakgrunn er det i revidert nasjonalbudsjett for 2004 gitt en evaluering av den nye bosettingsordningen. Det er her også foreslått enkelte tiltak. Tiltakene har ikke budsjettmessige konsekvenser for inneværende år.

14.5.9 Krav om kompensasjon for merverdiavgift etter begrenset ordning av 1995

Kommunene har etter lov av 17. februar 1995 nr. 9 rett til delvis kompensasjon for merverdiavgift for anskaffelser fra visse næringsdrivende, hovedsakelig bygge- og anleggsvirksomheter og renholdsbedrifter, for anskaffelser i 2003. Krav om kompensasjon for merverdiavgift på slike anskaffelser skal på vanlig måte sendes skattemyndighetene i løpet av første halvår 2004. Utbetaling av kompensasjon for anskaffelser i 2003 etter den begrensede ordningen vil som tidligere skje to år i etterkant, det vil si i 2005. For 2005 vil kommunene og fylkeskommunene også motta kompensasjon etter ny ordning (anskaffelser i 2005). Omleggingen av ordningen medfører dermed at kommunesektoren i 2005 vil få utbetalt både etter ny og gammel ordning. Dersom det ikke foretas andre korreksjoner, vil dette medføre en betydelig økning av utbetalingene over statsbudsjettet og en tilsvarende inntektsøkning for kommunesektoren. En forutsetning for ordningene er imidlertid at de skal finansieres av sektoren selv. Det vil derfor være nødvendig å foreta korreksjoner i kommunenes og fylkeskommunenes rammeoverføringer tilsvarende kompensasjonskravene for 2003.

14.6 Kultur- og kirkedepartementet

14.6.1 Den kulturelle skolesekken

I behandlingen av St.meld. nr. 38 (2002-2003) Den kulturelle skulesekken, jf. Innst.S. nr. 50 (2003-2004), vedtok Stortinget følgende:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at mest mulig av de tildelte midlene kommer barna til gode gjennom kulturopplevelser, og vil derfor øke andelen av midlene fra Den kulturelle skolesekken som går til lokale tiltak til 70 prosent i 2004 og 80 prosent i 2005. Midlene skal gå uavkortet til tiltak i kommunene, og departementet må komme tilbake til Stortinget med en vurdering av hvordan dette best kan sikres.»

Kultur- og kirkedepartementet har i samarbeid med Utdannings- og forskningsdepartementet utarbeidet en ordning for fordeling av midlene til lokale tiltak som er foreslått å gjelde til og med skoleåret 2006-2007. Midlene fordeles på fylkeskommunene etter samme fordelingsnøkkel som i 2003, der det tas hensyn til elevtall, avstander og kulturell infrastruktur. Fylkeskommunene fordeler en tredjedel videre til kommunene etter fordelingsnøkkelen for kvalitetsutviklingsmidler i grunnopplæringen. En tredjedel skal forvaltes av fylkeskommunen til regionale formidlingsordninger. Den siste tredjedelen skal fordeles av fylkeskommunen slik det synes mest tjenlig i det enkelte fylke. Fylkeskommunen vil ha ansvar for at tilbudet når alle elever i fylket, og at det blir lagt vekt på høy kvalitet og mangfold i tilbudet. Fra skoleåret 2005-2006 vil kommuner eller samarbeidende kommuner med mer enn 30 000 innbyggere kunne få tildelt hele sin andel av de statlige midlene til fylket.

14.7 Landbruksdepartementet

14.7.1 Regionale miljøprogram

Fra og med 2005 skal det være etablert egne miljøprogram knyttet til landbruket i alle fylker, jf. St.prp. nr. 70 (2002-2003). Programmene skal inneholde en analyse og en prioritering av miljøutfordringer knyttet til landbruket i fylket samt egne tilskuddsordninger rettet mot å løse disse utfordringene. Ansvaret for utforming av miljøprogrammene er lagt til fylkesmennene, men kommunene er trukket aktivt inn i arbeidet. Programmene skal ses i sammenheng med prioriteringene i de tiltaksstrategier kommunene lager for de økonomiske virkemidlene de forvalter på landbrukssiden. Det er videre en forutsetning at kommunene trekkes aktivt inn i prosessen knyttet til utarbeidingen av miljøprogrammene. Det er også en forutsetning at fylkesmennene sender forslag til regionalt miljøprogram på høring til kommunene før det oversendes Statens landbruksforvaltning for godkjenning.

14.8 Miljøverndepartementet

14.8.1 Forskift for opprydding i forurenset grunn ved bygge- og gravearbeider

Miljøverndepartementet har fastsatt ny forskrift om opprydding i forurenset grunn ved bygge- og gravearbeider. Forskriften trer i kraft 1. juli 2004. Gjennom forskriften gjøres kommunen til forurensningsmyndighet i saker vedrørende terrenginngrep i områder hvor det er grunn til å tro at det er forurenset grunn, og hvor inngrepet kan medføre skade eller ulempe ved at eksisterende forurensning spres eller gjøres mindre tilgjengelig for oppryddingstiltak. Dersom grunnen er forurenset, følger det av forskriften av tiltakshaver skal utarbeide en tiltaksplan. Kommunen er gjennom forskriften gitt ansvar for å godkjenne at tiltaksplanen er dekkende og i samsvar med forskriftens krav. Kommunens godkjenning fratar likevel ikke tiltakshaver ansvaret for å sikre at tiltakene er tilstrekkelige til å oppnå nødvendig miljøkvalitet. Kommunen fører for øvrig tilsyn med at forskriften følges. Kommunen kan fastsette gebyr til dekning av utgiftene knyttet til sine oppgaver etter forskriften.

14.8.2 Administrasjon av jakt i statsallmenning

Oppgavene knyttet til administrasjon av jakt på elg, hjort, rådyr, bever og gaupe i statsallmenning er ved forskrift av 8. mars 2004 overført fra Statsskog SF til fjellstyrene. Dette innebærer en overføring til et folkevalgt organ på lokalt nivå. All jaktutøvelse i statsallmenning blir nå administrert av fjellstyret.

14.8.3 Forskrift om sanksjoner ved overskridelse av fristene etter plan- og bygningsloven

Den nye forskriften vil fra 1. juli 2004 innebære at kommuner som har fastsatt gebyr i medhold av plan- og bygningsloven § 109 for behandling av planforslag, ved overskridelse av fristen skal tilbakebetale forslagsstiller andeler av det totale gebyret etter nærmere fastsatte regler.

14.8.4 Endringer i plan- og bygningsloven om klage og innsigelse

Stortinget har vedtatt forenklinger i plan og bygningslovens bestemmelser om innsigelse og klage, jf. Ot.prp. nr. 31 (2003-2004).Endringene er ledd i arbeidet med å effektivisere plan- og byggesaksbehandlingen gjennom å hindre omkamper om spørsmål som allerede er avgjort tidligere i planprosessen. Endringene innebærer enkelte tilføyelser i planbestemmelser for å begrense muligheten for å fremme innsigelse i plansaker og for gjentatte forvaltningsklager.

14.8.5 Endringer i plan- og bygningsloven om konsekvensutredninger

Miljøverndepartementet har i Ot.prp. nr. 47 (2003-2004) lagt fram forslag om endringer i bestemmelsene i plan- og bygningsloven om konsekvensutredninger. Departementet foreslår å supplere bestemmelsene om konsekvensutredninger slik at det gis nødvendige lovmessige rammer for iverksetting av EUs direktiv om vurderinger av miljøvirkninger av visse planer og programmer. Samtidig foreslås det endringer av bestemmelsene om konsekvensutredninger for utbyggingstiltak med sikte på forenkling og effektivisering.

14.8.6 Ny avløpsforskrift

Miljøverndepartementet arbeider med et forskriftsforslag fra Statens forurensningstilsyn om en forenkling av regelverket på avløpssektoren ved at seks forskrifter slås sammen til én. I forskriftsforslaget legges det blant annet opp til fastsettelse av statlige standardkrav for alle avløpsanlegg, og ordinær søknadsbehandling foreslås erstattet med et meldesystem. I tillegg foreslås det å endre myndighetsfordelingen mellom stat og kommune, slik at kommunen blir forurensningsmyndighet for alle anlegg som ikke omfattes av EUs avløpsdirektiv, mens fylkesmannen blir forurensningsmyndighet for anlegg omfattet av direktivet. Deler av forskriftsforslaget fra Statens forurensningstilsyn har allerede vært på høring, blant annet et forslag om strengere krav til rensing av avløpsvann enn vanlig praksis i dag for byene på Vestlandet og nordover. Dette gjøres for å etterkomme gjenværende krav i EUs avløpsdirektiv. Disse kravene antas å medføre behov for 1-1,5 milliarder kroner i investeringer for kommunene på dette området i løpet av iverksettingsperioden. Kommunene har anledning til å dekke kostnadene gjennom de kommunale vann- og avløpsgebyrene. Miljøverndepartementet har igangsatt et arbeid for utvikling av renseløsninger som gjør at gjenværende rensekrav i EUs avløpsdirektiv kan etterkommes til en lavere kostnad enn med dagens teknologi.

14.9 Samferdselsdepartementet

14.9.1 Økte krav til sikkerhet i luften

De fleste lufthavnene med flyrutedrift er i dag eiet og drevet av det statlige selskapet Avinor AS, men noen få lufthavner som ikke er inkludert i det statlige engasjementet har også rutedrift. Disse flyplassene er blant annet eiet av kommuner. Økte krav til sikkerhet i luftfarten vil i tiden framover kunne medføre økte kostnader for alle flyplasser med rutedrift.

Sikkerhetskravene er nærmere omtalt i St.meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015. Noen hovedmomenter gjengis i det følgende.

EU har vedtatt felles regler for beredskap mot terror og sabotasje mot luftfarten.

Samferdselsdepartementet vedtok 30. april 2004 en forskrift om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten. Forskriften trådte i kraft 5. mai 2004. Den nye forskriften er i tråd med EUs regelverk og inngår i EØS-avtalen. Reglene innebærer blant annet at det skal etableres samme sikkerhetsnivå for alle lufthavnene i EU, og at det ikke skilles mellom innenlands- og utenlandstrafikk med hensyn til sikkerhetskontroll av passasjerer og bagasje. For 25, mindre, norske lufthavner vil iverksetting av den nye forskriften først skje med virkning fra 1. januar 2005. I mellomtiden vil det bli iverksatt nødvendige kompenserende tiltak ved disse 25 lufthavnene for å sørge for at sikkerhetsnivået er tilstrekkelig ivaretatt.

I høringsutkastet til reviderte forskrifter om utforming av norske flyplasser går Luftfartstilsynet inn for å stille strengere krav til utformingen av sikkerhetsområdene rundt rullebanene på kortbaneflyplassene. Luftfartstilsynet tar sikte på å innføre den nye forskriften fra 1. januar 2005.

14.10 Sosialdepartementet

14.10.1 Tilskudd til vertskommuner

Som en oppfølging av forslag i kommuneproposisjonen for 2004 (St.prp. nr. 66 (2002- 2003)) foreslås det å delvis innlemme vertskommunetilskuddet i 2005, tilsvarende nivået for psykisk utviklingshemmede i inntektssystemet. For omtale av dette vises det til kapittel 5.

14.10.2 Kommunenes innsats overfor rusmiddelmisbrukere

Stortinget har med virkning fra 1. januar 2004 vedtatt endringer i sosialtjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og helseforetaksloven, jf. Innst. O. nr. 4 (2003-3004). Kommunenes ansvar for rusmiddelmisbrukere er ikke endret som følge av rusreformen. Fylkeskommunenes midler og kommunenes midler til egenbetaling er overført de regionale helseforetakene. Sosialdepartementet har sendt ut rundskriv til landets kommuner med orientering om endringene i sosialtjenesteloven, jf. rundskriv U-1/2004.

Fra 2004 er retten til individuell plan ved langvarige og sammensatte behov utvidet til å gjelde mottakere av tjenester som er hjemlet i sosialtjenesteloven. Det er den instansen som først kommer i kontakt med brukeren som har ansvaret for å utarbeide en individuell plan. Sosialdepartementet arbeider med utforming av forskrift til bestemmelsen. Individuell plan vil være et sentralt verktøy for å oppnå helhetlige og koordinerte tjenester til rusmiddelmisbrukere. Det er sendt ut rundskriv til kommunene om endringer i lov om sosiale tjenester, jf. U-13/2003. For å sikre god informasjon til kommuner og andre aktører på rusfeltet er det opprettet en egen hjemmeside for rusreformen der den til enhver tid mest oppdaterte informasjon vil være å finne på http://www.rusreformen.dep.no

14.10.3 Forslag til endringer i revidert alkohollov

Revisjon av alkoholloven er igangsatt for å fange opp samfunnsmessige og alkoholpolitiske utviklingstrekk som nødvendiggjør andre eller justerte reguleringer. Revisjonsarbeidet inngår i oppfølgingen av de generelle mål Sosialdepartementet presenterte i handlingsplanen mot rusmiddelproblemer. I høringsnotatet om endringer i loven har Sosialdepartementet foreslått lovendringer som blant annet vil gi kommunene større frihet til å organisere sitt alkoholpolitiske arbeid ut fra en vurdering av lokale forhold og behov. Forslaget om å fjerne pålegget om kommunale kontrollutvalg vil legge bedre til rette for interkommunalt samarbeid. Samlet sett skal de foreslåtte endringene innebære økte muligheter for kommunen til å bruke alkoholloven som et godt styringsverktøy. Sosialdepartementet vil fremme en odelstingsproposisjon om revidert alkohollov for Stortinget våren 2004.

14.10.4 Tilskudd til ressurskrevende brukere

Ny toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere er omtalt i St.prp. nr. 1 (2003-2004) for Sosialdepartementet. Med ressurskrevende brukere menes en person med store hjelpebehov som mottar omfattende tjenester fra kommunen. Kommunalkomitéen har presisert at sterkt hjelpetrengende eldre over 67 år skal finansieres gjennom ordinære midler til eldreomsorgen i kommunene. Tilskuddsordningen omfatter kommunenes direkte lønnsutgifter til brukere innenfor helse-, sosial- og pleie- og omsorgstjenester. Brukere som mottar tjenester fra ikke-kommunale aktører omfattes også av ordningen. Kommunens netto utgifter for en bruker må overstige innslagspunktet på 700 000 kroner for å bli regnet som ressurskrevende bruker. Utover innslagspunktet skal kommunene kompenseres for 80 prosent av de totale utgiftene på landsbasis.

For 2004 er det avsatt totalt 1,2 milliarder kroner til formålet. De faktiske kostnadene vil først bli kjent når antall ressurskrevende brukere og regnskapstall for 2003 er innrapportert fra kommunene. Kommunerevisjonen vil få en sentral rolle for å sikre kvaliteten på de innrapporterte dataene. Sosial- og helsedirektoratet vil administrere ordningen.

Stortinget har ved behandlingen av forslaget i St.prp. nr. 1 (2003-2004) bedt regjeringen evaluere ordningen fortløpende. Sosialdepartementet tar sikte på å presentere et opplegg for evaluering i statsbudsjettet for 2005. Stortinget har bedt regjeringen sørge for at fylkesmennene skal ta særlig hensyn til tyngende utslag for enkeltkommuner som ved overgangen til øremerket tilskudd kommer uheldig ut. I retningslinjene for fordeling av skjønnsmidler vil fylkesmennene bli bedt om å ta hensyn til dette.

14.10.5 Høringsnotat om finansiering og brukerbetaling for pleie- og omsorgstjenester

Sosialdepartementet har sendt på høring alternative modeller for framtidig finansiering og brukerbetaling i pleie- og omsorgstjenesten, og fristen er satt til 21. juni 2004.

Regjeringen la i St.meld. nr. 45 (2002-2003) Kvalitet i pleie- og omsorgstenesta til grunn at det var behov for å sende forslag til endring i dagens regler for brukerbetaling på høring før Stortinget blir forelagt saken. Formålet er å oppnå likere betalingsregler i og utenfor institusjon.

Endringer i dagens ordninger vil ha konsekvenser for mange brukere, deres pårørende og alle norske kommuner. Sosialdepartementet anser det som avgjørende å få høre høringsinstansenes vurderinger før det konkluderes i et framlegg for Stortinget. Høringsnotatet diskuterer på den bakgrunn hvorvidt dagens finansierings- og brukerbetalingsordninger er tilpasset utviklingen i pleie- og omsorgstjenesten og ulike alternativer til dagens todelte system. Det legges ikke fram et konkret forslag til løsning. Like betalingsordninger i og utenfor institusjon gir også behov for likere finansiering av deletjenester. Dette er ønskelig både av hensyn til likebehandling av brukerne uavhengig av tjenestearena og av hensyn til en mest mulig effektiv ressursfordeling.

14.10.6 Oppfølging av St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer

Sosialdepartementet foreslo i St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer en lovfesting av brukermedvirkning på kommunalt nivå for personer med nedsatt funksjonsevne. Under behandling av meldingen vedtok Stortinget å be regjeringen komme tilbake til Stortinget med et forslag om lovfesting av kommunale råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Sosialdepartementet vil i 2004 sende ut et høringsnotat.

Sosialdepartementet setter i verk ulike tiltak for å heve kompetansen hos personell i kommunene som arbeider med personer med nedsatt funksjonsevne. Det skal iverksettes et 2-årig program som stimulerer til en bedre tilrettelegging av det kommunale tjenestetilbudet til familier med barn med nedsatt funksjonsevne. Programmet skal stimulere til erfaringsutveksling mellom kommunene. Inkludert i satsingen er et opplæringsprogram for å heve kompetansen hos de i kommunen som har mest kontakt med disse familiene. Satsingen skal inngå som en del av oppfølgingen av avtalen mellom regjeringen og Kommunenes Sentralforbund knyttet til utvikling av pleie- og omsorgssektoren. Det skal også iverksettes et 3-årig program for kunnskapsoppbygging rettet mot ansatte som arbeider med eldre utviklingshemmede. Et nasjonalt kompetansemiljø med nasjonale fagutviklings- og formidlingsoppgaver på området utviklingshemmede skal etableres. Kommunene vil gjennom kompetansemiljøet kunne dra nytte av erfaringer i andre kommuner og få veiledning og tilgang på forskning og fagutvikling. I tråd med Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 40 (2002-2003) vil Sosialdepartementet foreta en utredning av ordningen med brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Utredningen skal se nærmere på rettighetsfesting for brukerne, tjenestenes omfang og innhold, samt ulike modeller for statlig medfinansiering.

14.10.7 Oppfølging av St.meld. nr. 45 (2002-2003) om bedre kvalitet i de kommunale pleie- og omsorgstjenestene og avtalen om kvalitetsutvikling i pleie- og omsorgssektoren.

Regjeringen og Kommunenes Sentralforbund har inngått en samarbeidsavtale om kvalitetsutvikling i pleie- og omsorgstjenestene. Partene vil i fellesskap bedre kvaliteten og etablere enklere ordninger i den kommunale pleie- og omsorgstjenesten. Det er et mål at kommunene har etablert et kvalitetssystem for pleie- og omsorgstjenestene innen utgangen av 2004. Kvalitetssystemene skal baseres på gjeldende regelverk som forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene og forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten. I tillegg til dette er det et mål at kommunene skal ta i bruk kvalitetsindikatorer for å måle kvaliteten i tjenestene, at resultatene offentliggjøres og settes inn i et system for systematisk sammenligning. Sosialdepartementet og Kommunenes Sentralforbund utvikler i samarbeid et felles sett med kvalitetsindikatorer som skal tas i bruk i kommunene i 2004.

Gjennom arbeidet i effektiviseringsnettverkene, der minst 250 kommuner i 2004 skal rette innsatsen spesielt mot pleie- og omsorgstjenestene, sikres erfaringsutveksling og læring på tvers av kommunegrensene. Kommunenes Sentralforbund skal i løpet av 2004 forberede videreføring av effektiviseringsnettverkene blant annet basert på kommunal medfinansiering og egeninnsats.

Sosialdepartementet vil også i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund fortsette arbeidet for bedre ledelse i pleie- og omsorgssektoren gjennom den pågående fireårige satsingen på lederutvikling i prosjektet «Flink med folk».

Avtalepartene har jevnlig kontaktmøter som ledd i oppfølgingen av tiltakene i avtalen.

14.10.8 IPLOS (Individbasert Pleie- og OmsorgsStatistikk)

IPLOS er et informasjonssystem basert på individdata fra søkere og brukere av kommunale sosial- og helsetjenester. Systemet er et verktøy for dokumentasjon, rapportering og statistikk og skal gi informasjon om søkere og brukere av tjenestene. Det skal være en obligatorisk del av KOSTRA og vil gi bedre grunnlag for planlegging og styring samt vurdering av kvalitet og effektivitet mellom tjenester og kommuner. For å sikre god kunnskap i kommunene om IPLOS og forberede innføringen vil det bli avholdt fylkesvise informasjonsmøter og oppstartmøter. I tillegg skal det gjennomføres instruktørutdanning gjennom e-læring og tredagers samlinger i etterkant for å etablere lokal kompetanse. 30 kommuner har innført IPLOS i 2003. I 2004 innføres IPLOS i 294 kommuner, mens de resterende kommunene innfører IPLOS i 2005. Siste kommune får opplæring i august-september 2005. Høsten 2005 vil innføring av IPLOS i landets kommuner kvalitetssikres.

14.10.9 Ny stønadsordning for personer med kort botid

Sosialdepartementet har sendt ut et høringsnotat med forslag til en ny stønadsordning for personer som ikke har tilstrekkelig opptjening i folketrygden. Ordningen skal forankres i en egen lov og vil gjelde for personer som har fylt 67 år og som er bosatt i Norge. Ordningen vil garantere en samlet inntekt på 90 prosent av minstepensjon i folketrygden. Ytelsene skal være inntektsprøvd, slik at andre inntekter går til fradrag i garantinivået krone for krone. Det forutsettes også etablert en hjemmel for å ta hensyn til formue. Det foreslåtte stønadsnivået innebærer at en enslig person gjennom supplerende stønad vil kunne sikres en inntekt på opp til om lag 91 800 kroner.

Den nye ordningen vil delvis bli finansiert gjennom de midlene kommunene i dag bruker på sosialhjelp til denne gruppen. Overføringene til kommunene vil bli tilsvarende mindre fordi dette er kostnader som faller bort når den nye ordningen er på plass. Grunnlaget for uttrekk fra kommunerammen er presentert i høringsnotatet. Det er tatt hensyn til at kommunene fortsatt vil ha utgifter til sosialhjelp til gruppen som omfattes av den nye ordningen.

14.10.10 Omsorgstilbud til eldre døve

Sosialdepartementet har i statsbudsjettet for 2004 varslet at man i kommuneproposisjonen 2005 vil vurdere situasjonen for eldre døve og mulige tiltak for å sikre et godt og forsvarlig tjenestetilbud. Det er igangsatt et arbeid med sikte på å gi en slik vurdering i statsbudsjettet for 2005.

14.10.11 Kartlegging av unge sosialhjelpmottakere

I Kommunalkomitéens budsjettinnstilling (Budsjett-innst. S. nr. 5 (2003-2004) ba et flertall bestående av Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet regjeringen i kommuneproposisjonen for 2005 om å kartlegge virkningen på kommuneøkonomien som følge av en antatt foruroligende økning i sosialhjelp til aldersgruppen 16 til 24 år, og fremme forslag som sørger for at kommunene får dekket sine ekstrautgifter til denne oppgaven.

I følge tall fra Aetat foreligger det ikke en drastisk økning i antall arbeidsledige i aldersgruppen 16 til 24 år. Ungdom under 20 år omfattes av ungdomsgarantien som sikrer tiltaksplass for dem som er i ferd med å falle utenfor skole eller arbeidsliv. Dette innebærer reduserte utgifter for kommunene til sosialhjelp for denne aldersgruppen. Langtidsledigheten blant ungdom mellom 20 og 24 år er relativt lav sammenlignet med andre aldersgrupper. Dette innebærer at kommunene ikke kan sies å ha ekstraordinære utgifter til denne målgruppen. Utover dette er ungdom under 25 år en av de prioriterte gruppene for regjeringens satsing på arbeidsmarkedstiltak for langtids sosialhjelpsmottakere gjennom tiltaksplan mot fattigdom. I 2004 er det bl.a. avsatt midler til 1600 tiltaksplasser. I denne sammenhengen legges det opp til et tett og forpliktende samarbeid mellom Aetat og den kommunale sosialtjenesten. Dette medfører at kommunene ikke blir påført ekstrautgifter til denne oppgaven.

14.11 Utdannings- og forskningsdepartementet

14.11.1 Kultur for læring - stortingsmelding om kvalitet i grunnopplæringen

Utdannings- og forskningsdepartementet har lagt fram St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring. Meldingen er blant annet basert på forslagene i Kvalitetsutvalgets utredning, jf. NOU 2003:16 I første rekke, og kunnskapen som er dokumentert gjennom internasjonale undersøkelser, nasjonale rapporter og evalueringen av Reform 97.

I stortingsmeldingen presenteres en rekke tiltak for å bedre de svakhetene som er avdekket i skolen gjennom norsk og internasjonal forskning. Dette er tiltak som innebærer endringer i innhold, struktur og organisering av grunnopplæringen.

Det foreslås blant annet å utarbeide nye læreplaner i alle fag i grunnopplæringen som også omfatter grunnleggende ferdigheter. Dagens detaljstyring av arbeidsmåter og organisering av opplæringen skal reduseres, og det foreslås en oppmykning av nasjonale regler om fag- og timefordelingen for å gi skolene større mulighet til lokal og individuell tilpassing. Samlet sett skjer det et systemskifte i styringen av skolen.

Prinsippene i dagens bestemmelser om tilpasset opplæring og spesialundervisning foreslås videreført, samtidig som det foreslås en bred satsing for å sikre alle elever en bedre tilpasset opplæring.

Det foreslås å gjøre 2. fremmedspråk obligatorisk som et praktisk fag på ungdomstrinnet.

I stortingsmeldingen foreslås flere strukturelle endringer. Det forslås blant annet å fjerne dagens inndeling i småskoletrinn og mellomtrinn for å øke de lokale mulighetene til å tilpasse opplæringen. Det foreslås en utvidelse av timetallet på barnetrinnet som vil gi mulighet for styrking av opplæringen og gi rom for mer fysisk aktivitet. De strukturendringer som foreslås i ungdomstrinnet, åpner for fleksibilitet, tilpasset og bedre overgang til videregående opplæring. Ny tilbudsstruktur i videregående opplæring har som formål å bedre tilbudet til den enkelte elev, å bedre ivaretakelsen av arbeidslivets behov for riktig kompetanse, samt å gi mer oversiktlige og rasjonelle opplæringsløp.

Det vil bli foreslått endringer i opplæringsloven for å klargjøre skoleeiers ansvar for at personalet i skoleverket sikres nødvendig kompetanseutvikling.

Utdannings- og forskningsdepartementet vil investere i et betydelig kompetanseløft for å realisere de sentrale målene som er varslet i meldingen. Dette vil over tid kreve tiltak i størrelsesorden to til tre milliarder kroner. Direkte reformrelaterte tiltak vil bli prioritert. Utdannings- og forskningsdepartementet kommer tilbake til satsingen i de enkelte år i forbindelse med de årlige budsjetter.

14.11.2 Odeltingsproposisjonen om endringer i opplæringsloven og friskoleloven

I Ot.prp. nr. 55 (2003-2004) Om lov om endringar i opplæringslova og friskolelova foreslås blant annet at særskilt opplæring i norsk gjøres til det fremste virkemiddelet for at minoritetselever i grunnskolen skal få tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge vanlig opplæring. Om nødvendig skal elevene også få morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Denne retten vil gjelde nyankomne og andre minoritetselever som har så dårlige ferdigheter i norsk at de ikke kan følge undervisningen når denne gis på norsk. Lovendringene vil gi kommunene og skolene større mulighet til selv å finne fram til gode pedagogiske og organisatoriske modeller for særskilt språkopplæring. Dette er viktig for å kunne nå målet om tilpasset opplæring for alle.

Det foreslås videre endringer i opplæringsloven § 13-10 om ansvarsomfang og friskoleloven § 5-2 om styrets oppgaver. Det presiseres at skoleeier og styret for frittstående skoler skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i lovverket blir oppfylt, og et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene og fra nasjonale kvalitetsvurderinger.

I partssamarbeidet i fagopplæringen foreslås det å etablere et nytt sentralt organ som erstatning for Rådet for fagopplæring i arbeidslivet (RFA), samt at det etableres nye faglige råd som erstatning for opplæringsrådene. Siktemålet med endringene er å få til større dynamikk i trepartssamarbeidet om fag- og yrkesopplæringen.

14.11.3 Innholdet i kommunale kulturskoler

I Innst. S. nr. 131 (2003-2004), jf. St.meld. nr. 39 (2002-2003) Om kunst og kultur i og i tilknytning til grunnskole, ba Stortinget regjeringen vurdere om det er hensiktsmessig å innføre en forskrift som kan angi innholdet i kulturskoletilbudet. Arbeid for lokaldemokratiet og kommunal handlefrihet er prioritert høyt av regjeringen. Utdannings- og forskningsdepartementet ser det derfor ikke som hensiktsmessig å foreta en forskriftsfesting av innholdet i kommunale kulturskoler.

14.11.4 Endringer i lov om frittstående skoler (friskoleloven)

I Ot.prp. nr. 64 (2003-2004) Om lov om endringer i lov 4. juli 2003 nr. 84 om frittståande skolar (friskoleloven) foreslås det å fjerne kravet til formål i friskoleloven § 2-2, slik at godkjenning av frittstående videregående skoler i stedet baseres på krav til innhold og kvalitet. Det foreslås å innføre en rett til godkjenning for søkere som oppfyller kravene i loven. Lovforslaget åpner for at også frittstående videregående skoler med et opplæringstilbud tilsvarende tilbudet i den offentlige videregående skolen kan godkjennes.

Endringene i friskoleloven skal gjøre det enklere å starte frittstående videregående skoler og skal gi den enkelte økt valgfrihet. Det vises til nærmere omtale av godkjenningskriterier og -prosedyre i odelstingsproposisjonen.

14.11.5 Situasjonen for leirskolene og tilbudet til elevene

I Budsjett-innst. S. nr. 5 (2003-2004) heter det i vedtak XI:

«Stortinget ber Regjeringen melde tilbake om situasjonen for leirskolene og tilbudet til elevene i kommuneproposisjonen for 2005.»

I juni 2003 ble kommunene varslet om at tilskuddet til leirskoleopphold kom til å bli innlemmet i rammetilskuddet til kommunene fra 1. januar 2004, jf. Innst. S. nr. 259 (2002-2003). Fra 1. oktober 2002 til 1. oktober 2003 økte likevel antallet elever som hadde planlagt å reise på leirskole med om lag 2 prosent. Ultimo mars 2004 viser nye prognoser at det fra 1. oktober 2003 til mars 2004 har vært en nedgang i antall leirskoleelever på om lag 4 prosent. Erfaringsmessig er det hvert år en liten nedgang fra prognosene i oktober. Utdannings- og forskningsdepartementet vil følge utviklingen når det gjelder leirskoletilbudet.