6 Arbeidsinnvandring

6.1 Fri personbevegelse i EØS/EFTA-området

Fri bevegelighet av personer er et av de grunnleggende prinsippene i EU. Gjennom EØS-avtalen omfattes også norske borgere av prinsippene om fri personbevegelse. Dette omfatter retten til innreise, opphold og arbeid i et annet medlemsland for borgere av et EØS-land og deres familiemedlemmer. Den frie personbevegelsen omfatter flere områder, slik som fri bevegelse av arbeidskraft, frihet til å etablere seg i et annet EØS-land og tjenesteyting på tvers av landegrensene. Sveits omfattes også av bestemmelsene om fri personbevegelse gjennom sine bilaterale avtaler med EU, og gjennom EFTA-konvensjonen. Man har dermed et felles regelverk for personbevegelse innen EØS/EFTA-området for borgere av disse landene.

Nye rettsakter og lovfortolkninger fra EF-domstolen har påvirket utviklingen av den frie personbevegelsen innen EØS/EFTA-området. Bl.a. for å samle gjeldende rett kom EU med et nytt direktiv i 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemsstatenes territorium. 1 Reglene i direktivet er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk lov. 2 I tillegg til å klargjøre og forenkle regelverket innebærer direktivet en videreutvikling av rettigheter som følger av EØS-avtalen, f.eks. et styrket utvisningsvern for EØS-borgere og deres familiemedlemmer. Direktivet innfører også nye ordninger på området, slik som varig oppholdsrett for alle EØS-borgere og familiemedlemmene deres, uten hensyn til nasjonalitet. Opphold for tredjelandsborgere ellers er omfattet av egne nasjonale regler. I en viss utstrekning kan likevel tredjelandsborgere som er bosatt i et EØS-land få opphold i Norge etter EØS-regelverket knyttet til fri etablering og tjenesteytelse. 3

Direktivet om unionsborgeres og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemslandenes territorium knytter seg til begrepet unionsborgere som ble innført i Maastrichttraktaten. Direktivet er EØS-relevant da det regulerer den frie mobiliteten for personer som er en del av personkretsen som omfattes av EØS-avtalens virkeområde. Direktivet gir rettigheter til EØS-borgernes familiemedlemmer, selv om de kommer fra tredjeland. 4

Prinsippet om fri bevegelighet av personer hadde sitt utspring i fri bevegelighet av arbeidskraft mellom EUs medlemsland. Retten for en arbeidstaker til å ta arbeid i et annet medlemsland har eksistert helt siden etableringen av Det europeiske fellesskap i 1957, og har senere blitt utviklet videre. Gjennom EØS-avtalen er Norge del av dette felles arbeidsmarkedet i Europa. Arbeidstakere fra et EØS-land skal ikke diskrimineres i forhold til andre arbeidssøkere når de søker arbeid i andre EØS-land enn sine hjemland. De gis rett til å søke arbeid i et annet EØS-land for egen regning i 6 måneder samt rett til oppholdstillatelse og familiegjenforening. Regelverk for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner og for trygderettigheter understøtter reglene for arbeidskraftsmobilitet. Hensikten er at opparbeidede yrkeskvalifikasjoner og opptjente trygderettigheter ikke skal legge begrensninger på muligheten til å flytte til et annet EØS-land for å ta arbeid man er kvalifisert for.

6.2 EUs politikk for arbeidsinnvandring fra tredjeland

Møtet i Det europeiske råd i Tampere i 1999 markerte et vendepunkt for EUs samarbeid innenfor justis- og innenrikspolitikken med et initiativ til et felles rammeverk for EU innen de adskilte, men nært beslektede, områdene asyl og migrasjon. I Haag i 2004 samlet Det europeiske råd seg om et flerårig program, som bl.a. inneholdt initiativer for å jobbe videre med arbeidsinnvandringsfeltet. Europakommisjonen ble her bedt om å presentere en plan for lovlig innvandring innen utgangen av 2005. Denne planen skulle inneholde forslag til tiltak for å svare på en varierende etterspørsel av arbeidsinnvandrere. Videre ble medlemslandene oppfordret til å gjøre sitt ytterste for å nå målene om å redusere forekomsten av svart arbeid, som et virkemiddel for å begrense ulovlig innvandring. Selv om det i konklusjonene fra møtet ble understreket at medlemslandene har myndigheten til å bestemme antallet arbeidsinnvandrere, ble det samtidig anerkjent at arbeidsinnvandring var et tema av felles interesse blant medlemslandene.

Arbeidsinnvandring ble gjennom Haagprogrammet i 2004 tydeligere sett i sammenheng med den samlede migrasjonspolitikken. Dette skyldes flere forhold, bl.a. utviklingen av EUs migrasjonspolitikk og en økende bevissthet om arbeidsinnvandringens rolle for å dekke behov i arbeidsmarkedet på kort og lengre sikt.

I 2000 ble EUs stats- og regjeringssjefer enige om strategien for vekst og sysselsetting, også kjent som Lisboastrategien. Der er det satt som mål at EU innen 2010 skal bli «den mest konkurransedyktige og dynamiske kunnskapsbaserte økonomien i verden». Samtidig har strategien også som mål å «skape en bærekraftig økonomisk vekst med flere og bedre arbeidsplasser og større sosial utjevning med respekt for miljøet». Arbeidsinnvandring spiller en viktig rolle i å utvikle den kunnskapsbaserte økonomien i Europa og bidra til oppnåelse av de målene som er satt for vekst og utvikling.

Utfordringene med aldringen av befolkningen var bl.a. tema i en melding fra Europakommisjonen i 2003 om innvandring, integrering og sysselsetting 5, og har senere blitt fulgt opp med en egen melding høsten 2006 om de demografiske utfordringene i Europa. 6 Her vises det til at den demografiske utviklingen i Europa preges av særlig fire forhold: Lav fødselsrate, en økende andel eldre i befolkningen, høyere forventet levealder og økende nettoinnvandring fra tredjeland til EU-landene. Samlet vil dette føre til at EU-landene frem mot 2050 vil gå fra fire til to personer i arbeidsdyktig alder for hver innbygger på 65 år og eldre. Selv om ikke innvandring er noen langsiktig løsning for å motvirke effektene av en aldrende befolkning, så vil arbeidsinnvandring kunne bidra til å dekke noe av etterspørselen etter arbeidskraft som forventes å komme med endret befolkningsstruktur i EU-landene.

Den økonomiske krisen som i ulik grad har berørt medlemslandene siden høsten 2008, har ikke ført til noen endringer i EUs politikk for arbeidsinnvandring fra tredjeland. Tiltakene i arbeidsmarkedet for å møte den økonomiske krisen har vært rettet mot å redusere de kortsiktige virkningene som økt ledighet og lavere sysselsetting. Samtidig legges det også vekt på at det må være samsvar mellom de tiltak som blir iverksatt for å møte den økonomiske krisen, og tiltak for å møte de langsiktige utfordringene for arbeidsmarkedet i Europa. I forbindelse med forberedelsene til den nye strategien for vekst og utvikling i EU etter 2010 ble det fra rådsmøtet for arbeidsmarkedsministrene 30. november 2009 fremhevet at det må fokuseres sterkere på tilbudet av arbeidskraft for å møte effektene av en aldrende befolking. Det sies også her at migrasjonspolitikken kan gi et supplement til arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken for å øke tilbudet av arbeidskraft.

I migrasjonspakten fra 2008 utdypes den felles interessen EUs medlemsland har innen flyktning- og migrasjonspolitikken. Blant de grunnleggende forpliktelsene medlemslandene har sluttet seg til under denne pakten, er å organisere lovlig innvandring i henhold til prioritetene, behovene og mottakskapasiteten som det enkelte medlemslandet har. Landene har også sluttet seg til å arbeide for å fremme integrering. Det enkelte medlemslandet henstilles om å føre en politikk som er selektiv, særlig mht. arbeidsmarkedets behov, og avstemt mot den virkning det enkelte lands politikk kan ha på andre medlemsland. Det ble gitt noen felles prinsipper for hvordan det enkelte medlemslandet skal innrette sin innvandringspolitikk. Bl.a. ble det gitt retningslinjer for å gjøre det europeiske arbeidsmarkedet mer attraktivt slik at det blir enklere å rekruttere høyt kvalifisert arbeidskraft og tiltrekke seg studenter fra tredjeland. Integreringen skal styrkes, både innvandrerens rettigheter og plikter skal vektlegges (jf. kapittel 7 om integrering). En legger vekt på at lovlig innvandring skal ta utgangspunkt i interessene hos avsender- og mottakerland, bl.a. at medlemslandene skal føre en politikk som ikke øker hjerneflukten fra utviklingsland.

Stockholmprogrammet som ble vedtatt i desember 2009 avløser Haagprogrammet som EUs flerårige rammeverk innenfor asyl- og migrasjonspolitikken. Her vises det også til at arbeidsinnvandring kan bidra til styrket konkurranseevne og økonomisk utvikling. Rådet inviterer Europakommisjonen til å ta videre initiativ for bl.a. å innhente bedre kunnskap om arbeidsinnvandring. Det legges vekt på at de tiltak som gjennomføres på europeisk nivå skal respektere medlemslandenes ansvar i arbeidsmarkedspolitikken og innvandringspolitikken. De skal også respektere prinsippet om fortrinnsrett for EØS-borgere. Selv om tiltak på europeisk nivå i arbeidsinnvandringspolitikken avgrenses klart mot medlemslandenes ansvar, så har arbeidsinnvandring likevel en tydeligere og større plass i Stockholmprogrammet enn i de to forutgående programmene.

6.3 EUs handlingsplan for lovlig innvandring

I Europakommisjonens plan for lovlig innvandring som ble presentert i desember 2005, ble det gjentatt at innvandring i seg selv ikke er en langsiktig løsning på fallende fødselsrater og en aldrende befolkning, men at dette er ett av flere tilgjenglige virkemidler for å ivareta arbeidsmarkedets behov for arbeidskraft. Et område det legges vekt på er å øke yrkesdeltakelsen til de innvandrere som allerede oppholder seg i EUs medlemsland. 7

Planen for lovlig innvandring fremhever at det enkelte medlemsland selv har myndighet til å regulere antallet arbeidsinnvandrere fra tredjeland. Adgang for tredjelandsborgere til å ta arbeid i medlemslandene kan gis der ledige stillinger ikke kan besettes av innenlandsk arbeidskraft eller arbeidskraft fra EØS-landene. 8 Borgere fra tredjeland med permanent oppholdsrett i et EØS-land, og som er en naturlig del av dette landets arbeidsstyrke, likestilles med EØS-borgere i denne sammenhengen. 9

Europakommisjonens plan for lovlig innvandring inneholder en rekke forslag som skal bidra til felles tiltak fra medlemslandene, for å regulere arbeidsinnvandringen til EU. Disse omfatter bl.a. bruken av det europeiske systemet for arbeidsformidling (EURES), samt tiltak for å styrke integreringen av innvandrere. Det legges også opp til en rekke utredninger og høringsprosesser av involverte parter som skal gi grunnlag for videre tiltak.

Sentralt i planen er forslag til fem direktiver som skal legge rammene for arbeidsinnvandringen til EU. Det er ett forslag til rammedirektiv, og fire forslag til direktiv som berører arbeidsinnvandring av spesielle grupper.

Forslaget til rammedirektiv ble presentert av Europakommisjonen i 2007. 10 Formålet er å sikre grunnleggende rettigheter for arbeidsinnvandrere med lovlig og langvarig, men ikke varig, opphold i et av EUs medlemsland. Dette skal bl.a. bidra til å motvirke sosial dumping. Forslaget legger opp til å introdusere en felles tillatelse for arbeid og opphold, selv om grunnlaget for tillatelsen fortsatt vil være under det enkelte medlemslands myndighet å regulere. Dette skal bl.a. bidra til en hurtigere og enklere saksbehandling for både arbeidsinnvandreren og det enkelte medlemslands utlendingsmyndigheter. Flere grupper midlertidige arbeidsinnvandrere faller utenfor direktivets virkeområde, herunder sesongarbeidere, bedriftsinternt utstasjonert personell og lønnede praktikanter ( trainees). Disse gruppene vil bli dekket av egne forslag til direktiver. Tredjelandsborgere som allerede har en oppholdstillatelse av lengre varighet, har sine rettigheter garantert gjennom annen EU-lovgivning som er gjeldende i medlemslandene. Asylsøkere er også unntatt fra direktivets bestemmelser.

Samtidig med forslaget til rammedirektiv kom et forslag til direktiv om adgang og opphold for høyt kvalifiserte arbeidstakere fra tredjeland. 11 Dette ble vedtatt 25. mai 2009. 12 Vedtaket ble noe forsinket i forhold til den opprinnelige planen, bl.a. fordi enkelte medlemsland ikke ønsket lettelser for adgang av arbeidskraft fra tredjeland til EU, så lenge overgangsordningene for arbeidskraftsmobilitet fra de nye medlemslandene (fra 2004) til EU besto. Direktivet skal tre i kraft senest fra mai 2011.

Tillatelsen som kan gis etter direktivet blir kalt EU Blue Card, inspirert av USAs grønt kort-ordning, selv om det er store forskjeller mellom ordningene. Blue Card-ordningen skal gjøre det lettere og mer attraktivt for høyt kvalifiserte arbeidstakere å søke og ta jobb i EU. Det skal kreves en arbeidskontrakt med varighet på minst ett år, og man må vise til lønn som minst er på linje med normal lønn i vertslandet for tilsvarende jobb, eller 1,5 ganger gjennomsnittlønnen i vertslandet. Under visse omstendigheter kan det gis unntak for den generelle regelen om lønn, slik at denne må være minst 1,2 ganger gjennomsnittslønnen. Medlemslandene står fritt til å sette høyere lønnskrav. Medlemslandene skal selv bestemme antallet arbeidsinnvandrere de gir adgang til i eget land under ordningen.

Det endelige direktivet ble mindre ambisiøst enn hva som var foreslått fra Europakommisjonens side. Bl.a. ble et opprinnelig forslag om å tillate intern mobilitet mellom medlemslandene for de som har fått tillatelse etter EU Blue Card, frafalt til fordel for at nasjonale ordninger og kvoter skal bestå.

Fremleggelsen av forslag til direktivene om sesongarbeidere i jordbruk, bygg- og anlegg- og turistsektoren, om bedriftsinternt utstasjonert personell og om lønnede praktikanter har blitt utsatt, og vil tidligst komme våren 2010.

EUs utvikling mot felles politikk overfor tredjelands arbeidsinnvandrere til EU-området, berører i utgangspunktet norsk politikk på arbeidsinnvandringsfeltet i liten grad. Disse direktivene er ikke relevante for innlemmelse i EØS-avtalen. Norge vil selv kunne velge å tilpasse sitt regelverk i den grad en finner det nødvendig for å tiltrekke seg arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS/EFTA-området.

6.4 Norsk politikk overfor arbeidsinnvandrere i et europeisk perspektiv

Norsk politikk på arbeidsinnvandringsfeltet er presentert i St.meld. nr. 18 (2007 – 2008) Arbeidsinnvandring, og endringene i utlendingsloven som følger av denne er blitt gjort gjeldende fra 1. januar 2010. Det meste av arbeidsinnvandringen til Norge kommer fra EØS-området, inklusive de nordiske land. I drøfting av politikk for arbeidsinnvandring er det nødvendig å skille mellom innvandring fra EØS/EFTA-området, som i stor grad er fri, og innvandring fra tredjeland, som styres gjennom nasjonale regler.

Norge er ikke forpliktet til å tilpasse seg regelverket som er under utforming i EU når det gjelder adgang for tredjelands arbeidsinnvandrere. Vårt nasjonale regelverk vil fortsatt gjelde i Norge. I EUs medlemsland vil også nasjonale regler og eventuelle kvoter av arbeidsinnvandrere eksistere parallelt med EUs felles rammeverk for arbeidstillatelse til tredjelandsborgere.

I hovedsak rekrutterer Norge arbeidsinnvandrere fra EØS-området. God tilgang på arbeidsinnvandrere til EU fra tredjeland, kan imidlertid gjøre det lettere å rekruttere til Norge gjennom at den delen av arbeidsstyrken i EU som har særlig høy mobilitet, øker. Dette kan forsterkes over tid om arbeidsinnvandrerne skifter statsborgerskap og blir borger av et EU-land.

I konkurransen om arbeidskraft fra tredjeland kan tiltak fra EU for å gjøre det enklere å få arbeids- og oppholdstillatelse i EU-landene, samt styrkingen av arbeidsinnvandrernes rettigheter, gjøre EU-landene relativt mer attraktive for disse arbeidstakerne vis-à-vis Norge. Direktivene berører likevel kun et begrenset antall forhold som berører arbeidsinnvandreres beslutning om destinasjonsland. Faktorer som lav arbeidsledighet og høy etterspørsel etter arbeidskraft, et generelt høyt lønnsnivå og gode sosiale ordninger, vil fortsatt gjøre Norge til et attraktivt land å ta arbeid i for mange tredjelandsborgere.

I regelverket for faglært arbeidsinnvandring fra tredjelandsborgere til Norge, er det en betingelse for arbeidstillatelsen at lønns- og arbeidsvilkår ikke er dårligere enn etter gjeldende tariffavtale eller regulativ for bransjen. En ny ordning i regelverket er muligheten til å gi faglærte og spesialister arbeidstillatelse til Norge basert på lønnstilbud på over 500 000 kr årlig. For sistnevnte gruppe er dette et lavere inngangsvilkår til Norge, sett i forhold til gjennomsnittslønn, enn hva som ligger inne i EUs Blue Card-tillatelse.

Enkelte av de øvrige forslagene i EUs handlingsplan for lovlig innvandring er av relevans for Norge. Bl.a. gjelder dette utvidelsen av det europeiske arbeidsformidlingsnettverket (EURES) til også å omfatte tjenester for tredjelandsborgere. Arbeids- og velferdsetaten deltar i dette samarbeidet. En slik utvikling er i tråd med stortingsmeldingen om arbeidsinnvandring. Arbeids- og velferdsetatens koordineringsansvar for informasjon utvides her til også å omfatte arbeidsinnvandring fra tredjeland.

EUs handlingsplan for lovlig innvandring ble lansert i en periode med høy økonomisk vekst og høy etterspørsel etter kvalifisert arbeidskraft i de europeiske land. Den økonomiske nedgangen svekker etterspørselen etter arbeidskraft, og har gitt økende arbeidsledighet. Lavere etterspørsel bidrar til å redusere mobiliteten av arbeidskraft mellom landene. Flere land har iverksatt endringer i sin politikk med sikte på å begrense tilstrømmingen av arbeidsinnvandrere fra tredjeland. Endringene har i hovedsak kommet i form av reduserte kvoter og innstramming i antall yrker det kan rekrutteres til uten en arbeidsmarkedsmessig behovsvurdering. Noen land har også igangsatt repatrieringsprogrammer for tredjelandsborgere uten jobb. Bl.a. tilbyr Spania økonomisk støtte til arbeidsledige fra tredjeland som reiser ut av Spania og forplikter seg til ikke å komme tilbake de nærmeste tre årene.

Det er rimelig å tro at lavere etterspørsel etter arbeidskraft er viktigere enn iverksatte tiltak for antallet arbeidsinnvandrere fra tredjeland til Europa. Det er ikke nødvendigvis økonomisk gunstig å stramme hardt inn på reglene for arbeidsinnvandring selv i en svakere økonomisk konjunktursituasjon. Fortsatt eksisterer det flaskehalser i arbeidsmarkedet og bedriftenes behov endres løpende. Erfaringer fra tidligere økonomiske nedgangskonjunkturer viser også at dersom man strammer for hardt inn på de lovlige inngangsportene til arbeidsmarkedet, kan dette resultere i økende illegal innvandring og svart arbeid. Stabile offentlige rammebetingelser kan isolert sett være en fordel for næringslivet når det er store markedsmessige endringer.

De endringene i norsk politikk som er beskrevet i stortingsmeldingen om arbeidsinnvandring forventes å være robuste overfor endringer i arbeidsmarked og ytre rammevilkår, og vil i utgangspunktet ikke bli berørt av den endrede konjunktursituasjonen. Dessuten er arbeidsinnvandring av tredjelandsborgere en relativt begrenset størrelse i forhold til mobiliteten av arbeidskraft innen EØS-området.

Utviklingen av EUs migrasjonspolitikk til også å omfavne elementer av arbeidsinnvandringspolitikk gjennom Lisboatraktaten, Stockholmprogrammet og EUs direktiver, har i tillegg til det materielle innholdet en viktig symbolsk betydning, og kan på lengre sikt bety en utvikling og styrking av EUs felles regelverk. Regjeringen vil derfor følge utviklingen i EU nøye på dette feltet. Eventuelle behov for tilpasninger i det norske regelverket som en følge av EUs regelverk på området, vil bli vurdert i lys av erfaringer fra gjennomføring av nytt norsk regelverk, og de erfaringer som blir gjort i EUs medlemsland av virkningene av direktivene.