10 Avsluttende betraktninger og prioriteringer for flyktning- og migrasjonspolitikken
Flyktning- og migrasjonspolitiske spørsmål engasjerer bredt. Drivkreftene internasjonalt for bred og forpliktende regulering og koordinering av disse politikkområdene har imidlertid vært få og svake. Utviklingen i EU skiller seg positivt ut fra dette. Europa står imidlertid overfor økende utfordringer på bakgrunn av en omfattende ulovlig innvandring og mange asylsøkere. De etablerte ordningene og instrumentene for å håndtere situasjonen synes ikke lenger å være tilstrekkelige, og det blir i økende grad reist spørsmålstegn ved asylinstituttets legitimitet. Regjeringen anser at det er behov for en tydeligere og mer forpliktende europeisk samordning for å komme utfordringene i møte. Regjeringen finner at videreutviklingen av det felles europeiske asylsystemet i EU er nødvendig for å oppnå likevekt og økt forutsigbarhet på migrasjonsområdet i Europa. På denne bakgrunn vil EU bli en stadig viktigere samarbeidspartner for Norge på flyktning- og migrasjonsområdet.
Et styrket samarbeid i EU om asylpraksis, kompetansebygging, samarbeid om landkunnskap, retur og grensekontroll vil komme til å minske forskjellene mellom medlemslandene. Norge deltar ikke i EUs asylpolitikk, men normene som er gitt der har likevel blitt tillagt vekt i arbeidet med ny utlendingslov. Norge har ingen direkte stemme inn i forhandlinger om en fordypning av det asylpolitiske samarbeidet i EU. Men som Schengen- og Dublinmedlem er Norge delvis og indirekte knyttet til det europeiske asylsamarbeidet. Vi er tett integrert i utviklingen av den felles kontrollen på de ytre grensene, og i samarbeidet om retur og overføring mellom landene av asylsøkere og personer uten lovlig opphold. I forhold til harmoniseringsprosessen i EU, ligger Norges utfordring i å kunne sikre tilgang til tilsvarende informasjon som våre naboland i EU, slik at norsk asylpraksis kan utformes med utgangspunkt i det samme kunnskapsgrunnlag som disse landene har. Et proaktivt samarbeid med EU, der norske myndigheter bidrar med initiativ og innspill, vil best ivareta norske interesser på flyktning- og migrasjonsområdet.
Regjeringen legger til grunn at innreise og innvandring til Norge skal reguleres og kontrolleres i samsvar med internasjonale forpliktelser og avtaler. Det er i norsk interesse at migrasjonsstrømmene styres inn i legale kanaler som ivaretar migranters grunnleggende rettigheter og landenes behov for kontroll over og styring av migrasjonen. Regjeringen ser at EU vil kunne spille en sentral rolle i arbeidet med å etablere et migrasjonsregime som gjennom avtaler binder sammen opprinnelsesland, transittland og mottakerland, og der internasjonale organisasjoner som UNHCR får en tydelig rolle.
På bakgrunn av det som er omtalt i meldingen ønsker Regjeringen å prioritere følgende saksfelt i tiden fremover:
Gjennomføringsplan for utlendingsfeltet
Regjeringen vil legge frem en gjennomføringsplan for utlendingsfeltet. Dette vil være en bred gjennomgang av ulike virkemidler på feltet. Planen vil både vurdere tiltak som allerede er satt i verk, og vurdere nye tiltak for å oppnå målene regjeringen har satt i den politiske plattformen for samarbeidet. Planen vil presentere en tidsplan for gjennomføring/oppfølging av sentrale prioriteringer og tiltak.
Tiltak for fastsettelse av identitet
Regjeringen vil styrke arbeidet med å avklare identiteten til utlendinger som kommer til eller som oppholder seg i Norge. Avklaring av identitet bør gjøres så tidlig som mulig i søknadsprosessen. Norge og andre land som skal returnere personer som ikke har fått opphold og som ikke vil reise hjem frivillig, får ikke uttransportert personer uten tilfredsstillende reisedokumenter eller fastsatt identitet. Regjeringen vil i 2010 etablere et nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter som skal sikre bedre koordinering, større kompetanse og raskere vurdering og behandling av identitetsavklaringer. Senteret vil bidra til en mer effektiv klarlegging av identitet, noe som vil gi raskere og flere uttransporteringer.
Harmonisering av regelverk og praksis på asylfeltet
Regjeringen vil redusere antallet personer uten behov for beskyttelse som søker asyl i Norge og vil løpende vurdere behov for nye tiltak for å oppnå dette. Viktige tiltak er, og vil være, å følge opp og videreutvikle allerede etablerte rutiner for innhenting av informasjon om andre lands praksis, systematisere slik informasjon og vurdere behovet for endringer i norsk regelverk og praksis. I tillegg skal det prioriteres å sikre at vi er oppdatert på generell regelverks- og praksisutvikling. En økt harmonisering av EUs asylpolitikk vil kunne medføre behov for tilpasninger av norsk regelverk for å ta høyde for de konsekvenser det eventuelt vil ha for tilstrømningen av asylsøkere til Norge.
Dublin og EURODAC
Den til dels sprikende asylpraksisen og den ulike behandlingen av asylsøkere som EU-landene i dag ser ut til å ha, bidrar til å undergrave Dublinsystemet. Norge har store fordeler av at dette systemet består, og regjeringen har tatt initiativ overfor Europakommisjonen for å sikre at vår stemme blir hørt i den pågående prosessen for å revidere Dublinforordningen. Om det er nødvendig for å bevare Dublinsystemet vil Norge bidra til at det blir en bedre ansvarsfordeling mellom landene. Norske myndigheter vil også søke å bidra til å sikre at det enkelte medlemslands etterlevelse av Dublinregelverket blir fulgt tett.
Tilknytning til det europeiske støttekontoret på asylfeltet, EASO
Regjeringen vil prioritere arbeidet med å knytte Norge til det europeiske støttekontoret på asylfeltet, European Asylum Support Office (EASO), som skal etableres i 2010. En deltakelse i EASO har nær sammenheng med vår deltakelse i Dublinsamarbeidet. Ved anvendelsen av Dublinregelverket i asylsaksbehandlingen er det viktig for oss å kunne legge til grunn at mottaksforhold, asylpraksis og asylprosedyrer i de land vi samarbeider med er i samsvar med internasjonale standarder. Et tettere praktisk europeisk samarbeid vil være viktig for å kunne ivareta norske interesser, samtidig som vi vil bidra med kompetanse, bl.a. når det gjelder asylprosedyrer, organisering av arbeid med asylsaksbehandling, erfaringer med spesielle grupper asylsøkere, og landinformasjon.
EØS-finansieringsordningen
Som en del av avtalen med EU om nye EØS-finansieringsordninger 2009 – 2014, er utvikling av menneskelige ressurser generelt identifisert som en prioritetssektor. Innenfor denne sektoren arbeider regjeringen for å fremme asyl- og flyktningfeltet som et mulig innsatsområde under ordningene. I juni 2009 startet en politisk dialog mellom norske og greske utenriksmyndigheter om mulighetene for et slikt program i Hellas. Fra norsk side vil man, overfor greske myndigheter, i de kommende landforhandlingene om EØS-midlene, drøfte videre innsats for å styrke kapasiteten i asylforvaltningen med fokus på situasjonen for enslige mindreårige asylsøkere.
European Migration Network, EMN
Det skal arbeides for at Norge i løpet av 2010 skal ta del i det europeiske migrasjonsnettverket EMN. En deltakelse i EMN vil gi bred informasjon om utviklingen i europeisk flyktning- og migrasjonspolitikk. Dette vil styrke norske myndigheters muligheter til sikre at norsk politikk og praksis er godt avstemt mot andre europeiske land og til å innhente nyttige erfaringer fra andre land.
Gjenbosetting
Regjeringen ønsker å støtte opp om arbeidet med å få flere europeiske land til å tilby seg å gjenbosette flyktninger. Norge kan med sin mangeårige erfaring som gjenbosettingsland bl.a. bidra med kompetanseoverføring. Regjeringen ser positivt på initiativene til å utvikle en felles EU-politikk for gjenbosetting, herunder etablere en koordineringsmekanisme for felles innsats. Regjeringen vil gå inn for å knytte Norge til et slikt samarbeid. En felles innsats kan gjøre gjenbosettingsarbeidet mer kraftfullt og effektivt og gjøre det mulig å løse vanskelige flyktningssituasjoner. En tilknytning vil derfor være i samsvar med Norges prioritering av gjenbosettingsarbeidet.
Tiltak i opprinnelsesland
Regjeringen ønsker at Norge skal knytte seg til samarbeidsarrangementene EU etablerer med viktige opprinnelses- og transittland for migrasjonsstrømmene mot Europa. I første omgang vil Norge delta i samarbeidsplattformen for migrasjon og utvikling som EU har etablert med Etiopia. Samarbeidet vil være balansert, både etiopiske og europeiske interesser skal imøtekommes. Fra europeisk side er det interessant at dette kan bidra til bedre kontroll med migrasjonsstrømmene fra Øst-Afrika, og at det kan bidra til utvikling i denne regionen.
Sårbare grupper må tas særlig hensyn til. Dette gjelder ikke minst mindreårige som er kommet til Norge på egen hånd, men ikke fyller vilkårene for å få opphold. Regjeringen har tatt initiativ til å etablere gode omsorgs- og utdanningstilbud for afghanske og irakiske mindreårige i deres hjemland, og vil arbeide videre med dette.
Regionale beskyttelsesprogrammer
EU har utarbeidet regionale beskyttelsesprogram for asylsøkere og flyktninger i Tanzania, Ukraina, Hviterussland og Moldova. Det foreligger nå forslag om å etablere noe liknende i Kenya og Sudan. Regjeringen vil søke norsk tilknytning til dette. Disse programmene innebærer først og fremst at EU bidrar til å styrke kapasiteten til å hjelpe flyktningene i samarbeidslandene. I tilfeller der det ikke er mulig å tilby beskyttelse regionalt kan overføringer av flyktninger til Europa vurderes.
Tilbaketakelsesavtaler
Regjeringen vil fortsatt prioritere arbeidet med å inngå tilbaketakelsesavtaler med viktige opprinnelses- og transittland, og har satt av midler til tiltak som kan gjøre det lettere for fattige land å inngå slike avtaler. I EU har Europakommisjonen fått mandat til å inngå avtaler på vegne av EU-landene. Norge omfattes ikke av det, men Kommisjonen ber land de inngår avtale med om å inngå tilsvarende avtaler med Norge. En nær strategisk dialog med Europakommisjonen vil her være verdifull.
Frivillig retur
Personer uten lovlig opphold i Norge skal returnere. Regjeringen legger til rette for frivillig retur. Programmene som motiverer til frivillig retur som allerede er igangsatt, skal videreføres.
Tvungen retur
Norge fører en aktiv returpolitikk. Personer som ikke har lovlig opphold i Norge og som ikke reiser hjem frivillig, skal returneres med tvang. Regjeringen ønsker å styrke returarbeidet nasjonalt, og vil i den forbindelse vurdere ulike former for hurtigprosedyrer for å få til en raskere retur av de som har fått avslag eller som oppholder seg ulovlig i Norge. Regjeringen vil øke antallet returer, og om nødvendig gjennomføre disse ved bruk av tvang. Territorialkontrollen i grenseområdene skal styrkes.
Gjennomføring av returdirektivet
Regjeringen vil i 2010 fremme lovforslag om gjennomføring av EUs returdirektiv i norsk rett. Direktivet skal tre i kraft i Schengenområdet i 2011. Frist for implementering i nasjonal lovgivning er 24. desember 2010. Den rådende situasjon innen Schengenområdet er at statene i varierende grad gjennomfører retur av personer uten lovlig opphold. Når de felles reglene trer i kraft vil Europakommisjonen få myndighet til å overvåke den nasjonale etterlevelsen av reglene. Dette gir grunnlag for å mene at situasjonen vedrørende ulovlig opphold innen Schengenområdet vil bli bedret på sikt.
Frontex
EUs byrå for samordning av kontroll og overvåking av ytre grenser, Frontex, har en betydelig rolle i arbeidet med å begrense illegale grensekryssinger i EU/Schengen-området. Byrået koordinerer også retur av tredjelandsborgere. Regjeringen ønsker å videreutvikle samarbeidet i Frontex og ønsker bl.a. at Norge skal delta i flere felles returoperasjoner i fremtiden.
Yttergrensefondet
God kontroll av de ytre grensene er nødvendig innen Schengensamarbeidet. Regjeringen legger vekt på at Norge gjennom deltakelse i Yttergrensefondet bistår landene som har ansvaret for yttergrensekontroll og visumutstedelse på vegne av alle land som deltar i Schengensamarbeidet. Prosjektene som finansieres av fondets midler vil bidra til å øke kvaliteten på yttergrensekontrollen, noe som vil komme alle Schengenland til gode.
Eurosur
Norge vil bli direkte berørt av reglene om grenseovervåkingsregimet Eurosur, i og med at den norsk-russiske landgrensen omfattes av grenseovervåkingssystemets første fase. I første omgang betyr dette at vi fra norsk side vil måtte opprette et nasjonalt koordineringssenter. Koordineringssenteret skal ha oversikt over det nasjonale situasjonsbildet ved grensen og være kontaktpunkt overfor Frontex og andre nasjonale koordineringssentre.
Visumsamarbeid
Norge deltar aktivt i det europeiske visumsamarbeidet gjennom vår Schengentilknytning, og regjeringen prioriterer arbeidet med visuminformasjonssystemet VIS både når det gjelder den tekniske videreutviklingen av systemet og utarbeidelse av rettsakter og gjennomføring av disse i norsk rett. VIS vil være et viktig element i den fremtidige visumpolitikken i EU så vel som i Norge, fordi det forventes å gjøre adgangen til Schengenområdet enklere for bona fide kortidsbesøkende, samtidig som det vil gjøre det vanskeligere å foreta ulovlige innreiser. Visumforordningen (Visa Code) skal anvendes fra 5. april 2010.
Inn- og utreisesystem og automatisert grensekontrollsystem
Regjeringen støtter opprettelsen av et inn- og utreisesystem. Norge vil bidra til arbeidet med innføringen av dette systemet og et automatisert grensekontrollsystem, dette vil effektivisere grensekontrollen og motvirke ulovlig opphold, samtidig som det ivaretar enkeltpersoners grunnleggende rettigheter, herunder personvernet.
Opprettelse av et IT-byrå
Regjeringen støtter opprettelsen av et eget byrå for den fremtidige forvaltningen av de felles IT-systemene som ligger i kjernen av Schengen- og Dublinsamarbeidet, dvs. SIS II, VIS og EURODAC. IT-byrået er nødvendig for å skape et samlet og strategisk syn på IT-utvikling på feltet. Opprettelsen av et eget byrå vil klargjøre hvem som har ansvaret for driften. Etableringen av dette vil gi en klar hjemmel for norsk deltakelse i forvaltningen av disse systemene.
Menneskesmugling og menneskehandel
Regjeringen vil prioritere arbeidet mot menneskesmugling og menneskehandel. Det er satt av midler til dette, bl.a. til økt kontroll i grenseområdene. Regjeringen vil i 2010 legge frem en ny handlingsplan mot menneskehandel. Etterforskningen av menneskehandelsaker vil bli evaluert med sikte på å utvikle politiets innsats på området.
Kunnskapsutvikling
Regjeringen har som mål å ha en helhetlig, effektiv og brukerorientert utlendingsforvaltning. Politikken på området skal være mest mulig kunnskapsbasert. Forvaltningen utarbeider analyser og prognoser for utviklingen, og fra 2008 er det etablert en beregningsgruppe for utlendingsforvaltningen. Der er alle berørte departementer og etater på feltet representert. Gruppen fastslår gjeldende prognoser og felles beregningsforutsetninger for budsjettene i alle utlendingsforvaltningens etater. For å sikre god kvalitet i dette arbeidet skal utviklingen og trender internasjonalt følges, og det skal vektlegges å videreutvikle samarbeidet og informasjonsutvekslingen med andre europeiske land.