3 Norsk asyl- og flyktningpolitikk sammenliknet med enkelte andre europeiske land

3.1 Innledning

Harmonisering med andre europeiske lands politikk er et av regjeringens hovedmål for norsk asyl- og flyktningpolitikk. Harmonisering av regelverk og praksis er også et hovedmål for EU. Asylsøkeres valg av destinasjonsland er ofte sammensatt av ulike faktorer. I en nylig utgitt rapport fra Institutt for samfunnsforskning gjennomgås ulike årsaker til at asylsøkere velger Norge fremfor andre land. Rapporten trekker frem at under ellers tilnærmet like forhold knyttet til menneskerettighetssituasjon, velferd, fremtidsutsikter og nettverk, er det av avgjørende betydning for asylsøkerne hvordan deres sjanser til å få en tillatelse i Norge fremstår sammenliknet med andre land.

Norge ønsker å ta imot mennesker på flukt. Samtidig har Norge (sammen med Malta) i en periode mottatt flest asylsøkere i hele Europa i forhold til folketallet, og relativt mange flere per innbygger enn land som Sverige, Finland og Danmark. Norge synes derfor å motta en uforholdsmessig stor andel av antallet asylsøkere til Europa. I en slik situasjon er det ekstra viktig å se på hvorvidt, og eventuelt hvordan, Norge skiller seg fra andre land i Europa som det er naturlig å sammenlikne seg med, både når det gjelder tilbudet som gis til asylsøkere, praksis som føres i forhold til tillatelser og andre forhold som kan gjøre Norge særlig attraktivt.

Det er i en melding ikke mulig å gi en systematisk gjennomgang av hele det norske asylsystemet og norsk asylpraksis sammenliknet med alle andre europeiske land. Dette blir en for stor og komplisert oppgave som i liten grad er egnet til å trekke overordnede konklusjoner. Forholdene endrer seg stadig, spesielt når det gjelder hva som er praksis i de ulike land. Det er også krevende å innhente all informasjon man har behov for fra andre land.

I dette kapitlet ønsker vi derfor primært å gi en overordnet innføring i følgende sentrale deler av norsk asyl- og flyktningpolitikk sammenliknet med noen utvalgte EU-land:

• Forhold til internasjonale konvensjoner mv.

• Gjenbosetting av overføringsflyktninger og samarbeid med UNHCR

• Asylsaksbehandling og særskilte prosedyrer

• Rettigheter og tilbud i søknadsfasen

• Utfall av asylsaksbehandlingen

• Særlige ordninger for enslige mindreårige asylsøkere

Ved valg av land er det lagt vekt på at det er klare kontraster mellom middelhavsland som Italia og Hellas, og nordiske land som Sverige og Norge. Forskjellene i antallet søkere, tilbudet til disse og tilnærmingen til problematikken er så markante at en sammenlikning ville være mindre relevant. Dette kapitlet drøfter derfor politikk og praksis i Norge, Sverige, Danmark, Finland, Nederland og Storbritannia. De nordiske landene er interessante siden de utad, for asylsøkerne, fremstår som relativt like Norge når det gjelder klima, språk, velferd, demokrati, sikkerhet og respekt for menneskerettighetene. Videre er det store likheter i utlendingslovgivningen og hvordan asylsystemene er bygd opp, og det er et generelt tett samarbeid mellom landene i Norden. Også Nederland og Storbritannia er land som har klare likhetstrekk med Norge i denne sammenheng. De er også mottakere av et stort antall asylsøkere. I tillegg har spesielt Nederland utviklet prosedyrer på feltet som Norge i flere sammenhenger har sett hen til, når endringer i våre ordninger har vært vurdert.

Sammenlikningen bygger på informasjon om forholdene i de aktuelle europeiske landene på tidspunktet for skriving av denne meldingen, høsten 2009.

Dette kapitlet gir i tillegg en vurdering av om EU-landene kan sies å ha en tydelig felles vinkling på politikk og lovgivning, som eventuelt kan tilbakeføres til utviklingen av det felles europeiske asylsystemet ( Common European Asylum System, CEAS), og om det er markante avvik mellom norsk politikk og politikken i de land det her sammenliknes med.

3.2 Flyktningkonvensjonen og andre internasjonale forpliktelser

Konvensjonen om flyktningers rettslige stilling av 28. juli 1951 (flyktningkonvensjonen) med tilleggsprotokoll fra 1967 inneholder bestemmelser om hvem som skal anses som flyktning, og hvilke rettigheter som tilkommer en flyktning. Den mest essensielle rettigheten er retten til ikke å bli returnert til områder hvor flyktningens liv eller sikkerhet vil være i fare, det såkalte non refoulement-prinsippet, jf. flyktningkonvensjonen artikkel 33 (1).

En flyktning er i flyktningkonvensjonen artikkel 1A(2) definert som:

«[...] enhver person som [...] på grunn av at han har en velgrunnet frykt for forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning, befinner seg utenfor det land han er borger av, og er ute av stand til, eller, på grunn av slik frykt, er uvillig til å påberope seg dette lands beskyttelse; eller som er statsløs og på grunn av slike begivenheter befinner seg utenfor det land hvor han har sin vanlige bopel, og som er ute av stand til eller, på grunn av slik frykt, er uvillig til å vende tilbake dit.»

Utlendingsloven gir flyktninger som er i Norge eller på norsk grense, rett til å søke asyl.

Selv om en asylsøker ikke fyller vilkårene for beskyttelse etter flyktningkonvensjonen, kan vedkommende ha rett til beskyttelse etter andre internasjonale konvensjoner, slik som EMK, torturkonvensjonen eller FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter. I praksis vil dette ha betydning dersom asylsøkeren f.eks. risikerer dødsstraff, tortur eller umennesklig behandling uten at dette skyldes de flyktninggrunnene som er nevnt i flyktningkonvensjonen (rase, religion, politisk oppfatning, mv.).

Både EU-landenes felles regelverk og EU-landenes nasjonale regelverk har, på samme måte som utlendingsloven, regler som skal ivareta landenes forpliktelser etter flyktningkonvensjonen og øvrige konvensjoner som nevnt over. Reglene har derfor stort sett det samme substansinnholdet når det gjelder hvem som har rett til beskyttelse:

1. Flyktninger etter FNs flyktningkonvensjon.

2. Utlendinger som risikerer dødsstraff, tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.

I EUs statusdirektiv 1 er det også inntatt en presisering om at det skal gis subsidiær beskyttelse ved

«serious and individual threat to a civilian’s life or person by reason of indiscriminate violence in situations of international or internal armed conflict».

I proposisjonen til utlendingsloven 2008 er det forutsatt at slike situasjoner vil dekkes av forbudet mot retur til umenneskelig behandling. I svensk rett er det imidlertid inntatt en ytterligere utvidelse av beskyttelsesbestemmelsen, slik at den omfatter utlending som

«… behöver skydd på grund av yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för alvorliga övergrepp, eller inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof...».

Tilsvarende er det i finsk rett fastsatt at det også skal gis beskyttelse til den som

«på grund av en väpnad konflikt eller en miljökatastrof inte kan återvända dit.»

Både de som faller inn under flyktningkonvensjonen, og de som har rett til beskyttelse etter andre internasjonale konvensjoner, får status som flyktninger etter flyktningbegrepet i utlendingsloven 2008. Etter utlendingsloven 1988 fikk den siste gruppen i stedet samme status som de som fikk oppholdstillatelse pga. sterke menneskelige hensyn, dvs. oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Etter utlendingsloven 1988 fikk ikke ektefelle, samboere eller barn unntak fra underholdskravet før referansepersonen hadde fått innvilget permanent oppholdstillatelse ( bosettingstillatelse etter tidligere lov), med mindre referansepersonen var flyktning. Fordi alle som har krav på beskyttelse nå vil få flyktningstatus etter utlendingsloven 2008, vil også flere få unntak fra underholdskravet umiddelbart. I de tilfellene hvor referansepersonen ikke er flyktning etter den nye loven er reglene derimot strammet inn, slik at det ikke lenger gjøres unntak fra underholdskravet selv når referansepersonen har fått innvilget permanent oppholdstillatelse.

Som det vil fremgå av fremstillingen nedenfor, er det for øvrig slik at flere av de landene det er naturlig å sammenlikne oss med, fortsatt vil ha en mer liberal praksis enn oss når det gjelder adgangen til opphold for familiemedlemmer.

I henhold til EUs direktiv om familiegjenforening 2 skal det ikke kreves at vilkårene om boligforhold, helseforsikring og inntekt er oppfylt for at familiemedlemmene til en person som har fått flyktningstatus skal kunne få familie gjenforening. Det er imidlertid opp til medlemslandene å bestemme om samme unntak også skal gjelde for familie etablering. Direktivet regulerer ikke retten til familiegjenforening for familiemedlemmene til de som fyller vilkårene for subsidiær beskyttelse i henhold til EUs statusdirektiv.

Nederland gir rett til familie gjenforening for familiemedlemmene til alle som får opphold etter en asylsøknad (også familiemedlemmene til de som får oppholdstillatelse på humanitært grunnlag) uten at det stilles krav til sikret underhold, dersom gjenforening skjer innen tre måneder. Det stilles krav om sikret underhold hvis det dreier seg om familieetablering.

Storbritannia gir rett til familie gjenforening for familiemedlemmene til alle med rett til internasjonal beskyttelse uten at det stilles noe krav til sikret underhold. Praksis samsvarer med andre ord med det nye norske regelverket.

I medhold av det danske regelverket gjøres det i praksis unntak fra kravet til sikret underhold både når det gjelder familiegjenforening og familieetablering, dersom referansepersonen har fått innvilget internasjonal beskyttelse, og det fortsatt foreligger et beskyttelsesbehov som er til hinder for at familielivet kan utøves i hjemlandet. Dansk praksis er følgelig mer liberal enn det som følger av det nye norske regelverket.

Finland gir rett til både familie gjenforening og familie etablering for familiemedlemmene til alle med rett til internasjonal beskyttelse på de grunnlag som er omfattet av det nye norske flyktningbegrepet, uten at det stilles underholdskrav. Også det finske regelverket er derfor mer liberalt enn det norske regelverket på dette punkt.

Sverige gir rett til familiegjenforening og familieetablering for familiemedlemmene til alle som får opphold etter en asylsøknad (også de som får opphold på humanitært grunnlag uten beskyttelsesbehov) uten at det stilles krav til sikret underhold. 3

Når det utvidede flyktningbegrepet i utlendingsloven 2008 fører til at alle med rett til internasjonal beskyttelse også får samme type rettigheter på andre rettsområder hvor det etter gjeldende regelverk har vært forskjeller 4, innebærer heller ikke det noen vesentlig forskjell fra praksis i sammenliknbare land. I Nederland finnes det ingen forskjell i rettigheter mellom noen av de kategorier som får oppholdstillatelse på bakgrunn av en asylsøknad – også de som får oppholdstillatelse på humanitært grunnlag gis de samme rettigheter som flyktninger etter flyktningkonvensjonen. I Danmark, Sverige og Finland er den sentrale forskjellen mellom de som fyller vilkårene for beskyttelse etter flyktningkonvensjonen og de som for øvrig har rett til internasjonal beskyttelse, knyttet til retten til reisebevis for flyktning. Det er bare den førstnevnte gruppen som får slikt reisebevis.

For øvrig bemerkes det at Sverige gir permanent oppholdstillatelse med en gang til alle som får oppholdstillatelse på grunnlag av en asylsøknad. Det samme gjøres i Finland til alle som fyller vilkårene for internasjonal beskyttelse, og i Storbritannia til alle som faller inn under flyktningkonvensjonen. I Norge må en utlending ha oppholdt seg i landet de siste tre årene med tillatelse før permanent oppholdstillatelse kan gis.

3.3 Overføringsflyktninger og samarbeid med UNHCR

3.3.1 Kvoter og gjenbosetting av overføringsflyktninger

Det er relativt få land som har kvoter for overføringsflyktninger og som på den måten tar et direkte ansvar for flyktninger utenfor landets egne grenser. Tallet er imidlertid økende, og for øyeblikket tilbyr ca. 20 land å ta imot overføringsflyktninger. USA, Canada og Australia tar imot klart flest. De tar imot om lag 90 % av alle overføringsflyktninger. Til sammenlikning er de europeiske landenes bidrag beskjedent. Sverige er det største mottakslandet i Europa med en kvote på 1900. Norges kvote er for tiden på 1200. Finland og Storbritannia har kvoter på 750, mens Nederland og Danmark har 500 plasser. De øvrige europeiske landene som har et program for overføringsflyktninger (Frankrike, Irland, Island, Portugal, Spania, Tsjekkia og Romania) tilbyr til sammen færre enn 1000 plasser. Når europeiske lands innsats sammenliknes med USA, Canada og Australia, må det imidlertid nevnes at sistnevnte regner familiegjenforeninger innenfor kvotene, mens europeiske land hovedsakelig ikke gjør det.

Flere enn landene som tilbyr gjenbosetting innenfor rammene av årlige kvoter, kan gi viktige bidrag. Dette kan skje på ad hoc-grunnlag i forhold til alvorlige flyktningsituasjoner. Under krigene på Balkan tok mange europeiske land imot flyktninger fra Bosnia-Herzegovina og Kosovo, som gjenbosetting eller som humanitær evakuering. Et annet eksempel er Tyskland, som i 2009 sa seg villig til å motta 2 500 irakiske flyktninger fra Syria og Jordan. I februar 2009 inngikk UNHCR og IOM en avtale med Romania om etablering av et transittsenter for flyktninger med akutt behov for gjenbosetting i nytt land ( Emergency Transit Centre, TRC). Senteret ble offisielt åpnet i mars 2009. Ved å tilby midlertidig beskyttelse til slike flyktninger, bidrar Romania til at deres situasjon kan utredes tilstrekkelig til at andre gjenbosettingsland kan ta stilling til deres saker og behovet for gjenbosetting.

Ankomst av asylsøkere oppfattes av mange land som problematisk, bl.a. fordi mengden varierer mye og er lite forutsigbar. Det er en utbredt oppfatning at mange ankommer uten behov for internasjonal beskyttelse. Mottak av flyktninger innenfor rammen av årlige kvoter er forutsigbart og behovene er uomtvistelige. I de europeiske landene har overføringsflyktninger gjennomgående et bedre omdømme i befolkningen enn asylsøkere. Dette kunne gi grunn til å ønske en vridning fra et åpent asylsøkersystem over til et mer styrt og kvotebasert flyktningmottak. Slike momenter har vært til stede når europeiske land har vurdert å innføre eller utvide flyktningkvoter. Noe av grunnen til at mange land har vært tilbakeholdne, er frykt for at dette ikke samlet sett vil gi et mer velorganisert flyktningregime, men snarere føre til at enda flere vil komme spontant som asylsøkere. Når et land etablerer et gjenbosettingsprogram for en gitt flyktninggruppe, kan dette oppfattes som signal om at denne gruppen er særlig velkommen i dette landet. Videre kan de enkelte gjenbosatte flyktningene tenkes å formidle kunnskap om gjenbosettingslandet til sine landsmenn, som da kan tenkes å ville ta seg til Europa selv om de ikke tas ut på et organisert program. At et land tar imot en flyktninggruppe på overføringskvoten, kan altså bety at enda flere asylsøkere søker seg dit. Det er vanskelig å fastslå en årsakssammenheng mellom uttak av overføringsflyktninger og ankomster av spontane asylsøkere. Det er mulig at norsk gjenbosetting av chilenske, irakiske og afghanske flyktninger kan ha ført til at flere er kommet etter som asylsøkere. Gjenbosetting av vietnamesere, burmesere og liberiere har på den annen side ikke ført til store ankomster av asylsøkere. Forskjellen kan være at menneskesmuglingsnettverk i ulik grad er til stede der de ulike flyktninggruppene oppholder seg. Utsiktene til at europeiske land skal få en situasjon som i de store oversjøiske gjenbosettingslandene, der overføringsflyktninger klart dominerer mottaket av flyktninger, er ikke sannsynlig på kort sikt. Likevel er ordninger med planlagt overføring og mottak i ferd med å få sterkere tilslutning blant europeiske land, ikke minst påskyndet av Europakommisjonen og UNHCR.

Selv om Europakommisjonen aktivt fremmer gjenbosettingstanken, er det hittil i liten grad etablert EU-mekanismer for samordning eller harmonisering av EU-medlemslandenes nasjonale gjenbosettingspraksis. Langt mindre har man hittil etablert en felles EU-kvote for gjenbosetting, noe Kommisjonen har tatt til orde for. I september 2009 la imidlertid Kommisjonen frem forslag til et felles gjenbosettingsprogram for EU. Her foreslås det bl.a. at det etableres en ekspertgruppe for gjenbosetting, som skal bidra til samordning og diskusjoner om felles innsats for å løse prioriterte flyktningsituasjoner.

Gjenbosettingsprogrammene i Danmark, Finland, Norge, Sverige, Nederland, Storbritannia og andre europeiske land har mange likheter. Så langt baserer alle de europeiske gjenbosettingslandene seg på et nært samarbeid med UNHCR. FN står for en global samordning og EU-landene føyer seg inn i denne samordningen på lik linje med ikke-medlemsland. Det er ikke grunn til å tro at FNs dominerende rolle vil undermineres, selv om EU skulle samles om en felles gjenbosettingspolitikk. EU-landene vil imidlertid med større tyngde kunne engasjere seg i løsningen av enkelte prioriterte flyktningsituasjoner.

De fleste flyktningene som europeiske gjenbosettingsland mottar, er fremmet for gjenbosetting av UNHCR. Hvert enkelt land tolker de behovene UNHCR presenterer, og balanserer dette mot nasjonale hensyn og prioriteringer. Alle landene forutsetter at personene som mottas, i utgangspunktet skal fylle vilkårene for å bli ansett som flyktning i tråd med flyktningkonvensjonens artikkel 1A, og ikke ha utsikter til andre varige løsninger på mellomlang sikt. UNHCR har som mål at 10 % av sakene de fremmer, skal være personer de definerer som sårbare kvinner. De fleste landene er positive til dette, men bare noen land, som f.eks. Norge, Storbritannia og Finland, har uttalt klare målsettinger om at en tilsvarende eller høyere andel av flyktningene de mottar, skal tilhøre denne kategorien. Alle de europeiske gjenbosettingslandene mottar videre familiemedlemmer til overføringsflyktninger basert på alminnelige rettighetsregler uten noen kvotebegrensning.

Trass i stor grad av likhet mellom de europeiske landenes gjenbosettingsprogrammer, er det også forskjeller både når det gjelder kvotenes sammensetning, uttakskriterier og tilbud til de flyktningene som mottas. Det har ikke funnet sted noen aktiv harmonisering av EU-landenes ordninger. Som nevnt over, foreslo imidlertid Europakommisjonen i september 2009 at EU-land med kvote i større grad koordinerer uttakene for å gjøre landenes samlede innsats mer effektiv.

En viktig forskjell er at bare noen av landene er villige til å ta ut deler av kvoten utelukkende på grunnlag av dokumentasjonen fra UNHCR. Det vil si at landene selv ikke intervjuer den enkelte flyktning. At noen land er villige til dette, gir UNHCR stor fleksibilitet og mulighet til å prioritere mellom saker fra ulike operasjoner verden rundt. I enkelte land er det små flyktninggrupper som er aktuelle for gjenbosetting, og det er få gjenbosettingsland som har anledning til å sende uttakskommisjoner dit. De nordiske landene er blant landene som fatter noen vedtak utelukkende på grunnlag av tilsendte dokumenter fra UNHCR. Samlet sett kan man også si at europeiske gjenbosettingsland er mer villig til å basere deler av uttakene på UNHCRs opplysninger enn de store oversjøiske gjenbosettingslandene, som normalt bare tar ut flyktninger som egne tjenestemenn har intervjuet.

Noen overføringssaker har et hastepreg, og må behandles raskt. Norge har en målsetting om å behandle dem innen 48 timer, selv om dette ikke alltid lar seg gjennomføre i praksis. Alle de nordiske landene har en egen underkvote for hastesaker. Sverige satte i 2009 av hele 300 plasser til saker med hastekarakter. Finland satte av 94 plasser og Danmark og Norge75 plasser. Nederland og Storbritannia har ikke hatt egne underkvoter for saker som skal hurtigbehandles. De store gjenbosettingslandene og noen av de europeiske, krever at egne tjenestemenn skal intervjue flyktningene og kan derfor i praksis ikke tilby seg å behandle saker etter en hasteprosedyre. For at Norge fortsatt skal kunne tilby rask overføring til flyktninger i en akutt vanskelig situasjon er det viktig at UNHCR gjør sitt beste for å opplyse sakene slik at norske myndigheter kan treffe sine avgjørelser på et forsvarlig grunnlag.

Uttak av enkeltflyktninger baseres hovedsakelig på de samme kriteriene. Personen som overføres skal i utgangspunktet være en flyktning, det skal foreligge et behov for gjenbosetting i et nytt land, og det skal ikke være forhold knyttet til sikkerhet, samfunnsmessig orden eller offentlig helse som taler imot det. Noen av landene ser også hen til flyktningers potensial for integrering i gjenbosettingslandet når de foretar uttak. Særlig land som Danmark, Nederland og Finland har slike føringer om integreringspotensial for dem som tas ut på kvoten. Dette har skapt en del diskusjoner både i UNHCR og i landene, om innholdet i et slikt kriterium. Sverige og Norge vektlegger ikke dette ved uttak av enkeltflyktninger.

Norge har tidligere vurdert den enkelte flyktnings muligheter for å bli en aktiv deltaker i det norske samfunnet, altså anvendt integreringskriterier. I mars 2008 ga Arbeids- og inkluderingsdepartementet nye retningslinjer for arbeidet med gjenbosetting. Etter disse skal ikke integreringspotensial være et kriterium for uttak av enkeltflyktninger. En flyktnings utdannings- og yrkeserfaring skal ikke ha betydning for mulighetene for å bli tatt ut. Derimot kan erfaringene med bosetting og inkludering av ulike flyktninggrupper tas hensyn til ved valg av hvilke flyktninggrupper med gjenbosettingsbehov Norge skal gi tilbud til. Likeledes kan Norge be om at gruppen av flyktninger UNHCR fremmer for Norge har en sammensetning som gjør det lettere for flyktningene samlet sett å bli inkludert i det norske samfunnet. Bosetting i Norge er basert på et samarbeid med kommunene. Uten kommunenes velvilje er det ikke mulig å tilby gjenbosetting i Norge. Dersom statlige myndigheter bare skulle ta ut vanskeligstilte flyktninger uten utsikt til å bli inkludert i norsk arbeidsliv, kan det føre til at staten ikke får bosatt overføringsflyktninger.

Alle land synes å anerkjenne UNHCR som den sentrale aktøren på feltet, med klart best oversikt over verdens flyktninger og deres behov for gjenbosetting. Derfor anses også UNHCR for å ha best forutsetninger for å prioritere mellom de gruppene som finnes og fremme sakene hvor behovene er størst. Det er særlig på ett punkt at den norske gjenbosettingskvoten synes å skille seg ut fra de øvrige landene i sammenlikningen. Både i retningslinjer og gjennom praksis åpner Norge i større grad for at saker om overføring kan fremmes av andre enn UNHCR. Det vil si at de kan fremmes gjennom andre mellomstatlige organisasjoner, norske utenriksstasjoner, internasjonale straffedomstoler som Norge har inngått vitnegjenbosettingsavtale med og norske frivillige organisasjoner i samsvar med retningslinjer som gis av Justis- og politidepartementet. 5 I dag har norsk PEN og Den norske Helsingforskomité rett til å fremme kandidater. I 2009 kunne personer fremmet av frivillige organisasjoner, utgjøre inntil 15 % av tilgjengelige, ikke-forhåndsfordelte plasser. I antall utgjør dette 26 plasser.

Et særlig dilemma oppstår når det mottas søknader om overføring fra personer som fortsatt befinner seg i sitt eget hjemland. Disse er ikke flyktninger i konvensjonens forstand, og faller utenfor UNHCR sitt mandat, men Norge mottar likevel enkelte henvendelser om slike personer. Dette er i samsvar med utlendingslovens bestemmelser om overføring av flyktninger, der det heter at overføring også kan omfatte personer som ikke antas å være flyktninger. Her har man bl.a. hatt i tankene personer som ennå befinner seg i sitt hjemland. Uttak fra hjemlandet ble særlig anvendt i Chile etter kuppet i 1973. Senere er det anvendt overfor menneskerettighetsaktivister i Colombia, og overfor personer tilknyttet den nordiske overvåkingsstyrken i Sri Lanka. Selv om personer som fortsatt befinner seg i sitt eget hjemland, faller utenfor hovedmålgruppen for overføring, er de overført i tilfeller der man har ansett at de har vært særlig utsatte. Danmark mottar ikke søknader fremmet for personer som fortsatt befinner seg i hjemlandet, og i Finland kreves det en særlig beslutning i statsråd dersom det skal tas imot personer som har søkt fra hjemlandet.

Norge har etablert en ordning der en liten andel av midlene som bevilges til gjenbosetting av flyktninger, kan anvendes til andre formål som styrker det internasjonale arbeidet med å finne løsninger for verdens flyktninger. For 2009 ble det avsatt midler tilsvarende utgiftene med å overføre 48 flyktninger til Norge, på en egen post på statsbudsjettet. Disse midlene anvendes i hovedsak i samarbeid med UNHCR, og inngår da i det samlete norske finansielle bidraget til UNHCR. Noen av disse midlene er benyttet til å styrke UNHCR mannskapsmessig på gjenbosettingsområdet, andre til kompetansebygging overfor nye land som er villige til å etablere nasjonale gjenbosettingsprogram, og andre igjen til UNHCRs regionale gjenbosettingsprogram i Latin-Amerika. En slik fleksibel anvendelse av midlene kan gi en mer effektiv ressursutnyttelse. Flere flyktninger kan få en tilpasset løsning på sine problemer. UNHCR har uttrykt stor tilfredshet med disse bidragene fra Norge.

3.3.2 Bidrag til UNHCR

Gjenbosettingslandene er i tillegg også blant de største giverlandene for UNHCRs globale arbeid for flyktninger. De bidrar slik sett til å gi beskyttelse og varige løsninger til langt flere flyktninger enn dem de selv tar imot. Giverviljen er stor blant mange europeiske land, men variasjonen er svært stor.

Europakommisjonen er den nest største giveren til UNHCRs virksomhet, etter USA. Ellers finnes både Sverige, Nederland, Storbritannia, Norge og Danmark blant de 10 største giverne. Finland kommer på 15. plass. Etter Luxembourg er Norge største bidragsyter per innbygger.

Norges bidrag til UNHCR fordeler seg mellom et kjernebidrag til organisasjonen og mer øremerkete bidrag til avgrensete formål. Kjernebidraget har økt de siste årene, fra 170 mill. kr i 2007, til 240 i 2008 og 290 mill. kr i 2009, i takt med at øremerkete bidrag til enkeltoperasjoner er gått ned. Slike bidrag avhenger bl.a. av om det er hensiktsmessig å kanalisere norske bidrag til ulike humanitære katastrofer gjennom UNHCR, eller gjennom andre kanaler. Samlet bidrag til UNHCR lå i 2009 på 400 mill. kr. Det er det høyeste beløpet noensinne, og høyere enn støtten i 2005, da UNHCR mottok betydelig støtte til internt fordrevne etter tsunami- og jordskjelvkatastrofene i hhv. Sørøst Asia og Pakistan.

3.4 Asylsaksbehandling og særskilte prosedyrer

3.4.1 Prosedyrer

Prosedyren for behandling av asylsøknader i første instans er grunnleggende lik i de seks landene som her sammenliknes. Implementeringen av EUs prosedyredirektiv 6 har medført at medlemslandene, med unntak av Danmark (grunnet deres nasjonale forbehold til deler av EUs justis- og innenrikssamarbeid), har felles minstestandarder for tildeling og tilbakekall av flyktningstatus. Direktivet har bl.a. bestemmelser om tilbakekall, klagebehandling, hurtigprosedyre der saken anses å være åpenbart grunnløs og avvisning av en søknad med henvisning til at søkeren kan returneres til et trygt tredjeland. Norge er ikke bundet av direktivet, men har asylprosedyrer som oppfyller disse minstestandardene.

I alle landene registreres asylsøkeren etter ankomst og det avholdes et intervju, som danner grunnlag for vurdering av søknaden. Alle landene har i utgangspunktet en to-instans behandling av søknadene. Men klageordningene i de ulike landene er svært forskjellige. I Norge kan vedtak som Utlendingsdirektoratet (UDI) har fattet påklages til Utlendingsnemnda (UNE). Når klagen er avgjort av UNE, er vedtaket endelig og kan ikke påklages. Dersom søkeren har nye opplysninger, kan vedkommende sende en omgjøringsbegjæring til UNE. Det er også mulig å føre saken inn for rettsapparatet. I Sverige kan Migrationsverkets beslutninger klages inn for en av de tre migrationsdomstolene, det vil si länsretten i Stockholm, Gøteborg og Malmø. Migrationsdomstolenes beslutning kan igjen påklages til Migrationsöverdomstolen som utgjøres av Kammarrätten i Stockholm. Migrationsöverdomstolens beslutning kan ikke påklages til noen instans.

Flere land har egne klageordninger for saker som anses åpenbart grunnløse. I Storbritannia og Sverige er det ikke klageadgang fra riket hvis asylsøknaden anses åpenbart grunnløs. I Danmark blir avslaget fattet i overensstemmelse med Dansk Flygtningehjælp, men det gis ikke klagetilgang til Flygtningenævnet.

Når en søker får et avslag i første instans i Norge, kan vedkommende klage og samtidig be om at effektueringen av vedtaket utsettes inntil klageinstansen har behandlet saken. 7 Etter utlendingsloven § 90 kan man nekte utsatt iverksetting, dersom det er åpenbart at omstendigheter som nevnt i lovens § 28 (oppholdstillatelse for utlendinger som trenger beskyttelse) og § 73 (absolutt vern mot utsendelse) ikke foreligger. Dette gjelder også i saker hvor utlendingen har søknad om asyl til behandling i annet land, eller vedkommende har fått avslag på søknad der. Som et tiltak for å begrense antallet åpenbart grunnløse søknader, har alle landene i denne sammenlikningen innført egne hurtigprosedyrer knyttet til bestemte opprinnelsesland der hoveddelen av søknadene anses å være åpenbart grunnløse. Norge innførte en hurtigprosedyre i 2004, også kalt 48-timers prosedyren, for søknader fra land hvor hoveddelen av søknadene erfaringsmessig er åpenbart grunnløse. Søknader som faller innenfor denne prosedyren blir behandlet individuelt, men raskere enn ordinære søknader (innen 48 klokketimer). Norge er det landet i sammenlikningen som har den korteste saksbehandlingstiden på hurtigprosedyren knyttet til åpenbart grunnløse søknader. Saksbehandlingstiden for de andre landene i denne sammenlikningen varierer fra 48 arbeidstimer ( Nederland) til 3 måneder ( Sverige). Norge har også en hurtigprosedyre for søkere fra land der det erfaringsmessig ikke er behov for å opplyse saken ytterligere eller foreta verifiseringer, og der de fleste søknadene avslås. Slike søknader skal behandles i løpet av tre uker. Det er også egne rutiner for behandling av søknader fra kriminelle asylsøkere uten beskyttelsesbehov.

Prosedyredirektivet gir adgang til å avvise en asylsøknad hvis søkeren kan henvises til et trygt tredjeland. Bestemmelser om trygge tredjeland er nedfelt i utlendingslovene i Nederland, Finland, Danmark og Storbritannia. I Sverige har utlendingsloven 8 en mer generell henvisning til at oppholdstillatelse kan nektes hvis asylsøkeren har spesielle bånd til et annet land og kan få beskyttelse der. I Norge reguleres dette gjennom regler i utlendingsloven 9 om retur til land der søkeren har asyl eller opphold, og ikke har grunn til å frykte retur til hjemlandet. Det er ikke utarbeidet en liste over aktuelle land, men det skal etter norsk rett foretas en konkret vurdering i hver enkelt sak der dette er aktuelt.

Det er egne asylprosedyrer for saker som skal behandles etter Dublinregelverket, og som medfører at søkeren kan sendes tilbake til et trygt land som deltar i Dublinsamarbeidet, når vedkommende som tidligere har søkt asyl har reist lovlig inn i landet. Mange av sakene som EU-medlemslandene kunne ha avvist med henvisning til bestemmelsene om trygge tredjeland, dekkes derfor av Dublinsamarbeidet. Lister over andre trygge tredjeland brukes i ulik grad. Danmark har f.eks. en liste som for tiden omfatter Canada, Japan, Kroatia, Liechtenstein, Sveits og USA, men denne listen revideres fortløpende. Nederlandske myndig­heter ser hen til om landet har ratifisert flyktningkonvensjonen, EMK og/eller torturkonvensjonen. I tillegg ses det hen til landrapporter fra det nederlandske utenriksdepartementet. Videre blir visumfrie land i utgangspunktet betraktet som trygge tredjeland av nederlandske myndigheter.

3.4.2 Tillatelse til å arbeide i asylsøkerperioden

I Norge blir en asylsøker som hovedregel informert under asylintervjuet om vilkårene for å få en tillatelse til å ta arbeid i asylsøkerperioden, og dokumentasjonskravet for en slik tillatelse. Søkeren oppfordres til å fremlegge nødvendige dokumenter når vedkommende skal søke om slik tillatelse. Hvis søkeren fremlegger dokumentasjon, antas søknadene som uproblematiske, og blir behandlet fortløpende. I januar 2009 ble det innført krav om at asylsøkere som hovedregel må dokumentere sin identitet, som vilkår for innvilgelse av rett til å ta arbeid for asylsøkere. For søkere som kommer fra land hvor pass eller nasjonalt identitetskort ikke utstedes, skal det vurderes konkret om oppgitt identitet anses som mest sannsynlig. Bakgrunnen for endringen er en målsetting om å gjøre det mindre attraktivt for asylsøkere uten beskyttelsesbehov som kommer til Norge primært med den hensikt å arbeide. Tiltaket har også hatt til hensikt å få flere til å dokumentere egen identitet. Endringen har medført at kun en svært liten andel av asylsøkerne har får tillatelse til å arbeide i Norge, jf. at det per i dag er kun rundt 5 prosent av søkerne som dokumenterer sin identitet med gyldig reisedokument når de søker om asyl hos politiet.

I Storbritannia gis ikke asylsøkere arbeidstillatelse mens asylsøknaden er til behandling, med mindre det tar mer enn 12 måneder å fatte et vedtak i første instans. I Nederland kan asylsøkere få tillatelse til å arbeide inntil 24 uker i året, men først etter at saken har vært til behandling i mer enn seks måneder.

En asylsøker i Sverige kan få arbeidstillatelse hvis Migrationsverket vurderer at saksbehandlingen vil ta mer enn fire måneder og vedkommende har klarlagt sin identitet. I Danmark kan en asylsøker som har en arbeidskontrakt eller en arbeidstillatelse innenfor et fagområde hvor det er stort behov for arbeidskraft (fagområdene er satt opp på en egen liste – Positivlisten), søke om tillatelse på dette grunnlaget. En asylsøker kan få tillatelse til å arbeide i Finland når det har gått tre måneder fra søknaden om asyl ble fremmet.

Selv om ordningene varierer noe mellom de landene som vi her har sett på, fremstår Norge etter endringen i januar 2009 ikke som vesentlig mer liberal enn andre land. I lys av det lave antallet som dokumenterer identitet, er det lite sannsynlig at den norske ordningen bidrar til å gjøre Norge mer attraktivt enn andre land.

3.4.3 Vurdering av anførsler i en asylsak

Norge og alle de andre landene i denne sammenlikningen vurderer først om en asylsøker faller inn under definisjonen av flyktning i flyktningkonvensjonen og deretter subsidiært om vedkommende har krav på beskyttelse etter andre folkerettslige forpliktelser, f.eks. EMK. Statusdirektivet, som er bindende for EU-landene, med unntak av Danmark, gir en nærmere fortolkning av flyktningdefinisjonen, samtidig som de andre folkerettslige forpliktelsene er implementert i bestemmelsen om subsidiær beskyttelse. Norge er ikke bundet av statusdirektivet, men har likevel i stor grad valgt å utforme bestemmelsene i utlendingsloven 2008 i samsvar med bestemmelsene i direktivet.

Alle landene i sammenlikningen har videre bestemmelser i nasjonal lovgivning om muligheten for at det kan gis oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, jf. kapittel 3.6 og tabell 3.2 Bestemmelser om opphold på humanitært grunnlag mv.

I Norge vurderer utlendingsmyndighetene alltid om det skal gis oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, dersom søkeren ikke fyller vilkårene for beskyttelse (asyl). Dette betegnes ofte som single procedure. De andre landene i denne sammenlikningen, med unntak av Danmark, vurderer også om en søker fyller vilkårene for asyl, beskyttelse eller opphold på humanitært grunnlag i én prosess. I Danmark må søkeren fremme en egen søknad om oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Hvis denne søknaden fremmes senest 15 dager etter registrering som asylsøker, vil søkeren ha lov til å oppholde seg i Danmark inntil begge søknadene er avgjort. Dersom søknaden om opphold på humanitært grunnlag fremmes senere enn 15 dager etter registrering, betyr det at dersom man får endelig avslag på asyl før søknaden om opphold på humanitært grunnlag er ferdigbehandlet, har man ikke lov til å oppholde seg i Danmark i perioden frem til søknaden om opphold på humanitært grunnlag er behandlet.

3.5 Innkvarteringsordninger og tilbud til asylsøkere

Personer som søker asyl har som oftest ikke ressurser til å forsørge seg selv mens de venter på at søknaden deres skal behandles. Mens asylsøkerne venter på å få saken sin behandlet i Norge, får de tilbud om å bo i asylmottak med rett til kost og losji, kontantytelser og helsetjenester. Mottakene er spredt over hele landet og drives av kommuner, frivillige organisasjoner og private selskaper. UDI har ansvar for at det til enhver tid er tilstrekkelig antall mottaksplasser, og at disse drives på en mest mulig kostnadseffektiv måte. Etablering og drift av mottak skjer etter konkurranseutsetting i henhold til lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Det er frivillig å bo i mottak, men asylsøkere som har behov for et botilbud og økonomiske ytelser fra det offentlige, må bo i et mottak.

EU vedtok 27. januar 2003 direktiv om mottaksforhold (mottaksdirektivet), som regulerer forholdene for asylsøkere under mottaksperioden. Direktivet søker å garantere og harmonisere en minimumsstandard på mottakstilbudet innenfor EU-landene, slik som bosted, mat, klær og lommepenger mv.

I en rapport fra ISF 10 vurderes norske regler og praksis for tilbudet i asylmottak opp mot innholdet i EUs mottaksdirektiv. Rapporten viser at på de fleste områder holder det norske mottakssystemet en høyere standard enn minimumsnormene i EU-direktivet. Rapporten anbefaler imidlertid at enkelte områder ved det norske mottakssystemet forbedres for å samsvare med EU-direktivet. Bl.a. bør mottakstilbudet formaliseres og lovreguleres, idet norsk lovgivning er fragmentert og mottakstilbudet i stor grad er regulert gjennom retningslinjer og ulike styringsdokumenter. Rapporten foreslår også en utvidelse av førstegangs helseundersøkelse som gjøres av alle asylsøkere. Det anbefales at det i tillegg til den obligatoriske tuberkulosetesten og den frivillige HIV-testen, bør være en undersøkelse som ser etter tegn på at søkeren kan ha vært utsatt for tortur eller alvorlige former for psykologisk, fysisk eller seksuell vold.

Europakommisjonen har fremmet forslag til endringer av mottaksdirektivet, og det pågår nå forhandlinger om dette. Tre områder anses å være av vesentlig betydning: 1. begrenset adgang til å fengsle asylsøkere, 2. rett til arbeid etter å ha oppholdt seg i et land i mer enn seks måneder, og 3. eta­blering av rutiner for å identifisere utsatte søkere med spesielle behov. Det norske systemet holder per i dag en høyere standard enn forslagene som er lagt frem på punkt 1 og 2. Det anføres imidlertid i nevnte rapport fra ISF at det norske mottakssystemet ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til de særskilte behovene hos spesielt sårbare grupper av asylsøkere som bl.a. ofre for tortur og vold. Særlig hevdes det at Norge mangler rutiner som kan sikre systematisk kunnskap om særlige behov hos asylsøkerne.

I likhet med Norge har de fleste EU-landene et sentralisert, statlig system for å ta imot asylsøkere, der lokale myndigheter, frivillige organisasjoner og private aktører spiller en rolle i større eller mindre grad. Også Danmark, Sverige, Finland, Nederland og Storbritannia har et mottakssystem, men det er noen variasjoner mellom landene mht. hvordan systemet er innrettet praktisk. Storbritannia innkvarterer ikke asylsøkere i mottaksinstitusjoner, men dersom asylsøkere ikke er i stand til å forsørge seg selv, får de tilbud om innkvartering eller underhold, eventuelt begge deler. Innkvartering skjer i alle regioner innen Storbritannia, og asylsøkerne må ta det tilbudet de får. Tilbudet differensieres i flere land etter hvor i asylprosedyren søkeren befinner seg, slik det også gjøres i Norge.

I Norge er det både såkalte sentraliserte mottak (institusjonsliknende) og desentraliserte mottak (leiligheter), med hovedvekt på førstnevnte kategori. Sverige innkvarterer i langt større grad asylsøkere i leiligheter, mens Storbritannia kun innkvarterer i leiligheter. Finland og Nederland ser ut å bruke sentraliserte mottak i størst grad. I Sverige bor halvparten av asylsøkerne i såkalt eget boende, ofte med slekt og venner, samtidig som de mottar støtte til livsopphold. I Norge og Danmark er det en forutsetning at asylsøkere som har behov for økonomiske ytelser fra det offentlige bor i mottak.

Også når det gjelder helsehjelp og undervisning for voksne og barn er det både forskjeller og likheter i måten landene har valgt å fordele sektoransvar m.m. på. I Norge har eksempelvis asylsøkerbarn i grunnskolealder rett og plikt til opplæring når det er sannsynlig at de skal være i landet i mer enn tre måneder. Opplæringen foregår i den ordinære grunnskolen. I Danmark har også asylsøkerbarna både rett og plikt opplæring, men opplæringstilbudet gis som hovedregel i mottakene. I Sverige har asylsøkerbarna rett til opplæring, men ikke plikt. De som deltar i opplæringen går i den ordinære grunnskolen.

I Norgefår personer med endelig avslag på søknaden tilbud om å bo enten i asylmottak eller ventemottak inntil utreise skjer. Barnefamilier, enslige mindreårige, alvorlig syke og de som samarbeider om retur får bo i asylmottak, mens andre personer med endelig avslag får tilbud om å bo i ventemottak. Ventemottak har en mer nøktern standard enn asylmottak. I Danmarkfår de med endelig avslag bli boende i mottak, men uten pengestøtte, mulighet til å arbeide eller delta ved kurs. I Sverige blir de med endelig avslag boende i mottakssentre eller privat frem til frivillig eller tvungen utreise. Når det gjelder Finlandog Nederland må de som får endelig avslag flytte ut av mottak, og det gis ingen andre tilbud til denne gruppen. Også i Storbritanniamister personer med endelig avslag eventuell innkvartering eller annet underhold. Familier med barn under 18 år, som får endelig avslag på søknad om beskyttelse, får imidlertid fortsatt tilbud om innkvartering og/eller støtte til underhold inntil de forlater Storbritannia.

3.6 Utfall av asylsøknadsbehandlingen

I tabell 3.1. blir Dublinvedtak, dvs. vedtak om at søker ikke får realitetsbehandlet saken sin her, men tilbakeføres til et annet europeisk land for behandling av søknaden der, regnet med under kategorien avslag. Tallene viser utfallet av saksbehandlingen i første instans, dvs. UDI for Norges del. Disse brukes fordi det er lett tilgjengelige og relativt sammenliknbare tall for de seks aktuelle landene. Hvor stor andel som får innvilget søknaden om asyl i klageomgangen, eller da får opphold på annet grunnlag, varierer mye fra land til land og fra år til år. Eurostat-tall viser svært stor variasjon. Selv om tallene sannsynligvis ikke er helt sammenliknbare, er det grunn til å tro at forskjellene i stor grad skyldes at landbakgrunnen for de som får vedtak er ulik, både over tid og ved sammenlikning mellom land. Virkninger av ulik praksis og praksisendringer vil komme i tillegg.

Tabellen viser at Norge ligger relativt høyt sammenliknet med de andre landene når det gjelder innvilgelse av asyl, og relativt lavt for subsidiær beskyttelse og opphold på humanitært grunnlag. Når det gjelder avslag, hadde både Nederland og Danmark en lavere gjennomsnittlig andel avslag for hele perioden. Sverige, Finland og Nederland har hatt klart økende avslagsprosent, mens for Danmark og Storbritannia har avslagsprosenten sunket. 11

I utgangspunktet kunne man kanskje forventet at tallene for innvilgelse av asylstatus i større grad var sammenfallende for de seks landene, da alle landene er bundet av flyktningkonvensjonens regler. Det kan imidlertid være mange grunner til disse forskjellene:

• En mulig forklaring er at selv om søkere fra enkelte opprinnelsesland går igjen, er det ulike grupper av asylsøkere som søker seg til det enkelte europeiske land. Dette har stor betydning for hvor mange som innvilges flyktning­status i det enkelte mottakerlandet.

• Det kan i noen grad skyldes ulik tilgang på og fortolkning av informasjon om de aktuelle opprinnelseslandene.

• I den grad ulikhetene i innvilgelsesprosent skyldes ulikheter i tolkning og praktiseringen av konvensjonens bestemmelser, må det undersøkes enkeltvis gjennom å sammenlikne de enkelte landenes praksis i enkeltsaker fra en sammenliknbar gruppe av søkere.

• På mer generelt grunnlag, kan imidlertid statistikken gi en indikasjon på at det kan være ulikheter i hvordan flyktningdefinisjonen tolkes i forhold til de øvrige konvensjonsforpliktelsene. Land som Danmark, Finland, Nederland og Sverige gir i langt større grad subsidiær beskyttelse enn asyl, selv om tallene svinger til dels betydelig fra år til år. Storbritannia skiller seg klart ut, og ga i 2007 og 2008 en mye større andel asyl enn subsidiær beskyttelse. Norge lå nærmest Storbritannia i 2006 og 2007, men i 2008 lå Norge nærmest Danmark.

Hvis man ser på praksis når det gjelder innvilgelse av opphold av rent humanitære grunner, synes forskjellene landene imellom å være større enn når det gjelder innvilgelse av asyl, eller opphold av beskyttelsesrelaterte grunner. Landene har imidlertid et relativt likt utgangspunkt når det gjelder vurderingen av om det skal gis opphold på humanitært grunnlag eller lignende og en ganske vid skjønnsmessig adgang.

Det er store ulikheter mellom landene når det gjelder hvor mange som får opphold av andre grunner enn et behov for beskyttelse, jf. tabell 3.1. Med tanke på at bestemmelsene er skjønnsmessige og at det i noen grad kan tas hensyn til vurderinger av mer politisk art, er det ikke overraskende at det er ulik innvilgelsesprosent på dette området. Det følger bl.a. av den norske utlendingsloven § 1 at den skal gi grunnlag for kontroll med utlendingers opphold i riket, «i samsvar med norsk innvandringspolitikk og internasjonale forpliktelser». Den nederlandske bestemmelsen nevner også spesifikt statsrådens vurdering.

3.7 Særskilt om enslige mindreårige

3.7.1 Omfang

En asylsøker som oppgir å være under 18 år, og som ved søknad om asyl ikke er i følge med foreldre eller andre som utøver foreldreansvar, anses som enslig mindreårig asylsøker. Ankomstbildet i de aktuelle landene når det gjelder antall enslige mindreårige og andel av totalt antall asylsøkere, ser slik ut:

Norge har fra høsten 2007 opplevd en markant økning i antall asylsøkere som oppgir å være enslige mindreårige. Også andelen som oppgir å være enslige mindreårige av det totale antallet asylsøkere har økt betydelig for Norge. I tidligere år utgjorde andelen enslige mindreårige 5 – 6 % av totalankomstene, mens den i 2008 utgjorde over 9 % og i 2009 hele 14 %, høyest av landene med i denne sammenlikningen, selv om andelen falt til 10 prosent i desember. Andelen som oppgir å være enslige mindreårige av det totale antallet asylsøkere er om lag tredoblet for Danmark og Sverige fra 2007 frem til siste kvartal i 2009, mens denne andelen er nesten doblet for Norge. Finland som hadde en svært høy andel i 2008 med 17,5 %, var i 2009 nede igjen på et mer «normalt» nivå med 10 %. Storbritannia har det største antallet søkere, men andelen sank noe i 2009.

3.7.2 Prosedyrer og asylsaksbehandling

Prosedyren i Norge for enslige mindreårige asylsøkere skiller seg ikke ut fra ordinær asylprosedyre for voksne asylsøkere. Det foretas alltid en vurdering av om søkeren oppfyller vilkårene for asyl, beskyttelse eller opphold på humanitært grunnlag. Søknader om beskyttelse fra enslige mindreårige blir imidlertid prioritert i alle ledd av saksbehandlingen. Alle enslige mindreårige asylsøkere får oppnevnt en hjelpeverge som skal være barnets representant i foreldrenes sted. Enslige mindreårige får også tildelt advokat i første instans, i motsetning til andre asylsøkere som først får oppnevnt advokat i forbindelse med et eventuelt avslag på søknaden.

I forbindelse med vurderingen av søknad om beskyttelse skal det foretas en barnesensitiv fortolkning av retten til beskyttelse. Det har vært et økende fokus på at barn kan ha selvstendige beskyttelsesgrunner, noe som har ført til at flere har fått en tillatelse på slikt grunnlag. I utlendingsloven er det også fastsatt at terskelen for å kunne få oppholdstillatelse på grunnlag av sterke menneskelige hensyn skal være lavere for barn enn for voksne. Ingen barn vil bli returnert til hjemlandet uten at det kan legges til grunn at de har tilfredsstillende omsorg ved retur. Som hovedregel kan det utgjøre et sterkt menneskelig hensyn at den mindreårige er uten foreldre eller andre omsorgspersoner i hjemlandet. Dette innebærer at mange enslige mindreårige vil få en tillatelse i Norge. Det er alder på vedtakstidspunktet som legges til grunn for om søkeren får behandlet saken sin som barn. Av de som fikk vedtak som enslige mindreårige per oktober 2009, det vil si de som var under 18 år på vedtakstidspunktet, var det kun 9 % som fikk avslag på sin asylsøknad.

Pga. den store økningen i antallet asylsøkere som kommer til Norge, lanserte regjeringen i september 2008 flere tiltak for å redusere ankomstene av asylsøkere. To av tiltakene berører enslige mindreårige asylsøkere. Det ene tiltaket åpnet for å anvende Dublin II-forordningen overfor enslige mindreårige asylsøkere. Norge har tidligere hatt en praksis hvor enslige mindreårige asylsøkere rutinemessig blir unntatt fra Dublinbehandling. Praksis ble endret slik at enslige mindreårige asylsøkere vil kunne returneres til et annet Dublinland, dersom de har søkt asyl eller har en ferdigbehandlet søknad der før de kommer til Norge. En slik praksis er i tråd med Dublin II-forordningens formål, om at en søknad kun skal behandles én gang i et medlemsland. Videre er dette i samsvar med andre lands praksis, herunder de nordiske.

Det andre tiltaket innebar en bestemmelse om begrensede tillatelser til enslige mindreårige asylsøkere som er over 16 år, og hvor eneste grunnlag for tillatelse i Norge er at de er uten forsvarlig omsorg i hjemlandet. 12 Tiltaket innebærer at den enslige mindreårige får oppholde seg i Norge inntil fylte 18 år. Etter dette tidspunktet utløper tillatelsen, og vedkommende har da plikt til å forlate landet. Barn med begrenset tillatelse blir ikke bosatt i kommunene. Med mindre tillatelsen utløper i nær fremtid, blir barna plassert sammen i et asylmottak hvor de skal bo inntil tillatelsen utløper ved fylte 18 år. Barna får undervisning av kommunen, og i tillegg har mottaket et tilrettelagt returprogram for dem.

Et ytterligere tiltak for å redusere ankomstene av enslige mindreårige asylsøkere ble lansert av regjeringen i juli 2009. Dette går ut på å etablere omsorgs- og utdanningstilbud i land det kommer mange enslige mindreårige fra, og som mangler et forsvarlig omsorgstilbud. Det tas i første rekke sikte på å etablere et tilbud i nord-Irak (KRG-området) og i Afghanistan. Formålet er å gi omsorg og utviklingsmuligheter for enslige mindreårige som returnerer fra Norge. Tilbudet skal også være åpent for lokale barn som allerede oppholder seg i det aktuelle landet.

Storbritannia kan gi begrensede tillatelser til barn som ikke fyller vilkårene for asyl. Det er satt en grense ved 12 år, men flertallet som får en slik tillatelse er mellom 15 og 18 år. De som får en begrenset tillatelse kan søke fornyelse når de er 17 og et halvt år, men sjansen er liten for å få en annen type tillatelse. Målet er retur. Barn med begrenset tillatelse blir bosatt i kommunene, og de bor heller ikke på mottak mens søknaden behandles. De som er under 16 år blir plassert i fosterfamilier, mens de som er over 16 år blir bosatt i leiligheter med tilsyn.

Nederland kan gi begrensede tillatelser dersom vedkommende er under 18 år, ugift, uten følgepersoner, ute av stand til å ta vare på seg selv og det ikke finnes et passende omsorgstilbud i hjemlandet eller andre land. Slik tillatelse gis for 1 år, og tillatelsen kan fornyes to ganger. Så snart barnet blir 18 år, eller før dersom ett av vilkårene ikke lenger er oppfylt, blir tillatelsen kalt tilbake, eller ikke fornyet. Barn som har hatt slik tillatelse i 3 år, og som fortsatt er under 18 år, kan få varig tillatelse. Barn som har fylt 18 år, vil ikke få varig tillatelse med mindre det foreligger spesielle omstendigheter.

I Danmark vil enslige mindreårige asylsøkere som får asyl, få en tillatelse som i første omgang er tidsbegrenset til 7 år. Om en enslig mindreårig asylsøker får oppholdstillatelse på annet grunnlag, vil tillatelsen i første omgang være tidsbegrenset til 2 år. Når oppholdstillatelsen utløper, kan vedkommende søke om å få den forlenget. I Danmark er det alder på søknadstidspunktet som legges til grunn for behandling av saken.

I de tilfellene det ikke er mulig å fastslå med rimelig sikkerhet om søker er over eller under 18 år, kan det i Norge med hjemmel i utlendingsloven § 88 anmodes om at vedkommende lar seg undersøke for å klargjøre alderen. Dette gjennomføres i dag ved røntgenundersøkelse av tenner og håndrot. Denne aldersundersøkelsen er bare ett av flere momenter i en helhetsvurdering for å fastsette søkers alder. 13 I august 2009 ble det inngått en avtale med Ullevål universitetssykehus om en utvidet aldersvurdering som innebærer at røntgen av tenner suppleres med røntgen av håndrot, samt en klinisk undersøkelse. Gjennomføring av den kliniske undersøkelsen er utsatt idet departementet utreder om det er behov for en klarere lovhjemmel for å gjennomføre denne undersøkelsen.

I Sverige benyttes aldersundersøkelser i begrenset omfang. Det samme gjelder i Storbritannia. I Sverige benyttes informasjon fra asylintervjuet og fra Socialstyrelsen (omtrent tilsvarende norsk barnevern). For å vurdere alder benytter britene seg av uttalelser fra sosialarbeidere. I Nederland derimot, anvendes både røntgen av hånd og krageben for å avklare alder. I Danmark anvendes røntgen av tenner, håndrot samt en klinisk undersøkelse. Finland gjennomfører undersøkelser i form av røntgen av tann og hånd.

3.7.3 Oppsporing av foreldre

Norske myndigheter mener det i utgangspunktet er til barnets beste at det blir gjenforent med foreldrene, eller andre som utøver foreldreansvar, og vil derfor forsøke å oppspore omsorgspersoner i hjemlandet. Det følger av barnekonvensjonen at barn som er alene både har rett til kontakt med sine foreldre, og at de har rett til bistand til å bli gjenforent med dem. Oppsporing av mulige omsorgspersoner er et viktig, men samtidig svært vanskelig arbeid for UDI. Arbeidet med oppsporing starter som hovedregel umiddelbart etter ankomst, og foregår parallelt med behandlingen av asylsøknaden og planlegging av bosetting. UDI vil utvikle metoder for å spore opp foreldre eller andre omsorgspersoner til barn som søker beskyttelse alene i Norge, og vil utarbeide et program for oppsporing.

De fleste europeiske land har oppsporing som en prioritert oppgave, men ingen kan vise til en god arbeidsmetode som har gitt nevneverdige resultater. Sverige har startet opp et eget prosjekt i 2008 med støtte fra det europeiske returfondet. Prosjektet Återförening har som mål å oppspore foreldre/foresatte til enslige mindreårige asylsøkere med tanke på gjenforening i hjemlandet. Etter å ha prøvd ut flere metoder for oppsporing med lite hell, har de nå falt ned på en løsning med å knytte til seg betrodde advokater ved den aktuelle ambassade/konsulat som kan bistå i oppsporingsarbeidet. Prosjektet skal gå over to år, og målsettingen er å få gjenforent ca. 240 barn med familie/foresatte.

3.8 Oppsummering

Gjennomgangen viser at Norge ikke skiller seg markert fra landene som er omtalt her, verken når det gjelder praksis i behandlingen av asylsaker, tilbudet til asylsøkere som venter på svar, eller rettigheter for dem som får innvilget opphold. Ut fra de forhold gjennomgangen her har sett på, er det derfor lite grunnlag for å hevde at økningen i antall asylsøkere de siste par årene først og fremst kan forklares med at Norge saklig sett har en mer liberal politikk og praksis overfor asylsøkere. I hvilken grad det likevel har dannet seg et inntrykk av at Norge har en liberal praksis, er et annet spørsmål.

I forhold til de landene vi her har valgt å sammenlikne med, er det derfor mest sannsynlig andre viktige årsaker til økningen i antall asylsøkere til Norge, bl.a. etterspørselen etter arbeidskraft og at enkelte store asylsøkergrupper allerede har etablert seg i Norge. En annen årsak kan være at et land som Sverige har innført en mer restriktiv politikk i forhold til enkelte grupper asylsøkere, og at Norge derfor i en periode har blitt oppfattet som mer liberalt. Nedgangen i irakiske asylsøkere til Sverige og økningen til Norge i 2008 er et klart eksempel på dette.

Hvis vi begrenser oss til Norden, er den største kontrasten mellom landene det store antall asylsøkere som de siste par årene har kommet til Sverige og Norge, sammenliknet med Danmark, og inntil nylig Finland. Trass i mange likheter og en samlet innvilgelsesprosent som ikke skiller seg mye fra de andre nordiske landene, er tilstrømmingen av asylsøkere bare en brøkdel til Danmark. En teori om bakgrunnen for dette, er det inntrykk som er skapt av dansk politikk som svært restriktiv når det gjelder innvandring generelt, og ikke nødvendigvis asylpolitikken spesielt. Danmark har innført et strengt regelverk for familieinnvandring. Dette har fått stor oppmerksomhet utenfor Danmarks grenser, og kan også ha bidratt til å skremme bort asylsøkere som i utgangspunktet ikke ville blitt vesentlig berørt av disse reglene.

Det er en del forskjeller bl.a. i forhold til innvilgelse av midlertidig arbeidstillatelse og i reglene om familieinnvandring for dem som får opphold. Ordningene for enslige mindreårige asylsøkere varierer en del, men det er samtidig flere likheter.

Regjeringen anser det som viktig at vi fremover fortløpende følger med på utviklingen både i landene som er valgt ut for denne gjennomgangen, og andre land i Europa, med sikte på ytterligere harmonisering. Dette vil vi gjøre gjennom vår deltakelse i det internasjonale samarbeidet, men også gjennom mer målrettet informasjonsinnhenting.