2 Det globale bildet

Så godt som alle land berøres av internasjonale flyttestrømmer. Det er alminnelig enighet om at flyttingen i størst mulig grad bør være regulert, og at dette ikke utelukkende kan oppnås ved lover og ordninger som det enkelte land kan gjennomføre nasjonalt. Kapitlet omtaler noen initiativ til regionalt og globalt samarbeid.

2.1 Det internasjonale migrasjonsbildet

Den internasjonale migrasjonsorganisasjonen (IOM) anslår at omlag 214 millioner mennesker, eller rundt 3 % av verdens befolkning, bor i et annet land enn det de er født i. Migrasjonsstrømmene krysser ofte hverandre. Mange flytter innen egen region, mellom land som likner på hverandre. Hovedbildet er likevel at flere flytter fra sør til nord og fra øst til vest enn i motsatte retninger. Rundt 60 % av dagens migranter befinner seg i industrilandene. Mange flytter mellom industrialiserte land, men først og fremst er det mange som flytter fra land med svak økonomi, til velstående land som stort sett har vært i vekst, og fra utstabile land med dårlig utviklete mekanismer for konfliktløsning, til land med mer stabile styresett.

De største utflytterlandene er fattige og ustabile land i sør og de fleste tilflyttingslandene er rike land i nord. I USA er 12,9 % av befolkningen født i utlandet, mens den tilsvarende prosentandelen for de nordiske landene er 12,4 % for Sverige, 8,2 % for Norge, 6,5 % for Danmark og 3,4 % for Finland. 1 Norge befinner seg i et midtsjikt for industrilandene når det gjelder andelen av befolkningen som er født i et annet land. Samtidig har Norge nærmere tre ganger så mange innvandrere som det globale gjennomsnittet. Land med mindre innvandring enn gjennomsnittet inkluderer Mexico, hvor 0,5 % av befolkningen er født utenlands, Tyrkia med 1,9 % og Polen med 2,1 %.

Den årlige flyttingen viser en økende tendens. Ifølge Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) fikk 4 millioner personer lovlig og varig opphold i et OECD-land i 2006. Den årlige veksten var noe høyere de foregående årene.

Årsakene til internasjonal migrasjon er mange og sammensatte. Den enkelte person som flytter kan ha flere motiver, og det kan være vanskelig å peke på en dominerende faktor. Hovedårsakene til flyttingene kan sies å være:

• Befolkningspress og knappe naturressurser.

• Ulikheter i velferd og i mulighet til å ta utdanning og finne arbeid.

• Ønske om å leve sammen med familie og venner.

• Væpnete konflikter, manglende respekt for menneskerettighetene og fravær av demokrati.

Den varige migrasjonen kan i hovedsak deles i tre, etter hovedårsaken til flyttingen: Ønske om arbeid, om å leve sammen med familiemedlemmer og om å få beskyttelse. En fjerde grunn er utdanning som i utgangspunktet er midlertidig, men som ofte fører til varig opphold. Ifølge OECD har familieinnvandring vært den dominerende form for varig innvandring til industrilandene siste tiår. F.eks. utgjør familieinnvandring 70 % av den permanente innvandringen til USA og 60 % til Frankrike. Også i Nord-Europa har familieinnvandringen utgjort en stor del av den samlete innvandringen. Av de som innvandret til Norge i perioden 1990 – 2008 fra ikke-nordiske land, kom 40 % på grunnlag av familietilknytning, 24 % hadde fått innvilget asylsøknad, opphold på humanitært grunnlag eller var overføringsflyktninger, 24 % kom som arbeidsinnvandrere og 11 % fikk opphold for å ta utdanning.

Gruppen av personer som kalles klimaflyktninger er i en særstilling. De aller fleste av disse vil være internt fordrevne, og de omfattes dermed ikke av internasjonale regler om beskyttelse for flyktninger. Det gjelder egne retningslinjer for internt fordrevne. De såkalte klimaflyktningene som krysser en landegrense når de flytter/flykter, oppfyller imidlertid heller ikke dagens kriterier for å bli ansett som flyktninger. Flyktningkonvensjonen av 1951 har ingen bestemmelser om personer som omtales som klimaflyktninger. Konvensjonen gjelder personer som er forfulgt pga. politiske oppfatninger, religion, rase eller tilhørighet til spesielle sosiale grupper. Det har derfor vært reist spørsmål om man skal lage et eget rettsvern for dem som flykter pga. dramatiske konsekvenser av klimaendringene. Dette er et utfordrende spørsmål. Sammenhengene mellom klima, konflikt og migrasjon er komplekse og gjør det nærmest umulig å skille klimaflyktninger fra andre migranter. Såkalte klimaflyktninger vil ikke bli nærmere omhandlet i denne meldingen. Imidlertid har regjeringen varslet i stortingsproposisjon nummer 1 (2009 – 2010) at den vil arbeide for at de humanitære konsekvensene av klimaendringer, herunder nye migrasjonsstrømmer, blir nærmere utredet og at de utfordringer dette representerer blir drøftet i FN og i andre multilaterale fora.

De fleste av verdens drøyt 200 millioner migranter har fulgt de lover og regler som landene har utformet for å gi adgang til opphold og arbeid. I den grad det har vært påkrevd, har de innhentet nødvendige tillatelser på forhånd. Men dette gjelder likevel langt fra alle. Flyktninger har etter folkeretten rett til å søke beskyttelse utenfor sitt eget land, uten at innreise må være forhåndsklarert. Ifølge FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) er det i dag 16 millioner flyktninger i verden, om vi regner med de palestinske flyktningene i Midtøsten. Det betyr at flyktninger utgjør rundt 7,5 % av det samlete antall personer som bor i et annet land enn sitt fødeland.

Antallet som tar et uregulert opphold i et annet land, er betydelig høyere. Nøyaktig antall er det naturlig nok vanskelig å fastslå. Ulike nasjonale amnestier eller regulariseringsprogram tyder på at mellom 10 og 15 % av verdens migranter har ulovlig opphold. Bare i USA anslås det å være 11,5 millioner ulovlige innvandrere (3,8 % av den samlete befolkningen), i EU 4,5 millioner (nær 1 %). For Norges del har Statistisk sentralbyrå anslått at det kan være mellom 10 000 og 30 000 personer uten lovlig opphold, noe som utgjør mellom 0,2 og 0,6 % av den samlete befolkningen. 2 Ønsket om å flytte til et annet land er betydelig større enn hva lover og reguleringer tillater. Mange tar ulovlig opphold i et annet land, til tross for at det betyr at man ikke får ta del i offentlige sosiale goder og at man ikke er beskyttet mot utnytting i arbeidslivet og ellers.

Migrasjon har ringvirkninger for langt flere enn for dem som selv flytter. At mange flytter til et annet land, får store konsekvenser både for utvandringslandene og for innvandringslandene.

Mulige konsekvenser for utvandringslandene:

• Litt redusert befolkningsvekst og noe redusert arbeidsledighet: For land med sterk befolkningsvekst og lav økonomisk utvikling, kan utvandring ikke løse problemene knyttet til befolkningspresset. Selv for et land med så stor utvandring som Mexico, har utvandringen bare bidratt til å redusere den årlige befolkningsveksten fra 1,8 til 1,5 %. 3

• Hjerneflukt: Personer med høyere utdanning eller med særlig kompetanse er i utgangspunktet mindre avhengig av sitt oppvekstmiljø og mer innstilt på å bruke sin kompetanse der den kommer best til sin rett. Den internasjonale migrasjonsorganisasjonen IOM har anslått at i 40 % av afrikanske land har minst 1/3 av befolkningen med høyere utdanning flyttet utenlands. Det er vanskelig å tallfeste det økonomiske tapet for disse landene. Det kan også forekomme gevinster ved at mulighetene til å utvandre kan få flere til å ta høyere utdanning, benytte utdannelsen i utlandet og så etter en periode vende tilbake til hjemlandet, og ta i bruk sin utvidete kompetanse der. En slik tilbakevending til hjemlandet kan være et element i sirkulær migrasjon.

• Private pengeoverføringer: Ifølge Verdensbanken utgjør pengeoverføringer fra utvandrete til familien i hjemlandet mellom 200 og 300 milliarder USD, omtrent det dobbelte av bistanden fra OECD-land. Slike pengeoverføringer betyr mye for fattigdomsreduksjon for familier med utvandrere, men også for landenes økonomi.

Mulige konsekvenser for innvandringslandene:

• Virkning på sysselsetting og lønnsnivå: Innvandring er gunstig samfunnsøkonomisk når det bidrar til at behov for arbeidskraft blir møtt, særlig i gode økonomiske tider. Dette vil bidra til å dempe presset på lønninger og holde inflasjonen nede. Landene kan bli tilført ny (etterspurt) kunnskap.

• Innvandring gir en mer sammensatt befolkning mht. bl.a. erfaringsbakgrunn, kulturtradisjoner, språk og religion. Dette mangfoldet kan være positivt for samfunnet, men kan også være en kime til sosiale spenninger og motsetninger.

• Ulovlig innvandring og ulovlig opphold kan medføre økt kriminalitet og få sikkerhetsmessige konsekvenser.

For både innvandrings- og utvandringsland kan altså migrasjonen gi både gevinster og kostnader. I noe utstrekning kan det være slik at det som tjener den ene kategorien land, er til ugunst for den andre kategorien land. I tråd med dette har det ofte vært klare forskjeller mellom hva land i sør har fokusert på i migrasjonssammenheng, og hva land i nord har fokusert på. Dette betyr imidlertid ikke at det nødvendigvis er et generelt motsetningsforhold.

Som grunnlag for de fleste initiativ om globalt samarbeid om migrasjonsspørsmål, tas det utgangspunkt i at det skal være mulig å tilrettelegge migrasjon slik at denne samtidig skal være til gunst for både utvandrings- og innvandringslandene, og for migrantene selv.

Det er ikke entydig hvordan den økonomiske nedgangen som slo inn for fullt høsten 2008 påvirker migrasjonsmønsteret til Europa. Virkningene av krisen vil variere mellom land og geografiske regioner. Styrken i nedgangen og varigheten vil avhenge av hvor omfattende krisen blir, og hvor lenge den vil vare. Foreløpige tall fra Verdensbanken i november 2009 4 tyder på at den økonomiske nedgangen i mindre grad enn forventet har ført til at migranter mister arbeid og inntekter og returnerer til hjemlandet. Nivået på pengeoverføringer fra utvandrere til familie og venner i opprinnelseslandene har samlet sett gått ned med 6 %, og dette er mindre enn tidligere forventet. Det er store regionale forskjeller. Pengeoverføringer fra latinamerikanske utvandrere har gått betydelig ned, mens pengeoverføringene fra mange asiatiske utvandrere har gått opp, til tross for den økonomiske nedgangen.

Det kan se ut som om familieinnvandring og fluktbasert migrasjon ( family and humanitarian immigration) er migrasjonsformene som det er minst sannsynlig at vil bli påvirket av de økonomiske nedgangstidene 5, selv om en betydelig del av familieinnvandringen henger nært sammen med arbeidsinnvandringen. Dette begrunnes bl.a. med at beveggrunnene for slik migrasjon i stor grad er andre enn rent økonomiske.

Ulovlig innvandring har vist seg å være spesielt følsom overfor økonomiske svingninger. Nedgangstider kan føre til at antallet personer som forsøker å innvandre ulovlig til Europa synker, og til at de som allerede er i Europa illegalt ikke reiser hjem, bl.a. i frykt for ikke senere å kunne returnere til Europa. Som følge av de økonomiske nedgangstidene kan det dermed bli en økning i antallet ulovlige innvandrere som oppholder seg i europeiske land, og flere kan komme til å ta arbeid uten tillatelse. Dersom effekten av styrket grensekontroll (bl.a. for å beskytte eget arbeidsmarked) er at det blir vanskeligere å reise illegalt inn i et land, kan det føre til at omfanget av menneskesmugling og menneskehandel øker. 6

I første halvdel av 2009 ble det registrert 17 % færre tilfeller av ulovlig innvandring til EU- og Schengenlandene enn i samme periode i 2008. I en rapport utarbeidet av EUs grensekontrollbyrå Frontex i samarbeid med den internasjonale migrasjonsorganisasjonen IOM og ICMPD (International Center for Migration Policy Development) 7, pekes det på to hovedgrunner til dette. Den ene er at det er blitt vanskeligere å finne arbeid i disse landene. Den andre er at det er strengere grensekontroll. Rapporten tar utgangspunkt i at de to viktigste faktorene som påvirker illegal innvandring er muligheten for å få arbeid i et land, og sannsynligheten for at man kan krysse grensen uten å bli tatt og returnert til transitt- eller hjemlandet. Situasjonen i hjemlandet spiller en rolle, men er mindre viktig enn de førstnevnte to faktorene.

2.2 Befolkningsveksten og internasjonal migrasjon

Den økte migrasjonen har sammenheng med økende befolkningsvekst. I løpet av forrige århundre økte verdens befolkning fra 1,6 milliarder til 6,1 milliarder. Økningen har vært betydelig større i fattige land i sør enn i rikere industriland i nord. Ifølge FN var den gjennomsnittlige årlige veksten i utviklingslandene 1,84 % i perioden 1975 – 2007, mens den bare var 0,48 % i industrilandene. Denne demografiske situasjonen globalt og for Norge er nærmere beskrevet i stortingsmeldingen om arbeidsinnvandring. 8

Den sterke befolkningsveksten i det 20. århundre fant i overveiende grad sted i utviklingsland. Mange av de fattigste landene har hatt en befolkningsvekst som langt overstiger deres økonomiske vekst og evne til å sikre grunnleggende tjenester og velferd for sine innbyggere. Samtidig har noen industriland sett tegn til stagnerende, og til og med synkende, antall innbyggere. Dette har ført til endret alderssammensetning i befolkningen, og vanskeligheter med å rekruttere nødvendig arbeidskraft innen enkelte tjenesteytende og vareproduserende sektorer. Dette dannet bakteppet for FNs internasjonale befolkningskonferanse i Kairo i 1994.

Kairokonferansen kom ikke langt i retning av å finne frem til en samlet global respons på utfordringene med internasjonal migrasjon, men temaene som ble satt på dagsordenen har vært fulgt opp i ulike sammenhenger etterpå. Ved avslutningen av Kairokonferansen foreslo Filippinene at det ble tatt initiativ til en internasjonal konferanse om migrasjon og utvikling. Selv om det var bred enighet om at temaene burde følges opp, var det lite støtte til å avholde en ny stor FN-konferanse. Det ble tvilt på om innsatsen ved å gjennomføre en slik konferanse sto i et rimelig forhold til hva man kunne anta at ville komme ut av den.

2.3 Bern-initiativet

I 2001 ble det tatt et initiativ fra et innvandringsland, Sveits, til en global konsultativ prosess med sikte på å utvikle en felles tilnærming til internasjonal migrasjon basert på samarbeid, felles forståelse og partnerskap mellom verdens land. Selv om utgangspunktet var utfordringer knyttet til migrasjonspress og ulovlig innvandring, var tanken at alle land var tjent med enighet om noen grunnleggende prinsipper, da det kunne gi fundament for mer stabilitet og forutsigbarhet.

Bern-initiativet bygde på forutsetningen om at en effektiv styring av migrasjonen krever koordinert innsats på alle nivåer, både nasjonalt, regionalt og globalt. Det ble derimot ikke forutsatt at landene skulle gi avkall på myndighet. Dialog og partnerskap mellom landene skulle slik sett ikke sette nasjonal råderett i fare, men oppnå samordningsgevinster.

2.4 Migranters rettslige stilling i arbeidslivet

Den internasjonale arbeidsorganisasjonen ILO, valgte i 2004 å la arbeidsmigranters situasjon bli tema for den internasjonale arbeidskonferanse i Genève det året. Utgangspunkt ble dels tatt i Bern-initiativets henstilling om å utvikle partnerskap for en styrt migrasjon, dels i arbeidet til Verdenskommisjonen om globaliseringens sosiale dimensjon. Denne kommisjonen sa i sin rapport 9 at det er sterkt motstridende syn på ønskeligheten av å utvide mulighetene for internasjonal migrasjon. Den mente likevel at utviklingen av et styringsregime for migrasjon var et realistisk siktemål. Dette kunne bidra til å legge til rette for gjensidig fordelaktige utvidelser av flyttingene, der det tas reelle hensyn til både sender- og mottakerlandenes interesser. ILO la selv frem rapporten «Towards a fair deal for migrant workers in the global economy» 10.

ILO setter, bl.a. ved hjelp av en rekke konvensjoner, standarder for arbeidslivet og for arbeidstakeres rettigheter. Det siste gjelder også for arbeidsinnvandrere. Konferansen i 2004 viste at ILO ønsker å engasjere seg mer i migrasjonsspørsmål. Dette ble klart støttet av arbeidslivets parter, mens myndighetene var noe avventende. Den avventende holdningen var dels knyttet til forslaget om å etablere et nytt migrasjonsforum, dels knyttet til konferansens fokus på ulovlige arbeidsinnvandreres situasjon. Fokuset var på ulovlige innvandreres ofte sårbare situasjon. De utnyttes i mange land grovt i underbetalt og risikabelt arbeid. Land i sør og arbeidstakersiden mente å kunne vise til at det var mer enn 10 millioner ulovlige innvandrere i en slik arbeidssituasjon, og krevde at de skulle sikres grunnleggende menneskerettigheter og beskyttelse mot utnytting. Det ble krevd at alle arbeidsinnvandrere skulle ha rett til å organisere seg og til å ha likeverdige lønns- og arbeidsvilkår, uavhengig av utlendingsrettslig standard. Norge har sluttet seg til ILOs migrasjonsrelevante konvensjoner (konvensjon 97 og 143), og støtter fullt opp om ILOs arbeid for å etablere gode standarder for innvandreres faglige rettigheter. Dette har også flere, men langt fra alle, EU-land gjort. Norge ser ikke behov for et nytt forum på området og støtter ikke forslag om å etablere særlige rettigheter for irregulære innvandrere.

Norge har ikke sluttet seg til FN-konvensjonen av 1990 om rettighetene til arbeidsmigranter og deres familie. Konvensjonens formål er å etablere minimumsstandarder for alle arbeidsinnvandrere uavhengig av deres oppholdsstatus. Heller ikke andre land det er naturlig å sammenlikne seg med, har sluttet seg til denne konvensjonen. Dette er begrunnet med at den gjentar bestemmelser fra andre konvensjoner, deriblant nevnte ILO-konvensjoner, og at den skaper visse uklarheter i forhold til rettighetene til innvandrere uten lovlig opphold.

2.5 Menneskesmugling og menneskehandel

I følge FN er menneskesmugling og menneskehandel de nest mest innbringende virksomhetene innen internasjonal organisert kriminalitet, etter handel med våpen, og er i dag fremtredende elementer både i internasjonal migrasjon og i flyktningsituasjoner.

Menneskesmugling finner man langs alle migrasjonsrutene, men det er vanskelig å anslå hvor stor del av migrasjonen som finner sted med bistand av menneskesmuglere. Kriminelle nettverk tjener store summer på kynisk å utnytte vanskeligstilte. Risikoen for smuglerne er lav, samtidig som de som benytter menneskesmuglere setter seg i dyp gjeld eller annet avhengighetsforhold overfor smuglerne. Menneskesmugling rammes av bestemmelser i utlendingsloven.

Også menneskehandel er et globalt og grenseoverskridende problem. Dette kan anses som vår tids slaveri, og en kynisk utnyttelse av sårbarhet og fattigdom. Menneskehandel er en alvorlig form for profittmotivert kriminalitet som krenker de mest grunnleggende menneskerettigheter. Virksomheten foregår ofte som en del av annen alvorlig og organisert kriminalitet, og kjennetegnes ved at bakmennene er multikriminelle, ofte involvert i narkotika- og våpenhandel på tvers av landegrenser.

FNs konvensjon fra 2002 mot grenseoverskridende organisert kriminalitet (Palermokonvensjonen) har som målsetting å bedre internasjonalt samarbeid for å bekjempe kriminalitet. Til denne konvensjonen er det utarbeidet tre protokoller, deriblant en om menneskesmugling og en om menneskehandel. Norge ratifiserte FN-konvensjonen med underliggende protokoller i 2003. Vi har tatt initiativ til etablering av en overvåkingsmekanisme for konvensjonen og protokollene. En internasjonal arbeidsgruppe av eksperter er nedsatt i regi av FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC). Spørsmålet om mekanisme skal forhåpentligvis avgjøres av partskonferansen for konvensjonen i 2010.

Norge følger også arbeidet til FNs spesialrapportør for menneskehandel under FNs høykommissær for menneskerettigheter. Vi støtter i tillegg ILOs innsats for anstendige arbeidsforhold (Decent Work), herunder en rekke prosjekter mot menneskehandel i form av tvangsarbeid.

I 2008 ratifiserte Norge Europarådets konvensjon om tiltak mot menneskehandel som trådte i kraft samme år. Konvensjonen har mye til felles med Palermoprotokollen, men den har et mye sterkere fokus på ofrenes rettigheter. For å sikre gjennomføring av europarådskonvensjonen er det utpekt en uavhengig ekspertgruppe, GRETA, som skal overvåke medlemslandenes tiltak på feltet og rapportere om forholdene. Norge støtter arbeidet og gruppen ledes av den norske dommeren Hanne Sophie Greve.

Menneskehandel rammes av straffeloven, og regjeringen prioriterer bekjempelse av menneskehandel. Det ble utarbeidet en egen handlingsplan mot menneskehandel med virkeperiode 2006 – 2009, som la opp til et tett samarbeid med EU og EUs medlemsstater, i tråd med regjeringens europamelding. 11 Planen la til rette for en koordinert og samordnet innsats for å stoppe handelen med mennesker og sikre ofrene bistand og beskyttelse. Bl.a. er det innført regler om midlertidig oppholdstillatelse (refleksjonsperiode) på inntil seks måneder til personer som antas å være ofre for menneskehandel. Formålet med en slik tillatelse er at ofrene skal få anledning til å vurdere et samarbeid med politiet om etterforskning av bakmennene. I tillegg skal det gis oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse til utlendinger som vitner i straffesaker mot menneskehandel. En ny handlingsplan mot menneskehandel er nå under utarbeidelse. Kjøp av seksuelle tjenester ble i 2009 kriminalisert, bl.a. for å forebygge menneskehandel.

Regjeringen vil også støtte opp om og bekjempe menneskehandel i de nye EU-landene innenfor rammen av EØS-finansieringsmekanismen. EU har dessuten en egen handlingsplan mot menneskehandel. Etter en evaluering av tiltakene er det lagt frem forslag om en ny rammebeslutning som vil vektlegge forholdet til tredjeland. Norge deltar i EUs ekspertgruppe på menneskehandel og i en gruppe under EUs politiorgan Europol, som arbeider med å bekjempe menneskehandel. I tillegg til dette arbeider norske jurister med bl.a. dette temaet i Eurojust. Norge er også representert i Østersjørådets innsatsgrupper mot menneskehandel, og vi er også forpliktet iht. OSSEs handlingsplan mot menneskehandel.

2.6 Initiativ fra FN

I 2003 tok FNs generalsekretær Kofi Annan initiativ til å sette ned en kommisjon med mandat til å utarbeide en sammenhengende, helhetlig og global politikk for internasjonal migrasjon. Kommisjonen , Global Commission on International Migration,ble også bedt om å drøfte sammenhengen mellom migrasjon og andre globale sakskomplekser.

Kommisjonen la frem sin rapport i 2005. Her konkluderer den bl.a. med at det internasjonale samfunn ikke har utnyttet mulighetene for gevinster knyttet til migrasjon. Etter å ha tatt opp spørsmålet med en rekke land slo kommisjonen fast at det ikke var støtte til å etablere et formelt globalt styringssystem. Den anbefaler imidlertid at politikk og praksis både på globalt, regionalt og nasjonalt nivå utvikles på grunnlag av de samme prinsippene:

• Alle mennesker skal kunne utnytte sitt potensial og tilfredsstille sine behov i hjemlandet slik at de kan velge å flytte til et annet land av fri vilje og ikke av nødvendighet.

• Rollen migranter kan spille for fattigdomsbekjempelse og økonomisk utvikling bør i større grad anerkjennes og utnyttes.

• Statene har rett til å treffe tiltak mot ulovlig migrasjon, men skal samtidig ivareta migrantenes rettigheter. De må både sikre retten til å søke asyl og akseptere å ta tilbake egne borgere som nektes opphold i andre land.

• Statene har ansvar for å fremme sosialt samhold gjennom integrering av innvandrere basert på like rettigheter.

• Det rettslige og normative rammeverket for internasjonal migrasjon må ivareta den enkelte migrants menneskerettigheter og rettigheter i arbeidslivet.

• Styringen av internasjonal migrasjon må styrkes og samordnes bedre, bl.a. basert på en bedre forståelse av sammenhengene mellom migrasjon og utvikling.

Kommisjonens rapport lå til grunn for FNs høynivådialog om migrasjon og utvikling som ble avholdt i New York i september 2006. Dette møtet viste at det internasjonale samfunn var på vei mot en felles forståelse av utfordringene knyttet til forholdet mellom internasjonal migrasjon og utvikling. Landene ønsket å komme frem til praktiske, pragmatiske løsninger og mekanismer som kunne håndtere et komplekst og krevende migrasjonsbilde for å sikre at migrasjon virker positivt for alle parter. Man så nytten av å utveksle erfaringer og synspunkter på ulike nivåer – bilateralt, regionalt og globalt. En langsiktig politikk for migrasjon og utvikling må ta utgangspunkt i årsakene til migrasjon: manglende fremtidsmuligheter i mange av opprinnelseslandene.

Etter forslag fra FNs generalsekretær ble det i etterkant av høynivådialogen bred støtte til å etablere et Globalt forum for migrasjon og utvikling. Belgia arrangerte det første møtet høsten 2007, Filippinene høsten 2008 og Hellas høsten 2009. De neste tre årene vil møter avholdes i hhv. Mexico, Spania og Marokko. Siktemålet med forumet er bl.a. å skape tillit og forståelse mellom land og identifisere samarbeidsområder som kan fremme en gjensidig gunstig vekselvirkning mellom migrasjon og utvikling. Norske myndigheter har fulgt denne tilnærmingen bl.a. gjennom St.meld. nr. 15 (2008 – 2009) Interesser, ansvar og muligheter, og St.meld. nr. 13 (2008 – 2009) Klima, konflikt og kapital. Regjeringen fokuserer der på positive effekter som migrasjon har for utvikling, og migrasjonens nasjonale og internasjonale verdi.

2.7 Mellomstatlig samarbeid om flyktningspørsmål

Flyktninger utgjør, som tidligere omtalt i kapitlet, om lag 7,5 % av det samlede antall personer som bor i et annet land enn sitt fødeland. De fleste flyktningene i verden flykter til et land i egen region. Samtidig søker en betydelig andel personer fra utviklingsland beskyttelse i industrilandene.

Flyktningkonvensjonen av 1951 er den viktigste internasjonale konvensjonen for personer som søker om beskyttelse i et annet land enn sitt eget. Konvensjonen og prinsippene som trekkes opp der er grunnpilaren i internasjonal flyktningbeskyttelse. Formålet var i første rekke å bidra til å løse flyktningutfordringene i Europa etter andre verdenskrig. Med tilleggsprotokollen av 1967 (New York-protokollen) ble denne geografiske begrensningen opphevet. Konvensjonen har i dag en universell utbredelse (den er ratifisert av over 140 land), og det er en utbredt oppfatning at prinsippet om non-refoulement 12 er etablert sedvanerett.

I tillegg til flyktningkonvensjonen og tilleggsprotokollen, kommer retningslinjer og anbefalinger utarbeidet av UNHCR. Styringsorganet for UNHCR er Eksekutivkomiteen. Der er de største giverlandene medlemmer sammen med de store vertslandene for flyktninger. Europakommisjonen er ikke medlem av Eksekutivkomiteen, men deltar sammen med mellomstatlige organisasjoner på komiteens møter og bidrar aktivt i debattene. 13 I tillegg til flyktningkonvensjonen finnes det en rekke internasjonale rettsregler, universelle og regionale, som er av betydning for internasjonal beskyttelse. For en nærmere redegjørelse om disse, se f.eks. NOU 2004:20 Ny utlendingslov.

Det er en stor utfordring at personer med behov for internasjonal beskyttelse ofte befinner seg sammen med andre personer som illegalt beveger seg over landegrensene. At man har slike sammensatte strømmer ( mixed flows) gjør det vanskelig å fastslå hvem som er flyktninger. Hver enkelt person kan dessuten ha sammensatte grunner til å søke beskyttelse. I mange land har man heller ikke et apparat som har kapasitet eller kompetanse til å vurdere den enkeltes reelle situasjon og gi et tilpasset tilbud til dem som er å regne som flyktninger.

Det er på denne bakgrunn stilt spørsmålstegn ved om flyktningkonvensjonen er tilpasset utfordringene i det moderne flyktningbildet. UNHCR tok derfor rundt tusenårsskiftet initiativ til globale konsultasjoner om beskyttelsesspørsmål.De globale konsultasjonene om beskyttelse var vellykkete i den forstand at de bidro til å konsolidere flyktningkonvensjonens stilling som det sentrale rammeverket for så vel nasjonalt som internasjonalt flyktningarbeid. De bidro til noe større klarhet i tolkningsspørsmål, men først og fremst bidro de til å skape grunnlag for styrket samarbeid og til å se landenes virkemiddelbruk mer i sammenheng. Et såkalt Convention Plus-initiativ i forlengelsen av de globale konsultasjonene fokuserte på hvordan utviklings- og humanitær bistand kan brukes målrettet for å løse flyktningsituasjoner, og på hvordan gjenbosetting av flyktninger fra tredjeland kan bidra til helhetlig løsning av flyktningsituasjoner som kommer flere flyktninger til gode enn dem som faktisk blir overført til et nytt land. Convention Plus fokuserte også på hva landene i fellesskap kan gjøre for å begrense sekundærflyttinger for flyktninger som allerede har fått effektiv beskyttelse i et land i egen region. På dette siste punktet kom man ikke så langt da det viste klare interessemotsetninger mellom land i sør med konflikter, og mer velstående land som mottar mange asylsøkere.

Etter de globale konsultasjonene om beskyttelse ble UNHCR og mange av landene som har sluttet seg til flyktningkonvensjonen enige om en femårig handlingsplan: Agenda for Protection.Handlingsplanen stiller opp en rekke felles målsettinger for beskyttelsesarbeidet, og det er lagt opp til rapporteringsrutiner. Norge var i 2008 et av de første landene som utarbeidet en rapport. En sammenstilling av rapporteringene gir UNHCR et bedre grunnlag for å vurdere utviklingstrekk i landenes beskyttelsesarbeid og hva som måtte være gjengse utfordringer på området.

2.8 Annet mellomstatlig samarbeid

Det finnes en rekke mellomstatlige organer som drøfter flyktning- og migrasjonspolitiske emner. Det er vanskelig å unngå en viss overlapping mellom ulike fora og organisasjoner. Foraene har imidlertid ulik sammensetning av deltakere og ulike formål, og det vil derfor kunne være fruktbart med diskusjoner innenfor alle disse ulike organene.

2.8.1 Den internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM)

IOM er en mellomstatlig organisasjon som arbeider for løsninger på migrasjonsutfordringer ut fra prinsippet om at en human og ordnet migrasjon tjener både den enkelte migrant og samfunnet. IOM ble stiftet i 1951 for å avhjelpe migrasjonssituasjonen etter andre verdenskrig og har i dag 125 medlemsland, deriblant Norge og alle EU-landene. Virksomheten baseres dels på bidrag fra medlemsland, dels på særskilt finansiering av organisasjonens tjenestetilbud. IOM samarbeider med statlige, mellomstatlige og frivillige organisasjoner, deriblant UNHCR.

Fra hovedsakelig å være en operativ tilrettelegger for human og organisert transport har IOM utviklet seg til å dekke en rekke viktige fagområder både lokalt og globalt. IOM tar aktivt del i kompetansebygging for migrasjonsforvaltningen i en rekke land, legger til rette for samarbeid mellom landene om arbeidsmigrasjon, arbeider for at returnerte blir reintegrert i sine opprinnelige samfunn og arbeider for å hjelpe ofre for menneskehandel, m.m.

Norge har vært medlem av IOM siden 1954, og er dermed et av de eldste medlemslandene. Norge har støttet utviklingen av IOM som en gjennomførende aktør på migrasjonsfeltet. Samtidig har Norge, sammen med de fleste europeiske land, ønsket at IOM skal være en rådgivende organisasjon på migrasjons- og flyktningområdet, snarere enn normgivende. I tråd med dette har samarbeidet mellom Norge og IOM blitt styrket; et resultat av dette er at IOM i 2002 etablerte et kontor i Norge. Dette kontoret samarbeider med norske myndigheter, bl.a. på områdene frivillig retur, overføringsflyktninger, kulturorientering for overføringsflyktninger og reintegreringsassistanse. Hva gjelder det siste, så driver IOM prosjekter der afghanere og irakere som returnerer frivillig tilbys en rekke tjenester etter ankomst i hjemlandet, for å gjøre det lettere for dem å etablere seg på ny og bli selvhjulpne. I september 2009 startet IOM opp et program der alle fra utviklingsland som oppholder seg ulovlig i Norge, som opplyser at de ønsker å returnere frivillig, tilbys 10 000 kroner for å etablere seg på ny i hjemlandet. Dette programmet er i utgangspunktet tidsbegrenset, men vil bli videreført dersom erfaringene med det tilsier det. Norske myndigheter ønsker å videreføre samarbeidet med IOM, ikke minst om tilrettelegging for frivillig retur.

2.8.2 Europarådet

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) fra 1950 er et av de viktigste resultater som har sprunget ut av Europarådets virksomhet. Konvensjonen har som mål å gi vern mot brudd på menneskerettighetene, og etablerte Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) som har vist seg som et viktig redskap for effektivt vern mot brudd på menneskerettighetene. Selv om konvensjonen ikke inneholder direkte bestemmelser om flyktninger eller asylsøkere, har den likevel virkning også for disse.

Innen rammen av Europarådets regjeringssamarbeid finnes den europeiske integrerings- og migrasjonskomiteen (CDMG). Denne har som hovedmål å utvikle europeisk samarbeid på migrasjonsfeltet, herunder situasjonen og integreringen av innvandrere og flyktninger i Europa.

Ad hoc-komiteen for de rettslige aspektene ved territorielt asyl, flyktninger og statsløse personer (CAHAR) 14 har vært Europarådets komité for drøfting av asylrelaterte spørsmål. CAHAR arbeidet på slutten av 1980-tallet med en såkalt første asyllandskonvensjon, uten å oppnå et resultat. På samme tid igangsatte EF-landene et arbeid for å nedfelle det såkalte første asyllandsprinsippet, noe som munnet ut i Dublinkonvensjonen, som ble åpnet for undertegning for medlemsstater i EF i 1990. Dette var en tidlig indikasjon på at et tettere samarbeid mellom medlemstater i EF ville kunne oppnå resultater langt raskere på asylområdet enn mer bredt sammensatte organer.

CAHAR ble lagt ned i 2005. Dette kan indirekte ses som en konsekvens av at EU har tatt opp i seg en lang rekke stater som er medlemmer av Europarådet. Samtidig synliggjøres at mulighetene innen EU hva gjelder å utvikle rettslige standarder på asylområdet, langt overgår hva som kan forventes at oppnås innen et så bredt sammensatt forum som Europarådet 15, og innenfor rammen av en komité med ett årlig møte.

2.8.3 De mellomstatlige konsultasjonene om asyl-, flyktning- og migrasjonspolitikk i Europa, Nord-Amerika og Australia (IGC)

IGC 16 er et uformelt forum for utveksling av informasjon og diskusjon av asyl- og migrasjonsrelaterte spørsmål. IGC ble opprettet i 1985, sekretariatet og koordinatoren har siden 1991 vært uavhengig av FN-systemet, og drives av deltakerlandene. Formannskapet går på omgang mellom landene.

IGC har i dag 17 deltakerland: Australia, Belgia, Canada, Danmark, Finland, Frankrike, Hellas, Italia, Nederland, New Zealand, Norge, Spania, Storbritannia, Sveits, Sverige, Tyskland og USA. I tillegg deltar vanligvis representanter fra UNHCR, Europakommisjonen og IOM. Representanter for EU eller FN som deltar på IGC-møtene er kun observatører, og i den grad de legger frem saker er det med sikte på å gi informasjon om pågående prosesser.

Pga. sin uformelle karakter og deltakelsen av både tradisjonelle og nye mottakerland, er IGC et nyttig forum for diskusjon og informasjonsutveksling. IGC gir et bredt nettverk, som brukes flittig til f.eks. å undersøke praksis i andre sammenliknbare land.

2.8.4 Nordisk samrådsgruppe på høyt nivå for flyktningspørsmål (NSHF)

Nordisk samrådsgruppe på høyt nivå for flyktningspørsmål (NSHF) er et forum hvor landene uformelt drøfter problemstillinger på asyl-, flyktning- og migrasjonsområdet, herunder retur og gjenbosetting av flyktninger i de nordiske land. NSHF møtes to ganger årlig. Det arrangeres et embetsmøte om høsten og et kombinert ministermøte/embetsmøte om våren. NSHF har ikke et fast sekretariat, og møtene arrangeres av formannskapslandet for det respektive år. Formannskapet går på omgang mellom landene.

På samme måte som IGC er NSHF et resultat av økt politisk oppmerksomhet om asylrelaterte spørsmål fra midten av 1980-tallet, og en følge av økte asylankomster til de nordiske landene. NSHF gir ikke bare en mulighet for å drøfte problemstillinger av felles interesse, men særlig for Norge og Island gir møtene kunnskap om og innsikt i prosesser i EU som vi ellers ikke har innblikk i.

2.9 Den europeiske union (EU)

EF-landene hadde inntil Maastrichttraktaten trådte i kraft, et uformelt samarbeid om bl.a. terror- og annen kriminalitetsbekjempelse, og asyl- og innvandringsspørsmål. Den sterke økningen i antallet asylsøkere fra midten av 1980-tallet var én drivkraft bak samarbeidet. Samarbeidet lå utenfor den institusjonelle rammen for EF, og så vel politiske miljøer som media var kritiske til manglende innsyn og kontroll med det som ble oppfattet å være en pågående, uformell samordningsprosess mellom regjeringene.

Dublinkonvensjonen var et resultat av dette samarbeidet. Konvensjonen pålegger det første asyllandet en plikt til å behandle en asylsøknad. Formålet med konvensjonen var å hindre at asylsøkere blir henvist frem og tilbake mellom landene uten å få sin asylsøknad behandlet ( refugee in orbit). Samtidig ønsket man å unngå at asylsøknader som blir fremmet i flere medlemsstater, må behandles av mer enn én stats myndigheter ( asyl­shopping). 17 Dublinkonvensjonen ble i 2003 18 erstattet av et EU-regelverk (Dublin II-forordningen). En avtale om norsk tilknytning til Dublinregelverket trådte i kraft i 2001 19. 20

EF-landenes regjeringskonferanse frem mot undertegning av Maastrichttraktaten 21 viste enighet mellom medlemslandene om å formalisere og utbygge samarbeidet om justis- og innenriksspørsmål (herunder utlendingsspørsmål) innenfor den institusjonelle EU-rammen. Ikke minst hadde konfliktene på Balkan synliggjort behovet for en felles, europeisk tilnærming til asyl- og flyktningspørsmål. Den daværende høykommissæren for flyktninger oppfordret på bakgrunn av erfaringene fra Balkan til en regional tilnærming i Europa. Hun ga uttrykk for at Dublinkonvensjonen var å betrakte som et første skritt i en slik retning.

Et nytt kapittel i Amsterdamtraktaten, som trådte i kraft i 1999 22, opprettet et område for frihet, sikkerhet og rettferdighet. Det sivilrettslige samarbeidet og samarbeidet på asyl- og innvandringsfeltet ble overført til det fellesskaplige samarbeidet i søyle I 23 og underlagt medbestemmelsesprosedyren 24 med Europaparlamentet. Også når det gjaldt samarbeidet på strafferetts- og politiområdet (søyle III) ble det foretatt endringer gjennom Amsterdamtraktaten. Bl.a. fikk Europakommisjonen initiativrett ved siden av medlemsstatene. Da Lisboatraktaten trådte i kraft 1. desember 2009 opphørte søylestrukturen, og politi- og strafferettssamarbeidet ble underlagt fellesskapsmetoden med enkelte særregler.

2.9.1 Schengensamarbeidet

Belgia, Frankrike, Tyskland, Nederland og Luxembourg inngikk i 1985 25 en avtale om å oppheve kontrollen av personer og varer på grensene mellom seg. Avtalen fikk navn etter byen Schengen i Luxembourg, hvor avtalen ble undertegnet.

I 1990 26 undertegnet så de samme landene en konvensjon som ga regler for et styrket samarbeid om kontroll av de felles ytre Schengengrensene, visumregler, et styrket politisamarbeid og rettslig samarbeid, og fastslo reglene for det såkalte Schen­gen informasjonssystemet (SIS) 27. Schengensamarbeidet ble inngått som et tradisjonelt mellomstatlig samarbeid, utenfor EFs institusjonelle ramme. Schengen avtalen fastslår imidlertid at Schengensamarbeidet kun er åpent for land som er medlem av EF. Videre slås det fast at siktemålet med samarbeidet er at samtlige EF-land skal slutte seg til de prinsippene som er fastlagt innen Schengensamarbeidet, og at når felles EF-regler vedtas på et område som omfattes av Schengensamarbeidet, så skal de aktuelle reglene i Schengenkonvensjonen bortfalle. Dette gjaldt bl.a. et asylkapittel, som ble erstattet av Dublinkonvensjonen. Da Schengensamarbeidet ble satt i verk rent operativt i 1995 sto fortsatt Storbritannia, Irland og de nordiske EU-landene utenfor dette samarbeidet.

Mellom de nordiske landene har det siden 1950-tallet eksistert en passunion 28 som gjør Norden til ett reisefrihetsområde. Den nordiske pass­unionen har gitt nordiske borgere rett til å reise mellom de nordiske land uten å måtte vise pass, eller måtte la seg kontrollere på en indre nordisk grense. Skulle de nordiske EU-landene gå inn i Schengensamarbeidet, ville det gå en ytre Schengengrense mellom de nordiske EU-landene på den ene siden, og Norge og Island på den annen side. Dette ville ha medført slutten på den da nærmere 40-årige nordiske passunionen.

Schengenlandene viste etter hvert forståelse for de nordiske landenes situasjon, slik at Norges og Islands samarbeidsavtaler med Schengenlandene kunne undertegnes i Luxembourg i 1996 29, samtidig med at Danmark, Sverige og Finland signerte sine tiltredelsesavtaler. Ved vedtakelse av Amsterdamtraktaten i 1997, ble Schengensamarbeidet integrert i EU. Dette nødvendiggjorde en ny avtale mellom Norge (og Island) og EU. Norges nåværende avtale om tilknytning til Schengensamarbeidet ble undertegnet i 1999. 30 Norge ble sammen med de øvrige nordiske landene operativt integrert i Schengensamarbeidet i 2001.

Av de 15 landene som var medlemmer av EU før utvidelsen i 2004, var alle unntatt Storbritannia og Irland medlemmer av hele Schengensamarbeidet. Storbritannia og Irland ønsket ikke å delta i området uten indre grensekontroll og med felles yttergrensekontroll, men har avtaler som gjør det mulig for dem å slutte seg til deler av samarbeidet dersom de andre landene er enige. Både Irland og Storbritannia deltar dermed i bl.a. politisamarbeidsdelen og skal delta i SIS II.

I 2007 ble 9 av EUs 12 nye medlemsland fullverdige medlemmer av Schengensamarbeidet i og med at grensekontrollen på de indre grenser mot disse landene ble opphevet. For Kypros’ del må situasjonen til den tyrkiskokkuperte delen avklares før landet kan bli operativt medlem og den indre grensekontrollen kan oppheves. Bulgaria og Romania arbeider nå med å oppfylle nødvendige kriterier for operativ deltakelse i Schengensamarbeidet. De skal etter planen godkjennes som fullverdige Schengenmedlemmer og den indre grensekontrollen oppheves i 2011. Sveits ble fullverdig deltaker i det operasjonelle Schengensamarbeidet og kontrollen på den indre Schengengrense mot Sveits ble fullstendig opphevet fra mars 2009. Liechtenstein følger med Sveits inn i Schengensamarbeidet, men protokollen om Liechtensteins deltakelse er ennå (februar 2010) ikke ratifisert på EU-siden. I tillegg må selvfølgelig landet oppfylle nødvendige kriterier for operativ deltakelse i Schengensamarbeidet før den indre grensekontrollen mot Liechtenstein kan oppheves.

2.9.2 EUs geografiske utvidelser

Stortingsmelding nr. 23 (2005 – 2006) Om gjennomføring av europapolitikken, ga en bred behandling av Europas utvikling, sett i forhold til de spørsmålene som er viktige for Norge. I det følgende konsentrerer drøftingen seg om spørsmål av spesiell relevans for flyktning- og migrasjonspolitikken.

Antall medlemsland i EU økte fra 15 til 25 i 2004. I 2007 ble Bulgaria og Romania også tatt inn som medlemmer. Med disse utvidelsene er en rekke land i det østlige og sentrale Europa innlemmet i EU. Flere land på Balkan er inne i en samarbeidsprosess der det langsiktige målet er at også de skal kunne oppnå medlemskap i EU. Videre er Tyrkia i forhandlinger om medlemskap, men utfallet og tidsperspektivet er usikkert. Island har også søkt om medlemskap i EU. I tillegg har land lenger øst, som Ukraina og Moldova – og noen land i Kaukasus, gitt sterke signaler om at de ønsker å starte en prosess for å bli medlemmer av EU. Det er imidlertid ikke gitt politiske signaler fra EUs side om at en slik prosess skal innledes. EU sikter seg i dag inn mot strategiske partnerskapsavtaler med disse landene. Slike avtaler er vesensforskjellig fra medlemskap.

Et hovedmotiv for de omfattende og raske utvidelsene som er omtalt ovenfor, har vært å samle Europa innenfor samarbeidsrammer som konsoliderer freden i Europa. Erfaringene hittil har vist at EU-systemets rammer og spilleregler for konfliktløsning produserer kompromisser som er stabile og konfliktdempende. Man har i EU vært opptatt av at denne prosessen skulle skje raskt, for å komme eventuelle splittelsestendenser i Europa i forkjøpet, etter Sovjetsamveldets sammenbrudd på slutten av 1980-tallet.

En drivkraft for utviklingen i EUs justis- og innenrikssamarbeid på 1990-tallet var siktemålet om å nå enighet om forpliktende rettslige standarder, i samsvar med gjeldende menneskerettighetsstandarder og prinsippet om the rule of law, som kandidatlandene ville måtte gjennomføre og leve opp til, innen de ville kunne bli akseptert som EU-medlemmer. Fra flere hold er det blitt påpekt at forhandlingene om tilknytning til EUs justis- og innenrikssamarbeid var særlig krevende for kandidatlandene. Ikke minst har det vært stilt store krav til de kommende medlemslandene hva gjelder å sikre forsvarlig behandling av asylsøkere, mottaksforhold mv. Sammen med de nordiske EU-landene har Norge på 1990-tallet, innenfor rammen av et nordisk samarbeid, bl.a. bidratt til å styrke mottakskapasiteten i baltiske land.

På tilsvarende måte er det lagt en tydelig forventning på Tyrkia fra EUs side, med sikte på å få Tyrkia til å oppheve sin geografiske begrensning til FNs flyktningkonvensjon. Tyrkia har fortsatt ikke akseptert tilleggsprotokollen fra 1967, som gjør flyktningkonvensjonen til et globalt instrument. Dette innebærer at Tyrkia ikke anser seg forpliktet til å gi (varig) beskyttelse til ikke-europeiske flyktninger som tar seg til Tyrkia. Gjennom en rekke år har det vært uttrykt forventning overfor Tyrkia, om at landet må slutte seg til den såkalte New York-protokollen, uten at dette har endret landets syn. Et eventuelt medlemskap i EU forutsetter imidlertid at Tyrkia endrer standpunkt til dette.

At EU har blitt utvidet har medført at det nå er flere land enn før som er bundet av EU-regelverk på områder der Norge ikke deltar i samarbeidet, slik som den felles europeiske asylpolitikken. Videre har EUs utvidelser ført til at Schengenområdet er blitt større og at vi dermed samarbeider med flere land om kontroll av yttergrensene. Dette har medført at det er enda viktigere at norske myndigheter har en harmonisert praksis med de øvrige europeiske landene på flyktning- og migrasjonsområdet.

2.9.3 Institusjonelle endringer i EU-samarbeidet

I mai 2004 trådte nye prosessuelle bestemmelser i kraft for asyl- og innvandringsfeltet. Når Europakommisjonen fremmer et forslag vil Rådet under sin behandling forholdsvis raskt starte konsultasjoner med Europaparlamentets saksordfører. Etter hvert som saken blir moden for beslutning vil det bli ført forhandlinger mellom Europaparlamentet og Rådet om vanskelige punkter i forslaget, inntil enighet nås gjennom kompromisser der både Europakommisjonen, Rådet og Europaparlamentet deltar i sluttfasen. I migrasjonspolitikken har dette mønsteret utviklet seg gradvis siden 2004. Europaparlamentet har i lys av denne nye rollen endret sine arbeidsmåter betraktelig, i likhet med Rådet og Europakommisjonen. Kommisjonens maktgrunnlag ligger i dens enerett til å fremme nye forslag til lover og regler, samt trekke tilbake ethvert forslag det har fremmet. Rådets maktgrunnlag ligger i dets rett til å fatte de endelige beslutninger om innføring av nye lover og regler. Europaparlamentets maktgrunnlag ligger i å kunne stoppe ethvert forslag de misliker. Selv om deres maktgrunnlag er tuftet på forskjellige roller, er de tre institusjonene i langt større grad enn før likeverdige partnere i beslutningsprosessen.

En annen viktig endring i beslutningsprosessene henger sammen med økningen i antall medlemsland. I større grad enn før ser man at grupper av land inngår samarbeid om enkelte saker. Betegnelsen bilateralisering brukes ofte for å illustrere dette fenomenet. EU-systemet er på vakt mot permanente blokkdannelser, men allianser mellom land med felles interesser i enkeltsaker er helt normalt og akseptert. Jo oftere en gruppe av land har felles interesser, jo mer vil de fremstå som gruppe i prosessene. De EU-landene som grenser til Middelhavet har i migrasjonssammenheng andre interesser enn de EU-landene som har landegrenser mot øst. Dette innebærer at de førstnevnte landene ofte opptrer samlet i spørsmål der disse grensene er viktige tema i diskusjonen.

Nok en betydningsfull endring i utviklingen av EUs migrasjonssamarbeid er knyttet til EF-domstolen. Domstolen har gjennom Lisboatraktaten endret navn til Den europeiske unions domstol (EU-domstolen) og består av de samme tre organene som tidligere: Domstolen, Førsteinstansdomstolen (Retten) og spesialdomstolene. Det skjer ingen endringer mht. hvilke typer saker Domstolen kan behandle. Som sin forgjenger skal EU-domstolen treffe avgjørelse i traktatbruddssaker, prejudisielle forleggelser og ugyldighetssøksmål. Saker som behandles av Retten kan påklages til EU-domstolen. Saker som behandles av spesialdomstolene, kan påklages til Retten.

EF-domstolens kompetanse ble gjennom Amsterdamtraktaten utvidet til å omfatte større deler av justis- og innenriksfeltet, bl.a. asylsaker. Gjennom Lisboatraktaten har domstolen fått full kompetanse på hele justis- og innenriksfeltet med ett viktig unntak, domstolen kan ikke prøve gyldigheten eller forholdsmessigheten av politioperative tiltak eller utøvelsen av myndigheten som tilligger medlemslandene for å opprettholde den indre sikkerhet, ro og orden.

Det er for tidlig å si hvordan domstolens kompetanse vil slå ut for utviklingen av EUs politikk på flyktning- og migrasjonsområdet, men det er et gjennomgående trekk at EF-domstolen har hatt en sterk integrerende kraft i sine beslutninger, og at den gjennomgående har betonet menneskerettighetene sterkere enn det medlemslandenes regjeringer gjør (noe den har til felles med Europaparlamentet). En beslutning fattet i EF-domstolen har vanligvis ført til direkte endringer i den praksis medlemslandene er pliktige til å følge, gjennom det faktum at EF-domstolens beslutninger har inngått som en integrert del av EUs lovgivning ( acquis communautaire). Medlemslandene får samtidig adgang til å forelegge prejudisielle spørsmål for domstolen på disse områdene. Domstolens utvidede kompetanse på justis- og innenriksfeltet vil kunne bety at den får noe større betydning for fortolkningen av regelverk som Norge er bundet av gjennom Schengen- og Dublinsamarbeidet. Hittil har et meget begrenset antall saker, på innvandringsfeltet, blitt forelagt for Norge. Dette har i første rekke vedrørt tolkning av nasjonale gjennomføringsbestemmelser i henhold til Dublinreglene.