9 Mulige utviklingstrekk i EUs flyktning- og migrasjonspolitikk, og hva dette vil bety for Norge

I kapitlene 4 – 8 er det gitt en innføring i sentrale politikkområder i det europeiske samarbeidet på flyktning- og migrasjonsfeltet, hvordan dette har utviklet seg frem til i dag, og Norges tilknytning til disse politikkområdene. Dette kapitlet tar for seg de fremtidige perspektivene for EUs flyktning- og migrasjonspolitikk, slik de avtegner seg vinteren 2010, og hvilken betydning disse vil få for Norge.

Siden Amsterdamtraktaten trådte i kraft i 1999, har utviklingen av justis- og innenrikspolitikken i EU skjedd på bakgrunn av overordnede femårsprogrammer. En rekke av tiltakene som har kommet som følge av programmene har direkte betydning på justissektoren i Norge. 11. desember 2009 vedtok Rådet Stockholmprogrammet, som er benevnelsen på femårsprogrammet for justis- og innenriksområdet for årene 2010 – 2014. Programmet vil være retningsgivende for utviklingen i EUs flyktning- og migrasjonspolitikk som beskrives i dette kapitlet.

Den politiske målsettingen i Stockholmprogrammet er å fokusere på borgernes interesser og behov. Utfordringen er å finne den riktige balansen mellom respekt for grunnleggende rettigheter og individenes integritet, samtidig som man garanterer sikkerheten i Europa. De seks viktigste politiske prioriteringene er:

• Arbeide for borgernes rettigheter.

• Et Europa bygget på lov og rettferdighet.

• Beskyttelse av borgerne.

• Et Europa med ansvar, solidaritet og partnerskap i migrasjon- og asylsaker.

• Adgang til Europa i en globalisert verden.

• Europa i en global verden – utenriksdimensjonen av frihet, sikkerhet og rettferdighet.

9.1 Lisboatraktaten

Lisboatraktaten trådte i kraft 1. desember 2009, og med traktaten samles alle bestemmelsene om EUs justis- og innenrikspolitiske samarbeid i en egen del (avdeling V TFEU, et område med frihet, sikkerhet og rettferdighet). Traktaten legger opp til at alle rettsakter skal vedtas etter medbestemmelsesprosedyren. Det betyr at Rådet ikke lenger kan vedta slike rettsakter alene og med enstemmighet, men at Rådet i stedet skal anvende kvalifisert flertall og at Europaparlamentet får medbestemmelsesrett. For visse deler av justis- og innenriksområdet er det fastsatt særlige regler. Innenfor områdene integreringspolitikk, tilgangen til arbeidsmarkedet, operasjonelt politisamarbeid og familierett vil beslutningene fortsatt bli truffet med enstemmighet i Rådet etter konsultasjon med Europaparlamentet.

Søylestrukturen fra Maastrichttraktaten har falt bort. EF-domstolens (nå EU-domstolens) kompetanseområde er utvidet slik at den i utgangspunket har samme kompetanse på justis- og innenriksfeltet som den har på det indre marked.

Lisboatraktaten endrer ikke Norges allerede inngåtte avtaler med EU. Imidlertid er det et forhold ved Lisboatraktaten som vil måtte følges nøye fra norsk side. Hvis traktatens intensjoner oppfylles, vil EU-landenes samarbeid på justis- og innenriksområdet bli vesentlig styrket gjennom tettere praktisk samarbeid. To viktige eksempler er asylsamarbeidet (som allerede har vært under utvikling uavhengig av traktaten) og konsulærsamarbeidet. Her vil det fra norsk side kreves årvåkenhet og initiativ som sikrer god innsikt i de uformelle samarbeidsmønstrene. Det er viktig fra norsk side å bidra aktivt med konstruktive innspill som tilfører samarbeidet merverdi, for dermed å oppfattes som en interessant og nyttig samarbeidspartner.

Det er også viktig å ivareta etablerte samarbeidskanaler. Schengensamarbeidet gir Norge handlingsrom for kontakt og dialog med Europakommisjonen, Rådet og Europaparlamentet. Vi er på Schengenområdets saksfelter en likeverdig part­ner for EU. Dette gir viktige muligheter for Norge.

Som følge av Lisboatraktaten skjer det endringer i Rådsstrukturen. Det vil bli opprettet en ny gruppe, Komitéen for indre sikkerhet ( Internal Security Committee, COSI). Dette vil være en embetsmannsgruppe, men det er ennå ikke endelig fastlagt hvilke arbeidsoppgaver denne gruppen skal ha. Det er imidlertid klart at den skal ha til formål å fremme og styrke samordningen av medlemslandenes operative aksjoner. Gruppen skal ikke være involvert i lovarbeidet. Det er for tidlig å si om gruppen likevel vil bli satt i fellesorganformat når den behandler saker som kan ha en tilknytning til Schengensamarbeidet. Det er i dag to komiteer på justis- og innenriksfeltet på høyere embetsnivå (CATS og SCIFA) som settes i fellesorganformat når de behandler Schengenrelevante saker. Norge har hatt stort utbytte av deltakelse i disse gruppene, bl.a. fordi de gir gode muligheter for nettverksbygging. Det er foreløpig ikke besluttet om disse komiteene vil fortsette med sitt arbeid, og hvilken rolle de eventuelt skal spille fremover. En vurdering vil bli foretatt etter to år, men det synes klart at disse komiteene i alle fall vil få svekket sin rolle i forhold til dagens praksis. Dette vil kunne få innvirkning på Norges muligheter til å drive påvirk­ning i saker som er Schengenrelevante, og til nettverksbygging. Det antas at det kan komme til å bli mer bruk av de utsendte medarbeiderne ved de faste representasjonene i Brussel (justis- og migrasjonsrådene) for å søke å oppnå enighet i lovarbeidet. Videre vil flere rådsarbeidsgrupper slås sammen. CIREFI-gruppen (som utveksler informasjon om reiseruter, trender mv. knyttet til ulovlig innvandring), der Norge har deltatt, skal legges ned og oppgavene vil i hovedsak bli overført til Frontex og eventuelt Grensearbeidsgruppen (FRONT). I sum vil disse endringene kunne skape utfordringer for Norges muligheter til å fremme vårt syn i saker som er viktige for oss, og det er vanskelig å forutse om det vil komme opp saker som anses som Schengenrelevante, etter at endringene i Rådsstrukturen er gjennomført. Det er i det minste sannsynlig at det vil kunne bli mer krevende å arbeide opp mot rådsstrukturen i Brussel.

9.2 Endret rollefordeling mellom institusjonene

Etter at Europaparlamentet i 2004 fikk medbestemmelse i asyl-- og innvandringspolitikken, er samspillet mellom Rådet og Europaparlamentet endret. Rådet vedtar ikke lenger rettsakter alene; Europaparlamentet har fått medbestemmelsesrett. Dersom det er uenighet mellom Rådet og Europaparlamentet, vet begge parter at det blir nødvendig med forhandlinger og at kompromisser må inngås. Dette gjør det tidvis mer tidkrevende å få tatt beslutninger i EU-systemet.

Virkningen endringene i beslutningsprosessen kan ha, og de ulike institusjonenes endrede roller, kom til syne under Rådets og Europaparlamentets behandling av Europakommisjonens utkast til returdirektiv i perioden 2005 – 2008. 1 Utkastet til direktiv ble gjenstand for langvarige forhandlinger, både innen Rådet, og mellom Rådet og Europaparlamentet. Det endelige resultatet ble et kompromiss, som lå langt unna forslaget Kommisjonen i utgangspunktet hadde fremmet. Kompromisset lå også til dels langt unna både Rådets og Europaparlamentets utgangspunkter for forhandlingene.

Behandlingen av dette direktivet illustrerer på en tydelig måte hvordan den politiske beslutningsprosessen er endret som følge av at Europaparlamentet har fått medbestemmelsesrett. Selv om beslutningsprosessen tok mer tid enn den ellers kunne gjort, fikk den endelige beslutningen et bredere fundament. Fremforhandlingen av direktivet er også en viktig illustrasjon på hvordan Schengenrettsaktene i fremtiden vil bli behandlet i EU. Den endrede maktfordelingen mellom Rådet og Europaparlamentet kan bidra til at det blir andre praktiske og politiske resultater enn tidligere.

9.3 Fremtidige perspektiver for Schengensamarbeidet

Uansett om EU i fremtiden vil åpne opp for mer lovlig innvandring eller stramme inn på den lovlige innvandringen, så er det helt på det rene at dagens situasjon med en betydelig illegal innvandring har en meget høy politisk og menneskelig kostnad som det er ønskelig å kunne bringe under kontroll. Dette forklarer hvorfor styrking av kontrollen med Schengenområdets yttergrenser og kontrollen med utstedelser av visum til Schengenlandene fortsatt har meget høy prioritet.

9.3.1 Schengenevaluering

I Haagprogrammet fikk Europakommisjonen i oppdrag å legge frem et forslag som skulle styrke Schengenevalueringsmekanismen. 2 Forslaget ble lagt frem våren 2009. Hovedformålet med forslaget er, på bakgrunn av det store antallet land som nå deltar i Schengensamarbeidet, å gjøre evalueringen mer effektiv. Formålet er dessuten å reflektere den rettslige endringen av integreringen av Schengenregelverket i EUs rammeverk, og som følge av dette, Europakommisjonens rolle som overvåkingsmyndighet. Et av de sentrale elementene i Kommisjonens forslag var å overføre ansvaret for evalueringene fra medlemslandene til Kommisjonen. Under forhandlingene i rådsstrukturen, viste det seg at medlemslandene (inklusive Norge) ikke var enige i en slik omfattende ansvarsoverføring. Som følge av dette, i tillegg til at ikrafttredelsen av Lisboatraktaten nødvendiggjorde en ny fremsettelse av instrumentet som skal dekke den tidligere tredjesøyle-delen, ble saken sendt tilbake til Kommisjonen. Kommisjonen må nå fremlegge et nytt/endret forslag for behandling.

9.3.2 Grensekontroll

Biometri

Innføringen av Visa Information System (VIS) og biometri i andregenerasjons Schengen informasjonssystem (SIS II) er en hovedsatsing for å øke sikkerheten ved yttergrensene og for å hindre misbruk av reisedokumenter. De to systemene vil gjøre bruk av to biometriske kjennetegn, fingeravtrykk og digitalt foto. VIS-systemet vil bestå av en sentral database hvor data på alle visumsaker inkludert 10 fingeravtrykk og et digitalt foto lagres (fingeravtrykk kun for personer over 12 år). Ved passering av en Schengenyttergrense må den visumpliktige avgi fingeravtrykk som automatisk kontrolleres (verifiseres) mot fingeravtrykk lagret i VIS-basen. VIS-basen skal også brukes til generell fastsettelse av identitet i forbindelse med yttergrensekontroll 3. SIS II-systemet vil bestå av en sentral database som hovedsakelig brukes av politisektoren. SIS II er en oppgradering av dagens SIS-system. Systemet er oppgradert for å øke kapasiteten i forbindelse med Schengenutvidelsene, og for å kunne inneholde biometridata. Basen vil inneholde data på personer og gjenstander.

Gjennom Schengensamarbeidet ble det i 2001 innført standardisert dokumentasjon for oppholdstillatelse i form av en oppholdsetikett. Etiketten settes inn i personens reisedokument. I rådsvedtak 1030/2002 og 380/2008 er det vedtatt at dagens oppholdsetiketter skal erstattes av et oppholdskort. Oppholdskortet skal innføres senest i mai 2011 og skal inneholde alfanumeriske opplysninger slik som navn, fødselsdato osv. og ansiktsfoto lagret i en databrikke i kortet. Med oppholdskortet innføres biometri i forbindelse med søknad om oppholdstillatelser, og innen mai 2012 skal det, foruten informasjon som nevnt ovenfor, også registreres fingeravtrykk for lagring i databrikken i kortet.

Innføring av et inn- og utreisesystem og et automatisert grensekontrollsystem

Det anslås at over halvparten av de som oppholder seg ulovlig på Schengenområdet har reist inn på territoriet på lovlig vis, men unnlatt å forlate området når visumet (eller eventuelt annen tillatelse) utløp. Det er derfor nødvendig ikke bare å oppgradere kontrollen ved innreise, men også ved utreise. Europakommisjonen la i februar 2008 frem et forslag om å innføre et inn- og utreisesystem ( entry/exitsystem). Bakgrunnen for forslaget er todelt: man ønsker å redusere antallet personer som oppholder seg ulovlig i Schengenområdet, samtidig som det er ønskelig å beholde et åpent og tilgjengelig Europa for tredjelandsborgere. Selve lovforslaget er planlagt fremmet våren 2010, for at systemet skal kunne være i drift fra 2015.

Siktemålet er å etablere en felles database der tredjelandsborgeres inn- og utreisedatoer over Schengenlandenes yttergrenser skal registreres og lagres. Alle grenseovergangssteder på yttergrensen skal utstyres med et elektronisk system som registrerer tid og sted for grensepassering, samt informasjon om retten til lovlig opphold (varighet av visum eller oppholdstillatelse) hver gang en tredjelandsborger passerer yttergrensen. Systemet skal også inneholde tredjelandsborgeres biometriske data, dvs. fingeravtrykk og ansiktsfotografi. Dersom en tredjelandsborger ikke registreres utreist innenfor fristen, vil databasen generere en melding til nasjonale myndigheter om at vedkommende oppholder seg ulovlig i Schengenområdet. Dette vil gjøre det mulig å vite om personer som er kommet inn lovlig på midlertidig grunnlag (f.eks. på turistvisum), også forlater Schengenområdet innen de forutsatte fristene.

Systemet skal utfylle VIS, som bare skal slås opp i ved innreise til Schengenområdet og ikke ved utreise. VIS gir videre ikke anledning til å lagre inn- eller utreisedatoer, og kan ikke gi oversikt over ulovlig opphold, og systemet dekker ikke tredjelandsborgerne som ikke trenger visum for innreise i Schengenområdet.

Samtidig med oppgraderingen av grensekontrollen for tredjelandsborgere er det foreslått at det også skal innføres et automatisert grensekontrollsystem ( Automated Border Control System) som gir anledning til å innføre en særskilt hurtigprosedyre for Schengenlandenes borgere og andre reisende som man ønsker å innføre lettelser for. I henhold til dette forslaget skal EU-/Schengenborgere med elektroniske pass kunne gå gjennom en automatisert grensekontroll, der de elektroniske passene leses, biometri til den reisende sammenliknes med det som ligger i passet, og det gis klarsignal til passering av yttergrensen (dersom alt er i orden). Det har vært gjennomført pilotprosjekter som har gitt gode resultater når det gjelder passasjerflyten.

Norge støtter utviklingen av inn- og utreisesystemet for å motvirke ulovlig opphold samt målet om å få en rask og forenklet grensepassering ved bruk av et automatisert grensekontrollsystem. Dette vil være et gode både for myndighetene og for den enkelte reisende. Alle norske grenseovergangssteder som utgjør en Schengenyttergrense, vil allerede som følge av innføringen av VIS, og innføringen av biometri i norske pass, utstyres med nødvendige instrumenter for lesing av biometri. Implementeringen av inn- og utreisesystemet vil forenkles ved at dette allerede er på plass.

Grenseboerbevis

I 2006 vedtok EU en forordning 4 som gir Schengenlandene mulighet til å inngå bilaterale avtaler med tilgrensende tredjeland for å innføre en særskilt ordning om tillatelse for lokal grensetrafikk (på norsk brukes begrepet grenseboerbevis). Formålet med ordningen er å lette grensepasseringen for befolkningen som bor langs grensen (ordningen gjelder kun landgrense, og ikke sjø- eller luftgrense). Det er lang tradisjon for denne typen avtaler i mange EU-land, og det fantes mange bilaterale avtaler fra før 2006. Etter at den nye rettsakten ble vedtatt må imidlertid alle avtaler (både gamle og nye) være i overensstemmelse med rettsakten, herunder at grenseboerbevisene skal utstedes i henhold til et felles Schengenformat og inneholde biometriske data. Avtaler som inngås må godkjennes av Europakommisjonen.

I henhold til grenseboerbevisordningen kan innbyggere som bor i et nærmere definert grenseområde, og som fyller nærmere bestemte krav, få utstedt en tillatelse (et grenseboerbevis) som gir rett til å krysse grensen uten visum og med forenklet grensekontroll. Grenseboerbeviset gir imidlertid ikke adgang til å bevege seg utenfor det definerte grenseområdet.

Per i dag har tre avtaler om grenseboerbevis etter forordningen av 2006 trådt i kraft (mellom Ungarn og Ukraina, Polen og Ukraina samt Slovakia og Ukraina). Flere andre Schengenland er i forhandlinger om slike avtaler med tilgrensende tredjeland. Forenkling av grensepasseringen mellom Norge og Russland er et viktig tiltak innenfor regjeringens nordområdesatsing, og et sentralt element for å styrke samarbeidet med Russland. Norge har derfor innledet forhandlinger med Russland med sikte på å inngå en gjensidig avtale om innføring av grensebeboerbevis. Det tas sikte på at forhandlingene sluttføres våren 2010 og at avtalen kan tre i kraft i 2011.

Grenseovervåkingssystem, Eurosur

Et annet viktig langsiktig verktøy i kampen mot ulovlig innvandring og grenseoverskridende kriminalitet er utviklingen av et helhetlig grenseovervåkingssystem for EUs yttergrenser. Eurosur skal i første omgang omfatte den sørlige sjøgrensen og den østlige landgrensen (hvorav de nordligste 196 km løper mellom Norge og Russland). På lang sikt skal alle Schengenland og sjøgrenser omfattes. Formålet med Eurosur er å bidra til å forbedre medlemslandenes situasjonsbilde og kapasitet for bekjempelse av ulovlig innvandring og grenseoverskridende kriminalitet. Systemet skal søke å samle inn all informasjon som allerede i dag innhentes fra forskjellige myndigheters overvåkingssystemer. I et nasjonalt koordineringssenter skal informasjonen analyseres og danne grunnlag for operativ handling. Det skal utveksles informasjon mellom de nasjonale koordineringssentrene, og Frontex vil også delta i dette nettverket.

Eurosur er planlagt utviklet i tre faser:

1. Oppgradering av nasjonale rapporterings- og overvåkingssystemer og sammenkobling av nasjonale systemer i ett nettverk.

2. Utvikling av felles verktøy og applikasjoner for grenseovervåking.

3. Utvikling av et felles overvåkings- og informasjonsdelingssystem med sikte på å kunne skape et felles situasjonsbilde og felles analyse.

Frontex

Grensekontrollbyrået Frontex (se kapittel 5.5.1) antas å ville bli en stadig viktigere premissleverandør for utvikling av Schengenlandenes grensekontrollpolitikk, samt virkemiddel for å organisere felles tiltak for grensekontroll. Innenfor Schengensamarbeidet er det foreslått mange oppgaver som Frontex etter intensjonene kan få ansvar for. Ambisjonene strekker seg vesentlig lenger enn de ressursene Frontex foreløpig har til rådighet. De store ambisjonene skyldes også at Frontex har kommet raskt i gang med praktisk arbeid og har vist seg skikket til å fylle den rollen medlemslandene ønsker å tildele byrået. Det er bred enighet i EU om å styrke Frontex ressursmessig, slik at byrået blir i stand til å fylle den fremtidige rollen medlemslandene vil at det skal fylle. Frontex’ arbeid har blitt evaluert og det pågår nå en diskusjon om utvidelse av Frontex’ mandat. I det nye femårsprogrammet på justis- og innenriksområdet, Stockholmprogrammet, bes Europakommisjonen om å komme med forslag i løpet av 2010 til endringer i Frontex-forordningen for å styrke og forbedre Frontex’ rolle.

Om forslag til ny grenselov

Ved kgl. resolusjon nr. 35 av 21.12.2007 ble det etter innstilling fra justisministeren nedsatt et utvalg for vurdering av en lovmessig forankring av den sivile grenseovervåkingen. Utvalget skulle herunder vurdere om regler om sivil grenseovervåking bør inngå i en ny grenselov sammen med gjeldende regler i riksgrenseloven av 1950 og reglene om grensekontroll (personkontroll) som i dag er inntatt i utlendingsloven. Utvalget la frem sitt forslag i september 2009 5, og dette ble sendt på høring i november samme år.

9.3.3 Visumsamarbeidet

Visumsamarbeidet innenfor Schengensamarbeidet 6 beskrives i detalj i det felles regelverket Visa Code (Visumforordningen). Dette er en kodifisering av eksisterende regelverk og praksis, men også etablering av noe nytt regelverk. Denne kodifiseringen vil bidra til ytterligere harmonisering av Schengenlandenes visumpolitikk.

For Norge har det vært viktig å delta aktivt i utformingen av regelverket og etableringen av VIS. Det har gitt oss mulighet til å være med på å bestemme hvilken informasjon som skal legges inn i systemet, noe som bidrar til å trygge våre egne grenser. Bedre informasjon vil også kunne bidra til en mer åpen visumpolitikk og raskere saksbehandling. Bedre opplysninger om søkerne gjør det lettere å skille mellom dem det er grunn til å anta at har til hensikt å følge reglene, og dem det er grunn til å anta at ikke har det.

Evalueringer av visumsamarbeidet og grensekontrollen gjøres med jevne mellomrom. Både EU og assosierte land har behov for å forsikre seg om at de spillereglene som er fastsatt også følges i praksis. Slike evalueringer vil bli gjennomført med større hyppighet enn før og Europakommisjonen skal legge frem et forslag til ny metode for evaluering (se kapittel 9.3.1).

Den felles utenrikstjenesten for EU ( European External Action Service) vil kunne bli et viktig bindeledd for medlemslandenes praktiske samarbeid på utenriksstasjonene. Dette praktiske samarbeidet kan omfatte hele det konsulære feltet, dvs. innebære bistand til medlemslandenes borgere i nød og samarbeid om visumadministrasjon. I forbindelse med gjennomføringen av VIS og bruk av biometri, har medlemslandene startet samarbeid om bruk av felles utstyr for innhenting av biometriske kjennetegn på utenriksstasjonene. Fra Europakommisjonens side er det liten tvil om at ambisjonen er å utvikle samarbeidet mellom medlemslandene videre gjennom den nye utenrikstjenesten. Det praktiske samarbeidet om de konsulære tjenestene vil i så måte bli en interessant prøvestein for om og hvordan denne ambisjonen vil bli realisert. En felles utenrikstjeneste vil innebære et langt bredere samarbeid enn på disse praktiske områdene, og det er betydelig skepsis blant EUs medlemsland når det gjelder det fremtidige innholdet i en slik utenrikstjeneste. Medlemslandene er, til tross for at de samarbeider aktivt om mange saker, i mindre grad innstilt på å gi fra seg nasjonal suverenitet i utenrikspolitikken. Derfor vil det bli et spørsmål om hvilke oppgaver den nye utenrikstjenesten kan ha, uten å overskride grensen for den nasjonale suvereniteten. I hvilken grad det vil bli gitt begrensete og midlertidige fullmakter for denne tjenesten til å handle på vegne av medlemslandene, er blant de temaene som kan bli testet ut, f.eks. ved naturkatastrofer hvor mange EU-borgere kommer i nød. Slik bruk av fullmakter er i dag utbredt medlemslandene imellom når det gjelder behandling av visumsøknader. Om de også vil gi slike fullmakter i andre deler av en felles utenrikstjeneste gjenstår å se.

Oppsummering

Når det konsulære samarbeidet innlemmes i en eventuell ny felles utenrikstjeneste i EU, blir det en utfordring for Norge å sørge for at vi kan knytte oss til de delene av dette samarbeidet som berører norske interesser, som å opprettholde det juridiske og praktiske samarbeidet på feltet. Norge har bare formell tilknytning til den delen av et slikt konsulært samarbeid som gjelder visumadministrasjon. Det omfattende nordiske visumsamarbeidet har vært modell for forslag til videreutvikling av samarbeidet i EU, og er svært viktig for Norge fordi det ivaretar vår posisjon som Schengenpartner i dette større samarbeidet som også omfatter områder vi ikke har noen formell tilknytning til.

9.3.4 Ulovlig opphold og retur

Returpolitikken har som omtalt i kapittel 5.5.3 en sentral plass i Schengensamarbeidet. I en risikoanalyse fra Frontex konkluderes det med at omfanget av ulovlig innvandring i de aller fleste tilfeller er knyttet til to faktorer, den ene er mulighet for arbeid og inntekt, den andre er sannsynligheten for å kunne krysse grensen ulovlig uten å bli returnert til hjemlandet. Dette illustrerer viktigheten av et fungerende samarbeid om returer, både mellom medlemslandene og med opprinnelses- og transittland.

For å kunne returnere personer med ulovlig opphold, er det en fordel å ha tilbaketakelsesavtaler med sentrale transitt- og opprinnelsesland. EUs arbeid med å inngå tilbaketakelsesavtaler er en integrert del av EUs samarbeid med tredjeland på migrasjonsområdet og slike avtaler kobles ofte til avtaler om visumfasilitering.

Som beskrevet i kapittel 5.5.3 ble direktivet om felles standarder og prosedyrer for retur av tredjelandsborgere uten lovlig opphold (returdirektivet) vedtatt i 2008. Når de felles reglene i direktivet trer i kraft vil Europakommisjonen få myndighet til å overvåke den nasjonale etterlevelsen av reglene. Dette gir grunnlag for å mene at situasjonen vedrørende ulovlig opphold innen Schengenområdet vil bli bedret på sikt.

Direktivet skal tre i kraft i Schengenområdet mot slutten av 2010. Forslag til norske lovendringer for gjennomføring av dette direktivet ble sendt på høring i februar 2010.

Som vist til i kapittel 9.3.1, er det enighet om å styrke Frontex ressursmessig. I diskusjonen om utvidelse av Frontex’ mandat er forslag om styrking av byråets returarbeid sentrale.

9.3.5 Opprettelse av byrå for IT-systemer

I juni 2009 la Europakommisjonen frem et lovforslag om å opprette et nytt EU-byrå som skal forvalte de felles IT-systemene på justis- og innenriksområdet. Byrået skal i første omgang ha ansvaret for å forvalte SIS II, VIS og EURODAC, men rettsakten åpner også for at byrået vil kunne få ansvar for både utvikling og forvaltning av fremtidige IT-systemer på feltet. Her tenker man særlig på inn- og utreisekontrollsystemet ( entry/exit system) og det automatiserte grensekontrollsystemet ( RegisteredTravellers Programme). Se kapittel 9.3.2 for nærmere omtale.

Formålet med opprettelsen av byrået er å gi grunnlag for et samlet og strategisk syn på IT-utviklingen på feltet. I de senere årene har man i økende grad benyttet seg av ny teknologi og avanserte IT-systemer på justis- og innenriksområdet. Imidlertid har SIS II, VIS og EURODAC så langt blitt utviklet uavhengig av hverandre, og enkelte planer for hvordan systemene skal styres har også blitt utviklet separat. Dette har ofte blitt kritisert, f.eks. av Europaparlamentet og flere NGOer som har pekt på mangelen på en klar og sammenhengende strategi. Byrået er svar på disse utfordringene. Et samlet byrå vil også kunne forbedre produktiviteten og redusere operative kostnader ved f.eks. å dele fasiliteter, personell, kostnader ved IT-utviklingen og anskaffelsesprosedyrer. Merverdien ved å skape synergi mellom IT-prosjektene er også viktig. En hovedoppgave for byrået vil være operasjonell forvaltning av systemene slik at de er stabile 24 timer i døgnet, 7 dager i uken. Videre skal byrået ha ansvar for sikkerhetstiltak, rapportering, publisering, overvåking av informasjonsflyten og opplæring.

Byrået vil spille en sentral rolle i informasjonsutvekslingen mellom Schengenlandene. I og med at byrået kommer til å forvalte Schengen- og EURODAC- instrumenter, legges det til grunn at Norge vil delta både i byrået og i styret. De nærmere vilkårene for norsk deltakelse vil reguleres gjennom en tilknytningsavtale. Det forventes at byrået vil være operasjonelt fra og med 2012. Det er Europakommisjonen som har ansvaret for opprettelsen og for den innledende drift av byrået, inntil byrået har operativ kapasitet til å gjennomføre alle aktivitetene. Norge har stilt en nasjonal ekspert fra forvaltningen til rådighet for å arbeide med opprettelsen av byrået i Kommisjonen.

Byrået vil ikke ha tilgang til data eller bruke data (i motsetning til f.eks. Europol eller Frontex), men vil bare sikre at myndigheter i medlemslandene har denne tilgangen. Personvern står sentralt i forslaget til opprettelsen av byrået og forslaget sikrer at det europeiske datavernombudet vil få tilgang til all nødvendig informasjon for å kunne kontrollere byråets arbeid. Under forhandlingene har medlemslandene ønsket at personvernombudets rolle i tilknytning til byrået blir enda klarere forankret enn det Europakommisjonen i utgangspunktet hadde foreslått.

9.4 Oppbygging av et felles europeisk asylsystem

9.4.1 Generelt om utviklingen av et felles europeisk asylsystem

Som det fremgår av kapittel 4 er EU i ferd med å videreutvikle det felles europeiske asylsystemet ( Common European Asylum System, CEAS). De langsiktige målene er av Europakommisjonen skissert som følger:

• Sikre at de personene som trenger beskyttelse får det.

• Inkludere kjønnsperspektivet og sårbare gruppers særlige behov i vurderingene.

• Etablere en enhetlig, felles prosedyre for behandling av asylsøknader.

• Øke det praktiske samarbeidet medlemslandene imellom.

• Tydelig plassering av ansvaret for asylsøkerne.

• Styrke solidariteten mellom medlemslandene, med sikte på å utjevne byrdene dem i mellom.

• Videreutvikle samspillet med andre politikkområder (som utenrikspolitikk og utviklingspolitikk, spørsmål knyttet til grensekontroll, ulovlig innvandring og returpolitikk).

Som omtalt i kapittel 4 er et av målene for videreutviklingen av CEAS å ytterligere harmonisere nasjonal praksis. Fokus var tidligere særlig rettet mot utforming av et regelverk for det felles asylsystemet. Prosedyredirektivet, statusdirektivet, mottaksdirektivet og Dublinforordningen er de fire grunnelementene i dette. Nå rettes oppmerksomheten i større grad mot å harmonisere praksis. De langsiktige målene innbefatter å øke det praktiske samarbeidet mellom landene. I tillegg vil etableringen av et felles støttekontor på asylfeltet (se kapittel 9.4.2) bidra til en mer enhetlig praksis.

Både UNHCR og frivillige organisasjoner (bl.a. formulert av den europeiske fellesorganisasjonen ECRE, European Council onRefugees and Exiles), har fremmet kritikk mot EUs asylpolitikk. Kritikken, som på en god måte illustrerer de forbedringene EU også ønsker å oppnå, er som følger: de store og ukontrollerte migrasjonsstrømmene som bl.a. er kommet fra sør til den italienske øya Lampedusa, til Kanariøyene, til Malta og fra øst gjennom Tyrkia til Hellas og videre nordover, har satt de administrative kontroll- og mottakssystemene under press og medført dramatiske situasjoner. Det store presset har ført til at mange land har manglet kapasitet til å vurdere migrantenes bakgrunn for å komme til Europa. Det har, i følge kritikerne, medført at mange som flykter fra krig og forfølgelse ikke har fått sin sak prøvet i henhold til asyllovgivningen – men er blitt behandlet som ulovlige innvandrere og avvist ved grensen eller returnert uten nærmere vurdering. Slike migrasjonsstrømmer betegnes på engelsk som mixed flows. Med det menes at migranter som kommer fra samme område, land eller region kan ha ulike eller blandete motiver for å komme til Europa. Hurtigbehandling av saker skiller ikke alltid godt nok mellom personer med rett til internasjonal beskyttelse og andre migranter, hvis de ikke kommer til orde med sin historie. Eksempelet Hellas illustrerer den vanskelige situasjonen, ved at flere land har stanset overføring av noen typer saker til Hellas, pga. alvorlig tvil om landets asylpraksis og mottaksforhold. Europakommisjonen har også flere ganger, og senest høsten 2009, påbegynt en traktatbruddsprosedyre overfor Hellas, med bakgrunn i Hellas’ utilfredsstillende gjennomføring av EUs asyllovgivning.

Situasjonen i Sør-Europa synliggjør at det er behov for nye virkemidler for å sikre at flyktninger får tilgang til internasjonal beskyttelse, samtidig som det er nødvendig med en fast og effektiv håndtering av ulovlig innvandring. Det er et grunnleggende folkerettslig prinsipp at flyktninger har rett til å søke internasjonal beskyttelse. Internasjonale konvensjoner pålegger også statene en plikt til å forhindre at personer med beskyttelsesbehov blir returnert til et område hvor de kan frykte forfølgelse (såkalt refoulement). For medlemslandene i EU er disse forpliktelsene stadfestet også gjennom medlemskapstraktaten. Den pågående prosessen med å styrke asylsamarbeidet i EU må ses som en erkjennelse av at det er svakheter ved dagens løsninger. Gjennomføring av det felles asylsystemet vil først fullt ut lykkes når det er etablert ordninger som sikrer en gjensidig tillit og troverdighet omkring asylprosessen. Det vil ta tid å få dette på plass. Både fordi asylpolitikken fortsatt er sterkt nasjonalt forankret i EU-landene, og fordi mekanismene for byrdefordeling innad i EU ennå ikke har et omfang, en hurtighet og en målrettethet som makter å svare på disse utfordringene. For å imøtekomme disse utfordringene, har Europakommisjonen fremlagt forslag om endringer i Dublinforordningen for å styrke mekanismene for ansvarsfordelingen innad i EU, endringer i prosedyre- og statusdirektivet samt opprettelse av et støttekontor på asylfeltet.

Norge deltar ikke i det europeiske samarbeidet som omfatter de felles standardene EU utvikler for asylpolitikken. Så kan man spørre om Norges reelle handlefrihet er like stor som den formelle. Siktemålet er å unngå at en uforholdsmessig stor andel av asylsøkere som kommer til Europa, søker asyl i Norge. Det er grunn til å tro at ankomsten av asylsøkere til de enkelte landene i Europa i noen grad påvirkes av forskjeller i landenes asylpolitikk. Dersom det i en asylsøkergruppe oppstår et inntrykk av at ett bestemt land har en vesentlig mer liberal asylpolitikk enn andre, så kan landet fort få en markant tilstrømning. Dette var f.eks. tilfellet for tilstrømningen av tsjetsjenere til Østerrike i 2004 og de etterfølgende år, da Østerrike den første tiden innvilget asyl til ca. 90 % av asylsøkerne fra Tsjetsjenia (et tall som lå vesentlig høyere enn for de andre EU-landene). Det var også tilfellet for Sverige når det gjaldt asylsøkere fra Irak i 2007, der over 60 % av asylsøkerne fra Irak til EU henvendte seg til Sverige. Sverige innvilget på den tiden opphold til ca. 90 % av de irakiske asylsøkerne. En avgjørelse i den svenske Migrationsöverdomstolen i februar 2007 slo fast at situasjonen i Bagdad ikke lenger var å regne som en væpnet konflikt. Domsavgjørelsen førte til at svensk praksis ble justert. Antall asylsøkere til Sverige fra Irak gikk deretter raskt ned, mens den samtidig økte i Norge. Erfaringene man kan trekke ut av disse eksemplene tilsier at det er i Norges interesse å harmonisere vår lovgivning og praksis med de øvrige europeiske landene, selv om vi formelt sett står fritt mht. lov- og politikkutviklingen på dette området.

9.4.2 Etableringen av et felles støttekontor på asylfeltet (EASO)

En av EUs hovedstrategier for de kommende årene på flyktning- og migrasjonsfeltet er å utvikle et effektivt og godt understøttet praktisk samarbeid mellom medlemslandene og med andre partnere. Som et ledd i dette arbeidet fremsatte Europakommisjonen i 2009 forslag om å opprette et felles støttekontor på asylfeltet, European Asylum Support Office (EASO). Det ble allerede høsten 2009 oppnådd enighet om opprettelse av EASO. Støttekontoret vil bli lokalisert på Malta. Målsettingen er at kontorets ledelse vil være på plass i løpet av 2010, og at de første funksjonene allerede da kan igangsettes. Støttekontoret skal på sikt:

• Koordinere asylstøtteteam, bestående av nasjonale eksperter, som kan rykke ut når medlemsland som mottar et svært høyt antall asylsøkere anmoder om det.

• Identifisere best practices og legge til rette for å sammenlikne disse.

• Organisere opplæring på EU-nivå.

• Bedre tilgangen til informasjon om opprinnelsesland.

• Yte vitenskaplig og teknisk bistand som kan videreutvikle politikken og lovgivningen på asylfeltet.

• Samarbeide med de relevante nasjonale myndigheter og UNHCR.

Det bør kunne legges til grunn at asylpraksis i de land vi samarbeider med i Europa er i samsvar med internasjonale standarder. Dette er forutsetningen som ligger bak Dublinsamarbeidet. En asylsøker skal kunne forvente samme behandling uavhengig av hvilket land som er ansvarlig for søknaden etter Dublinregelverket. I realiteten har dette vist seg ikke å være tilfelle. Et eksempel på dette er den svært varierende innvilgelsesprosenten for en enkelt gruppe asylsøkere i de ulike Dublinlandene.

I følge tall fra UNHCR fra 2006, hadde f.eks. Sverige en innvilgelsesprosent på 90 % i asylsaker fra Irak, mens Slovakia og Hellas ikke innvilget noen saker i samme gruppe. Slike avvik i vurderingen av asylsøknader undergraver Dublinsystemet og fører til at asylsøkere prøver å unngå å bli tatt fingertrykk av og å bli registrert i EURODAC-databasen, for å kunne søke asyl i land som har høy innvilgelsesprosent.

Det tas sikte på at EASO vil gi mer enhetlig beslutningsgrunnlag ved at medlemslandene i større grad vil forholde seg til samme landinformasjon og en felles forståelse av tolkningen av denne. Planene om felles opplæring og utveksling av best practices vil også kunne medvirke i en slik retning.

Det legges opp til at UNHCR og ulike frivillige organisasjoner vil spille en viktig rolle i oppbyggingen av EASO. Viktigheten av å samarbeide om allerede eksisterende prosjekter blir understreket i ulike fora. Det tenkes særlig på prosjekter som European Asylum Curriculum (EAC) 7 og The General Directors’ Immigration Services Conference (GDISC).

EASO er ikke Schengenrelevant og opprettelsen av EASO har dermed ikke vært tatt opp i fellesorganmøter med Norge. EASO har heller ikke vært gjenstand for drøftelser under Dublinsamarbeidets Joint Committee. I utkastet til Europaparlaments- og rådsforordning om opprettelse av EASO, åpnes det for at bl.a. Norge skal kunne delta i kontorets virksomhet. Regjeringen har besluttet at Norge ønsker en tilknytning til EASO. Europakommisjonen anser at rettsgrunnlaget for norsk deltakelse i EASO er til stede, og at en Memorandum of Understanding (MoU) mellom EASO og norske myndigheter vil kunne regulere samarbeidet med Norge. Norsk asylekspertise er ønsket inn i samarbeidet. Landinfo, utlendingsforvaltningens fagenhet for landinformasjon, samarbeider allerede aktivt med tilsvarende enheter i EU-landene, og dette samarbeidet vil kunne videreføres innen rammen av EASO.

9.4.3 Dublinsamarbeidet

Dublinsamarbeidet 8 har vært evaluert. Det har gjennomgående fått god tilslutning fra medlemslandene, selv om medlemsland med mange asylankomster og overføringer etter Dublinsystemet gir uttrykk for at systemet ikke fungerer godt nok. Disse landene er misfornøyde med å få ansvaret for alle asylsøkerne som kommer til dem – selv om asylsøkerne egentlig ønsker å reise videre nordover og vestover i EU. Det er ikke en kritikk som i første rekke rammer Dublinsystemets praktiske funksjonsmåte, men den rettes mot EU-landenes manglende vilje til gjensidig solidaritet. Sentralt i arbeidet med revisjon av Dublinsystemet blir derfor spørsmålet om ansvarsfordeling. Rådet og Europakommisjonen har gitt uttrykk for at økt solidaritet med de land som har flest asylsøkere er nødvendig.

Europakommisjonen har foreslått følgende endringer i Dublinsystemet:

• Overføring etter Dublinforordningen skal kunne suspenderes midlertidig når: 1) et medlemsland opplever et uforholdsmessig sterkt press på asylsystemet, eller 2) når et medlemsland ikke tilbyr en adekvat behandling, særlig med tanke på asylprosedyrer og mottaksforhold. Europakommisjonen skal (alene) ha myndighet til å bestemme når vilkårene for midlertidig suspensjon av overføringer er til stede. En slik beslutning skal være bindende for alle medlemslandene.

• Ansvaret for behandlingen av en asylsøknad skal kunne pålegges den medlemsstat hvor asylsøkerens nærmeste familiemedlemmer har blitt innvilget beskyttelse( international protection) også på annet grunnlag enn etter Flyktningkonvensjonen. I dag kan ansvaret kun pålegges den medlemsstat hvor asylsøkerens nærmeste familiemedlemmer med lovlig opphold som anerkjente flyktningerbefinner seg, forutsatt at de berørte personer ønsker det.

• Innføring av obligatorisk personlig intervju med alle asylsøkere som behandles under Dublinprosedyren.

• Enslige mindreårige asylsøkere skal kunne gjenforenes med en slektningsom oppholder seg lovlig i et medlemsland og som kan ta vare på den mindreårige. Per i dag er ikke begrepet slektning nærmere definert, men en avgrensing vil trolig bli gjort under forhandlingene om forslaget.

• Innføring av klarere frister for overføring av data i EURODAC-systemet.

Europakommisjonens forslag (særlig det som omhandler suspensjon) har fått blandet mottakelse i medlemslandene. Responsen er stort sett at dette er et godt tiltak for å styrke samarbeidet, men at forslaget må videreutvikles. Forhandlingene i Rådet er ennå i en tidlig fase, og det er vinteren 2010 for tidlig å si noe om hvilke justeringer av forslaget som kan påregnes. Norge og de øvrige Dublin-assosierte landene har fremmet synspunkt på utkastet, i forbindelse med møter i Joint Committee, og gjennom skriftlige innspill, og holdes orientert om utviklingen i forhandlingene mellom EU-landene.

Dersom Norge ikke slutter seg til de endelig reviderte rettsaktene, vil vi måtte tre ut av Dublin- og EURODAC-samarbeidet. Norge er sjelden det første landet i Europa som asylsøkere kommer til. Norge har derfor stor nytte av et velfungerende Dublinsamarbeid, da vi i en stor andel saker vil kunne tilbakeføre asylsøkeren til et annet land innenfor Dublinsamarbeidet. Skulle Dublinsamarbeidet forvitre, eller Norge måtte tre ut av samarbeidet, vil vi i mindre grad kunne regne med å anvende første asyllandsregelen. En slik situasjon vil sannsynligvis føre til en sterk økning av antall asylsøkere til Norge og til en enda kraftigere økning i antallet som må få sin søknad realitetsbehandlet i Norge, med lenger saksbehandlingstid og høyere antall personer boende i mottak og personer som skal bosettes eller returneres til hjemlandet som resultat. Regjeringen legger derfor stor vekt på at Norge skal bidra aktivt til utviklingen av Dublinsamarbeidet, for å bevare dette.

Når det gjelder Europakommisjonens foreslåtte nye myndighet til å beslutte suspensjon av overføringer mellom Dublinlandene, vil Norge av konstitusjonelle årsaker ikke kunne bli direkte bundet av et slikt vedtak. Skulle en slik suspensjonsmyndighet bli vedtatt vil vi ha behov for en ordning som sikrer at vi kan fatte en beslutning på selvstendig grunnlag i etterkant, slik vi gjør i Schengensammenheng.

9.4.4 Byrdefordeling

Det synes klart at solidariteten mellom medlemslandene vil bli utfordret i tiden fremover, både på felt som byrdefordeling vedrørende grensekontroll, og mht. fordeling av ansvar for asylsøkere når de har kommet inn i et EU-land og avventer behandling av asylsøknaden. Malta har f.eks. i lengre tid bedt om bistand fra de andre medlemslandene for å håndtere den store tilstrømningen av asylsøkere til landet. Det har vist seg at det er noe lettere å få på plass bistand til kontroll av (sjø)grensene enn til håndtering av asylankomstene. Spørsmålet om byrdefordeling i forhold til asylankomstene kommer ikke videre, bl.a. pga. at medlemslandene mener at dette er et nasjonalt anliggende. Et samarbeid om grensekontroll har på den annen side fått lenger tid til å modnes med sin institusjonelle forankring i Schengensamarbeidet. Et uttrykk for dette er etableringen av EUs grensekontrollbyrå Frontex (se kapittel 5.5.1), som bl.a. har til oppgave å bistå i kontroll av yttergrensene.

Solidaritetsfondene som er opprettet (se kapittel 4.3) er etablert for så kort tid siden at de ikke har fått tid til å virke fullt ut. Ressursene som er avsatt i disse fondene er foreløpig ikke store nok til å møte de nåværende utfordringene, samtidig som saksbehandlingsrutinene kan vise seg å være for omstendelige for å avhjelpe de mer akutte situasjonene. Men bl.a. Flyktningfondet, der pengene blir distribuert etter antall anerkjente flyktninger, har avhjulpet situasjonen, f.eks. ved at Hellas for perioden 2000 – 2007 ble innvilget omkring 5,5 mill. euro. Den faktiske utbetalingen fra EU til Hellas i denne perioden var imidlertid omkring 2,6 mill. euro som bl.a. går til å støtte opp om asylsaksbehandlingen. Sverige, Tyskland, Storbritannia og Frankrike mottok mest midler fra Flyktningfondet for perioden 2008 – 2009. Spania, Italia og Hellas fikk mest midler fra Yttergrensefondet. Fordelingen av midler fra dette fondet er direkte forbundet med antall ulovlige innvandrere. Norge er som tidligere omtalt med i Yttergrensefondet, som er definert som Schengenrelevant.

Innen rammen av forslaget om å opprette et felles støttekontor på asylfeltet (EASO, se kapittel 9.4.2), har det kommet forslag om at støttekontoret skal kunne bidra i implementeringen av solidaritetsmekanismer. Målet er å fremme, på frivillig basis, en bedre fordeling ( reallocation) av personer som har blitt innvilget internasjonal beskyttelse. Dette har vært et vanskelig tema i diskusjonen om EASOs oppgaver. Man er foreløpig på EU-nivå enige om en frivillig ordning for dette. Det vil da kunne bli slik at en fordeling av personer som har fått innvilget internasjonal beskyttelse vil kunne skje på grunnlag av avtale mellom de aktuelle medlemsstatene, med samtykke fra den involverte part og, når det anses hensiktsmessig, etter konsultasjon med UNHCR.

9.4.5 Utfordringer ved ulovlig innvandring sjøveien

De store ankomstene av asylsøkere og den ulovlige innvandringen til Europa setter etablerte ordninger på prøve. Hendelsene i Middelhavet våren 2009, der flere hundre personer druknet i forsøk på å nå Europa, synliggjør på en svært brutal måte at det er et sterkt behov for tiltak for å forhindre slike tragiske hendelser. Mange av dem som setter livet på spill i overfylte farkoster over Middelhavet med få eller ingen former for redningsutstyr, flykter ikke fra tortur eller forfølgelse, men fra levekår som er så elendige at de er villige til å ta en svært stor risiko for å få en mulighet til å kunne oppnå et bedre liv i Europa. Det antas at mer enn 200 000 personer årlig tar seg ulovlig inn i Europa.

Mange av migrantene kommer fra land sør for Sahara og søker å reise til Europa via de syv nordafrikanske landene som har kystlinje til Middelhavet. Regjeringen anser det viktig å bidra til enighet om retningslinjer for grensekontrolloperasjoner til sjøs, samt håndtering av skip med skipbrudne om bord. Det pågår allerede flere prosesser for å utarbeide slike retningslinjer. Innenfor EU arbeides det for tiden med å utarbeide retningslinjer for Frontex-ledede sjøoperasjoner. Som Schengenmedlem og medlem av Frontex, deltar Norge i utarbeidelsen av disse retningslinjene. Videre arbeider også FNs internasjonale sjøfartsorganisasjon, IMO ( International Maritime Organization), med å utarbeide retningslinjer for redning til sjøs. 9 Også i disse forhandlingene deltar Norge. Forhandlinger om slike retningslinjer er svært krevende, da det er mange kryssende interesser, plikter og rettigheter som skal forenes (herunder rederi- og næringslivsinteresser, menneskerettigheter, havrett, asyl- og flyktningrettigheter, grensekontrollinteresser etc.). De europeiske landene har ikke en omforent posisjon i forhandlingene som er nevnt over. Det er bl.a. et skille mellom land syd i Europa som har kystlinje mot Middelhavet, og land lenger nord i Europa.

Enighet om slike retningslinjer vil ikke løse utfordringene med at mange uten beskyttelsesbehov søker å komme sjøveien til Europa, noe som igjen er tett knyttet til grenseoverskridende kriminalitet, som menneskesmugling. Både fra EU-hold og fra Europarådet er det tatt til orde for at det i tillegg til å utvikle retningslinjer for redning til sjøs og sjøoperasjoner, er viktig å øke innsatsen for å finne gode tiltak for å bedre forholdene regionalt, dvs. i de landene folk reiser fra. Både fra EU-hold og fra Europarådet er det tatt til orde for at det i tillegg til å utvikle retningslinjer for redning til sjøs og sjøoperasjoner, er viktig å øke innsatsen for å finne gode tiltak for å bedre forholdene regionalt, dvs. i de landene folk reiser fra. Det er nødvendig å fokusere på løsninger utenfor Europas grenser, f.eks. gjennom migrasjonspartnerskap (se kapittel 8).

9.5 Gjenbosetting

Europakommisjonen lanserte i september 2009 forslag til et felles europeisk gjenbosettingsprogram for flyktninger. Kommisjonen tar utgangspunkt i at det globale behovet for gjenbosetting er klart større enn landenes samlete tilbud om å ta imot overføringsflyktninger, og at EU-landene bidrar mindre enn andre industriland. Forslaget sikter mot å involvere flere EU-land slik at det samlete EU-bidraget blir større. På den måten, fremholder Europakommisjonen, vil EU vise større solidaritet med tredjeland på flyktningområdet og gi EU økt troverdighet som betydelig humanitær aktør i global sammenheng.

Komponentene i Europakommisjonens forslag er:

• Frivillighet. Hvorvidt de enkelte EU-landene skal tilby gjenbosetting avgjør de selv på fritt grunnlag.

• Koordinering. Det skal etableres en ekspertgruppe for gjenbosetting som skal utarbeide forslag til felles årlige prioriteringer på EU-nivå, basert på UNHCRs årlige anslag for de globale gjenbosettingsbehovene. Det er Europakommisjonen som endelig fastsetter prioriteringene. Det forutsettes at ekspertgruppen samarbeider nært med støttekontoret på asylområdet, EASO. Sammen vil disse fortløpende vurdere behovet for praktisk samarbeid.

• Styrket finansiering. EU-land som gjenbosetter flyktninger i samsvar med prioriteringene nevnt over, kan få dekket betydelige deler av sine utgifter ved tilskudd fra EUs flyktningfond.

• Gjenbosetting skal fortsatt være et element i EUs eksterne dimensjon av asylpolitikken. Antallet overføringsflyktninger har samlet sett vært lavt og det har vært lite samordning av prioriteringer og praktiske sider ved gjenbosettingen. Deltakelse i det foreslåtte programmet vil fremdeles være frivillig, men det legges opp til støtte fra Flyktningfondet.

Regjeringen mener at gjenbosetting av flyktninger i samarbeid med UNHCR er en viktig del av flyktningarbeidet, og at det er viktig at flere land sier seg villig til å delta i dette slik at det blir en bedre internasjonal ansvars- og byrdedeling. Norge har allerede gjennom flere år i ulike fora tatt til orde for en bredere internasjonal deltakelse i gjenbosettingsarbeidet. Dette har sammenheng med ønsket om bedre internasjonal byrdefordeling. Det har også sammenheng med et ønske om i større grad å gjøre gjenbosetting til en global løsning, tilpasset behovene til verdens flyktninger. Tidligere ble gjenbosetting bare tilbudt i «vestlige» industriland: de oversjøiske anglosaksiske innvandringslandene og de nordeuropeiske landene. Mange flyktninger kan ha et ønske om, og vil på mange måter ha best av, en løsning i eget kultur- og språkområde. Det siste stiller færre krav til omskolering og annen omstilling og gjør det lettere å få til tilbakevending når forholdene i hjemlandene måtte tillate det. Selv om man må ha forståelse for at mange land ikke har økonomisk bæreevne til å åpne opp for gjenbosetting, kan langt flere enn dagens gjenbosettingsland bidra, ikke minst mange EU-land. Det store antallet personer som søker om asyl i Norge, men som ikke har et beskyttelsesbehov, krever store økonomiske ressurser. Dette bidrar til at det innenfor rammene av knappe ressurser er svært vanskelig på nåværende tidspunkt å øke kvoten for gjenbosettingsflyktninger for Norges del.

Norske myndigheter ønsker imidlertid å støtte opp under Europakommisjonens ønske om at EU skal enes om en felles gjenbosettingspolitikk. Ettersom gjenbosetting er en viktig del av norsk flyktningpolitikk, vil det være i norsk interesse å ta del i den koordineringen av slikt arbeid som måtte finne sted i Europa. Regjeringen vil gå inn for å knytte Norge til et slikt samarbeid og vil bidra til eventuelle initiativ for koordinering av gjenbosettingsarbeidet. Norge er i dag det nest største europeiske gjenbosettingslandet, noe som tilsier at et eventuelt norsk bidrag vil kunne ha stor betydning i en samlet europeisk innsats.

Norge er et aktivt gjenbosettingsland med lang erfaring, og norske myndigheters ekspertise på området vil kunne gjøre oss til en attraktiv samarbeidspartner for EU. Vi kan f.eks. gi bistand i form av kompetansebygging i nye gjenbosettingsland. Bl.a. gjennom dette vil vi kunne påvirke andre land til å ta imot overføringsflyktninger (eventuelt ta imot flere enn før), og dermed bedre balansen mellom de europeiske landene på dette feltet. Ved å delta i en fremtidig europeisk koordinering av gjenbosettingsinnsatsen kan Norge bidra til å gjøre innsatsen mer effektiv. En samlet innsats vil gi et bedre grunnlag for å løse prioriterte flyktningsituasjoner. Samtidig er det viktig at en bedre europeisk koordinering skjer innenfor rammene av det globale samarbeidet med UNHCR.

9.6 Utenlandsdimensjonen i migrasjonspolitikken og partnerskap med tredjeland

EU videreutvikler utenlandsdimensjonen i migrasjonspolitikken, noe som bl.a. innebærer at migrasjon og utvikling ses i sammenheng og at kanaler for lovlig innvandring vurderes. Et bredt samarbeid med opprinnelses- og transittland skal også bidra til å redusere den irregulære migrasjonen mot Europa. Fokus settes på felles tiltak langs migrasjonsrutene til Europa, særlig i Afrika, men også mot EUs østgrenser. Utgangspunktet for samarbeid med afrikanske land er Cotonou-avtalens 10 bestemmelser om migrasjon. Flere euroafrikanske ministermøter er avholdt, og et hovedfokus har vært rettet mot Nord- og Vest-Afrika. I den senere tid har også Libya og Øst-Afrika blitt viktige regioner. Modeller for migrasjonspartnerskap slik som mobilitetspartnerskap (formalisert med Kapp Verde, Moldova og Georgia), migrasjonssentre for å tilrettelegge for innvandring til EU (etablert i Mali), og samarbeidsplattformer (etablert med ­Etiopia) er under utforming.

Europakommisjonen fremmet høsten 2008 en melding med formål å styrke koordinering, sammenhenger og synergier i utviklingen av partnerskapene. Utfordringen så langt, har vært å gå fra dialog til reelle partnerskap med ressurser og tiltak.

I lys av dette satses det nå i økende grad på informasjons- og erfaringsutveksling mellom medlemslandene for å identifisere gode fremgangsmåter. Det er etablert flere EU-fora for dette, bl.a. et implementeringsteam for Afrika og en koordineringsmekanisme for EUs justis-, innenriks- og utenrikssamarbeid. Fokus rettes også mot større grad av praktisk samarbeid mellom EU og tredjeland, særlig når det gjelder bedre kontroll med migrasjonsstrømmene. EU tilbyr assistanse til styrking av grensekontroll, opplæring av personell for grensekontroll og migrasjonsadministrasjon, informasjonskampanjer om risiko ved ulovlig innvandring, bedring av mottaksforhold, og bruk av ny teknologi for å bedre sikkerhet i identitets- og reisedokumenter. Frontex og nettverket av innvandringsattacheer (ILO) har en viktig rolle i deler av dette arbeidet, men mange initiativer skjer også bilateralt, ofte delvis finansiert gjennom EUs budsjett. Det legges opp til et nært samarbeid med UNHCR og andre sentrale organisasjoner på migrasjonsfeltet der dette er aktuelt.

Norge er i begrenset utstrekning omfattet av denne politikken gjennom Schengensamarbeidet, men har likevel interesse av å ta del i et bredere samarbeid med opprinnelses- og transittland. Dette er blitt ytterligere relevant for Norges del, nå når EU videreutvikler samarbeidet med Øst-Afrika. Regionen er viktig for norsk humanitær bistand og utviklingssamarbeid. 11 Samtidig får vi mange asylsøkere derfra, og vi har også en stor eksilbefolkning fra denne regionen. Regjeringen ser det derfor som viktig å følge dette opp med aktiv handling. Når dette samordnes med andre europeiske lands innsats er det grunn til å håpe på større effekter både for utvikling og migrasjonskontroll i regionen.

Storbritannia og Europakommisjonen leder an i arbeidet med en samarbeidsplattform for Etiopia, og har invitert Norge med. Tilsvarende initiativ vil senere kunne utvikles med andre land i regionen.

Deltakelse i en samarbeidsplattform med Etiopia, og eventuelle andre land i regionen gir en ny dimensjon til Norges håndtering av migrasjonsstrømmene og også til samarbeidet med EU. Norge vil kunne nyttiggjøre seg fordeler man får ved at man kan gå sammen om mer omfattende prosjekter, som på sikt vil bidra til å få bedre kontroll med migrasjonen fra denne regionen. I tillegg vil man kunne tilføre samarbeidet viktige utviklingspolitiske dimensjoner. En bred samarbeidsplattform kan gi mer effektiv utnyttelse av ressurser, selv om den er kapasitetsmessig krevende. Norge kan delta der vi har interesse og har relevante bidrag.

Deltakelse i en samarbeidsplattform for migrasjon og utvikling krever ingen traktatmessige bindinger. Samarbeidet om migrasjon og utvikling innebærer at norske migrasjonspolitiske interesser, som gode ordninger for identitetsfastsetting og tilbaketakelse, kan tas opp i en bredere sammenheng. Deltakelse i et slikt partnerskap kan dermed også bidra til fremdrift i bestrebelsene på inngåelse av tilbaketakelsesavtaler.

Norge kan benytte sine gode kunnskaper og relasjoner i regionen til å støtte ulike tiltak som fremmer samarbeid om migrasjon og migrasjonshåndtering. UD og JD vil samarbeide om hva som skal være Norges bidrag i dette migrasjonspartnerskapet. Det må bl.a. fastslås hvilke konkrete prosjekter Norge skal være med å finansiere. Finansiering skjer innenfor rammene av gitte bevilgninger. Som nevnt i kapittel 8.2 har EU gitt egne bevilgninger for å støtte prosjekter som gjennomføres innenfor rammene av migrasjonspartnerskapene. Flere EU-land har tilsvarende egne bevilgninger for dette. Norge kan bidra til å utløse finansiering fra Europakommisjonen gjennom samarbeid med EUs medlemsland, og dermed dra nytte av mer omfattende prosjekter enn det vi selv har mulighet for.

Det tsjekkiske EU-formannskapet tok våren 2009 initiativ til å balansere tidligere fokus på samarbeid med land i Afrika til også å omfatte styrking av migrasjonssamarbeidet med land øst og sørøst for EU. 49 land i Europa, inklusive Tyrkia, landene i Kaukasus og Sentral-Asia ble invitert til en ministerkonferanse i Praha i april 2009. 30 – 40 land deltok med minister eller statssekretær. Landene i øst sa seg fullt ut beredt til å samarbeide med EU for å legge til rette for lovlig migrasjon og for å bekjempe ulovlig migrasjon. I en felleserklæring sa landene at samarbeidet skulle være bredt anlagt og balansert slik at alles interesser blir tilgodesett. Dette gjelder uavhengig av om det er inngått migrasjonspartnerskap. Det var bred enighet om en felles interesse i å videreutvikle ordningene for retur, tilbaketakelse og reintegrering, og at disse elementene har en sentral plass i en velfungerende migrasjonspolitikk. Det kommende EU-formannskapet Ungarn, forbereder en oppfølgingskonferanse i 2011, og vil forberede en evaluering av de resultater som er oppnådd med utgangspunkt i Praha-konferansen.

Selv om en norsk utenlandsinnsats på migrasjonsområdet i stor grad kan knyttes til EUs tilsvarende innsats, vil det i enkelte tilfeller også være hensiktsmessig at Norge handler uavhengig av EU. Dette kan dreie seg om opprinnelses- og transittland som er av særlig betydning, og hvor det er mulig for Norge å få til gode løsninger på egenhånd. Slike vurderinger bør ta utgangspunkt i både utviklings- og migrasjonspolitiske hensyn.

Norge har de siste årene tatt initiativ til å inngå tilbaketakelsesavtaler med vel 20 land. Norge tar som utgangspunkt at plikten til tilbaketakelse av egne borgere følger av folkeretten. I noen tilfeller kan imidlertid en etterlevelse av denne plikten medføre inntektstap for opprinnelsesland i form av reduserte pengeoverføringer fra eksilbefolkningen. I tråd med dette kan det i noen tilfeller være rimelig å vurdere om Norge skal være imøtekommende på andre områder når opprinnelsesland åpner for tilbaketakelse. Det kan være rimelig å vurdere hvordan Norge best mulig kan bistå mht. utfordringer som oppstår (direkte eller indirekte) knyttet til å reintegrere tilbakevendte og returnerte personer.

I statsbudsjettet for 2010 er bevilgningen til retur- og reintegreringstiltak styrket med 29 mill. kroner. Det gjør det mulig å videreføre eksisterende program for personer fra Afghanistan, Irak og Burundi, likeså det generelle reintegreringsprogrammet for personer fra utviklingsland som ble etablert som en prøveordning i september 2009. I tillegg foreligger planer om å etablere omsorgs- og utdanningstilbud for enslige mindreårige som returnerer til Afghanistan og Nord-Irak i løpet av 2010. I dette arbeidet har Norge etablert et samarbeid med EU-land som har liknende utfordringer knyttet til ankomster av enslige mindreårige asylsøkere som Norge.

9.7 European Migration Network (EMN)

EU har styrket informasjonsnettverket European Migration Network(EMN). Nettverket består av nasjonale kontaktpersoner (NCPs) og Europakommisjonen. I tillegg til dette dannes nasjonale nettverk som bringer sammen ulike myndigheter, forskningsinstitusjoner og det sivile samfunn. Nettverket har som formål å dekke informasjonsbehov hos EUs institusjoner og medlemsland om migrasjon og asyl gjennom å bidra med oppdatert, objektiv, pålitelig og sammenliknbar informasjon som skal støtte politikkutvikling i EU. Nettverket bidrar bl.a. med en samlet årlig analyse av politikkutvikling i EU-landene, brede temastudier og enklere sammenstillinger av medlemslandenes regelverk og praksis på særlige saksfelt. Det er et hovedmål at store deler av informasjonen skal være offentlig tilgjengelig. Norske myndigheter har engasjert seg aktivt for å kunne få medvirke i dette nettverket. En deltakelse i EMN vil gi bred og løpende informasjon om utviklingen i ulike deler av EUs og – ikke minst – de enkelte medlemslandenes flyktning- og migrasjonspolitikk. Dette vil gi en vesentlig styrking av norske myndigheters muligheter til å bidra til politikkutvikling og innhente nyttige erfaringer fra andre europeiske land. Dette er avgjørende for å sikre at norsk politikk er godt avstemt med politikken i andre europeiske land.

9.8 EØS-finansieringsordningen

EØS-avtalen har en målsetting om å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i det utvidete EØS-området. Gjennom EØS-midlene bidrar Norge til at disse målene nås. I tillegg skal EØS-midlene bidra til økt samarbeid mellom Norge og mottakerlandene. Dette er en del av Norges aktive europapolitikk, hvor det arbeides for å skape et solidarisk og trygt Europa. Dette er i vår interesse, så vel som i en alleuropeisk interesse.

18. desember 2009 ble en ny avtale med EU og EØS-landene om finansieringsordningen undertegnet. EØS-/EFTA-landene Norge, Island og Liechtenstein vil årlig stille 357,7 millioner euro til rådighet i perioden 2009 – 2014. Støtten fra Norge vil gå til viktige områder i europeisk sammenheng som miljø, klima, helse og forskning. Utvikling av menneskelige ressurser er identifisert som en prioritert sektor under EØS-ordningen. Regjeringen ønsker å fremme asyl- og flyktningfeltet som et mulig innsatsområde under ordningene. I juni 2009 startet en politisk dialog mellom norske og greske utenriksmyndigheter om mulighetene for et slikt program. Norge vil i de kommende forhandlingene om EØS-midlene drøfte innsats for å styrke kapasiteten i asylforvaltningen med fokus på situasjonen for enslige mindreårige asylsøkere, med greske myndigheter.