10 Tjenesteproduksjon

10.1 Rapporteringsgrunnlag - KOSTRA-statistikk 2003

KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir informasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. KOSTRA omfatter det meste av virksomhetene i kommunene og fylkeskommunene, herunder økonomi, skoler, helse, kultur, miljø, sosiale tjenester, boliger, tekniske tjenester og samferdsel. Tallene viser prioriteringer, dekningsgrader og produktivitet ved hjelp av et stort antall nøkkeltall.

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserte den 15. mars 2004 ureviderte KOSTRA-data for 2003. Regnskapstallene bygger på rapporter fra 78 prosent av fylkeskommunene og 60 prosent av kommunene. Tjenesterapporteringen har en gjennomsnittlig svarprosent på vel 90, men varierer fra 75 til nærmere 100 prosent.

KOSTRA-tallene for 2003 er i flere av tabellene et anslag for landet, utarbeidet av SSB på bakgrunn av de kommuner som har rapportert til KOSTRA per mars 2004. Anslag for landet gjør at tallene for 2003 blir lettere sammenlignbare med tidligere års tall. 1

KOSTRA-tallene for 2003 som presenteres i dette vedlegget er ureviderte, det kan derfor forekomme feil. SSB vil publisere opprettede tall den 15. juni 2004. Tallene vil da være kontrollert, både av kommunene selv og av SSB.

For nærmere omtale av KOSTRA henvises det til KOSTRA-rapporteringen på SSBs nettsider (www.ssb.no). Her presenteres flere nøkkeltall for den enkelte kommune og fylkeskommune. Kommunene kan her gå inn på nettsiden for egen kommune, samt vurdere egne resultater med resultater for den sammenlignbare kommunegruppen og for landet.

Gruppering av kommuner

For de ulike sektorene er det vist rapporteringsdata for grupper av kommuner. Grupperingen tar utgangspunkt i SSBs gruppering, som er foretatt på grunnlag av data for 1998 2

. SSB grupperer kommunene etter innbyggertall, inntektsnivå og nivået på bundne kostnader (utgiftsbehov). I dette vedlegget er det valgt kun å gruppere kommunene etter innbyggertall og inntektsnivå. Av den grunn er noen av SSBs kommunegrupper slått sammen.

Kommunene er først delt inn i små og mellomstore kommuner etter innbyggertall. Små kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens mellomstore kommuner har mellom 5 000 og 19 999 innbyggere. Kommunene grupperes deretter etter nivået på frie disponible inntekter. Frie disponible inntekter er et mål på hvor mye inntekter kommunene har til disposisjon etter at de bundne kostnadene er dekket, og gir en antydning på kommunenes økonomiske handlefrihet 3

. For frie disponible inntekter per innbygger er det brukt kvartilsgrenser for å foreta en gruppering av kommunene. Kommuner med lave inntekter omfatter de 25 prosent av kommunene med lavest nivå på frie disponible inntekter per innbygger. Kommuner med høye inntekter omfatter de 25 prosent av kommunene med høyest frie disponible inntekter per innbygger. De øvrige 50 prosent av kommunene har middels inntekter.

Noen kommuner omfattes ikke av grupperingen som er omtalt ovenfor på grunn av høyt innbyggertall, andre er utelatt fra grupperingen fordi de har et høyt inntektsnivå. De ti kommunene med høyest nivå på frie disponible inntekter per innbygger er skilt ut som en egen gruppe. Dette er kommuner med høye løpende inntekter fra kraftanlegg lokalisert i kommunen. Store kommuner med innbyggertall over 20 000 (eksklusive storbyene) er også skilt ut som en egen gruppe uten nærmere inndeling etter inntekt. Storbyene Bergen, Trondheim og Stavanger er en egen gruppe. I grupperingene vises tall for Oslo separat, og landsgjennomsnittene som presenteres er eksklusive Oslo. Tabell 10.1 viser grupperingen som er benyttet. I avsnitt 7 er det gitt en oversikt over hvilken gruppe den enkelte kommune tilhører, samt fire tjenesteytingsindikatorer for enkeltkommuner.

Produksjonsmål

Størsteparten av de offentlige tjenestetilbudene produseres i kommunesektoren. De siste årene har omfanget av tjenestene økt, og stadig flere mottar tjenester fra kommunen. Generelt er det vanskelig å måle omfanget av produksjonen i kommunal sektor. I privat sektor kan verdien av produksjonen måles gjennom prisfastsetting i et marked, men offentlige tjenester opererer i hovedsak ikke i noe marked. Det må derfor etableres alternative mål.

Produksjon og dekningsgrad

Omfanget av tjenesteproduksjonen måles ved hjelp av antall leverte tjenester, for eksempel antall plasser, besøk, saker, osv. Antall barnehageplasser er et eksempel på et slikt måltall. Tjenesten er i stor grad standardisert gjennom regelverket, slik at man har en felles forståelse av hva en barnehageplass innebærer.

Dersom produksjonen relateres til antall personer i den aktuelle målgruppen, eller behovet, får vi fram dekningsgraden. Her er det valgt å sette likhetstegn mellom målgruppe/behov og alderskategori. Barnehagedekningen måles for eksempel ved andelen barn i alderen 1-5 år med barnehageplass. Vanligvis vil ikke alle i aldersgruppen etterspørre tjenesten. De beregnede dekningsgradene blir derfor gjennomgående noe lave i forhold til de reelle dekningsgradene.

Prioritering

Netto driftsutgifter viser driftsutgiftene inkludert avskrivninger etter at driftsinntektene, som blant annet inneholder øremerkede tilskudd fra staten og andre direkte inntekter, er trukket fra. De resterende utgiftene må dekkes av de frie inntektene (skatteinntekter og rammeoverføringer). I indikatorene er netto driftsutgifter per innbygger for den aktuelle tjenesten, eller i prosent av samlede netto driftsutgifter, gjennomgående benyttet for å vise kommunenes prioriteringer.

Produktivitet/enhetskostnader/ressursinnsats per enhet

Ressursinnsatsen vises ved korrigerte brutto driftsutgifter og/eller ved årsverk.

Korrigerte brutto driftsutgifter omfatter driftsutgiftene ved kommunens egen tjenesteproduksjon, summert med avskrivninger fratrukket dobbeltføringer i de kommunale regnskaper som skyldes viderefordeling av utgifter/internkjøp mv. For å vise kommunenes produktivitet/enhetskostnader for den aktuelle tjenesten, er det i nøkkeltallene gjennomgående benyttet korrigerte brutto driftsutgifter per kommunal bruker eller produsert enhet.

Som mål på ressursinnsatsen i avsnittet som omhandler utvikling over tid, benyttes blant annet årsverksinnsatsen per bruker eller årsverksinnsats per plass. Hvis ressursinnsatsen per enhet endres fra det ene året til det andre, kan dette tolkes på ulikt vis. Om ressursinnsatsen per enhet øker kan årsaken være at det har skjedd en standardheving, dvs. at kvaliteten på tjenesten har økt. Økt ressursinnsats på et område kan også skyldes at gjennomsnittsmottakeren av tjenesten blir mer ressurskrevende, med andre ord at behovet har økt. Endringer i regelverk som regulerer kommunale oppgaver kan også bety at ressursinnsatsen må økes, for eksempel på grunn av økt standard.

10.2 Produktivitetsutvikling

Forskningsstiftelsen Allforsk ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet har de tre siste årene beregnet produksjonsindekser for kommunale tjenester for enkeltkommuner 4

basert på KOSTRA-statistikk. Produksjonsindeksen er et samlemål for kommunenes tjenesteproduksjon basert på produksjonsindikatorer for enkeltsektorer. Samleindeksen inkluderer sektorene barnehage, grunnskole, barnevern, primærhelsetjeneste, pleie og omsorg og sosialkontortjenester. Indikatorene blir årlig presentert i høstrapportene fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Sist oppdaterte analyse er basert på 2002-tall og inkluderer 384 kommuner 5

. I grove trekk viser analysen at det samlede tjenestetilbudet er høyest i kommuner med høyest inntektsnivå, og i små kommuner. Foruten å vise produksjonsnivået for enkeltkommuner, er det også analysert hvilke faktorer som kan forklare variasjoner i produksjonsnivå kommunene i mellom. Så langt det er mulig er det også inkludert kvalitetsindikatorer ved beregning av indeksen. Analysen, foretatt for et begrenset antall kommuner, antyder at om lag 20 prosent av produksjonsforskjellene i kommunene kan forklares ved effektivitetsforskjeller.

Allforsk bruker modellen for produksjonsindeks 6

til å vurdere utviklingen i kostnader og produksjon i kommunene fra det ene året til det andre. Ved å sammenholde utviklingen i produksjonen fra 2001 til 2002 med utviklingen i kostnadene, indikeres det at kostnadsutviklingen har økt mer enn det som følger av produksjonsutviklingen. Dette gjelder alle sektorer, imidlertid indikerer analysen at arbeidsproduktiviteten har økt i barnehager og i grunnskolen. Med arbeidsproduktivitet menes indikatorer som ikke påvirkes av lønnsveksten for eksempel årsverk per bruker. Kostnadsutviklingen kan også ha sammenheng med forhold knyttet til pensjonskostnader som ikke fanges opp av deflateringen av tallene.

Den empiriske analysen fra 2001 til 2002 er basert på data fra 355 kommuner. Studien viser at for dette utvalget økte den samlede produksjonen innen sektorene barnehage, grunnskole/SFO, barnevern, primærhelse og pleie og omsorg med 1,6 prosent. Samtidig økte de samlede kostnadene i de samme kommunene i faste priser med 4,8 prosent. Når en relaterer utviklingen i produksjonen med kostnadsutviklingen, blir det en økning i produksjonskostnadene på 3,1 prosent, noe som indikerer en effektivitetsnedgang i sektoren. Samme analyse ble foretatt på grunnlag av KOSTRA-data fra 2000 til 2001, og også da fant en at kostnadsutviklingen var høyere enn produksjonsutviklingen 7

.

Det må tas forbehold om at disse anslagene er basert på relativt enkle forutsetninger og at kvaliteten på dataene kan være variabel, siden mange kommuner har relativt kort erfaring med innrapportering til KOSTRA. Samtidig tas det kun i begrenset omfang hensyn til eventuelle standardendringer fra det ene året til det andre. Analysen er imidlertid interessant og viser hvordan tjenesteyting og økonomidata i KOSTRA kan brukes til å si noe om utviklingen i effektivitet i sektoren.

10.3 Utvikling over tid

Det meste av kommunenes ressurser går til tjenesteproduksjon. Utviklingen av den kommunale tjenesteproduksjonen over tid kan derfor si mye om kommunens oppgaver, prioriteringer og behov. I dette avsnittet beskrives perioden 1998-2003 med nøkkeltall for utviklingen i ressursinnsats og antallet produserte tjenester på landsbasis. Omtalen konsentrerer seg om barnehagesektoren, de to største kommunale tjenestesektorene grunnskole og pleie- og omsorgsektor, samt videregående opplæring. For hver sektor presenteres indikatorer for behov, ressursinnsats, prioritering, dekningsgrad og produktivitet 8

.

KOSTRA-tallene for 2003 er anslag for landet, jf. omtale under avsnitt 1. Også for andre år kan det være mangler ved tallene. Når det gjelder beregnede andeler, er det her tatt hensyn til at alle kommunene ikke har rapportert inn data.

Alle regnskapstall som presenteres i tabellene er i 2003-kroner 9

.

Nærmere om barnehagesektoren

Vi ser av tabell 10.2 at antallet barn i målgruppen er noe redusert i perioden 1998-2003, både i gruppen 1-5 og 1-2 år. I løpet av perioden 1998-2003 (anslag) økte antallet barnehageplasser med 15 800. Anslaget for 2003 på 203 668 barnehageplasser innebærer en økning på vel 7 200 fra 2002.

Utviklingen i forholdet mellom behov og produksjon medfører at dekningsgraden øker. I løpet av perioden 1998-2003 har dekningsgraden for barn i alderen 1-5 år økt fra 61,1 til 69,3 prosent, og for barn i alderen 1-2 år fra 38,8 til 44,0 prosent.

Ressursinnsatsen, målt i antall årsverk i barnehagesektoren, er stabil i perioden fram til 2000. Fra 2000 til 2003 har det vært en økning i ressursinnsatsen, og økningen er størst fra 2002 til 2003. Barnehagenes andel av netto driftsutgifter er om lag uendret fra 2001 til 2003.

Produktiviteten i sektoren har vært stabil i perioden 1998-2001. I hele denne perioden har det vært om lag 0,2 årsverk per barnehageplass.

Nærmere om grunnskole og SFO

Tabell 10.3 viser at barnetallet økte jevnt i løpet av perioden 1998-2003. Når det gjelder SFO er dekningsgraden 53 prosent, mot 47 i 1998. Antallet elever med plass i SFO i skoleåret 2002-2003 er i underkant av 134 000. Anslag knyttet til høsten 2003 indikerer et noe lavere elevtall med SFO-plass på i underkant av 132 000.

Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole var på vel 35 milliarder kroner i skoleåret 2002-03, mens anslag for høsten 2003 indikerer et nivå på 38 milliarder kroner. I gjennomsnitt brukte kommunene 57 770 kroner per elev i 2001. Anslag indikerer at kommunene brukte 63 217 kroner per elev i 2003, mens beløpet var 59 588 kroner i 2002. Videre viser tallene at grunnskolens andel av kommunesektorens samlede netto driftsutgifter er stabil.

Nærmere om pleie- og omsorgstjenester

Tabell 10.4 viser utvikling i pleie- og omsorgssektoren over tid. Antall eldre 80 år og over har økt med om lag 24 500 i perioden 1998-2003, mens antall eldre i alderen 67 år og over er redusert med 17 500. Antall mottakere av hjemmetjenester er økt i perioden 1998-2003, mens antallet beboere i institusjon var om lag stabil i samme periode. Andelen brukere av hjemmetjenesten i alderen 67 år og over har holdt seg stabil i perioden 1998-2003. Det er nå mulig å lage nye og mer presise indikatorer enn tidligere for innbyggere 80 år og over. Andelen brukere av hjemmetjenesten i alderen 80 år og over var i 2003 lik 37,1 prosent. Dekningsgrad for institusjonsplasser til innbyggere 80 år og over var i 2003 lik 14,2 prosent.

Korrigerte brutto driftsutgifter til hjemmetjenesten var på om lag 19,5 milliarder kroner i 2003. Korrigerte brutto driftsutgifter til institusjoner var på om lag 22,7 milliarder kroner i 2003. Utgift per mottaker i hjemmetjenesten var om lag 119 000 kroner for kommunene som har rapportert. Utgift per mottaker i institusjon var om lag 605 000 i 2003.

Nærmere om videregående opplæring

Tabell 10.5 viser at antall elever og lærlinger har gått noe ned i perioden 1998-2001. Tall fra 2002 og 2003 viser derimot en betydelig økning i antall elever, og antallet er i 2003 større enn i 1998. Antall lærlinger øker også noe fra 2002 til 2003. Andelen 16-18 åringer som er i videregående opplæring øker noe fra 88,3 prosent i 2001 til 89,3 prosent i 2003. Dette gjelder også for andelen elever som er over 20 år, som øker fra 12,1 prosent i 2001 til 14,8 prosent i 2003.

Når det gjelder ressursinnsats, viser tabell 10.5 at lærerårsverk gikk ned med i underkant av 1 500 fra 2000 til 2002. Netto driftsutgifter per innbygger 16-18 år ble redusert med ca. 2 600 kroner fra 2001 til 2002, men økte igjen med ca. 1 900 kroner til 106 374 kroner i 2003.

Når det gjelder produktivitet viser tabell 10.5 at korrigert brutto driftsutgift per elev økte fra 96 000 kroner i 2002 til ca. 104 000 kroner i 2003 (anslag). Vi ser videre at antallet elever per lærerårsverk ligger stabilt på omkring syv i perioden for de årene vi har tall.

10.4 Kommunene

10.4.1 Barnehager

Foreløpige KOSTRA-tall for 2003 viser at vel 68 prosent av barn i alderen 1-5 år utenfor Oslo fikk tilbud om barnehageplass, jf. tabell 10.6. Figur 10.1 viser dekningsgraden for barn i alderen 1-5 år for kommunene, gruppert fylkesvis. Det er betydelige geografiske forskjeller i barnehagedekningen. Kommunene i Sogn og Fjordane og Finnmark har høyest dekning, mens kommunene i Østfold, Rogaland, Hordaland, Aust-Agder og Vest-Agder har lavest barnehagedekning.

Tabell 10.6 viser at barnehagetilbud for 1-5 åringer er best i kommuner med høye inntekter både i små og mellomstore kommuner. Bergen, Trondheim og Stavanger har en dekningsgrad omtrent som landsgjennomsnittet. Samme mønster viser seg i tabell 10.7 over dekningsgrad for 1-2 åringer.

Tabell 10.8 viser også en tendens til at utgiftene per plass i kommunal barnehage øker med økende inntekt og økende folketall. Landsgjennomsnittet ligger på i underkant av 92 000 kroner per kommunal barnehageplass, gjennomsnittet for kommuner over 20 000 innbyggere (uten storbyene) er på vel 97 000 kroner og for Bergen, Trondheim og Stavanger er snittet på ca. 114 000 kroner. Forskjellene kan ha sammenheng med ulikheter i effektivitet, men også kvalitetsforskjeller som mer kvalifisert bemanning eller høyere driftsutgifter (for eksempel på grunn av høyere husleie) i sentrale strøk.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

10.4.2 Grunnskole

Demografi og bosettingsmønster er med på å bestemme skolestrukturen i kommunene, og skolestrukturen vil påvirke ressursinnsatsen innenfor grunnskolen. De siste årene har elevtallet på landsbasis økt, men utviklingen er ikke lik i alle kommuner. Sentrale kommuner har opplevd vekst og utbyggingspress innenfor de sentrale velferdstjenestene, mens mange distriktskommuner har opplevd fraflytting.

Andel elever som får spesialundervisning kan være én av flere indikator for å se på variasjon i ressursinnsatsen kommunene imellom. Tabell 10.9 viser en tendens til at andelen elever med spesialundervisning øker med synkende innbyggertall og økende inntektsnivå. De store variasjonene tyder imidlertid også på at det finnes store lokale kulturforskjeller og ulike oppfatninger av hvordan opplæringen skal skje, herunder organisering og tilrettelegging av tilbudet til elever med spesielle behov.

Tabell 10.10 viser at gjennomsnittlig gruppestørrelse 10

, årstrinn 1-7, synker med synkende folketall, noe som blant annet har sammenheng med bosettingsmønster og elevgrunnlag. Oslo har en noe høyere gruppestørrelse enn landsgjennomsnittet. Oslo ligger på samme nivå som kommuner med mer enn 20 000 innbyggere eksklusive storbyer. Bergen, Trondheim og Stavanger har en noe større gjennomsnittlig gruppestørrelse enn Oslo. Lavest gruppestørrelse har en i små kommuner med høye inntekter. Det er en tendens til at gjennomsnittlig gruppestørrelse synker med økende inntekter.

Mønsteret i forhold til gruppestørrelse finner en igjen i form av ressursbruk/prioritering. Tabell 10.11 viser en tendens til at netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring per innbygger 6-15 år øker med synkende folketall og med økende inntekter. Denne tendensen gjør seg imidlertid ikke gjeldende for kommuner med mer enn 20 000 innbyggere.

10.4.3 Helse

Tabell 10.12 viser gjennomsnittlig antall legeårsverk per 10 000 innbyggere i kommunehelsetjenesten for grupper av sammenlignbare kommuner. Med leger menes i denne sammenhengen kommunale og privatpraktiserende leger, samt turnuskandidater. Tabellen viser en tendens til at legedekningen synker med økende folketall. Videre er det en tendens til at legedekningen øker med økende inntektsnivå. Kommunenes utgifter til legetjenesten er etter innføringen av fastlegeordningen i hovedsak knyttet til basistilskuddet (et fast tilskudd per innbygger som er med i fastlegeordningen, eller som står på en leges liste). Ulik legedekning vil derfor i mindre grad enn tidligere innebære ulike utgifter til legetjenesten. Forskjellene mellom de ulike kommunegruppene er relativt store. Noen av forskjellene knyttet til befolkningsstørrelse skyldes at en relativt høy legedekning er nødvendig i kommuner med et lavt innbyggertall for at legevakten skal fungere.

10.4.4 Pleie- og omsorgstjenesten

Tidligere har antall årsverk vært benyttet som indikator på ressursinnsatsen innen sektoren som helhet. Med KOSTRA-data er det mulig å gi et mer direkte uttrykk for ressursinnsatsen ved hjelp av driftsutgifter per innbygger eller per bruker av tjenestene. I 2003 viser de foreløpige tallene at netto driftsutgifter per innbygger i landet var vel 9 000 kroner for landet utenom Oslo, og 9 400 for Oslo (jf. tabell 10.13). Dette er en økning fra 2001 på om lag 2 000 kroner.

I tabell 10.14 og 10.15 vises variasjoner i driftsutgifter per bruker for henholdsvis kommunenes hjemmetjenester og institusjonstjenester. Det er langt flere brukere av hjemmetjenester enn av institusjonstjenester (jf. avsnitt 10.3), men generelt har institusjonene mer krevende brukere enn hjemmetjenestene. En institusjonsplass koster på landsbasis i gjennomsnitt nesten seks ganger så mye som en bruker av hjemmetjenester (brutto driftsutgifter), vel 600 000 kroner per plass mot vel 100 000 kroner per bruker.

Mellomstore kommuner og kommuner med innbyggertall over 20 000 med unntak av de fire største byene bruker noe mer på hjemmetjenester enn storbyene og små kommuner. Dette forsterkes når innbyggertall og kommunenes inntekter ses i sammenheng. Små kommuner med lave inntekter bruker 103 000 kroner, mens mellomstore kommuner med høye inntekter bruker 157 000 kroner per bruker. De 10 rikeste kommunene bruker imidlertid betydelig mindre enn gjennomsnittet, bare 82 000 kroner per bruker. Dette kan forklares med at terskelen for institusjonsplasser er lavere i disse kommunene.

De ti rikeste kommunene brukte lite på hjemmetjenester, men relativt mye per institusjonsplass. Det er entydig sammenheng mellom ressursbruk og inntektsnivå når det gjelder institusjonstjenester. Kommuner med høye inntekter prioriterer institusjonsplasser.

Dekningsgraden forteller hvor stor del av innbyggerne i en viss aldersgruppe som får tjenester eller hvor mange plasser som finnes i forhold til antall innbyggere i gruppen. Tabell 10.16 og 10.17 viser henholdsvis gjennomsnittlig andel innbyggere 80 år og over av alle innbyggere 80 år og over som bor på institusjon, og andel mottakere av hjemmehjelpstjenester.

10.4.5 Sosialkontor

Tabell 10.18 viser andel innbyggere i alderen 20-66 år som har mottatt økonomisk sosialhjelp for gruppene av sammenlignbare kommuner i 2003. Det er en viss tendens til at andel mottakere øker med økende innbyggertall. Storbyene har den høyeste andelen innbyggere i alderen 20-66 år som har mottatt økonomisk sosialhjelp.

Tabellen viser en tendens til at andelen mottakere øker med økende inntekt blant små kommuner. Blant mellomstore kommuner er det også de kommunene med høyest inntekt som har størst andel mottakere, mens det er relativt jevnt mellom gruppene av kommuner med lave og middels inntekter. Oslo har høyest andel sosialhjelpsmottakere med 5,9 prosent.

10.4.6 Barnevern

Tabell 10.19 viser kommunenes gjennomsnittlige netto driftsutgifter i barnevernstjenesten per innbygger 0-17 år for gruppene av sammenlignbare kommuner. Nettoutgiftene var på landsbasis (utenom Oslo) om lag 3 500 kroner per innbygger i alderen 0-17 år. De samme ugiftene er for Bergen, Trondheim og Stavanger vesentlig høyere med nær 5 000 kroner per innbygger i den aktuelle aldersgruppen. Oslo har de høyeste utgiftene med om lag 7 300 kroner, altså over dobbelt så mye som landsgjennomsnittet (utenom Oslo). Hvis vi ser bort i fra de ti kommunen med høyest inntekt, viser tabellen ingen entydig sammenheng mellom utgiftsnivå og kommunestørrelse eller inntekstnivå.

10.4.7 Bolig

Tabell 10.20 viser gjennomsnittlig antall kommunalt disponerte boliger per 1 000 innbyggere for grupper av sammenlignbare kommuner. Det er en tendens til at små kommuner har et høyere antall boliger enn mellomstore kommuner. Storbyene har også et relativt høyt antall kommunalt disponerte boliger. Videre er den en tendens til at antallet boliger øker med økende inntektsnivå.

10.4.8 Administrasjon

Tabell 10.21 viser kommunenes gjennomsnittlige netto driftsutgifter per innbygger til administrasjon, styring og fellesutgifter for gruppene av sammenlignbare kommuner. Tabellen viser at utgiftene til administrasjon mv. er høyest for kommunene med høyest inntekter. Høyest utgifter har gruppen av de ti kommunene med høyest inntekt, som med om lag 15 500 kroner ligger nesten seks ganger over landsgjennomsnittet (utenom Oslo) på nær 2 700 kroner.

10.5 Fylkeskommunen

10.5.1 Videregående opplæring

Demografi og geografi påvirker fylkeskommunens kostnader ved å drive videregående opplæring fordi dette påvirker skolestrukturen. I tillegg vil sammensetningen og dimensjoneringen av de ulike studieretningene påvirke de totale utgiftene til fylkeskommunen, da yrkesfaglige studieretninger generelt er mer kostnadskrevende enn studieretninger som fører fram til generell studiekompetanse (allmennfag).

I gjennomsnitt hadde fylkeskommunene (uten Oslo) 107 756 kroner i netto driftsutgifter per innbygger 16-18 år i videregående opplæring. Tabell 10.22 viser at de nordligste fylkene bruker mest ressurser på videregående opplæring i forhold til antall innbyggere 16-18 år. Østfold og Oppland kommer på de neste plassene av de fylkeskommunene en har tall for.

Figur 10.2 viser at litt i underkant av 90 prosent av 16-18 åringene i 2003 gikk i videregående opplæring (inkludert lærlinger - landsgjennomsnitt uten Oslo). Finnmark og Oslo hadde de laveste dekningsgradene. Figuren viser også hvor stor prosentandel av elevene og lærlingene som har lovfestet rett til videregående opplæring. Østfold ligger på topp med om lag 90 prosent, mens Finnmark og Oslo har en andel på rundt 82-83 prosent.

Figur 10.3 viser brutto driftsutgifter per elev i videregående skoler. Utgiftene er korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter og internkjøp, og inkluderer ikke utgifter til lærlinger. Brutto utgifter er høyest i Finnmark og Nordland.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

10.5.2 Administrasjon

Figur 10.4 viser netto driftsutgifter per innbygger til administrasjon, styring og fellesutgifter. Nivået på fylkeskommunenes utgifter per innbygger til administrasjon mv. varierer sterkt. Utgiftene i Oslo ligger langt under landsgjennomsnittet (utenom Oslo) med om lag 150 kroner per innbygger, mens Finnmark er den fylkeskommunen (av de som har rapportert) som bruker mest med over 900 kroner per innbygger. Siden Oslo kommune utfører oppgaver som ellers ligger til fylkeskommunene, kan føringen av utgifter til administrasjon mv. være annerledes enn for resten av landet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

10.5.3 Barnevern

Figur 10.5 viser andelen barn og unge med fylkeskommunale barneverntiltak i 2001, 2002 og 2003, i forhold til innbyggere i alderen 0-19 år. Oslo har hatt størst nedgang i løpet av de tre årene, med en halvering av andelen barn og unge med barnverntiltak fra 2001 til 2003. For Hordaland, Østfold, Troms og Vestfold har det vært en økning i den aktuelle andelen fra 2002 til 2003. I Nordland og Møre og Romsdal har 0,1 prosent av barn og unge fylkeskommunale barneverntiltak, og dette er en tredjedel av landsgjennomsnittet (utenom Oslo) på 0,3 prosent.

Figur 10.6 viser barn med fylkeskommunale barneverntiltak per årsverk i 2001, 2002 og 2003. På landsbasis (utenom Oslo) er det 1,1 barn med fylkeskommunalt barneverntiltak per årsverk. Dette representerer en svak økning fra 2002. Akershus har flest barn per årsverk med 2,4.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

10.6 Kirkelig virksomhet

Den norske kirke

Det økonomiske forholdet mellom kommune og kirke er i første rekke regulert i lov av 7. juni 1996 om Den norske kirke. Kommunenes økonomiske ansvar etter kirkeloven retter seg særlig mot drift og vedlikehold av kirker og kirkegårder og lønn til visse lovbestemte stillinger. De kirkelige fellesrådene er etter kirkeloven gitt et selvstendig ansvar for forvaltningen av de kommunale bevilgningene.

De kirkelige fellesrådene rapporterer hvert år regnskapsdata til SSB. Det er fellesrådene som mottar overføringene fra kommunene, forvalter kirkene og kirkegårdene og har tilsettings- og lønnsansvaret for de fleste kirkelige stillingene. Kirkeregnskapene for fellesrådene er den fremste kilde til kunnskap om utviklingen av den lokale kirkeøkonomien. Sentrale økonomitall fra kirkeregnskapene i 2002 er presentert nedenfor. I 2005 vil det ellers bli lagt fram en egen melding om kirkeøkonomien, der ulike utviklingstrekk for kirkens økonomi vil bli presentert og vurdert nærmere, jf. Innst. S. nr. 142 (2003-2004).

Kommunenes utgifter til kirke i 2003

Tabell 10.23 viser kommunenes netto driftsutgifter per innbygger til kirke for gruppene av sammenlignbare kommuner. Kommunene har på landsbasis (utenom Oslo) nær 400 kroner i netto driftsutgifter til kirke per innbygger. Det er en klar tendens at små kommuner har større utgifter per innbygger enn større kommuner. De ti kommunene med høyest inntekter har med over 3 000 kroner per innbygger gjennomsnittlig, nær åtte ganger så høye kostnader som landsgjennomsnittet (utenom Oslo).

Det kommunale bidraget til kirken i perioden 2000-2002

Den viktigste inntektskilden for fellesrådene er det økonomiske bidraget fra kommunene. I tabell 10.24 følger en sammenligning av kommunenes nettoutgifter til kirken i 2000, 2001 og 2002.

I tallene i tabell 10.24 inngår de finansielle nettooverføringene fra kommunene til fellesrådene, verdien av tjenester som kommunene yter fellesrådene og kommunenes nettoutgifter ved drift av kirkegårder/krematorier der dette ikke blir regnskapsført av fellesrådene.

Det framgår av tabell 10.24 at økningen i de kommunale nettoutgiftene til kirken fra 2000 til 2001 var på 7,3 prosent. Dette er noe høyere enn lønns- og prisveksten i samme tidsrom, som av det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi er beregnet til 7,1 prosent. Fra 2001 til 2002 var økningen i de kommunale nettoutgiftene på 7,8 prosent, mens lønns- og prisveksten for samme tidsrom var på 4,2 prosent.

Utgifter og inntekter i forbindelse med investeringer i fast eiendom (bygg og anlegg) skal føres på egne poster i regnskapet til fellesrådene. De kommunale overføringene til dette, som kommer i tillegg til utgiftene oppført i tabell 10.24, varierer mer fra år til år. I 2000 var verdien av det kommunale bidraget på 154 millioner kroner, i 2001 på 112 millioner kroner og i 2002 på 163 millioner kroner.

Fellesrådenes samlede inntekter i 2002

Inntektene fordelt på ulike inntektskilder til de kirkelige fellesrådene i 2001 og 2002, er vist i tabell 10.25. Tabellen viser at inntektene økte med 154 millioner kroner fra 2001 til 2002. Det kommunale bidraget utgjorde 76,2 prosent av inntektene i 2002 mot 75,6 prosent i 2001. Foruten bevilgninger over kommunebudsjettene, mottar alle de kirkelige fellesrådene et særskilt statstilskudd over Kultur- og kirkedepartementets budsjett, jf. kapittel 340, postene 71 og 72. I 2002 utgjorde summen av de kommunale og statlige overføringene 84,4 prosent av de totale inntektene for fellesrådene.

I tillegg til inntektene nevnt i tabell 10.25, har fellesrådene hatt inntekter ved investeringer i bygg og anlegg. Disse var på 202 millioner kroner i 2002 mot 187 millioner kroner i 2001.

Fellesrådenes samlede utgifter i 2002

Av de totale utgiftene som ble ført i fellesrådenes regnskaper, utgjorde lønnsutgiftene 62 prosent i 2002. De samlede lønnsutgiftene var i 2002 på 1 415 millioner kroner. Dette var en økning på 9 prosent i forhold til fellesrådenes lønnsutgifter i 2001. Utgifter til arbeidsgiveravgift og pensjonsutgifter utgjorde 16,9 prosent av de totale lønnsutgiftene for fellesrådene i 2000. For 2002 var denne andelen økt til 21,6 prosent. Økningen i lønnsutgifter eksklusive utgifter til arbeidsgiveravgift og pensjonsutgifter, var på 6,7 prosent fra 2001 til 2002.

Utgifter til utstyr, vedlikehold og driftsutgifter for øvrig, utgjorde 30,2 prosent av utgiftene i 2002. Utgifter til utstyr og vedlikehold ble redusert med 5,4 prosent fra 2001 til 2002, mens driftsutgifter for øvrig økte med 6 prosent.

I tabell 10.26 følger fordelingen av fellesrådenes utgifter i 2001 og 2002 på de enkelte utgiftsformål. Som det framgår har det vært en særlig vekst i utgifter under andre kirkelige formål. Dette har sammenheng med overføringen av statlige kateketstillinger til fellesrådene som skjedde våren 2001.

I tillegg til utgiftene nevnt i tabell 10.26, har fellesrådene hatt utgifter til investeringer i bygg og anlegg. Disse var på 285 millioner kroner i 2002 mot 187 millioner kroner i 2001.

Resultater for de kirkelige fellesrådene for perioden 2000-2002

Resultatet for fellesrådene i 2002 var på 22 millioner kroner (ekskl. investeringer i fast eiendom), mens tilsvarende resultat for 2001 var på 8 millioner kroner og for 2000 på 49 millioner kroner. I tabell 10.27 følger resultatene fordelt på kommunegrupper inndelt etter antall innbyggere.

Det var 33 prosent (144 fellesråd) som hadde negativt resultat i 2000 mot 49 prosent i 2001. I 2002 hadde 48 prosent av fellesrådene negative resultater.

Medregnet utgifter og inntekter i forbindelse med investeringer i bygg og anlegg, viser regnskapstallene at de samlede inntektene for fellesrådene i 2002 var 60,7 millioner kroner lavere enn de samlede utgiftene. I tabell 10.28 er resultatene for 2000, 2001 og 2002 fordelt etter innbyggertall.

Det var 40 prosent av fellesrådene som hadde negativt resultat i 2000 og 51 prosent i 2001 når det er tatt hensyn til utgifter og inntekter ved investeringer i fast eiendom. I 2002 hadde 54 prosent av fellesrådene negative resultater.

For de fellesrådene som hadde negative resultater, viste regnskapene at dette summerte seg til 277 millioner kroner. Disse utgiftene ble dekket gjennom bruk av lån med i alt 66 millioner kroner og resterende ved bruk av tidligere års avsetninger. For de fellesrådene som hadde positive resultater i 2002, viser regnskapene at dette summerte seg til 216 millioner kroner. Av dette ble 13 millioner kroner nyttet til avdrag på lån, 1 millioner kroner til kjøp av verdipapir/utlån og 202 millioner kroner til avsetning for senere bruk.

10.7 Gruppering av kommuner og tjenesteindikatorer for enkeltkommuner