4 Asyl- og flyktningpolitikken i EU

Asyl- og flyktningpolitikken er, med unntak av Dublinsamarbeidet (se kapittel 4.2), et område hvor Norge per i dag ikke har inngått samarbeidsavtaler med EU. Norge har dermed ingen formelle rettigheter eller forpliktelser overfor EU i denne sammenheng. Dette innebærer ikke at samarbeid med EU ikke er viktig for Norge, men det er et uformelt samarbeid der det er gjensidig interesse for informasjonsutveksling. EU-landenes politikk på utlendingsfeltet har ofte betydning for utviklingen i Norge. Dette gjelder særlig med hensyn til antall asylsøkere, men kan også gjelde for andre utlendingssaker.

Kapittel 4.1 gjennomgår det felles europeiske asylsystemet, mens kapittel 4.2 tar for seg Dublinsamarbeidet, hvor Norge har inngått en samarbeidsavtale. Kapittel 4.3 tar opp byrdefordelingsmekanismer og kapittel 4.4 omhandler regionale beskyttelsesprogrammer og gjenbosetting. I kapittel 9 omtales de fremtidige perspektivene for EUs flyktning- og migrasjonspolitikk, og det drøftes hvilken betydning dette vil få for Norge.

4.1 Det felles europeiske asylsystem

Betegnelsen Det felles europeiske asylsystem ( Common European Asylum System, CEAS) er knyttet til det asylsystemet som har vært under utvikling i EU siden 1999, og består av fire grunnelementer:

• Prosedyrene for behandling av asylsøknader (prosedyredirektivet).

• Kriterier for å fastslå om en asylsøker oppfyller kravene til asyl eller ikke (statusdirektivet).

• Materielle betingelser for mottak av asylsøkere (mottaksdirektivet).

• Fastlegging av hvilket medlemsland som har ansvaret for den enkelte asylsøker (Dublin II-forordningen).

Som det fremgår av NOU 2004: 20 Ny utlendingslov og Ot. prp. nr. 75 (2006 – 2007) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven), ble det i arbeidet med utlendingsloven 2008 lagt stor vekt på å analysere og forholde seg til EUs nye asylrettsakter. Selv om EUs statusdirektiv ikke er rettslig forpliktende for Norge, fremstår direktivet som et egnet grunnlag for utforming av nærmere lovgivning. Den videre utvikingen av EUs felles asylsystem følges også med stor interesse.

Prosedyredirektivet, statusdirektivet og mottaksdirektivet ble alle vedtatt innenfor rammen av de voteringsreglene (enstemmighet) som gjaldt i overgangsperioden 1999 – 2004. I 2004 1 ble flertallsvotering innført på asylområdet. Enstemmighetsreglene innebar at alle land hadde vetorett i forhold til beslutninger om disse direktivene. Europakommisjonens opprinnelige direktivforslag lå tett opp til FNs flyktningkonvensjon. På samme tid som forslagene ble fremmet, økte antallet asylsøkere betydelig, og det ble også tydelig at asylsystemet i økende grad var i ferd med å bli misbrukt av arbeidssøkere. Som følge av dette, ble de tre nevnte direktivforslagene vesentlig endret gjennom rådsbehandlingen. Medlemslandene ønsket stor frihet til å gjøre nasjonale tilpasninger. Sluttresultatet ble tre direktiver med minstestandarder, innenfor de rammene som flyktningkonvensjonen og andre internasjonale forpliktelser setter, som medlemslandene må oppfylle.

Ved utformingen av bestemmelsene i utlendingsloven 2008 om hvem som skal ha rett til beskyttelse, har regjeringen lagt stor vekt på kriteriene som er definert i EUs statusdirektiv, men på enkelte punkter er det valgt en noe annen løsning enn EU. Også når det gjelder rettigheter under asylprosedyren og ytelser i mottakssammenheng, ligger norske standarder over de minimumsstandarder som direktivene fastsetter. Dette gjelder særlig på mottaksområdet, der EU-landene fortsatt har til dels meget ulik standard. Norge har interesse av at EU-landene samlet hever sine standarder, slik at ikke Norge får økt antall asylsøkere som følge av at vi har bedre ordninger.

EU er i ferd med å evaluere CEAS som helhet. Det første skrittet i prosessen var grønnboken om CEAS som ble fremlagt i 2007. 2 Grønnboken ble etterfulgt av en høring samme år. Samtidig ba Europakommisjonen forskere om å evaluere gjennomføringen av de enkelte direktivene i medlemslandene. En egen evaluering av Dublinsystemet er også gjennomført. Disse evalueringene ble etterfulgt av forslag til endringer i de ulike elementene i CEAS. De første forslagene ble lagt frem mot slutten av 2008 og i begynnelsen av 2009, og gjaldt forslag til endringer i Dublin- og EURODAC-forordningene og opprettelse av et europeisk støttekontor på asylfeltet ( European Asylum Support Office, EASO). 3 Forslagene behandles i Rådet og Europaparlamentet. Endelige rettsakter vil antagelig bli vedtatt i 2010 og senere.

I arbeidet med asyl- og flyktningpolitiske spørsmål samarbeider Europakommisjonen løpende med UNHCR, og har inngått en avtale om gjensidig strategisk partnerskap. Det betyr ikke at Kommisjonen og UNHCR er enige om alt som gjøres, men det betyr at begge anser et godt samarbeid som viktig. UNHCR publiserer synspunkter og anbefalinger vedrørende en rekke av EUs initiativer på flyktning- og migrasjonsområdet. EU ser også samarbeidet med UNHCR som svært viktig i utviklingen av CEAS. I EF-traktaten 4 er det nedfelt at den felles asyl- og flyktningpolitikken skal gjennomføres i overensstemmelse med flyktningkonvensjonen.

UNHCR er i ferd med å gjennomføre en omfattende reform av egen organisasjon. For Europas del innebærer det bl.a. at antallet regionkontorer vil bli redusert. I dag har UNHCR et eget regionkontor for de nordiske og de baltiske landene, plassert i Stockholm. Dette regionkontoret skal etter planen nedlegges. Det er ikke fastlagt når, men det vil antagelig skje i løpet av 2011. De nordiske landene vil da etter alt å dømme sortere under regionkontoret i Brussel. Videre er det vedtatt at Europabyrået skal deles i to, slik at UNHCRs operative virksomhet knyttet til Balkan og Kaukasus blir værende i Genève, mens resten av byråets virksomhet overføres til Brussel. Denne delingen skal etter planen gjennomføres i 2010. Disse organisasjonsendringene kan bidra til et ytterligere EU-fokus for UNHCR i Europa.

4.2 Dublinsamarbeidet

Norge er knyttet til EUs Dublinregelverk og til fingeravtrykksregisteret EURODAC gjennom en egen avtale. 5 Dublinregelverket regulerer hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle en asylsøknad. Her fastsettes utelukkende prosessuelle regler for hvem som skal behandle søknaden. Realitetsbehandlingen av søknadene reguleres ikke.

En forutsetning for å kunne sende en asylsøker tilbake til det landet som etter Dublinregelverket er ansvarlig for saken, er at det foreligger bevis for tidligere asylsøknader, opphold, eller annen tilknytning til det første asyllandet. Fingeravtrykk er per i dag det sikreste identifikasjonsparameteret i utlendingssaker. I desember 2000 vedtok EU den såkalte EURODAC-forordningen som innførte obligatorisk opptak av fingeravtrykk av alle asylsøkere, samt utlendinger som påtreffes i forbindelse med ulovlig passering av en ytre grense. I EURODAC registreres kun fingeravtrykk av personer over 14 år. Selve fingeravtrykksregisteret ble operativt i 2003. EURODAC har effektivisert arbeidet med å identifisere asylsøkere og fremskaffe dokumentasjon om reiseruter, tidligere asylsøknader og opphold i andre medlemsstater. Dublinsystemet (supplert med fingeravtrykksregisteret EURODAC) har dermed bidratt til å redusere omfanget av såkalt asylshopping. Skal Dublinsystemet fungere godt, forutsettes det at alle medlemsstatene har en forsvarlig asylsaksbehandling og følger prinsippene som det er enighet om, nemlig rask registrering av søkerne, opptak av fingeravtrykk, og overholdelse av fristene for å motta søkerne i retur fra andre Dublinland. Visa Information System (VIS) vil legge ytterligere til rette for å anvende Dublinregelverket. VIS er et felles system for Schengenlandene, der opplysninger om visumsøkere skal lagres i en sentral database (se omtale i kapittel 5.5.2).

Dublinsystemet har blitt kritisert fra flere hold. For det første har medlemslandene med de mest utsatte yttergrensene (særlig landene i det sørøstlige Europa) rettet kritikk mot systemet. For det andre har UNHCR og frivillige organisasjoner rettet kritikk mot Dublinsystemet. De mener asylsøkerne utsettes for et tilfeldighetenes spill siden asylpraksisen i de ulike Dublinlandene kan være sprikende. Også landene i Nord-Europa har vært kritiske til hvordan systemet fungerer. Bl.a. er det reist kritikk mot manglende, eller sterkt forsinket, registrering av asylsøkere, slik at mange asylsøkere kommer til f.eks. Norge uten at de er blitt registrert i det første europeiske landet de kom til. Samtidig anerkjenner landene i det nordlige Europa de store utfordringene som landene i det sørlige Europa står overfor.

Det praktiske arbeidet etter Dublinforordningen omfatter hovedsakelig utveksling av anmodninger om tilbaketakelse og overtakelse av ansvaret for behandlingen av en asylsøknad ut fra regelverkets ulike forutsetninger. I Norge hører dette inn under en egen Dublinenhet i UDI. Tilsvarende enheter er etablert i de øvrige Dublinlandene. Utvekslingen skjer gjennom et elektronisk nettverk, DubliNet, som har effektivisert saksbehandlingen og klarlagt beregningen av frister. UDI er behandlingsansvarlig for EURODAC nasjonalt, mens Kripos er databehandler. I 2009 sendte og mottok norske myndigheter henholdsvis 5 117 og 1 078 anmodinger etter Dublinregelverket.

Kilde: UD

Norske myndigheter har hatt positive erfaringer med å delta i det løpende samarbeidet med de øvrige Dublinlandene. Norge deltar i møter der praktiseringen av Dublinregelverket drøftes mellom landene. Av størst betydning er møtene i Dublin Contact Committee, som ledes av Europakommisjonen. Møtene er praktisk orientert og søker konsensus der det foreligger ulik forståelse eller tolkningstvil. Norge deltar også i tilsvarende møter i forbindelse med EURODAC-forordningen ( EURODAC expert meeting).

På bakgrunn av deltakelsen i Dublinsamarbeidet har norske utlendingsmyndigheter også blitt invitert med i uformelt samarbeid om utlendingsrettslige spørsmål, hvor Norge ikke har formelle avtaler å støtte seg til. Direktørene for landenes utlendingsdirektorater møtes regelmessig for å diskutere praktiske sider ved behandling av utlendingssaker GDISC ( General Directors’ Immigration Services Conference). Norge deltar i dette forumet og bidrar med fagkompetanse. Det har stor praktisk nytte, både gjennom nettverket og innsikten det gir. Norge deltar også i en ekspertgruppe, Eurasil, som ledes av Europakommisjonen. Denne er viktig for å følge med på hvordan EUs medlemsland vurderer situasjonen og utviklingen på asylområdet. Her drøftes også asylpraksis. Norske synspunkter er velkomne og dette gir oss dermed en indirekte medvirkning i utviklingen.

Regjeringen mener at Dublinsystemet er svært viktig. Det gir den enkelte asylsøker rett til å få asylsaken behandlet i ett av Dublinlandene. Det er også viktig å opprettholde tilliten til første asyllandsprinsippet som Dublinregelverket har nedfelt.

Norges tilknytningsavtale til Dublinregelverket oppretter en blandet komité ( Joint Committee) med deltakelse av partene i avtalen, det vil si Island, Liechtenstein, Norge og Sveits, samt EU, representert ved Europakommisjonen. I Joint Committee drøftes spørsmål av mer prinsipiell karakter mellom partene. Bl.a. etter initiativ fra Norge har det hittil blitt avholdt to møter i Joint Committee, etter at Kommisjonen i desember 2008 la frem forslag til revisjon av Dublin II-forordningen og EURODAC-forordningen. Gjennom disse møtene har de assosierte Dublinlandene (Norge, Island, Sveits og Liechtenstein) blitt holdt oppdatert og har kunnet gi innspill i den pågående prosessen i EU som har til formål å komme frem til en justert Dublinforordning. Norge har også gitt skriftlig innspill til endringsforslagene.

4.3 Ansvarsfordeling

Migrasjonsstrømmene til Europa kommer i hovedsak fra sør og øst. Fra vest kommer det migranter fra deler av Latin-Amerika, men det er et beskjedent antall sammenliknet med dem som kommer fra Afrika eller fra øst gjennom Tyrkia og Ukraina. I EU er det særlig Spania, Italia og Hellas som i første omgang mottar migranter fra sør og øst. Relativt sett mottar også Malta mange. De som kommer til disse landene reiser i stor grad videre til andre EU-land, inntil de kommer til et sted hvor de kan få arbeid. Den geografiske skjevheten i migrasjonsstrømmene fører til en tilsvarende skjevhet i fordelingen av de administrative og økonomiske utfordringene som EU- og Schengenlandene står overfor. Dette har ført til en debatt om hvordan EU som helhet skal møte denne utfordringen.

Den løsningen EU på nåværende stadium har satset på, er opprettelsen av fire fond (som går under betegnelsen solidaritetsfond), henholdsvis på områdene asylbehandling, grensekontroll, integrering og retur. Disse har fått betegnelsen Flyktningfondet ( European Refugee Fund), Yttergrensefondet ( External Borders Fund), Integreringsfondet ( European Fund for Integration) og Returfondet ( European Return Fund). Norge er med i ett av disse, nemlig Yttergrensefondet som er definert som Schengenrelevant. En tilknytningsavtale om norsk deltakelse i fondet er fremforhandlet, og forventes underskrevet i løpet av kort tid (status per februar 2010). Fondene skal bevilge penger til prosjekter og tiltak til de landene som har de største belastningene i forhold til de saksområdene som fondet dekker. Alle land vil kunne søke støtte til prosjekter og tiltak, men det er et klart premiss at de mest utsatte landene skal få mest. Dette innebærer at flere land blir nettobidragsytere, slik Norge er til Yttergrensefondet.

Middelhavslandene har i tillegg presset på for å få på plass mekanismer for solidaritet og ansvarsdeling mellom medlemslandene for å håndtere migrasjonspresset mot EUs yttergrenser. Det er tatt til orde for en obligatorisk omfordeling av flyktninger, særlig der enkeltland opplever et uforholdsmessig press på sitt asylsystem. Så langt er det enighet om prinsippet for frivillig byrdefordeling, og enkelte land har på ad hoc basis tatt i mot flyktninger fra andre EU-land for å avhjelpe situasjonen. F.eks. mottok Frankrike sommeren 2009 nesten 100 flyktninger fra Malta. I EUs nye femårsprogram på justis- og innenriksfeltet, Stockholmprogrammet, understrekes det at man skal jobbe videre med å utvikle mekanismer for ansvarsfordeling. I tillegg vektlegges at en slik mekanisme for ansvarsdeling ikke må føre til misbruk av asylsystemet eller undergrave utviklingen av det europeiske asylsystemet. Fokus rettes mot å videreutvikle systemer for kapasitetsbygging i land med slike utfordringer, og mot å se på prosedyrer for sekondering av personell til land som har særlig store utfordringer. 6

4.4 Regionale beskyttelsesprogrammer og gjenbosetting

EUs forrige femårsprogram, Haagprogrammet 7, lanserte grunntanken om partnerskap med migrantenes opprinnelsesland og transittland. Hensikten er å sikre større forutsigbarhet i forhold til de globale migrasjonsstrømmene. Det var særlig den ukontrollerte, hasardiøse trafikken i lite sjødyktige farkoster over Middelhavet fra Afrika til Europa som var opphavet til dette initiativet. Europakommisjonen har fulgt dette opp og har lagt frem en serie policyinitiativer. I migrasjonspakten 8, som ble vedtatt i EU under fransk formannskap høsten 2008, er partnerskapstanken ytterligere konsolidert. Europas ansvar for å gi beskyttelse til flyktninger i tråd med FNs flyktningkonvensjon slås også klart fast i migrasjonspakten.

Innen EU drøftes alternative handlingsmåter for i større grad å kunne styre migrasjonsstrømmene. Dette ansvaret skal operasjonaliseres på flere måter samtidig, i samarbeid med UNHCR. Arbeidet legges opp langs tre hovedlinjer, som kommer i tillegg til det enkelte medlemslands nasjonale flyktningpolitikk:

Regionale beskyttelsesprogrammer ( Regional Protection Programmes: RPP) skal bidra til beskyttelse av flyktninger i deres nærområder. De aller fleste flyktninger søker først beskyttelse i nærheten av områdene de har flyktet fra og dette medfører et behov for regionale tiltak i nærområdet. Siktemålet er å styrke kapasiteten til å gi effektiv beskyttelse og finne varige løsninger regionalt. Løsningene kan både innebære tilrettelegging for frivillig tilbakevending til opprinnelseslandet, bistand til at første tilfluktsland skal kunne åpne opp for at flyktningene integreres, og for gjenbosetting i tredjeland. EU vil utvikle RPP som regionale handlingsprogrammer som går over flere år, og har iverksatt flere pilotprosjekter for å innhente erfaringer fra hvordan denne tenkemåten vil fungere i praksis. Nåværende pilotprosjekter drives i samarbeid med Tanzania, Ukraina, Hviterussland og Moldova. Utvidelser til flere andre regioner vurderes fortløpende.

De regionale beskyttelsesprogrammene må tilpasses situasjonen i regionene der det er aktuelt å anvende dem. Komponentene som inngår i programmene kan også variere. I utgangspunktet skal imidlertid følgende komponenter være med:

• Prosjekter for å etablere effektive prosedyrer for å fastslå flyktningstatus.

• Opplæring av personer som skal arbeide med flyktningene.

• Prosjekt for å støtte lokalsamfunnene der flyktningene bor.

• Tilbud om gjenbosetting til flyktninger som ikke kan hjelpes i regionen.

Den siste komponenten er uttrykkelig gjort frivillig for de enkelte medlemslandene. Noen EU-land har overført flyktninger fra Tanzania knyttet til det regionale beskyttelsesprogrammet for dette landet, men noe stort omfang har ikke dette fått.

Gjenbosetting er et virkemiddel for å gi beskyttelse til flyktninger som ikke har mulighet til å returnere til sine hjemland, eller gis effektiv beskyttelse i regionen de befinner seg i. I EU-sammenheng har dette vært knyttet til de regionale beskyttelsesprogrammene, men betraktes også løsrevet fra slike mer omfattende program. Europakommisjonen foreslo i september 2009 en felles EU-politikk for gjenbosetting. Det legges ikke opp til at alle medlemslandene skal motta overføringsflyktninger. Dette skal fremdeles baseres på frivillighet for det enkelte land. Flere EU-land skal imidlertid nå være villige til å etablere gjenbosettingsprogram. Europakommisjonens forslag innebærer at fellesskapsmidler skal kunne brukes til å dekke enkeltlandenes utgifter ved å ta imot flyktninger, og at det etableres en samordningsmekanisme.

Å identifisere personer med internasjonalt beskyttelsesbehov i irregulære migrasjonsstrømmer (mixed flows) er meget krevende når migrasjonsstrømmene er omfattende og kontrollkapasiteten ved grensene i EU-landene er begrenset. Det legges stor vekt på å få til en god prosess for dette i den fremtidige håndhevingen av den felles grensekontrollen, slik at personer med beskyttelsesbehov blir identifisert og ikke blir returnert til et område de flykter fra.