5 Schengensamarbeidet

5.1 Om deltakelse i Schengensamarbeidet

Land som har blitt eller blir EU-medlemmer etter 2004 er forpliktet til å delta i Schengensamarbeidet, som inngår i EUs samlete regelverk som nye EU-land forplikter seg til å anvende. For at et land skal kunne ta del i det praktiske samarbeidet må det gjennom en omfattende evalueringsprosess for vurdering av om det oppfyller alle vilkårene for deltakelse, herunder at alt gjeldende regelverk er implementert i nasjonal rett og at fysiske og tekniske løsninger er på plass. Deretter må Rådet ved enstemmighet (etter høring av Europaparlamentet) fatte avgjørelse om at alle vilkår for deltakelse er oppfylt i den nye medlemsstaten.

Kilde: UD

Av EUs medlemsland er det bare Irland, Storbritannia, Kypros, Bulgaria og Romania som ikke er fullstendig innlemmet i det operative Schengensamarbeidet, dvs. at de ikke er en del av området uten grensekontroll på indre grenser. Bortsett fra Kypros, ble alle statene som ble EU-medlemmer 1. mai 2004, operative medlemmer i Schengensamarbeidet i desember 2007. 1

Storbritannia og Irland har, gjennom en tilleggsprotokoll til Amsterdamtraktaten, mulighet for såkalte opt-ins. De står i utgangspunktet utenfor Schengensamarbeidet, men kan knytte seg til de delene av samarbeidet som de ønsker å være en del av, dersom de øvrige landene godtar dette. Tilleggsprotokollen åpner også for at Storbritannia og Irland kan bli med i Schengensamarbeidet på et senere tidspunkt, om de ønsker det.

Med henvisning til tilleggsprotokollen ble det i 2000 åpnet for at Storbritannia kunne delta i de delene av Schengensamarbeidet som omfatter ulovlig innvandring, politisamarbeid 2, og strafferett, samt de delene av Schengen informasjonssystemet (SIS) som vedrører politisamarbeid og strafferett. Storbritannia har deltatt i dette samarbeidet siden 2005, med unntak av SIS. 3 I 2002 ble det åpnet for at Irland kunne delta på de samme områdene som Storbritannia. 4 Irlands deltakelse er imidlertid foreløpig ikke iverksatt.

5.2 Schengenevaluering

Oppheving av personkontroll på indre grense påvirker medlemslandenes sikkerhet. Det er derfor behov for en mekanisme for å evaluere om regelverket blir riktig gjennomført i nasjonal rett. En slik mekanisme bidrar til å sikre at vilkårene blir oppfylt, men også til gjensidig tillit, da det er medlemslandene som evaluerer hverandre.

Allerede ved opprettelsen av Schengensamarbeidet, dvs. før samarbeidet ble integrert i EU, ble det utformet en evalueringsmekanisme. Denne skulle for det første sørge for vurderingen av om land som ønsket å tiltre samarbeidet fylte alle nødvendige forutsetninger. For det andre skulle den sikre at landene som allerede deltar i samarbeidet, til enhver tid fortsetter å oppfylle vilkårene for deltakelse. Dette ble gjort ved å etablere en permanent arbeidsgruppe som fikk ansvar for evalueringene.

Gjennom ikrafttredelsen av Amsterdamtraktaten ble, som tidligere nevnt (se kapittel 2.9.1), det tidligere mellomstatlige samarbeidet integrert i rammeverket for den Europeiske Union. Schengenregelverket ble inkorporert i det daværende EF og EUs regelverk. Den permanente arbeidsgruppen ble erstattet med en rådsarbeidsgruppe: Schengen Evaluation Working Party. Denne arbeidsgruppen har hatt ansvaret for alle sider av Schengenregelverket uavhengig av den tidligere søylestrukturen.

5.3 Norges samarbeidsavtale med EU om tilknytningen til Schengensamarbeidet

Som omtalt i kapittel 2.9.1 inngikk Norge den første samarbeidsavtalen med Schengenlandene i 1996. 5 Schengensamarbeidsavtalen gir Norge rett og plikt til operativt å anvende hele Schengenregelverket. Det innebærer anvendelse av reglene om politisamarbeid, rettslig samarbeid i straffesaker, visumsamarbeid, personkontroll på de ytre grensene, og Schengeninformasjonssystemet (SIS). Disse reglene skal samlet sett utgjøre kompenserende tiltak mot utfordringer som knytter seg til at personkontrollen er opphevet på de indre grensene, og er et verktøy for det samarbeidet og den politikkutviklingen vi deltar i.

Schengensamarbeidsavtalen gir Norge rett til å delta i utformingen av nye bestemmelser av betydning for gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengenregelverket.

Norges deltakelse i utformingen av nye rettsakter innenfor rammen av Schengensamarbeidet foregår ved at møtene holdes i et fellesorgan ( Mixed Committee) der Island, Norge, Liechtenstein og Sveits deltar sammen med alle medlemslandene i EU og Europakommisjonen. Møter i fellesorganet finner sted på arbeidsgruppe-, embets-, ambassadør- og ministernivå. Norge har talerett i fellesorganmøter, og deltar i de muntlige drøftelsene på lik linje med øvrige medlemsland. På samme vis har vi mulighet til å sende inn skriftlige bidrag (noter) for å redegjøre for vårt syn. I tillegg samarbeider norske representanter aktivt med kolleger i andre land under forhandlingene. På denne måten deltar Norge i den kontinuerlige utviklingen av Schengensamarbeidet.

Norge har imidlertid ikke stemmerett når EU fatter vedtak om nytt Schengenregelverk. Norge tar i etterkant, på selvstendig grunnlag, stilling til om vedtaket skal godtas av Norge. Skulle Norge beslutte ikke å godta et nytt regelverk, og fellesorganet i de etterfølgende diskusjoner i løpet av 90 dager ikke enes om en løsning, vil avtalen om Norges deltakelse i Schengensamarbeidet opphøre etter ytterligere tre måneder.

Erfaringsmessig søker fellesorganet å arbeide seg frem til enighet om innholdet i nye rettsakter. Avstemming skjer bare i tilspissete saker hvor frontene synes fastlåst, og hvor flertall er tilstrekkelig til å fatte en beslutning. Det forhold at Norge ikke kan delta i EUs formelle avstemminger og beslutninger har derfor så langt ikke hatt noen vesentlig betydning for Norge i Schengensamarbeidet. Samarbeidet mellom Norge og EU i Schengensaker er godt, og bygger på en gjensidig respekt for de rettigheter og plikter samarbeidsavtalen gir.

Når nye Schengenrelevante rettsakter eller tiltak vedtas i EU skal Norge, i henhold til samarbeidsavtalen, innen 30 dager fra vedtaksdato underrette EU om de aktuelle rettsakter eller tiltak kan godtas. Samtidig skal det eventuelt meddeles at forfatningsrettslige krav må oppfylles, dvs. at stortingsbehandling må finne sted, før rettsaktene eller tiltakene kan bli bindende.

I utgangspunktet skal vedtatte Schengenrelevante rettsakter eller tiltak tre i kraft samtidig for EU og Norge. Dersom forfatningsrettslige krav må oppfylles før en rettsakt eller et tiltak kan bli bindende for Norge, skal norske myndigheter så snart som mulig og senest innen seks måneder etter EUs underretning om vedtaket, meddele EU at disse kravene er oppfylt. Nye Schengenrelevante rettsakter eller tiltak kan inneholde bestemmelser om særskilt ikrafttredelsestidspunkt for Norge. I denne sammenheng skal det tas behørig hensyn til den tiden som Norge i fellesorganet angir som nødvendig for å kunne oppfylle forfatningsrettslige krav.

Hvorvidt nye regler eller tiltak skal anses å være Schengenrelevante og dermed behandles i fellesorganet, beror på om EU anser at et forslag til rettsakt er en videreutvikling av Schengenregelverket eller ikke. Norge deltar bare i forhandlingene om en rettsakt dersom den anses å være Schengenrelevant. I mange tilfeller er det en skjønnsmessig vurdering om nytt regelverk endrer et eksisterende regelverk eller innebærer noe kvalitativt nytt. En vid tolkning av avtalen ville innebære en dynamisk utvikling av Schengenregelverket, mens en restriktiv tolkning innebærer at Norge ikke uten videre får delta i deler av justissamarbeidet som anses for å være på siden av samarbeidsavtalen. EUs tolkning av Schengensamarbeidsavtalen har hittil vært preget av en konsekvent og restriktiv tilnærming. Det er ingen ting som tyder på at denne tilnærmingen vil endres i nærmeste fremtid.

Allikevel kan man si at Norge og EU i all hovedsak er enige om hvilke rettsakter som skal anses for å være Schengenrelevante. På noen felt har det imidlertid forekommet at Norge og EU har hatt ulike syn. Dette gjelder særlig ved videreutvikling av EUs politi- og strafferettslige samarbeid. EU har i disse tilfellene tolket Schengensamarbeidsavtalen snevrere enn norske myndigheter har ønsket. Norge har anført at hensynet til effektivt samarbeid i Schengenområdet tilsier at Norge bør delta i et styrket samarbeid på lik linje med EU-landene. Som deltaker i et felles reisefrihetsområde hvor kontroll med passering av indre grenser er opphevet, har alle Schengenland ansvar for å ivareta den felles sikkerheten. Norge og EU legger til grunn en felles forståelse av trusselbildet, og dermed av behovet for tiltak som ivaretar hensynet til samfunnssikkerhet og kriminalitetsbekjempelse.

5.4 Norske myndigheters oppfølging av Schengensamarbeidsavtalen

Selv om Schengensamarbeidsavtalen har et mer saklig begrenset omfang enn EØS-avtalen, har Schengensamarbeidet berøringspunkter til en rekke norske myndigheter. Hovedansvaret for oppfølging er delt mellom to departementer. Justis- og politidepartementet har særlig ansvar for de deler av Schengenregelverket som gjelder visumsamarbeid, politisamarbeid, gjensidig bistand i straffesaker, grensekontroll, returspørsmål og Schengen informasjonssystemet (SIS). Utenriksdepartementet har et særlig ansvar for mer overordnede og institusjonelle spørsmål, for å koordinere norske posisjoner og for den formelle prosessen i forbindelse med norsk godtakelse av EUs vedtak på Schengenområdet.

Koordineringsutvalgetfor justis- og innenrikssaker, som består av de to berørte departementene på høyt embetsnivå, er etablert som en parallell til Koordineringsutvalget for EØS-saker. Utvalget gir en god plattform for utveksling av overordnete synspunkter og samordning mellom de to departementene.

Det er videre etablert en tverrdepartemental gruppe, et spesialutvalg, etter samme modell som for arbeidet med EØS-saker. For å bedre tilgjengeligheten til informasjon om pågående forhandlinger i Schengensaker, blir det som i EØS-saker utarbeidet rammenotater om nye Schengenrettsakter som Norge deltar i arbeidet med.

Godtakelse av Schengenrelevante rettsakter skjer på departementsnivå, i statsråd eller etter samtykke fra Stortinget. Utover dette skjer kommunikasjonen med Stortinget om politisk viktige Schengensaker både gjennom utenriksministerens halvårlige europapolitiske redegjørelser, og gjennom møtene i Stortingets Europautvalg (det tidligere EØS-utvalget, som har fått utvidet virkeområde).

I Brussel deltar Norge aktivt i flere arbeidsgrupper under Rådet når disse behandler Schengenrelevante rettsakter. Norge stiller dessuten jevnlig eksperter på ulike områder til disposisjon innen Schengensamarbeidet. Norske representanter har også bistått flere av de nye medlemslandene i deres forberedelser til å delta i det operative Schengensamarbeidet.

I EU-samarbeidet innenfor søyle I har Rådet kunnet delegere myndighet til Europakommisjonen til å gi regler som utfyller eller gjennomfører de rettsakter Rådet vedtar. Dette følger av Traktaten om Det europeiske fellesskap. Kommisjonen bistås da av representanter for medlemslandene gjennom nærmere fastlagte komitéprosedyrer (komitologi). Norge har hittil deltatt i komitologikomiteer under Schengensamarbeidet på ad hoc-basis. I 2008/2009 ble det imidlertid forhandlet frem en generell ordning som sikrer at de Schengenassosierte landene kan ta del i alle komitologiprosedyrer for Schengenregelverket. Det er etablert slike komiteer bl.a. på visumområdet.

I en felleserklæring til Schengensamarbeidsavtalen åpnes det for parlamentarikersamarbeid mellom Norge og Europaparlamentet i Schengensaker. Dette samarbeidet er imidlertid i liten grad utviklet.

5.5 Tematisk gjennomgang av samarbeidsområdene i Schengensamarbeidet

5.5.1 Grensekontroll

Samarbeid om grensekontrollen på de ytre grensene 6 og utstedelse av visum til Schengenområdet er grunnpilarene i Schengensamarbeidet. Schengenlandenes politi- og grensekontrollmyndigheter samarbeider med hverandre og med tilgrensende lands myndigheter for å forhindre ulovlige grensepasseringer. Etter etableringen av Frontex 7, EUs grensekontrollbyrå, er samarbeidet om yttergrensekontrollen ytterligere intensivert ved at det bl.a. foretas felles operasjoner for å avdekke ulovlig innreise i områder hvor det er stor illegal grensepassering. Selve byrået er lagt til Warszawa i Polen.

Den fysiske kontrollen av de reisende på grenseovergangsstedene er regulert i et eget felles regelverk, Schengen Borders Code8, som på norsk kalles Grenseforordningen. Grenseforordningen skiller mellom «minimumskontroll» av EU/Schengenborgere (og deres familiemedlemmer, uansett nasjonalitet, forutsatt at de har en oppholdsstatus som gir dem reisefrihet innenfor EU/Schengen) og «grundig kontroll» av tredjelandsborgere. En EU/Schengenborger skal underkastes en dokumentkontroll. Dvs. at det skal kontrolleres at vedkommende har et gyldig og ekte reisedokument, og at vedkommende som presenterer dokumentet er rette innehaver. Dersom dokumentkontrollen gir grunnlag for mistanke om at vedkommende ikke er den han/hun gir seg ut for å være, eller at reisedokumentet er falskt, kan også en slik reisende underkastes en grundigere kontroll.

En tredjelandsborger skal ved siden av den dokumentkontroll som EU/Schengenborgere også må gjennom, kontrolleres opp mot nasjonale registre og SIS. Det skal kontrolleres om vilkårene for innreise er til stede, f.eks. gyldig visum, tilstrekkelige midler for livsopphold, returbilletter osv. Vedkommendes reisedokument skal også stemples både ved innreise til og utreise fra Schengenterritoriet, slik at det kan kontrolleres at lovlig oppholdstid ikke overskrides.

Det legges i økende utstrekning vekt på analyser, grenseovervåking og konkrete samarbeidsprosjekter innen EU/Schengen. EUs grensekontrollbyrå (Frontex) er den fremste eksponenten for dette. Frontex’ formål er å koordinere informasjonsstyrte operasjoner på EU-nivå for å styrke sikkerheten på yttergrensene. Norge deltar som Schengenmedlem fullt ut i Frontex. Norge er medlem av styret og gir finansiell støtte. Videre arbeider en norsk polititjenestemann i byrået som nasjonalt sekondert ekspert. Norge deltar på en rekke møter og seminarer, tar del i opplæring i regi av Frontex, og bidrar med informasjon til bruk i risiko- og trusselanalyser.

En av Frontex’ hovedoppgaver er å utarbeide risiko- og trusselanalyser som Schengenlandene kan bruke når de fordeler sine ressurser til grenseovervåking og -kontroll. Frontex har også en sentral rolle i planleggingen og koordineringen av fellesoperasjoner – dvs. operasjoner for en tidsbegrenset periode, der flere medlemsland deltar. Disse operasjonene kan være overvåkings- og kontrolloperasjoner på sjøgrensen, grensekontroll på bestemte steder på landgrensen, eller andre tiltak. F.eks. ble en slik operasjon satt i gang i forbindelse med fotball-EM i Wien i 2008. Norge har deltatt i flere av disse operasjonene. Når en fellesoperasjon skal iverksettes, mottar Politidirektoratet en bestilling fra Frontex, som skisserer profiler på politifolk som trengs. På forhånd har medlemslandene innrapportert hvor mye mannskap og materiell de kan stille med i Frontex. Norske eksperter stilles også til rådighet for arbeid i byrået.

Videre administrerer Frontex en oversikt over utstyr som medlemslandene har sagt seg villig til å stille til rådighet for Frontex til bruk under felles kontroll- og overvåkingsoperasjoner langs yttergrensene, det såkalte CRATE ( Centralised Register of Available Technological Equipment). Det er stilt et stort antall luft- og sjøfartøyer med besetning og mye teknisk utstyr til rådighet fra medlemslandene. Norge har hittil meldt inn til CRATE noe lettere utstyr for bruk ved grensekontroll. Det er under vurdering om Norge skal melde inn ytterligere utstyr.

Det er også opprettet en beredskapsgruppe ( Rapid Border Intervention Team, RABIT) med eksperter som kan rykke ut og bistå et medlemsland, dersom det oppstår en massebevegelse over en yttergrense og angjeldende land ikke selv greier å håndtere situasjonen administrativt og/eller operativt. Norge har meldt inn personell til RABIT. Det er opp til medlemslandene selv å be om bistand. Frontex tar ikke initiativ uten at medlemslandet selv ber om det. Det er Frontex’ direktør som skal avgjøre om vilkårene for bistand er til stede, og som sender ut teamene. Det har hittil ikke foreligget noen situasjon på Schengens yttergrenser som har medført at vilkårene for å sette inn beredskapsgruppen har vært tilstede.

I forbindelse med det svært store migrasjonspresset på den sørlige sjøgrensen har man opprettet det såkalte European Patrol Network (EPN), som i første omgang er et samarbeid mellom land som allerede patruljerer farvannene i Middelhavet og Atlanterhavet. Frontex deltar i planleggingen og koordineringen av dette samarbeidet. Senere er det meningen at EPN skal inngå som en del av det styrkede grenseovervåkingssystemet i EU/Schengen ( European Border Surveillance System, Eurosur) 9, som er under planlegging og utvikling.

Schengen informasjonssystemet (SIS), som inneholder informasjon om personer og gjenstander, er et helt avgjørende redskap i grensekontrollen og det daglige Schengenarbeidet. Systemet gjør det mulig å utveksle opplysninger om etterlyste personer som er siktet eller mistenkt for svært alvorlig kriminalitet, og opplysninger i tilknytning til straffesaker. Videre gir registeret opplysninger om personer fra land utenfor Schengenområdet som er nektet innreise til et Schengenland. SIS er gitt en omfattende presentasjon i St.meld. nr. 23 (2005 – 2006) Om gjennomføringen av europapolitikken og St.prp. nr. 42 (1996 – 97). Det vises også til SIS-loven av 1999. 10 Opprettelsen av visuminformasjonssystemet, VIS (jf. kapittel 5.5.2), vil være et ytterligere virkemiddel til bruk for grensekontrollen i bekjempelsen av ulovlig innvandring.

Siden St.meld. nr. 23 (2005 – 2006) ble fremlagt, har man innen Schengensamarbeidet fått behov for økt kapasitet til å håndtere informasjonsmengden som følger av at antallet medlemsland i EU har økt fra 15 til 27 land. Systemet må også ha kapasitet til å håndtere biometrisk informasjon om personene som registreres, noe som også krever vesentlig større behandlingskapasitet. Det har vært forsinkelser knyttet til utviklingen av SIS II. Disse forsinkelsene ville, om intet ble gjort, føre til at de nye medlemslandene hadde måttet vente med å komme inn i Schengensamarbeidet. Dette skapte i 2006 og 2007 diskusjoner innad mellom de nye og de gamle medlemslandene. De nye medlemslandene ønsket ikke å vente for lenge med å komme inn i dette viktige reisefrihetssamarbeidet. Som en foreløpig løsning ble det under portugisisk formannskap høsten 2007 utviklet en midlertidig kapasitetsutvidelse av SIS, under navnet SISOne4all. Denne utvidelsen gjorde det mulig å innlemme landene som ble EU-medlemmer i 2004 11 i Schengensamarbeidet fra 2008 (med unntak av Kypros), i påvente av at SIS II kommer på plass.

5.5.2 Visumsamarbeidet

Visumsamarbeidet bygger på et omfattende, felles regelverk for utstedelse av visum som gir adgang til hele Schengenområdet i inntil 90 dager i løpet av en periode på seks måneder. Opphold utover 90 dager per seks måneder, er et nasjonalt anliggende og omfattes ikke av Schengensamarbeidet. Innen Schengensamarbeidet er det utarbeidet en felles liste over hvilke nasjonaliteter som trenger visum for å kunne reise inn i et Schengenland, og hvilke som er visumfrie. Hvilke nasjonaliteter som til enhver tid skal stå på listen vurderes fortløpende. Det felles visumregelverket består i dag av Konsulærinstruksen ( Common Consular Instructions on Visas) samt en rekke rettsakter og praktiske retningslinjer som utfyller denne. Dette regelverket, med visse justeringer, er nå samlet i et dokument som kalles Visumforordningen (Visa Code). Forordningen skal anvendes fra 5. april 2010, og vil bli gjennomført i norsk rett.

Utviklingen i det europeiske visumsamarbeidet illustrerer de utfordringene, og de derav følgende endringsprosessene, som foregår i Europa. Mange av dem som ønsker å innvandre illegalt til Europa forsøker å skaffe seg visum på uriktig grunnlag. Falske dokumenter og falske forklaringer utgjør en viktig del av metodene som brukes for å få visum blant dem som normalt ikke ville kvalifisere til å få dette på lovlig vis. Derfor er felles standarder for identitetsdokumenter, så som oppholdskort og reisedokumenter, også en viktig del av Schengensamarbeidet på visumfeltet.

Bl.a. som følge av terrorangrepene 11. september 2001 besluttet EU, etter flere års utredning, å opprette et informasjonssystem om visum, Visa Information System (VIS). 12 VIS er et felles system for Schengenlandene, der opplysninger om visumsøkere skal lagres i en sentral database. Med VIS innføres biometri i forbindelse med visumsaksbehandlingen. Foruten alfanumeriske opplysninger som navn, fødselsdato osv., skal visumsøkerne registreres med fingeravtrykk og ansiktsfoto i den sentrale VIS-basen. Schengenlandene gis, innenfor nærmere angitte rammer, tilgang til informasjon i den sentrale VIS-basen, i forbindelse med behandling av visumsøknader, grensekontroll og identifisering. Videre kan politimyndigheter med ansvar for å forebygge, etterforske eller oppklare terrorhandlinger eller annen alvorlig kriminalitet, gis tilgang til opplysningene, etter nærmere angitte vilkår.

VIS skal være et virkemiddel i en effektiv migrasjonspolitikk og forebygge trusler mot medlemslandenes indre sikkerhet. Systemet vil være til stor hjelp i utlendingsforvaltningen mht. kontroll og oversikt i visumsaksbehandlingen. VIS vil gjøre det mulig å ha en smidigere og åpnere visumpraksis, da systemet bl.a. vil gjøre det vanskelig å misbruke reisedokumenter og visum. Dette vil forenkle identifikasjon, og eventuelt tilbakesendelse, av personer som påtreffes uten lovlig opphold i et Schengenland, samt lette anvendelsen av Dublinforordningen. 13 Bedre oversikt over visumsøkernes referansepersoner vil dessuten i større grad gjøre det mulig å ansvarliggjøre disse når en person som har fått visum ikke reiser ut etter visumets utløpstid. Systemet innebærer videre en effektivisering av prosedyrer i forbindelse med behandling av visumsøknader som vil komme søkerne til gode. F.eks. i form av gjenbruk av tidligere registrerte fingeravtrykk, i stedet for at søkeren må møte personlig ved utenriksstasjonen ved hver ny søknad, slik hovedregelen er i dag. VIS er et omfattende teknisk system, og har blitt forsinket flere ganger. VIS skal etter planen starte opp i desember 2010.

Opplysningene om visumsøkeren samt fingeravtrykk og digitalt foto vil bli lagret i den sentrale VIS-databasen. Når en visuminnehaver skal passere en yttergrense, vil det visum vedkommende presenterer bli sammenliknet med informasjonen i VIS. Grensekontrolløren vil også kunne kontrollere fingeravtrykket og bildet til vedkommende opp mot det som ble registrert ved visumutstedelsen. VIS vil bli det mest sentrale virkemidlet for arbeidet med kontroll av personer som søker visum til et Schengenland.

VIS anses som en videreutvikling av Schengensamarbeidet, og Norge vil derfor delta i VIS, og gjøre nødvendige forutgående tiltak for slikt samarbeid. Foruten tekniske tiltak, er det gjort endringer i norsk lov for lagring, bruk og overføring av personopplysninger som er registrert i VIS. Ved lov 19. juni 2009 nr. 38 fikk utlendingsloven syv nye bestemmelser for innføring og bruk av VIS, jf. §§102 – 102 f.

I forbindelse med EUs innføring av biometri i visumbehandlingen er det startet forsøksvirksomhet med etablering av felles visumsøknadssentre. I Moldova, Montenegro og Dubai settes det nå opp slike sentre. Norge forbereder seg på å delta i samarbeidet ved søknadssenteret i Moldova. Samarbeidet vil i realiteten langt på vei være ordinært representasjonssamarbeid. Det tekniske utstyret som kreves for å gjennomføre dette nye systemet er kostbart, og et lokalt konsulært samarbeid mellom medlemslandene på aktuelle utenriksstasjoner rundt om i verden vil kunne begrense utgiftene og spre kostnadene, på flere samarbeidende land. Det nordiske samarbeidet om visumadministrasjon er i denne sammenhengen meget aktivt, og har sitt utgangspunkt i samarbeidet innen den nordiske passunionen som strekker seg tilbake til 1950-tallet. 14 Det lokale konsulære samarbeidet mellom EU-landene vil kunne være en forløper for utviklingen av en felles utenrikstjeneste for deler av fellesskapets samarbeidsområder under utenrikspolitikken (jf. External Action Service som er tatt inn i Lisboatraktaten 15). Utviklingen av dette er under diskusjon innad i EU, og må ses i et svært langsiktig perspektiv.

Schengensamarbeidet bygger på forutsetningen om godt lokalt konsulært samarbeid, dvs. at Schengenlandenes utenriksstasjoner samarbeider mht. å utveksle informasjon og finne løsninger på felles praktiske forhold i vedkommende region. Ensartet visumpraksis Schengenlandene imellom er av stor betydning, da det i langt de fleste tilfeller er Schengenlandenes utenriksstasjoner som behandler søknader om visum og treffer beslutning i sakene. Dette gjelder også for Norge, der 98 prosent av alle visumsøknadene behandles og avgjøres ved utenriksstasjonene. Ensartet visumpraksis er en forutsetning for å kunne avverge visa-shopping, dvs. at søker går til den utenriksstasjonen som antas å være minst påpasselig i visumbehandlingen.

Norge har inngått en rekke avtaler om å representere, og om å bli representert av, andre Schengenland på ulike steder i verden der det av ulike grunner (som f.eks. at Norge ikke har en utenriksstasjon i landet) er behov for slikt representasjonssamarbeid. Kommunikasjonen mellom norske myndigheter sentralt og norske og andre Schengenlands utenriksstasjoner forløper uten vanskeligheter, også i de tilfellene der Norge har inngått slike representasjonsavtaler. Norge samarbeider i særlig grad med de nordiske landene, og dette samarbeidet har en mer utvidet karakter enn samarbeidet med de øvrige Schengenland.

5.5.3 Returpolitikken

Europeiske land har i varierende grad prioritert en effektiv returpolitikk. Dette betyr at personer uten lovlig opphold eller med avslag på asylsøknaden, ikke nødvendigvis har blitt returnert til sine hjemland, men i stedet har hatt mulighet til å reise videre innen Schengenområdet. De har da kunnet ta opphold eller søke asyl på nytt i et annet Schengenland. Dette medfører en stor belastning på de landene som vektlegger en ordnet og effektiv søknadsbehandling. Landene i Nord-Europa har vært kritiske til enkelte søreuropeiske land pga. manglende registrering av asylsøkere og gjennomføring av retur. Retur av personer uten lovlig opphold gis økende oppmerksomhet i Schengensamarbeidet. Det anses som svært vanskelig å bekjempe ulovlig innvandring uten at man har en effektiv politikk for retur av personer som oppholder seg ulovlig i Schengenområdet.

I utviklingen av en europeisk returpolitikk er følgende tre elementer sentrale:

• Felles standarder og prosedyrer for frivillig og tvungen retur av tredjelandsborgere uten lovlig opphold.

• Praktisk samarbeid om effektuering av retur, innad i Schengenområdet, og mellom Schengenområdet og de aktuelle opprinnelseslandene og transittlandene.

• Avtaler med opprinnelsesland og transittland om tilbaketakelse av egne borgere (og eventuelt, der hvor det er aktuelt, tilbaketakelse av migranter som har brukt landet som transittland for å reise til Europa).

Det vil i det følgende bli redegjort nærmere for disse tre elementene:

Frivillig og tvungen retur, felles standarder og prosedyrer

Alle Schengenlandene foretrekker å finne frem til ordninger som legger til rette for frivillig retur, fremfor å måtte tvangsreturnere dem som ikke har tillatelse til å oppholde seg i landet. Det er likevel et faktum at svært mange ikke returnerer frivillig, selv om de i utgangspunktet er forpliktet til det. Det er derfor helt avgjørende også å ha gode rutiner og ordninger for gjennomføring av tvangsreturer.

I 2008 ble direktivet om felles standarder og prosedyrer for retur av tredjelandsborgere uten lovlig opphold (returdirektivet 16) vedtatt. At det ble oppnådd enighet om felles standarder og prosedyrer for retur av personer uten lovlig opphold er av stor betydning slik Regjeringen ser det. Direktivet etablerer et felles europeisk regelverk som sikrer en verdig og rettssikker avslutning på en tredjelandsborgers ulovlige opphold. Direktivet vil også bidra til at medlemslandene pålegges en tydeligere forventning om å gjennomføre returer. I dagens situasjon er det problematisk at en rekke land ikke returnerer personer uten lovlig opphold. Forslag til lovendringer for gjennomføring av dette direktivet ble sendt på høring 3. februar 2010. Fristen for å implementere direktivet i nasjonal lovgivning er 24. desember 2010.

Når direktivet er gjennomført i alle Schengenlandene vil man få et enhetlig regelsett for minstestandarder mht. retur av tredjelandsborgere som oppholder seg ulovlig på et av disse landenes territorium. Direktivet gir uttrykk for at retur skal skje i overensstemmelse med grunnleggende rettigheter, bl.a. flyktningretten og menneskerettighetene. Hensynene til barns beste, familieliv, og helse er viktige elementer. Direktivet inneholder bl.a. bestemmelser om adgang til frivillig retur, tvangsmessig retur, innreiseforbud, klagemuligheter, utsettelse av retur, rettssikkerhet, bruk av tvangsmidler og frihetsberøvelse.

Europakommisjonens utkast til direktiv møtte mye motbør blant Schengenlandene, fordi mange land ikke ønsket å bli underlagt fellesskapsregler når det gjelder håndteringen av personer uten lovlig opphold. Europaparlamentet har gjennom hele prosessen derimot vært meget opptatt av å få etablert slike minimumsrettigheter, og har derfor vært en aktiv forkjemper for direktivet. Frivillige organisasjoner har protestert mot enkeltbestemmelser, fordi de etter deres mening ikke har gått langt nok i å gi rettigheter til dem som oppholder seg ulovlig. Det må imidlertid understrekes at dette direktivet innebærer at personer uten lovlig opphold får et bedre rettsvern i de fleste land, enn det de hadde før direktivet ble vedtatt. Samtidig er det stadfestet at medlemslandene har en forpliktelse til å returnere dem som ikke har lovlig opphold i landet.

Praktisk samarbeid ved effektuering av retur

Frontex koordinerer medlemslandenes samarbeid om retur av personer som oppholder seg ulovlig i medlemslandene, såkalte joint return operations. Gjennom disse samordner Frontex flere medlemslands transporter, slik at disse kan gjennomføres mer effektivt og sikkert. Det er mye å vinne på å samordne kontakten med myndighetene i opprinnelseslandene og i transittlandene. Mye tid går i dag med i medlemslandene til å skaffe til veie nødvendige reisedokumenter og ordne andre praktiske oppgaver knyttet til returer. Det er de enkelte medlemsland som tar initiativ til slike felles uttransporteringer. Frontex tilbyr deretter andre land å delta. Frontex dekker helt eller delvis kostnadene for disse felles returene.

I gjennomsnitt arrangeres det to til tre fellesflygninger i måneden. Norge har vært med på flere av disse, og våren 2009 ble den første helnordiske uttransporteringen i Frontex-regi gjennomført. Det tas sikte på at Norge skal delta i et økt antall felles returer i Frontex-regi i tiden fremover.

Tilbaketakelsesavtalene

Alle land har plikt til å motta egne borgere. Dette var opprinnelig et ulovfestet folkerettslig prinsipp, som nå bl.a. er nedfelt gjennom Palermokonvensjonen 17 med tilleggsprotokoller. Erfaringsmessig viser likevel noen stater liten vilje til å ta imot egne borgere som oppholder seg ulovlig i et annet land, og som ikke returnerer frivillig. De landene som først og fremst er mottakere av asylsøkere og andre migranter, har av denne grunn sett det som hensiktsmessig å inngå avtaler med migrantenes opprinnelsesland om de praktiske sidene (prosedyrene) ved retur. Slike avtaler forsøkes også inngått med transittland, der disse landene godtar å ta tilbake personer som har innvandret ulovlig til Schengenområdet fra deres land, selv om plikt til å ta tilbake tredjelandsborgere ikke er like godt fundert i folkeretten.

For EU-landenes del gjorde Amsterdamtraktaten av 1999 arbeidet med å inngå tilbaketakelsesavtaler til en kompetanse for fellesskapsorganene. Rådet har etter dette tatt stilling til hvilke land Europakommisjonen skal gis mandat til å fremforhandle avtaler med. De enkelte medlemslandene kan ikke forhandle frem bilaterale avtaler med land Kommisjonen har fått et forhandlingsmandat for. Kort tid etter at Amsterdamtraktaten trådte i kraft vedtok Rådet at tilbaketakelsesavtaler ikke var Schengenrelevant. Det betyr at Norge verken er dekket av avtaler Kommisjonen inngår på vegne av EU, eller er bundet til ikke å forhandle om bilaterale avtaler der Kommisjonen har fått et forhandlingsmandat. I stedet anses arbeidet med tilbaketakelsesavtaler å være en del av utenlandsdimensjonen i EUs migrasjonspolitikk og utenrikspolitikk. Arbeidet ses i sammenheng med ønsket om å bygge opp et samarbeid med sentrale opprinnelses- og transittland for å få bedre kontroll med migrasjonsstrømmene mot Europa. EU har hatt et tosidig siktemål med å inkludere et opplegg for tilbaketakelse i samarbeid dels med de viktigste opprinnelseslandene, dels med EUs naboland. For de siste lands vedkommende har det vært avgjørende å inkludere tilbaketakelse av tredjelandsborgere. Målet har vært gjennom samarbeid å bidra til å dempe migrasjonspresset mot Europa.

Europakommisjonen har lyktes i å oppnå avtaler med enkelte opprinnelsesland og med naboland som tar sikte på EU-medlemskap eller som har et begrenset transittproblem. Naboland med betydelig transittmigrasjon, har vært mindre villige til å inngå avtaler. Det gjelder både Tyrkia og de nordafrikanske landene. For å styrke Kommisjonens forhandlingsevne er det avsatt betydelige midler til ulike kompenserende tiltak i disse landene. Bare alene i forhold til fremforhandling av en avtale med Marokko, ble det allerede i 2002 satt av 40 mill. euro for å kunne imøtekomme krav om kompenserende tiltak. Likevel er det ennå ikke oppnådd enighet om en avtale.

Status for EUs arbeid med tilbaketakelsesavtaler er at det er signert avtaler med Hong Kong, Macao, Sri Lanka, Albania, Russland, Ukraina, Montenegro, Makedonia, Serbia, Bosnia-Hercegovina, Pakistan og Moldova. Forhandlinger pågår med Georgia, Kapp Verde, Marokko og Tyrkia, mens det forberedes forhandlinger med Algerie og Kina.

De assosierte Schengenlandene (Norge, Island, Sveits, og Liechtenstein) er ikke parter i EUs utenrikspolitikk, og deltar som nevnt over ikke i disse forhandlingene. Tilbaketakelsesavtalene som EU fremforhandler inneholder imidlertid en klausul om at det henstilles til at tredjelandet også inngår en tilbaketakelsesavtale med Norge og de øvrige assosierte land. For Norges vedkommende er det naturlig å støtte seg til de avtalene EU oppnår og forhandle frem tilsvarende avtaler der hvor dette allerede foreligger mellom EU og de aktuelle landene. Norge søker også å inngå avtaler med land som EU ikke har inngått avtaler med, da det ses som viktig å ha slike avtaler med de land vi har en migrasjonsrelasjon til.

Norge hadde per 15. februar 2010 inngått tilbaketakelsesavtaler eller avtaler med tilbaketakelsesklausuler om retur med 24 land, enten i form av tilbaketakelsesavtale eller en returklausul i annen avtale. 21 av disse avtalene er trådt i kraft. Avtalene med Armenia, Serbia og Ukraina er signert men ikke trådt i kraft. De andre landene Norge har inngått avtaler med er Afghanistan, Albania, Bosnia-Hercegovina, Bulgaria, Burundi, Hong Kong, Irak, Kroatia, Makedonia, Moldova, Montenegro, Romania, Slovakia, Sveits, Sverige, Vietnam, Russland, Estland, Latvia, Litauen og Tsjekkia. Det arbeides med avtaler med flere andre land. Arbeidet med tilbaketakelsesavtaler skjer i samarbeid mellom Justis- og politidepartementet og Utenriksdepartementet.

Et krav opprinnelseslandene ofte setter for å inngå en tilbaketakelsesavtale, er en såkalt visumfasiliteringsavtale. En visumfasiliteringsavtale er en avtale om enkelte lempinger mht. visumutstedelse. Innholdet i disse avtalene varierer, men en slik avtale kan innebære visumfrihet for enkelte grupper borgere (typisk diplomater), lavere visumgebyr for enkelte grupper, enklere prosedyrer for å få utstedt visum, f.eks. for forretningsfolk, og at det kan utstedes såkalt flerreisevisum med gyldighet for en lengre periode. Pga. at opprinnelseslandene ofte ønsker å inngå en visumfasiliteringsavtale samtidig som det inngås en tilbaketakelsesavtale, blir disse forhandlingene ofte koblet sammen. Det er imidlertid viktig å presisere at både tilbaketakelsesavtaler og visumfasiliteringsavtaler er gjensidige, dvs. at begge avtaleparter påtar seg de samme forpliktelsene, både mht. å ta tilbake egne borgere og mht. visumlettelser. EU plasserer nå denne politikken inn i et bredere perspektiv, for å åpne opp for et større register av virkemidler for å møte de kravene slike forhandlinger medfører. Dette omtales i det følgende under temaet partnerskap med opprinnelsesland og transittland (se kapittel 8).

I tillegg til de tre momentene som er nevnt over, er identitetsfastleggelse et viktig aspekt ved returarbeidet. Hjemlandets/returlandets myndigheter setter som regel strenge krav for å akseptere retur av personer. Normalt vil kun de med tilfredsstillende reisedokumenter og fastsatt identitet kunne uttransporteres. Regjeringen vil derfor styrke arbeidet med å avklare identiteten til utlendinger som kommer til eller oppholder seg i Norge og vil etablere et nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter i løpet av 2010. Det er også viktig å sikre et bedre grunnlag for målrettet innsats mot kriminalitet gjennom et helhetlig ressurseffektivt identitets- og dokumentasjonsarbeid. Dette arbeidet skal være av god og enhetlig kvalitet. Senteret skal bidra til større kompetanse, bedre koordinering og raskere håndtering av identitetsavklaringer for utlendinger som søker opphold i Norge. En mer effektiv avklaring av utlendingers identitet vil kunne føre til en raskere saksbehandling i utlendingsforvaltningen og raskere uttransporteringer. Regjeringen tar sikte på en gradvis oppbygging av dette senteret, slik at det er fullt etablert innen ett til to år.

5.6 Informasjonsutveksling

I alle Schengenfora står informasjonsutvekslingen mellom landene i sentrum, og de felles IT-systemene innenfor Schengensamarbeidet, dvs. SIS (og det kommende SIS II), VIS og EURODAC utgjør kjernen av denne informasjonsutvekslingen. Samarbeidet bygger på en forutsetning om gjensidig utveksling av informasjon knyttet til den løpende oppgaveløsningen for grensekontroll, visum, asylsaksbehandling, opprettholdelse av orden og sikkerhet (herunder statens sikkerhet), og dokumentsikkerhet.

Det er etablert en arbeidsgruppe 18(CIREFI) 19, der formålet er å utveksle informasjon om ulovlig innvandring til Europa. Norge bidrar her med informasjon på lik linje med andre Schengenland. Her utveksles informasjon om forskjellige sider ved ulovlig innvandring og opphold, som trender og metoder for menneskesmugling, informasjonssamarbeid gjennom utplasserte sambandsfolk ( Immigration Liaison Officers, ILOs) mv. Denne arbeidsgruppen er våren 2010 i ferd med å legges ned, men arbeidsoppgavene skal overføres til andre fora, se kapittel 9.1.

Gjennom Schengensamarbeidsavtalen deltar Norge i mye av EUs politisamarbeid, også i den delen som angår informasjonsutveksling. Også innenfor politisamarbeidet anses informasjonsutveksling som hjørnesteinen i samarbeidet. Et overordnet prinsipp er det såkalte tilgjengelighetsprinsippet, som fastslår at politiet i alle medlemsstater skal ha like god tilgang til opplysninger som det den hjemlige politimyndigheten har. I EU arbeider man nå med gjennomføringen av prinsippet. En del av politisamarbeidet i EU faller imidlertid utenfor vår Schengentilknytning. Et eksempel på gjennomføring av tilgjengelighetsprinsippet er det såkalte Prümregelverket. Det gir politimyndigheter mulighet til å søke i innholdet i andre staters databaser etter DNA, fingeravtrykk og kjøretøy på treff/ikke treff-basis. Prümregelverket ble ikke ansett for å være Schengenrelevant. Norge og Island har imidlertid ferdigforhandlet en tilknytningsavtale til dette regelverket. Avtalen ble undertegnet 26. november 2009.

Norge deltar for øvrig i EUs politiorgan Europol på bakgrunn av en separat tilknytningsavtale. Europol har sitt hovedkvarter i Haag. I Europol sitter representanter fra politiet i medlemslandene sammen og arbeider med innhenting, bearbeiding og analyse av bakgrunnsinformasjon om kriminalitet som krysser grensene i Europa. Europol bistår dessuten politiet i ett eller flere medlemsland i operative aksjoner der det er behov for særlig kompetanse eller betydelige ressurser for å løse grensekryssende kriminalsaker.

Videre har Norge inngått en samarbeidsavtale med EUs byrå for samarbeid mellom medlemslandenes påtalemyndigheter, Eurojust. Byrået ble etablert i 2002, og hensikten er å samle representanter for landenes påtalemyndigheter i et senter i Haag, hvor man kan samarbeide direkte for å løse rettslige problemstillinger i internasjonale straffesaker. Det legges vekt på å arbeide med saker av særlig alvorlighet, herunder saker som angår terrorisme og andre former for grov, organisert kriminalitet. Gjennom Norges samarbeidsavtale har vi fått anledning til å utplassere en norsk statsadvokat i hovedkvarteret i Haag, som deltar i arbeidet sammen med kollegene fra EU-landene.

Norge deltar også aktivt i det europeiske statistikkbyråets (Eurostats) arbeid med å utvikle og hente inn sammenliknbar statistikk om innvandringsregulering, asylsøknader og asylvedtak.