3 Lokaldemokratiprosjekter

Prosjekt om fragmentering av lokaldemokratiet

Det har i den siste tiden blitt hevdet at kommunenes beslutningsstruktur har gjennomgått en fragmentering. Mange viktige beslutninger vedrørende kommunenes virksomhet flyttes ut av kommunestyret og inn i organer som er etablert utenfor kommunestyrets beslutningsrekkevidde. Eksempler på slike organer vil være interkommunale samarbeidsorganer, samarbeidsorganer kommunen har etablert i forhold til private aktører eller det kan være at kommunen etablerer organer som gis vide rettslige fullmakter. Andre viktige beslutninger fattes av kommunestyret, men initieres og utformes langt på vei av nettverk av mer uformell karakter som påvirker kommunale enkeltbeslutninger i avgjørende retning. Dette fenomenet omtales i faglitteraturen som governance eller på norsk nettverksstyring og representerer en form for politiske prosesser som i større eller mindre grad er organisert utenfor de representative, demokratiske institusjoner. Samlet kan en slik utvikling i kommunene bety at kommunestyrets samordnende rolle i lokalpolitikken ikke har utviklet seg slik intensjonen var når kommuneloven ble vedtatt i 1992. En utvikling med økende nettverksdannelse kan bety en utfordring for lokaldemokratiet fordi innbyggerne ikke kan stille deltakerne i mange av disse organene/nettverkene direkte til ansvar ved valg slik de kan gjøre i forhold til kommunestyret. Nettverksorganene kan også fatte beslutninger som kommer i konflikt med de beslutninger kommunestyret har fattet på andre områder. Men organene/nettverkene kan også bety en styrke for demokratiet. Man får en mer direkte deltakelse fra de aktørene eller befolkningsgrupper som har kompetanse og interesser innefor det området nettverket omfatter. De kan også gi mer effektive løsninger, spare kommunen for utgifter og få i gang prosesser som gagner lokalsamfunnet.

På denne bakgrunnen har Rokkansenteret ved Universitetet i Bergen på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet gjennomført en studie av nettverkstyring og fragmentering i norsk kommuneforvaltning. Forskerne har valgt å studere feltet ved å gå inn i og observere nettverksdannelser og etableringer av organer på siden av den formelle beslutningsstrukturen i et mindre antall kommuner. De klassifiserer nettverkene og gir også en vurdering av hvordan de fungerer og under hvilke betingelser. Det er utarbeidet en prosjektrapport med tittelen Styrt fragmentering eller fragmentert styring - Nettverkspolitikk i norske kommuner. Forfatterne er forskerne Jacob Aars, Anne Lise Fimreite og Anne Homme.

Rapporten gir først en innføring i teorier omkring fragmentering og nettverksdannelse. Deretter gjennomgås hvordan dette fenomenet har funnet sin form i en europeisk kontekst. Forskerne går så over til å studere hvordan og i hvilken grad kommunestyrerepresentantene inngår i nettverk i fire norske kommuner. Det neste steget i studien er lokale nettverksdannelser ved kommunal iverksetting av en statlig reform før de presenterer etablering og forløp i et interkommunalt samarbeid. Til slutt går de inn i en større kommune og ser hvordan den legger til rette for ulike dannelser av organer/nettverk som kan virke fragmenterende i forhold til det tradisjonelle beslutningssystemet: Det ene gjelder nærmiljøsamarbeid mellom kommunen og nærmiljøgrupper i kommunen. Det andre er et interkommunalt samarbeid kommunen inngår i. Det tredje er overføring av myndighet til en stiftelse som skal forvalte et større pengebeløp til kulturformål og hvor kommunen risikerer å sitte igjen med svært liten innflytelse over hvordan pengene skal brukes.

Studien kan oppsummeres i følgende punkter:

• I rapporten fastslås at nettverkspolitikk ikke er noe nytt. I så godt som alle kommuner vil den representative styreform og nettverksstyring operere side om side. Men det argumenteres for at det på en del områder har foregått en «nettverkifisering» av lokal politikk. Dette kan representere en utfordring for de representative institusjonenes makt- og autoritetsrelasjoner. Muligheten for å ansvarliggjøre nettverk og nettverksaktører er viktig i denne sammenheng bl.a. fordi nettverkene mangler det representative demokratiets prosedyrer for valg av aktører.

• I en studie av iversettingen av Reform-97 vises det at statlig initierte reformer kan iverksettes lokalt gjennom ulike nettverk. Nettverkene utformes ulikt ut fra ulike lokale behov og kommunale kontekster. Det betyr at ulike grupper eller allianser av grupper danner nettverk i ulike kommuner. Noen nettverk er det som kan karakteriseres som støttende for kommuneinstitusjonen på den måten at maktbasisen i nettverket er kommuneintern. Andre nettverk er mer utfordrende for kommuneinstitusjonen på den måten at de representerer en allianse mellom offentlige og private aktører.

• Studien viser også at interkommunalt samarbeid representerer nettverksstyring. Studiene har avdekket at tid til at samarbeidet får satt seg, tillit til at man vil hverandre vel i samarbeidet og det at samarbeidet bygger på en eller annen form for funksjonelle regioner er suksessfaktorer i denne formen for nettverksstyring.

• Med utgangspunkt i de empiriske studiene, er det grunn til å konkludere med at nettverk kan representere et aktivum for en kommune og for en region. De samler innflytelse og initiativ og er fleksible. Nettverk dannes rundt politiske kraftfelt, dvs der de sterkeste og mest toneangivende aktørene er. Det kan igjen bety at noen politikkfelt ikke omsluttes av nettverk noe som kan ha betydning i kampen om ressurser. Politiske institusjoner har hatt som mål å bøte på denne typen skjevheter og sikre at ekskluderte blir inkluderte mens nettverk tenderer til å overse skjevhetene.

Nettverk opererer gjerne på siden av de politiske prosesser i de representative institusjoner og gjør at de kan åpne for direkte folkelig innflytelse i politikkutformingen. Men studiene viser at om nettverkene skal bli dynamiske, kreves deltakelse fra ressurssterke aktører. Dette reiser spørsmål om i hvilken grad det kan føres demokratisk kontroll med nettverket og dets aktører. I denne sammenheng blir det viktig å finne ut av hvilken rolle lokale myndigheter kan spille som tilrettelegger for nettverksbygging i kommunene. Ikke minst blir det viktig å finne ut hvilke rolle lokale politikere kan ha. Kan det tenkes at framtidens lokalpolitiker først og fremst er en nettverksdirigent hvis hovedoppgave er å sørge for at ulike lokale nettverk spiller sammen på en måte som er helhetlig og forenelige med kommunens overordnede utviklingsmål?

Gjennomføring av egen valgdag i Nittedal kommune

Ved kommunevalget i 2003 gjennomførte Nittedal kommune forsøk med å ha valget på en egen dag, 16. juni, skilt fra den nasjonale valgdagen 15. september. Forsøket ble gjennomført med godkjennelse fra Kommunal- og regionaldepartementet. Et viktig mål for forsøket var å styrke valgdeltakelsen. En egen valgdag ville føre til at lokale saker og kandidater fikk større oppmerksomhet og valgkampen ville få et mer lokalt tilsnitt. Dette ville kunne gi en større interesse for lokalvalget og dermed også større valgdeltakelse.

Valgdeltakelsen på 46,2 prosent i Nittedal ble rekordlav, med en nedgang på 16 prosentpoeng fra forrige kommunestyrevalg.

Kommunal- og regionaldepartementet ga økonomisk støtte til forsøket og departementet engasjerte også Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) for å få en ekstern evaluering av forsøket. Departementets ønske var å undersøke om lokalt fastsatt valgdag er et egnet virkemiddel for å øke valgdeltakelsen og styrke innbyggernes interesse for lokaldemokratiet. I forbindelse med evalueringsprosjektet ble det utarbeidet en rapport av forsker Sigrid Skålnes: Kommunevalg i Nittedal - Lokal valgkamp og lav valgdeltakelse. Hele rapporten, som også inneholder et sammendrag, finnes på http://www.nibr.no/static/pdf/notater/2004-103.pdf.

Sentrale observasjoner fra forsøket:

• Valget ble lokalt: lokale saker og aktører stod i fokus for valgkampen, og debattene foregikk på lokale arenaer. Å være skjermet for rikspolitiske utspill viste seg imidlertid å ikke bare ha positive sider, Nittedal fikk liten oppmerksomhet utenfra - både fra media og det øvrige politiske livet, og de lokale partiene fikk ikke ekstra drahjelp som det sentrale partiapparatet kan representere. Å fokusere på det lokale gjorde det også problematisk å se sammenhengene i politikken, som at kommunen er avhengig av beslutninger og rammer satt på nasjonalt nivå.

• Lokal valgdag gjorde det problematisk å engasjere velgerne. Mai og juni syntes ikke å være en god periode for å gjennomføre et kommunevalg.

• Informasjonen fra kommunen var dårlig, mens lokalavisen informerte godt. Forholdsvis mange oppfattet forsøket med egen valgdag som et prøvevalg, der det «ordentlige valget» skulle være i september.

• Valgdeltakelsen på 46,2 prosent i Nittedal ble rekordlav, med en nedgang på 16 prosentpoeng fra forrige kommunevalg. Borgernormer og ønske om å støtte spesielle lokale saker og partier er grunnene som best forklarer hvorfor folk stemte ved kommunevalget i Nittedal. Heller få nevner det å ivareta egne interesser som avgjørende for valgdeltakelsen. At borgerplikten har betydning er noe som også valgforskningen har vist, og Nittedal skiller seg ikke ut i så måte. Viktigste årsak til manglende deltakelse er «tid og anledning». Men også uklare skillelinjer på lokalplan mellom partiene bidro til ikke-deltakelse. En politisk situasjon uten vesentlige konfliktlinjer synes slik å ha medvirket til liten oppslutning.

• Uten drahjelp fra kommunepolitikere, uten drahjelp fra lokalavisen og dermed uten den lokale politiske debatten knyttet til fylkesnivået, så ble fylkestingvalget nærmest en øvelse for spesielt interesserte. Bare tre av ti velgere viste seg å tilhøre denne gruppen. Å skille ut kommunevalget med egen dato viste seg å føre til betydelig lavere oppslutning. Å skille fylkestingsvalget fra kommunevalget viste seg i enda større grad å være negativ for valgdeltakelsen på fylkesnivå.

De politiske partiene i Nittedal tenkte nytt med hensyn til valgdag og lokalt fokus, men tenkte samtidig tradisjonelt med tanke på valgkampopplegg og presentasjon av partiprogrammer og egne prioriteringer. Formen som ble valgt, med stor vekt på lokalavisen, folkemøter og stand var tradisjonell. Med det oppnådde man å nå de man vanligvis når, og de man vet fra før at man vil nå; middelaldrende velgere med interesse for lokalpolitikk, med borgernormer som tilsier at valgdeltakelse er en borgerplikt man skal oppfylle, og med tid og anledning til å orientere seg om kommunepolitikken og valgkampen. Nytenking i forhold til å nå ut med politiske budskap og engasjere nye grupper karakteriserte ikke kommunevalget i Nittedal. Å gjøre valgkampen lokal, og å fokusere på det lokale, kan være ett steg i retning av å skape et lokalt offentlig rom for samtale. Men dette rommet må utformes slik at ulike grupper vil finne det interessant, mulig og ønskelig å delta i debatten, og da tyder erfaringene fra Nittedal at det fremdeles er behov for nytenking i forbindelse med kommunevalget.

BUSMI - Barn og Unge: Samfunnsengasjement, Medvirkning og Innflytelse.

BUSMI - Barn og Unge: Samfunnsengasjement, Medvirkning og Innflytelse har vært et prosjekt gjennomført i Vestfold i perioden 1998 til 2003. Målene i prosjektet har vært å bidra til økt samfunnsengasjementet blant unge, bred og direkte medvirkning fra barn og unge i skolen, i kommunal planlegging og i lokalpolitikken, samt å bidra til at barn og unges interesser gis større innflytelse i plansaker og beslutninger som berører barn og unges oppvekstkår.

Prosjektet er et samarbeidsprosjekt som ved prosjektets avslutning omfattet tre regionale sektormyndigheter, KS-Vestfold og de fleste kommunene i Vestfold.

Kommunal- og regionaldepartementet har sammen med deltakende kommuner, Vestfold fylkeskommune, Barne- og familiedepartementet, Miljøverndepartementet, Kultur- og kirkedepartementet bidratt med økonomisk støtte til evalueringen av prosjektet. Evalueringen er utført av Heidi Haukelien ved Telemarksforskning og Terje Holsen ved Institutt for landskapsplanlegging, Norges landbrukshøgskole.

Forskerne sier at BUSMI-prosjektet har vært et bredt anlagt demokratiprosjekt. Det er særlig to måter som er brukt for å få kunnskap og erfaringer fra barn og unge kanalisert inn i det kommunalpolitiske systemet: Det er via kommunale barne- og ungdomsråd og via barnetråkk i kommunal planlegging. Av evalueringen framgår det at barn og unges interesser både blir synliggjort, eksempelvis ved at alle kommunene har utfyllende barn/unge-bestemmelser til kommuneplanens arealdel og at deres interesser også påvirker beslutninger i kommunepolitikken. I rapporten vises det til flere eksempler bl.a. både i Svelvik kommune og Larvik kommune.

Barnetråkkregistrering er en metode som er i bruk ved arealplanlegging. Metoden innebærer at barna blir tatt med i planleggingsprosessen forut for utredning av utbyggingsalternativer ved at barns bruk av et aktuelt areal for utbygging kartlegges. Barnetråkk har etablert seg som en rimelig godt kjent arealdokumentasjonsmetode i Vestfold og har bidratt til å bevisstgjøre voksne om barns arealbruk. Man har langt på veg lykkes med å sette barn og unges arealbehov på dagsordenen som et tema man skal ivareta på lik linje med andre tema.

Metoden er best kjent og forstått på det administrative nivået. På politisk nivå varierer kjennskapen.

For eksempel har man gjennom de barnetråkkregistreringene som er utført som et ledd i konsekvensutredningen av Tønsbergpakken, fått om lag 900 barn i tale. Barnetråkk har vært og er nå et element i svært mange kommunale planprosesser i Vestfold, kanskje først og fremst på et overordnet plannivå (kommuneplaner og kommunedelplaner), men også på detaljnivået (reguleringsplaner).

I evalueringen av delprosjektet vedrørende barne- og ungdomsrådet pekes det på at det er viktig at barn og ungdom blir tatt på alvor og at det ikke utvikles et «liksomdemokrati». Det er også viktig med den engasjert leder og en voksen kontaktperson kan være mellommann og støttespiller inn i det kommunale systemet. Prosjektet har vært formidlet både nasjonalt, og i nordisk og europeisk og internasjonale sammenhenger i form av foredrag, artikler og i fagbøker. Europarådet besøkte i 2003 Vestfold for å gjøre seg kjent med BUSMI-prosjektet. Av 68 prosjekter som Europarådet vurderte, ble BUSMI blant 6 plukket ut for videre studier. Europarådet har laget en rapport og formulert noen generelle retningslinjer for voksne som ønsker å samhandle med barn. Nasjonal kontaktperson er forsker Guri-Mette Vestby ved Norsk Institutt for by- og regionforskning. Det er laget en veileder i registrering av areal med bruksverdi for barn og unge (barnetråkk). Denne er lagt ut på fylkeskommunens hjemmesider http://x-object.vfk.no/1/Word/1891264205386.doc. En bearbeidet variant av veilederen er lagt ut på Statens vegvesen sine hjemmesider http://www.vegvesen.no/SVVvedlegg/barnetraakkveileder-juni-2003.pdf

Mange kommuner i Norge har tatt i bruk barnetråkk som metode for arealdokumentasjon i kommunal planlegging. Også i Sverige er metoden tilpasset og tatt i bruk.

Forsøk med øremerkede tilskudd som rammetilskudd i 20 kommuner

Forsøk med å innlemme øremerkede tilskudd i rammefinansieringen for 20 utvalgte kommuner ble avsluttet i 2003. Evalueringen av rammeforsøket utføres av Telemarksforskning. Det tas sikte på at en sluttrapport, som vil gi en samlet fremstilling av resultatene fra evalueringen, vil foreligge i løpet av høsten 2004.