12 Historiske erfaringer

Det er ikke bare i perioden etter 1994 det har vært kostnadsøkninger på kontinentalsokkelen.

I 1970 årene var det kostnadsøkninger på alle de store feltene som ble bygget ut. Som et resultat av de betydelige kostnadsøkningene den gang, ble det nedsatt et utvalg, Kostnadsanalysen norsk kontinentalsokkel, som innleverte sin rapport i mars 1980. Sammenfatning av de viktigste årsaker til kostnadsøkningene iht. Kostnadsanalysen er gjengitt i avsnitt 12.1.

I 1980-årene ble det registrerte få kostnadsøkninger for prosjekter til havs. Fokus i den perioden var kostnadsøkningen knyttet til raffineriet på Mongstad. Det er en alminnelig oppfatning at utbyggingene til havs i denne perioden var kostbare, og det var få overskridelser. Anslagene var også den gang gitt i faste priser, men utover i 1980-årene var prisstigningen lavere enn hva som lå til grunn i de fleste kostnadsanslag. Det medførte at prosjektene fikk noe romsligere budsjett enn det som var lagt til grunn ved utbyggingsbeslutning.

I begynnelsen av 1990-årene fikk vi også betydelige kostnadsøkninger. Departementet satte da ned en intern arbeidsgruppe som analyserte dette. Resultatene av dette arbeidet er gjengitt i avsnitt 12.2.

12.1 Kostnadsanalysen 1980. Sammenfatning av de viktigste årsaker til kostnadsøkningene

Resultatene av komitéens utredninger og vurderinger kan i hovedsak kort oppsummeres slik:

• Samtlige fullførte prosjekter er blitt undervurdert med hensyn til omfang og kompleksitet. Av en samlet kostnadsøkning på 178 pst. for fullførte prosjekter på norsk kontinentalsokkel utgjorde inflasjonen ca. 48 pst. mens økning i ressursforbruk utgjorde ca. 52 pst.. For en del av de pågående utbyggingsprosjektene synes kostnadene å være under bedre kontroll.

• Noen av prosjektene er blitt svakt styrt av operatøren. Delvis skyldes dette undervurdering av oppgavene og delvis skyldes det uhensiktsmessige organisatoriske opplegg. Ved enkelte prosjekter har en stor andel av oppgavene vært overlatt til konsulenter som til dels har anvendt påfallende mye ressurser til prosjektering og ledelse.

• Ufullstendig planlegging før byggearbeidene ble igangsatt førte til mangel på tegningsgrunnlag og materialer i byggefasen, forandringer i planene underveis, forsinkelser, forseringer og fordyrelser. Forsinkelsene bidro til den store inflasjonsandelen som er nevnt foran.

• Kostnadskontrollen har etter komiteens oppfatning ikke vært tilfredsstillende ved de hittil fullførte prosjektene. Forholdene synes å være gunstigere for noen av de pågående utbygginger.

• Kostnadsbevisstheten har til dels vært utilfredsstillende, spesielt i de tilfellene hvor prosjekterings- og ledelsesansvaret var overlatt som regningsarbeid til konsulenter som ikke ble gjenstand for tilfredsstillende styring fra operatørens side.

• Kostbare tekniske løsninger, ikke minst gjelder dette Frigg og Statfjord B.

• Oppkoplingsarbeidene offshore ble betydelig dyrere enn planlagt, delvis fordi arbeidsomfanget ble større som følge av manglende ferdigstilling fra leverandørverkstedene, delvis som følge av de hurtig stigende kostnader ved gjennomføring av arbeidsoppgaver offshore. Kostnadene pr. timeverk er 4 – 5 doblet i løpet av 70-årene samtidig med at produktiviteten synes å ha gått ned.

• Produksjon for offshorevirksomhet stiller høye kvalitetskrav som verkstedene til dels har hatt vansker med å tilfredsstille.

• Værforholdene var vanskeligere enn ventet, og forårsaket avbrudd i arbeidet, forsinkelser og til dels havarier.

• Nordsjø-markedet var i midten av 70-årene meget stramt med hensyn til leveranser av viktige innsatsvarer til utbyggingene på norsk og britisk kontinentalsokkel. det stramme markedet skyldtes at en rekke store utbyggingsprosjekter kom samtidig med høy industriaktivitet for øvrig.

• Markedet var spesielt stramt for kranlektere og andre spesialfartøyer, noe som medførte høye kostnader og stramme kontraktsbetingelser for arbeider med transport og installasjon av understell, dekk og moduler.

• Nye sikkerhetspålegg fra myndighetene har medført merkbare tillegg til kostnadene for enkelte prosjekter, men ikke av en slik størrelsesorden at de kan sies å ha vært avgjørende for kostnadsbildet. Hva angår boligkvarterets plassering på Statfjord B, henvises til drøftelser i Kostnadsanalysen avsnitt 3.3.

• Lover og forskrifter vedrørende arbeidsmiljø, arbeidervern, vern av havmiljøet etc. har også medført betydelige kostnader uten å ha vært avgjørende for det totale kostnadsbildet. Unntak er her oppkoplingsarbeidene, som på grunn av nye bestemmelser i lover og forskrifter samt strengere håndheving av eldre lover, er blitt fordyret med anslagsvis 15 pst., samt spørsmål knyttet til plassering av og standard for boligkvarter.

• Kravet om kjøp av norske varer og tjenester har medført kostnadsøkning, men ikke av særlig stort omfang i forhold til totalkostnadene. Indirekte effekter har etter komiteens skjønn vært av større betydning.

Hva angår kvantifiseringen av disse årsakene, henvises til kapitlene 3, 5 og 6 i Kostnadsanalysen. De enkelte faktorer samvirker på en så komplisert måte at det har ikke vært mulig å adskille dem i detalj. I stedet har komiteen nøyd seg med å studere noen av de viktigste faktorene enkeltvis.

12.2 Årsaker til overskridelser i prosjektene i perioden 1990-93

Departementet foretok i 1993 en gjennomgang av de prosjekter som da var under utbygging for å finne årsaker til at investeringene økte. Gjennomgangen omfattet 12 utbyggingsprosjekter og tre rørleggingsprosjekter. Undersøkelsen ble foretatt i nært samarbeid med OD og det ble avholdt en møteserie med de aktuelle operatørselskapene.

I rapporten ble PUD og siste kontrollanslag (CCE) lagt til grunn for å fastsette investeringsøkningene. Nedenfor er investeringsendringene i de 12 utbyggingsprosjektene gjengitt. Det er viktig å understreke at dette er kostnadsbilde for disse prosjektene i 1993, ikke sluttkostnaden.

Som vi ser av tabellen har alle utbyggingsprosjektene i denne undersøkelsen, med unntak av Sleipner vest, hatt investeringsøkninger. Lille Frigg skiller seg ut med en økning på 35 pst. For de resterende prosjektene ligger økningen mellom 5 og 19 pst.. Samlet hadde disse 12 prosjektene en investeringsøkning på 17,2 mrd. kr, eller 12 pst., da kostnadstallene ble innhentet.

Årsakene til investeringsøkningene blir i rapporten delt inn i fire hovedområder, disse står for i alt 98 pst. av økningene. Hovedårsaksområdene var;

1. Feilestimeringer

2. Markedsforhold

3. Prosjektendringer

4. Ytterligere teknisk forståelse

I årsaksområde «feilestimeringer» kommer investeringsøkninger som ikke gir positive effekter på prosjektet, som ikke skyldes prisøkning på produksjonsfaktorene eller en ytterligere teknisk forståelse. Dette er med andre ord rene kostnadsoverskridelse som skyldes manglende kunnskap om gjennomføringen ved PUD-innlevering. Gruppen feilestimeringer er den største og står for 48 pst. av de totale kostnadene.

Årsaksområde markedsforhold utgjør 36 pst. av de totale investeringsøkningene. Gruppen refererer seg til endringer i markedet for enkelte vare- og tjenestekategorier. Dette har sammenheng med at enhetskostnadene er blitt høye grunnet høyt aktivitetsnivå på norsk kontinentalsokkel i disse årene. Det var også høyt aktivitetsnivå på britisk sektor i denne perioden, noe som nok har bidratt til ytterligere press innen en del vare- og tjenestekategorier.

Investeringsendringer som har fått positiv innvirkning på prosjektene, herunder lønnsomme tilleggsinvesteringer, er blitt samlet i kategorien prosjektendringer. Gruppen utgjør til sammen 9 pst. av de totale investeringsøkningene.

Det siste hovedårsaksområde, «ytterligere teknisk forståelse», inneholder investeringsøkninger som at ny teknologisk forståelse ble avdekket etter at prosjektene var startet. Nesten alt i denne gruppen henføres til oppdagelsen av «ringing-effekten» på betongstrukturer. «Ytterligere teknisk forståelse» utgjør ca. 5 pst. av de totale investeringsøkningene.