7 Integrering
7.1 Migrasjon og integrering
Innvandringspolitikk og integreringspolitikk henger sammen og påvirkes av hverandre. Utviklingen av innvandringspolitikken i et land formes av globale og internasjonale forhold. Samtidig spiller demografiske, kulturelle, historiske, økonomiske og sosiale forhold i hvert enkelt land, og hvordan integrering og inkludering av innvandrere foregår i praksis, inn på hvilket innvandringsregime et land velger.
Et lands innvandringspolitikk påvirker på sin side utformingen av integreringspolitikken. Hvilke grupper som får opphold, og årsaker til innvandringen, f.eks. arbeid eller flukt fra forfølgelse, er med på å avgjøre hva slags type integreringspolitikk det er behov for. Arbeidsinnvandrere kan f.eks. ha andre utfordringer i det nye landet enn personer som har fått opphold pga. beskyttelsesbehov. Myndighetene utformer politikk og iverksetter tiltak på bakgrunn av disse ulike behovene.
EU-landenes integreringspolitikk retter seg inn mot tredjelandsborgere, altså innvandrere fra land utenfor EU. EU-borgere er i all hovedsak omfattet av de samme rettighetene og pliktene uavhengig av hvilket EU-land de oppholder seg i. I den siste tiden er det imidlertid økende forståelse for at det kan være behov for integreringstiltak også for borgere fra EU-land, særlig i forhold til språkopplæring og informasjon om landet de oppholder seg i.
7.2 EU og integreringspolitikk
Integreringspolitikken er et nasjonalt anliggende i EU. Fellesskapsorganene har så langt ikke myndighet til å utvikle direktiver eller andre rettslige virkemidler som styrer medlemslandenes integreringspolitikk, slik tilfellet er for store deler av asyl- og migrasjonspolitikken. Med Lisboatraktaten introduseres imidlertid en hjemmel som åpner for at fellesskapsorganene kan etablere tiltak og insentiver med mål om integrering av tredjelandsborgere. Det ser likevel ikke ut til at det i dag er ønskelig blant medlemslandene å utvikle bindende direktiver eller forordninger på området. Det er imidlertid enighet blant medlemslandene om at god integreringspolitikk er vesentlig for å lykkes i å skape samfunn med økonomisk og sosial stabilitet, og at utviklingen av politikken på feltet skal skje via erfarings- og informasjonsutveksling og samarbeid om metoder for utvikling av integreringspolitikk.
Sammenhengen mellom innvandring og integrering uttrykkes i en rekke ulike politikkdokumenter. EU vedtok f.eks. i 2003 et direktiv om retten til familieinnvandring for tredjelandsborgere, utenfor rammen av EØS-avtalen. I dette direktivet er det bl.a. fastsatt at statene kan stille vilkår om at søkeren er sikret underhold og bolig for inntil ett år, og det kan stilles vilkår om at søkeren oppfyller integreringsforutsetninger i samsvar med nasjonal lovgivning. I den europeiske pakten om innvandring og asyl som Det Europeiske Råd vedtok i oktober 2008, fremheves viktigheten av at medlemslandene fører en politikk som sikrer rettferdig behandling av tredjelandsborgere og som bidrar til en harmonisk integrering i samfunnet.
Gjennom det nylig vedtatte Stockholmprogrammet, programområde for frihet, sikkerhet og rettferdighet for perioden 2010 – 2014, tydeliggjøres sammenhengen mellom migrasjon og integrering i større grad enn tidligere. Det var i 1999, på Det Europeiske Råds møte i Tampere, Finland, at det for første gang var enighet om behovet for å se migrasjonspolitikken i sammenheng med integrering av tredjelandsborgere. I det femårige arbeidsprogrammet for EUs justis- og innenrikssamarbeid fra 2004, Haagprogrammet, understrekes behovet for koordinering mellom medlemslandenes nasjonale integreringspolitikk og EUs initiativer. På denne bakgrunn la Europakommisjonen i 2005 frem et forslag til et overordnet europeisk rammeverk for integrering. 1 Rådet sluttet seg til forslaget, og det er dette rammeverket som ligger som grunnlag for EUs arbeid med, og utvikling av, integreringspolitikken.
Rammeverket fra 2005 inneholder grunnprinsipper for integreringspolitikken. Disse er veiledende, og det er medlemslandene som skal foreta prioriteringer og utmeisle den politikk de selv ønsker, på bakgrunn av nasjonale forhold og tradisjoner. Samtidig skal grunnprinsippene betraktes som viktige elementer i medlemsstatenes og EUs integreringspolitikk. De felles grunnprinsippene for god integreringspolitikk, slik de uttrykkes i A Common Agenda for Integration er i korthet følgende:
Integrering er en dynamisk toveis-prosess, der både innvandrere og landet de kommer til (vertslandet) tilpasser seg hverandre.
Integrering innebærer respekt for den Europeiske Unions grunnverdier.
Sysselsetting er en nøkkel for deltakelse i samfunnet.
Grunnleggende kunnskaper om vertslandets språk, historie og institusjoner er en nødvendig betingelse for integrering.
Utdanning er nødvendig for å sikre god deltakelse i samfunnet.
Å sikre innvandrere lik tilgang til landets institusjoner og tjenester er sentralt.
God og hyppig kontakt mellom innvandrere og vertslandets andre innbyggere er en avgjørende mekanisme for integrering. Det er derfor viktig å legge til rette for slik kontakt og dialog.
Praktisering av egen kultur og religion garanteres gjennom EU-charteret for grunnleggende rettigheter og må sikres gjennom nødvendige lover og tiltak.
Innvandreres deltakelse i den demokratiske prosessen og i utviklingen av integreringspolitikken og dens tiltak vil være viktige for god integrering.
Integreringspolitikk og tiltak må være en naturlig del av alle sider av samfunnspolitikken.
Klare mål, gode indikatorer og evalueringsmekanismer er viktige for å få til en god integreringspolitikk.
EU legger til grunn en bred forståelse av integrering, og i det felles europeiske rammeverket understrekes det at integrering er et viktig aspekt ved en rekke politikkområder. En vellykket integrering – forstått som et samfunn hvor innvandrere har like muligheter til å bidra og å delta som andre – er altså avhengig av politikken på mange ulike felt. Arbeidsmarked, skole og utdanning og bolig er eksempler på politikkområder som har stor betydning for innvandreres levekår og deltakelse i samfunnet. Dette betyr at regelverk og samarbeidsavtaler på andre områder enn integreringspolitikken påvirker og setter rammer for den nasjonale politikken for integrering og inkludering av innvandrere i de enkelte land.
EU arbeider f.eks. bredt i forhold til å sikre sysselsetting og forhindre sosial ekskludering av sine borgere. Disse målene ble nylig uttrykt gjennom en fornyet strategi på det sosialpolitiske området fra Europakommisjonen kalt Social Agenda. Denne inneholder en rekke politiske og juridiske tiltak som sammen skal møte de ulike utfordringene som må løses for å sikre et økonomisk og stabilt samfunn. Det finnes videre en relativt omfattende lovgiving på ikke-diskrimineringsområdet, som EU-landene er bundet av og som også har stor betydning for innvandreres muligheter og levekår.
I lys av dette er det utarbeidet flere virkemidler for å utvikle en felles integreringspolitikk i EU. Det tidligere omtalte rammeverket med prinsipper for god integreringspolitikk er det sentrale politikkelementet. I tillegg er det utarbeidet en håndbok 2 med gode erfaringer fra praktisk integreringsarbeid, såkalte best practice. Håndboken utgis med jevne mellomrom, og i 2010 kommer den tredje utgaven. Europakommisjonen utgir årlige rapporter til Rådet og Europaparlamentet. I 2003 ble det opprettet et nettverk for nasjonale kontaktpunkter, National Contact Points on Integration (NCP), med Kommisjonen som sekretariat. Dette nettverket spiller en viktig rolle som erfaringsformidler. Det er opprettet et europeisk fond der medlemslandene kan søke støtte til prosjekter som fremmer integrering. Kommisjonen har også etablert et europeisk integreringsforum, som startet sitt arbeid i 2009, og en nettside, The European Web Site on Integration, hvor bl.a. best practices presenteres.
7.3 Norsk integrerings- og inkluderingspolitikk
Det er et politisk mål at innvandring til Norge skal være styrt og kontrollert, slik at innvandringen bidrar til en stabil økonomisk og sosial utvikling i landet. Dette fordrer en aktiv integrerings- og inkluderingspolitikk.
Bærebjelken i regjeringens integrerings- og inkluderingspolitikk er at alle som bor i Norge skal delta i samfunnet og ha like rettigheter og plikter. Dette innebærer å legge til rette for at nyankomne innvandrere raskt kan bidra med sine ressurser i arbeidslivet og samfunnet for øvrig. Regjeringen vil forhindre at det utvikler seg et klassedelt samfunn hvor personer med innvandrerbakgrunn har dårligere levekår og lavere samfunnsdeltakelse enn befolkningen for øvrig.
Introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere og rett og plikt til norskopplæring er sentrale virkemidler i norsk integreringspolitikk. Rask og god bosetting av flyktninger skal danne grunnlag for et aktivt liv i trygge omgivelser.
I EU retter integreringspolitikken seg som nevnt mot tredjelandsborgere. I norsk integrerings- og inkluderingspolitikk er ikke denne distinksjonen uttalt i og med at Norge ikke er medlem av EU. Samtidig er de sentrale integreringstiltakene også i Norge i praksis rettet mot tredjelandsborgere, og ikke borgere fra EØS/EFTA-land. Personer som har opphold i Norge på grunnlag av EØS/EFTA-regelverk er f.eks. ikke omfattet av opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Dersom en borger fra EØS/EFTA-området skulle søke om norsk statsborgerskap må imidlertid vedkommende etter 1. september 2008 dokumentere at 300 timer norskopplæring er gjennomført.
Konkrete integreringstiltak skal bidra til å øke innvandrerbefolkningens inkludering og deltakelse på alle samfunnsarenaer, og forhindre at denne gruppen har dårligere levekår enn andre. Det er prinsippet om sektoransvar som er styrende for dette arbeidet. Innvandrerbefolkningen utgjør mer enn 10 % av Norges befolkning. Dette innebærer at alle myndigheter og sektorer naturlig må forholde seg til personer med innvandrerbakgrunn i sitt arbeid, og at alle fagmyndigheter har ansvar for tjenestetilbudet for alle grupper av befolkningen innenfor sitt ansvarsområde. Det er altså ikke én myndighet som har ansvaret for inkludering av innvandrerbefolkningen, men arbeidet skal gjennomsyre all ordinær politikk.
Norge har, i likhet med EU, en lovgivning på ikke-diskrimineringsområdet som har stor betydning for innvandreres muligheter og levekår i Norge. Norge er ikke forpliktet gjennom EØS-avtalen til å implementere direktiv 2000/43/EF (rasediskrimineringsdirektivet) og direktiv 2000/78/EF (rammedirektivet). Norge har likevel valgt å tilpasse nasjonal lovgivning slik at den ligger nært opp til den standarden som følger av de nevnte direktivene. Norge deltar for øvrig i EUs flerårige rammeprogram PROGRESS (2007 – 2013). Norge deltar også som observatør i EUs høynivågruppe for ikke-diskriminering.
7.4 Norges forhold til EUs integreringspolitikk
Som nevnt er integreringspolitikken et nasjonalt anliggende i EU. Det finnes ikke rettsakter og forpliktende avtaler for medlemslandene, og Norge er dermed heller ikke tilsluttet avtaler som styrer integreringspolitikken.
Det finnes en rekke kontaktpunkter mellom Norge og EUs initiativer på integreringsfeltet. Norge har bl.a. deltatt på EUs ministerkonferanser om integrering, i Potsdam, Tyskland i 2007 og i Vichy, Frankrike i 2008. Det skal også avholdes en ministerkonferanse om integrering i Zaragoza, Spania i april 2010.
Fra og med april 2008 har Norge observatørstatus i EU-landenes nettverk for integrering, National Contact Points on Integration, som eneste ikke-medlemsland. Norske myndigheter deltar på møter, konferanser og seminarer arrangert av nettverket. Deltakelse her gir god anledning til å utveksle erfaringer med andre land. Det er viktig for Norge å lære av andre lands erfaringer, både i forhold til hva som kan gjøres bedre og mer effektivt, men også i forhold til hvilke fallgruver og utfordringer andre land opplever.
Deltakelse i EU-fora gir mulighet til å bidra i utviklingen av politikken i andre land og i EU som en helhet. Gjennom samarbeidet med EU og de enkelte medlemsstatene, får Norge mulighet til å dele erfaringer med integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen. Norsk integreringspolitikk er velutviklet i forhold til mange land i EU, bl.a. gjennom gode systemer som introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere og rett og plikt til norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Norge har også gode rutiner og systemer for dialog med innvandrerbefolkningen, som f.eks. Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM). I EU-sammenheng etterspørres ofte statistikk og data om innvandreres levekår og deltakelse. Norge har relativt gode data når det gjelder innvandrerbefolkningens deltakelse i arbeids- og samfunnslivet, bl.a. gjennom Statistisk sentralbyrå (SSB) og gjennom arbeidet med å utvikle Mål for inkludering med tilhørende indikatorer, som det rapporteres årlig på i statsbudsjettet. Dette er eksempler på områder hvor Norge bidrar aktivt inn i EUs arbeid med integrering og inkludering.