8 Migrasjonssamarbeid med land utenfor EU

8.1 Utenlandsdimensjonen i EUs migrasjonspolitikk

EU har de senere årene gått langt i å utvikle en utenlandsdimensjon i migrasjonspolitikken. I tillegg til å arbeide for en bedre styring med migrasjonen til EU-området, gjennom en styrket og mer harmonisert politikk, regelverk og praksis for grensekontroll, visum, opphold og asyl, ønsker EU også å styrke samarbeidet med migrantenes opprinnelsesland og med landene de reiser gjennom. EU erkjenner at et slikt samarbeid må være bredt anlagt, der også opprinnelses- og transittlandene oppnår fordeler. De fleste landene det er aktuelt å inngå slikt samarbeid med, er å regne som utviklingsland. Det er dermed aktuelt at samarbeidet omfatter bruk av utviklingshjelp på en slik måte at det både fremmer styring av migrasjonen og utvikling i samarbeidslandet.

EU er i ferd med å utforme rammeverk for samarbeidet med opprinnelses- og transittland. Som en samlebetegnelse for dette anvendes ofte migrasjonspartnerskap, og tre ulike modeller for dette er i støpeskjeen. I tillegg inngår migrasjon som et tema i den utviklings- og utenrikspolitiske dialogen med respektive land. Dette kapitlet redegjør for slike samarbeidstiltak, for norsk tilknytning til dem, og for norske prioriteringer mht. samarbeid om dette.

8.2 Migrasjonspartnerskap

EUs helhetlige tilnærming til migrasjonspolitikken, eller migrasjonens eksterne dimensjon, ble vedtatt under britisk formannskap i 2005. Dette innebærer at utenlandsdimensjonen i migrasjonspolitikken skal integreres fullt ut både i utenrikspolitikken og i utviklingspolitikken som EU nå har i støpeskjeen.

I første rekke er migrasjonsrutene til Europa i fokus. Den omfattende og risikofylte båttrafikken over Middelhavet fra Nord-Afrika til de europeiske middelhavslandene, i senere år etterfulgt av tilsvarende forflytninger fra Vest-Afrika til Kanariøyene, har bidratt til å synliggjøre behovet for dialog med afrikanske land. Fire hovedruter fra landene sør for Sahara til Nord-Afrika, to i vest og to i øst, er identifisert som de mest sentrale. Fra 2007 har migrasjonen fra øst og sørøst kommet sterkere frem i diskusjonen, bl.a. på bakgrunn av det høye antallet asylsøkere til Hellas. Ukraina, Moldova, Balkan og Tyrkia er viktige transittområder for migrasjon fra øst.

Et avgjørende utgangspunkt for å få bedre kontroll over migrasjonsstrømmene til Europa er en god politisk og praktisk dialog med opprinnelsesland og transittland. For å få til dette har EU utviklet flere parallelle modeller for migrasjonspartnerskap: mobilitetspartnerskap, samarbeidsplattform for migrasjon og utvikling, og migrasjonssentre (Migration Information and Management Centres). Disse modellene innebærer ulike rammeverk for samarbeid. Mobilitetspartnerskap er den mest formaliserte modellen for migrasjonspartnerskap, mens samarbeidsplattformer for migrasjon og utvikling er den minst formelle modellen. Det er i hovedsak tre temaområder som inngår i disse partnerskapene:

• Tilrettelegge for lovlig migrasjon.

• Bekjempe ulovlig innvandring.

• Utnytte synergien mellom migrasjon og utvikling.

Tanken er at det i partnerskap skal iverksettes konkrete tiltak innenfor disse tre temaområdene.

8.2.1 Mobilitetspartnerskap

Mobilitetspartnerskap er den modellen for migrasjonspartnerskap som går lengst både i å legge til rette for lovlig innvandring og i å motvirke ulovlig innvandring. Det regnes også som den mest gjensidig forpliktende modellen. Partnerskapet vil omfatte oppgaver for begge parter:

Tredjelandets forpliktelser vil kunne omfatte:

• Å ta tilbake egne statsborgere og tredjelandsborgere med tidligere opphold, og aktivt samarbeide om identifisering av disse.

• Målrettede informasjonskampanjer for å redusere ulovlig innvandring fra landet.

• Samarbeid med EU om styrket grensekontroll.

• Bekjempe forfalskning av dokumenter i forbindelse med migrasjon.

• Utveksling av informasjon knyttet til sikkerhetsspørsmål (terrorisme).

• Bekjempe menneskesmugling og menneskehandel.

• Lette tilgangen til arbeid og bedre arbeidsvilkårene i eget land for å redusere insentivene til migrasjon.

EUs og medlemsstatenes forpliktelser vil kunne omfatte:

• Finansiell og teknisk bistand til tredjelandet på utvalgte områder.

• Lette adgangen for tredjelandsborgere til arbeidsmarkedet i de enkelte medlemsstatene som ønsker å samarbeide om dette.

• Styrke mulighetene for studenter, forskere og andre utvalgte grupper som ønsker å besøke medlemslandene for kortere perioder.

• Språkopplæring og andre typer opplæring forut for reise til EUs medlemsland.

• Arbeidsformidlingstjenester.

• Tiltak for å redusere risikoen for hjerneflukt ( brain drain). Å legge til rette for sirkulær migrasjon (se nedenfor) kan være et aktuelt tiltak i denne sammenheng.

• Enklere administrativ tilgang på behandling av visumsøknader i tredjeland, gjennom samarbeid mellom EUs medlemsland.

• Lettelser i kravene til visum til EU.

De første mobilitetspartnerskapene ble inngått i 2007 med henholdsvis Kapp Verde og Moldova. I november 2009 ble dette supplert med en avtale om slikt partnerskap også med Georgia.

S irkulær migrasjon har vært et sentralt tema i utviklingen av mobilitetspartnerskap. Målet her er å skape en vinn-vinn-utvikling for alle parter. For EU vil tilgangen på arbeidskraft til arbeidsmarkedene styrkes, for det aktuelle tredjelandet vil arbeidstakere få kompetanseutvikling og enklere tilgang til EUs arbeidsmarkeder, samtidig som hjerneflukt begrenses. Begrepet sirkulær migrasjon har vært knyttet til diskusjonen om hjerneflukt fra utviklingsland til rikere land som en del av de rikere lands rekruttering av kvalifisert arbeidskraft. I den globale debatten om migrasjon og utvikling er sirkulær migrasjon et viktig element for å kombinere tredjelandsborgeres ønsker om jobb i rike land, med opprinnelseslandenes behov for å beholde kvalifiserte arbeidstakere. EU har tatt opp denne diskusjonen i sin politikk overfor ulike opprinnelsesland. Innholdet i begrepet sirkulær migrasjon kan ses i forhold til to alternative utgangssituasjoner:

1. Sikre arbeidstakere fra tredjeland som bor i et EU-land mulighet til å returnere fra EU for kortere eller lengre perioder, uten å miste sin oppholdstillatelse i det EU-landet hvor de befinner seg, og

2. gi personer som bor i et tredjeland anledning til å reise midlertidig til et EU-land for å arbeide, studere, eller utføre kombinasjoner av slike aktiviteter, med det premiss at de returnerer til sitt hjemland etter at den aktuelle kontraktstiden er utløpt.

Sirkulær migrasjon vil kunne inneholde følgende elementer:

• Forhåndsinformasjon om jobbmuligheter, språkopplæring og andre integreringstiltak før avreise til et EU-land.

• Samarbeid mellom arbeidsformidlingskontorer i opprinnelsesland og EU.

• Gjensidig godkjenning av kvalifikasjoner.

• Studentutvekslingsprogrammer og stipend.

• Etisk rekruttering og forebygging av hjerneflukt.

• Bistand for å sikre rimelig og trygg overføring av penger ( remittances).

• Støtte til forskere som vender hjem for å forske videre i sine hjemland.

• Reintegreringstiltak til støtte for tredjelandsborgere som er bosatt i EU, men som ønsker å vende tilbake til sine hjemland.

• Tilbaketakelsestiltak, dvs. at opprinnelseslandet forplikter seg til å ta tilbake egne borgere.

• Styrke lovverket for å bedre mulighetene for sirkulær migrasjon.

Holdbarheten i disse policyinitiativene vil bli testet ut gjennom mobilitetspartnerskapene med Kapp Verde, Moldova og Georgia.

8.2.2 Migrasjonssentre

Migrasjonssentre skal i samarbeid med aktuelle opprinnelsesland etableres for å bidra til at migrasjonsstrømmene fra disse landene kanaliseres inn i ordnete former. Disse sentrene skal gi informasjon om mulighetene til å få jobb i Europa, og hvordan man kan gå frem for å oppnå det. Det er også viktig å skape realistiske forventninger, slik at folk unngår å betale store summer til menneskesmuglere for deretter å ende opp i slaveliknende arbeidsforhold hos arbeidsgivere som unndrar seg skatterettslige og arbeidsrettslige forpliktelser, og som utnytter dem på det groveste. Det første og foreløpig eneste migrasjonssenteret ble etablert i Mali høsten 2008.

8.2.3 Samarbeidsplattform for migrasjon og utvikling

Den minst formaliserte modellen for migrasjonspartnerskap er en samarbeidsplattform for migrasjon og utvikling. Denne modellen kan karakteriseres som en strukturert dialog mellom EU-landene og partnerskapslandet. Innenfor denne dialogen diskuteres og iverksettes tiltak som retter seg mot å styrke kontrollen med migrasjon og tiltak rettet mot økonomisk utvikling. I februar 2009 ble en samarbeidsplattform for migrasjon og utvikling etablert mellom EU og Etiopia. Forut for etableringen hadde EU-landene og Etiopia omfattende diskusjoner om hvilke temaer som skal inngå i dialogen. Det arbeides med sikte på å iverksette konkrete prosjekter på disse temaområdene. I den forbindelse diskuteres hvilken type tiltak som skal inngå i samarbeidet.

8.2.4 Bevilgninger for å støtte opp under samarbeid med tredjeland om tiltak på migrasjons- og asylområdet

EU vil videreføre og styrke sin finansielle og tekniske bistand til avgrensete prosjekter som sikter mot å styrke tredjelands evne til å få bedre styring med migrasjonsstrømmene. Dette kan innebære innsats for å styrke kapasiteten i aktuelle samarbeidslands migrasjonsadministrasjon. Det er avsatt egne beløp i EUs budsjetter til dette formålet.

Et vedtak truffet gjennom medbestemmelsesprosedyren i Rådet og Europaparlamentet i 2007 innebærer at det over en syvårsperiode (2007 – 2013) bevilges hele 380 millioner euro til samarbeid med tredjeland på områdene migrasjon og asyl. Tilskuddsmidlene er dels fordelt geografisk, etter hvilke migrasjonsruter tiltak settes i verk i forhold til, dels tematisk. Det er avsatt midler til å stimulere synergivirkninger mellom migrasjon og utvikling, for å legge til rette for arbeidsmigrasjon, for å styrke beskyttelse av flyktninger, for å motvirke menneskesmugling og menneskehandel og for å motvirke illegal migrasjon.

8.3 Annet samarbeid med tredjeland på migrasjonsområdet

I tillegg til samarbeid innenfor rammene av ovennevnte migrasjonspartnerskap, er det viktig for både EU-landene og Norge å inkludere flyktning- og migrasjonsfeltet i øvrig bilateralt samarbeid med tredjeland. Samarbeid og avtaler som det kan være vanskelig å få på plass i en bredere internasjonal sammenheng, kan være enklere å gjennomføre bilateralt. Dessuten vil det kunne variere fra land til land hva man er opptatt av å få til en avtale eller et samarbeid om. Derfor vil bilateralt tredjelandssamarbeid være i kontinuerlig bevegelse, og endre seg raskt i lys av aktuelle hendelser. I det følgende gis en oppsummering av noen dialogprosesser og enkeltinitiativ som berører utlendingsfeltet og som er kommet i stand mellom EU på den ene siden og stater utenfor EØS-området på den andre siden. Det redegjøres også for tilsvarende initiativ og sam­arbeidsordninger mellom Norge og de aktuelle tredjestatene, samt for hvorfor prosesser/initiativ er iverksatt.

8.3.1 Land som er kandidater til EU-medlemskap

Det er viktig for oss at landene rundt EØS-området er rettsstater. Det kommer færre asylsøkere, ulovlige innvandrere og kriminelle fra stabile land uten interne konflikter som samtidig er rettsstater.

Kroatia, Tyrkia og Makedonia har offisiell status som kandidater til medlemskap i EU. I forhandlinger om medlemskap står kandidatlandenes etterlevelse av regelverket på justis- og innenriksområdet sentralt. Lovgivning og praksis på områder som grensekontroll, asyl og utlendingskontroll, organisert kriminalitet og korrupsjon gis stor oppmerksomhet i forhandlingsprosessene. EUs samarbeid med kandidatlandene på dette området pågår på en rekke arenaer, også innenfor rammen av internasjonale prosesser, som den såkalte Budapestprosessen. Budapestprosessen ble etablert tidlig på 1990-tallet, med særlig fokus på landene i Øst- og Sentral-Europa. Dette har vært en viktig prosess for søker- og kandidatland til EU. Europakommisjonen og Norge var blant pådriverne i prosessen, som har bidratt til å skape felles forståelse for standarder og lovgivning bl.a. mht. grensekontroll og tiltak mot menneskesmugling og menneskehandel. Norge har gjennom en årrekke bidratt finansielt til denne prosessen, og har også samarbeidet med EU i forlengelse av den såkalte Stabilitetspakten for Sørøst-Europa, og har støttet Makedonia med juridisk kompetanse i utforming av landets nye utlendingslov. Norge har for øvrig også inngått tilbaketakelsesavtaler med Kroatia 1, Makedonia 2, Serbia 3 og Montenegro. 4

Kroatia og Makedonia har kommet lenger enn Tyrkia i sine medlemskapsforhandlinger. Når det gjelder Tyrkia, er situasjonen mer uavklart. Fremdriften i forhandlingene er langsommere og den politiske situasjonen er mer krevende. Forutsetningen har hittil ikke vært til stede for å inngå en tilbaketakelsesavtale mellom EU og Tyrkia. Det er imidlertid nå en forsiktig optimisme på EUs side hva gjelder fremgang i disse forhandlingene. Det vil være av stor betydning også for Norge dersom det kommer til enighet mellom EU og Tyrkia, det vil gjøre at Norge også kan lykkes i å inngå en slik avtale med Tyrkia.

8.3.2 Russland og Ukraina

Både EU-landene og Norge vektlegger et godt forhold til Russland. Dette er et stort og viktig land både politisk og kommersielt, og det er et naboland. Samtidig er Russland og andre østeuropeiske land opphavs- og transittland for asylsøkere og personer uten lovlig opphold. I 2009 bidro ved ett tilfelle russiske myndigheter til at tredjelandsborgere ble bortvist fra Russland over russisk/norsk grense, uten gyldig visum til Norge. Russiske myndigheter er gjort kjent med at norske myndigheter mener at en slik praksis er uakseptabel, og at transportører i slike tilfeller vil bli bøtelagt.

For Russland er det viktig at deres borgere kan reise inn i EU og Schengenområdet, med så få formaliteter som mulig. Russland har som erklært mål å oppnå visumfrihet for russiske borgere til Schengenområdet. EU har ikke akseptert visumfrihet, men det er inngått en avtale om visumlettelser og tilbaketakelse som trådte i kraft i 2007. 5 I forlengelse av EUs avtaler har også Norge inngått avtaler med Russland om visumlettelse og tilbaketakelse. 6 Norge og Russland forhandler også om en avtale om lempelser i grensepasseringen over den norsk-russiske landgrensen for personer bosatt i grenseområdet, en såkalt grenseboerbevisordning. 7

Ukraina er et transittland for asylsøkere fra Russland og tidligere Sovjetrepublikker. Fra disse områdene kommer det mange asylsøkere. Av den grunn er det viktig, både for EU og Norge, å ha gode, praktiske ordninger for samarbeid med ukrainske myndigheter for gjennomføring av tilbakeføring til Ukraina. Dette gjelder både i forhold til ukrainske borgere som ikke har grunnlag for opphold her, og for tredjelandsborgere som kommer til Europa via Ukraina. Både EU 8 og Norge 9 har inngått avtaler med Ukraina om visumlettelser og tilbaketakelse. Den norsk-ukrainske avtalen bygger i hovedtrekk på avtalen som EU har fremforhandlet. Avtalene bidrar til å forenkle reisevirksomhet og kontakt mellom Norge og Ukraina, samtidig som de er ment å bekjempe ulovlig innvandring.

Grensekontrollbyrået Frontex samarbeider med Russlands grensekontrolltjeneste om felles tiltak og operasjoner. Det har blitt inngått en samarbeidsplan med sikte på å styrke grensekontrollen. Også Frontex og Ukraina har etablert et samarbeid for å styrke grensekontrollen.

8.3.3 USA

Beveggrunnen for bilateralt samarbeid med USA på utlendingsfeltet er ikke den samme, verken for EUs medlemsland eller Norge, som for bilateralt samarbeid med de landene som har geografisk nær tilknytning til Europa. USA representerer ikke noe stort potensial som opphavs- eller transittland for asylsøkere eller ulovlige innvandrere. Det er imidlertid både i EU-landenes og Norges interesse å ha visumfrihet til USA, og vice versa.

Aktualiteten av spørsmålet om gjensidig visumfrihet mellom USA og EUs medlemsland ble forsterket etter EUs utvidelse i 2004. USA hadde innført visumfrihet for alle land (unntatt Hellas) som var medlemmer av EU før 2004, men beholdt visumkravet for de østeuropeiske landene som ble medlemmer etter 1. mai 2004. EUs holdning er at visumfriheten skal gjelde alle EUs medlemsland. De «nye» EU-landene har helt siden de ble medlemmer vært svært opptatt av å få fortgang i denne saken. USA vedtok i 2007 en lov som skjerper vilkårene for å inngå i det amerikanske visumfrihetsprogrammet, og har rettet henvendelser om dette både til de landene som allerede deltar og de landene som ønsker å inngå i visumfrihetsprogrammet. USA ønsker at det skal inngås bilaterale avtaler med hvert av landene, bl.a. om utveksling av flypassasjeropplysninger, kriminalitetsbekjempelse og utveksling av informasjon om personer som utgjør en trussel mot flysikkerheten. For land som ikke tidligere har deltatt i visumfrihetsprogrammet stiller amerikanerne også krav om inngåelse av mer generelle avtaler om dette. EU har etablert en dialog med USA langs to parallelle spor: Ett for de temaene som ligger utenfor EUs fellesskapskompetanse, og ett for de temaene der Europakommisjonen har forhandlingsretten på vegne av EU. Norske borgere har i dag visumfrihet ved innreise i USA, men på samme måte som i forhold til de øvrige europeiske land som inngår i visumfrihetsprogrammet, har USA også overfor Norge innledet en dialog om hvordan de krav amerikansk lovgivning nå oppstiller for fortsatt deltakelse i dette programmet, kan ivaretas.

8.3.4 Afrika

Som oppfølging av en felles strategi har EU og Den Afrikanske Union (AU) laget en handlingsplan for perioden 2008–2010. I denne handlingsplanen er det etablert åtte forskjellige EU-Afrika partnerskap. Ett av disse dreier seg om migrasjon og mobilitet. Andre områder på justis- og innenrikssektoren, som organisert kriminalitet og terrorisme, står også på dagsorden for samarbeidet.

I forbindelse med migrasjon er kampen mot illegal innvandring sentral. Parallelt med det å bekjempe illegal innvandring legges det vekt på temaer knyttet til migranters og flyktningers rettigheter. Samspillet mellom migrasjon og utvikling 10 er også en hovedsak. Dialogen om disse spørsmålene føres dels bilateralt mellom EU og de enkelte afrikanske land, og dels regionalt.

Norge har gitt støtte til og deltatt i et prosjekt i regi av ICMPD ( International Centre for Migration Policy Development) der 17 internasjonale organisasjoner deltok, sammen med representanter fra 30 land. Prosjektets formål var å forebygge transittmigrasjon over Middelhavet av personer fra land sør for Sahara, som bruker de afrikanske kyststatene med grense til Middelhavet som transittland. Man ønsket å skape større forståelse blant deltakerlandene for praktiske standarder for styring av migrasjon, og å finne frem til et helhetlig svar på de utfordringer migrasjonsstrømmene førte med seg. Prosessens langsiktige mål var å finne løsninger på problemene ved tillitsfremmende tiltak, mellom representanter for migrasjonsmyndigheter fra begge sider av Middelhavet. Bakgrunnen for samarbeidet var at både Europa og de syv aktuelle afrikanske kyststatene har en felles interesse av å forebygge slik transittmigrasjon. Europa ønsker å hindre at personer uten beskyttelsesbehov kommer hit, mens de nordafrikanske landene ønsker å redusere antallet migranter som blir værende i deres land fordi de ikke lykkes med reisen videre (såkalte stranded migrants).

8.3.5 Kina

Samarbeidet mellom EU og Kina vedrørende visumlettelser og tilbaketakelse er under utvikling på grunnlag av den såkalte ADS-avtalen ( Approved Destination Status), hvis hensikt er å legge til rette for turisme fra Kina til Europa. Kinas medvirkning til tilbaketakelse av egne borgere som misbruker visa, er i denne sammenheng et avgjørende tema. Norge har også inngått en ADS-avtale med Kina, og denne avtalen har vært sentral for norske myndigheters muligheter til å åpne opp for turisme fra Kina.