14 Tiltak: Sammenfattende vurderinger

14.1 Hovedsynspunkter

Det er av avgjørende betydning for norsk olje- og gassvirksomhet at man fortsetter å redusere kostnadene ved utbyggingsprosjekter. En lav oljepris forsterker dette behovet. Uten fortsatte kostnadsreduksjoner vil det kunne bli umulig å gjennomføre de mindre og mer krevende utbygginger som etterhvert vil dominere kontinentalsokkelen. Dette gjelder både når norsk kontinentalsokkel sees isolert, og særlig når den skal konkurrere med andre regioner om investeringene.

Samtidig må hensynet til helse, miljø og sikkerhet ivaretas i alle ledd av virksomheten, både under utbygging og i driftsfasen.

Utvalget har konstatert at målene om lavere kostnadsnivå og redusert gjennomføringstid har gitt klare resultater i norsok-perioden, se kap. 10 ovenfor. Men beslutningsgrunnlagene har i urovekkende grad vist seg å være urealistiske, samtidig som overskridelsene i etterpåklokskapens lys indikerer at deler av utbyggingsaktiviteten ikke har fått et optimalt forløp, til dels som en følge av at beslutningsgrunnlagene var urealistiske, men også av andre grunner. Mange aktører er også påført alvorlige tap som ikke reflekteres i overskridelser av PUD-budsjettet. Dessuten har flere miljøer fått ugunstige arbeidsbelastninger, særlig innen prosjektering og på de byggesteder som har hatt stor vekst i arbeidet. I disse miljøene er det også en bekymring for at belastningene ikke er begrenset til en spesiell fase eller spesielle årsaker, men er mer varig.

Utfordringen er å identifisere og gjennomføre tiltak som kan hindre at dette fortsetter. Estimatene som legges til grunn for utbyggings beslutninger, må ikke bare bli sikrere, de må også fortsatt være drevet av behovet for å bringe kostnadene ned på et nivå som gjør utbyggingene lønnsomme.

Erfaringene fra utbyggingsprosjektene i de siste år har allerede gitt næringen grunnlag for en del tiltak for å oppnå sikrere beslutningsgrunnlag og samtidig mest mulig optimale for utbygginger. En har også etablert et bedre erfaringsgrunnlag å bygge videre på. Utvalgets forslag til tiltak er ment å støtte og supplere denne prosessen. Det er viktig å fastholde at erfaringene ikke tilsier at man bør vende tilbake til tidligere praksis i måten å tilrettelegge og gjennomføre utbyggingene på.

Utfordringen er å rendyrke og videreføre de beste elementer i de siste årenes utbygginger i erkjennelse av de svakheter kostnadsøkningene har avdekket. Ambisjonene må altså videreføres, men metoden må undergis korrigeringer. Stikkordet er djerv realisme.

På grunnlag av de årsaker utvalget mener er avgjørende for kostnadsoverskridelsene i perioden 1994-98, foreslår utvalget i det følgende tiltak på fem ulike områder. Tiltakene er rettet mot oljenæringen som helhet

14.2 Holdninger og samarbeid

Holdninger og samarbeid var sentrale elementer i norsok-arbeidet. På samme måte må aktørenes holdninger og samarbeidet mellom aktørene prege de korrigerende tiltak man nå bør gjennomføre. Det er ikke tale om at ett enkelt ledd i kjeden alene må stå for de forbedringene som kreves. Den grunnleggende norsok-filosofi om samspill mellom aktørene må fortsatt gjelde.

(a) Grunnleggende holdningsendring: Større åpenhet, mindre posisjonering.

Den norske olje- gassindustri har gjennomført en rekke krevende prosjekter på rekordtid og til en kostnad som innebærer en markant forbedring og som står seg godt i internasjonal sammenheng. Utvalget tillater seg likevel å påpeke at det i fortsettelsen av norsok er helt avgjørende at industrien lykkes med grunnleggende holdningsendringer på flere områder:

• Det er behov for større vilje til i fellesskap å kartlegge virkningene av de radikale endringer bransjen har gjennomgått i de senere år. Endringene har omfattet hele spekteret fra teknologi og reservoarutfordringer til organisatoriske systemer og markedsstruktur. Aktørgruppene er berørt enkeltvis, men endringene har særlig betydning for samspillet mellom dem. Myndigheter, operatører og leverandører bør sammen enes om de kursjusteringer som er nødvendig for å sikre en positiv utvikling.

• Det er behov for større åpenhet om reelle resultater og utfordringer i prosjektutviklingsfasen, både hos leverandører og operatører. norsok-prosessen nødvendiggjorde nok bruk av inspirerende og holdningsskapende retorikk. Men bransjen er nå inne i en fase preget av færre radikale nye elementer og mer konsolidering. Dette bør også føre til mer realistiske holdninger ved tilrettelegginger av grunnleggende forutsetninger for utbygginger.

• Det er behov for større åpenhet mellom aktørene for at en skal kunne utnytte de samlede erfaringer. Dette gjelder operatørene imellom, og i forholdet mellom operatør og øvrige rettighetshavere som ofte har verdifull kompetanse fra andre regioner, mellom operatør og leverandør, og leverandørene imellom.

• Det er behov for større vilje til i fellesskap å kartlegge virkningene av de radikale endringene.

Det er avgjørende at aktørene etablerer og utvikler relasjoner som muliggjør holdninger og adferd som her er nevnt.

(b) Partene må samarbeide om håndteringen av risiko i kontraktsforholdene.

Kontraktsforholdene mellom operatør og forskjellige grupper leverandører er sentrale for utbyggingskostnadene. Utvalget mener at forhold som har sammenheng med håndteringen av risiko knyttet til partenes kontraktsrelasjoner har hatt en ikke ubetydelig innvirkning på kostnadsoverskridelsene.

Risikobildet i disse kontraktsforholdene er endret i de senere år. Dette skyldes flere forhold. Utbyggingsprosjekter organiseres nå annerledes enn tidligere. Viktige stikkord er parallelle faser i stedet for sekvensielle, tidlig involvering av leverandøren, totalkontrakter i stedet for separate kontrakter på hovedkomponenter i utbyggingen, og kortere gjennomføringstid. Samtidig med disse organisasjonsendringene er det ofte introdusert ny teknologi, hvor erfaringsgrunnlag har manglet.

Det endrede risikobildet byr på store utfordringer for både operatør og leverandør, men det krever fremfor alt et samarbeid mellom disse aktørene. Behovet har alltid vært erkjent i norsok-arbeidet, men betydningen har etterhvert blitt fremhevet enda sterkere, jfr. rapporten Samspillnormer (juni 1998).

Utvalget mener at det er nødvendig å identifisere og håndtere risiko knyttet til kontraktsrelasjonene på en mer effektiv og rasjonell måte enn man hittil har maktet. Det er derfor en sentral oppgave å etablere en felles forståelse for at det her må settes inn krefter. Det er viktig at dette gjøres både i den individuelle kontraheringssituasjon og i en generell sammenheng.

Mer konkret mener utvalget at det må gjøres en innsats på følgende punkter:

• Partene må i fellesskap analysere prosjektrisiko som en del av sine kontraktsforhandlinger. De må adressere risikoen for at prosjektforutsetninger endres og hvilke konsekvenser dette kan få, og hvordan det skal ivaretas kontraktuelt.

  Operatøren må søke å avdekke om det er felles forståelse av alle viktige elementer (standarder, rammeavtaler, forutsetninger osv.) og om leverandørens estimater er basert på en forsvarlig balansering av kontraktsforståelse, erfaringsgrunnlag og usikkerhetspåslag. Leverandøren må på sin side være villig til å føre forhandlinger på disse premissene, med vekt på felles forståelse av oppgavene og sannsynliggjøring av estimater.

  Dette krever en grunnleggende holdningsendring hos alle som er involvert i arbeidsprosessen, på begge sider av bordet og ikke bare ledelsen.

  Dette gjelder uavhengig av om operatøren velger en fastpriskontrakt, en allianse med felles målbudsjett eller en mellomting mellom disse. Operatøren vil uansett være tjent med at leverandøren har fornuftige estimater, og vil bedre kunne vurdere sin egen risikoeksponering gjennom å ha full innsikt i dette.

• Utvalget anbefaler at partene viderefører arbeidet med å utvikle standardiserte kontraktsvilkår, løsrevet fra de individuelle kontraktsinngåelsene.

  De grunnleggende regler om riskofordeling er for viktige og til dels teknisk kompliserte til at de bør overlates til ad hoc tautrekking ved den enkelte kontrahering. Standardisering bedrer muligheten til å finne fram til kommersielt balanserte og derfor økonomisk generelt effektive kontraktsvilkår, samtidig som transaksjonskostnadene blir lavere. Partene på norsk kontinentalsokkel har ligget langt fremme på dette område, siden slike standarder har vært i bruk siden 1983. En av anbefalingene i crine-rapporten i Storbritannia var nettopp å utarbeide standardkontrakter, hvilket likevel ennå ikke har lykkes i særlig grad.

  Kontraktene må utformes i skjæringspunktet mellom to grunnleggende hensyn: Behovet for å etablere effektive samarbeidsrelasjoner, og behovet for klare kjøreregler som styringsredskap i prosjektet. Innenfor kontraktsrammen (og altså løsrevet fra prosjektets fremtidige inntekter) har partene prinsipielt klart motstridende interesser: Operatøren ønsker et best mulig produkt til en lavest mulig pris, mens leverandøren ønsker et høyest mulig vederlag. Det er viktig at kontraktene legger grunnlag for samarbeidsrelasjoner som toner ned denne latente motsetningen. Men det er også viktig at det ikke legges opp til uklarhet i partenes roller.

14.3 Mer kvalitet tidlig

Et gjennomgående trekk i de prosjekter utvalget har sett nærmere på, er at beslutningsunderlaget var svakt da utbyggingen ble igangsatt og PUD ble godkjent.

Det oppstår her et avveiningsproblem fordi det kan være et motsetningsforhold mellom tiltak som skal sikre at budsjettforutsetningene er realistiske, og tiltak som primært tilsikter at utbyggingskostnadene skal være lavest mulig. Optimal prosjektgjennomføring kan meget vel kreve at operatør tar i bruk nye metoder – teknologisk, organisatorisk eller på annen måte. Lykkes dette, vil kostnadene bli lavere enn ved en mer konvensjonell fremgangsmåte. Men risikoen for ikke å lykkes øker. Og det er i alle tilfelle vanskelig å estimere kostnadene når erfaringsgrunnlag mangler. En optimal prosjektgjennomføring kan derfor lett føre til at budsjettene samtidig blir mer usikre. Erfaringene fra perioden 1994-98 illustrerer dette. Utvalgets mandat foretar ingen prioritering mellom ønsket om budsjettsikkerhet (mandatets pkt. 1 og 2) og om optimal gjennomføring (mandatets pkt. 3). Oppgaven for operatøren er å få til en samordning – altså oppnå realistiske budsjetter som er optimale. Et viktig element i dette arbeidet er å styrke beslutningsunderlaget.

Utvalget mener det her er potensiale for betydelige forbedringer, og anbefaler tiltak på følgende områder for å bedre beslutningsunderlaget i fremtidige prosjekter:

(a) Prosjektene bør utvikles så langt at utbyggingselementer kan estimeres med rimelig sikkerhet før PUD godkjennes.

Rettighetshaverne bør investere så mye i prosjektets tidligfase at det er rimelig sikkert at grunnleggende prosjektforutsetninger ikke vil endre seg vesentlig og at de tekniske løsningene er så godt definert at en kan utarbeide rimelig sikre estimater.

Viktige elementer i dette er:

• Beslutningsgrunnlagets forskjellige grunnforutsetninger må søkes brakt frem til samme nivå. Innsikt i og definisjon av reservoar, prosess, operasjon, transport og salg må være noenlunde jevn, og tilstrekkelig detaljert til at utbyggingsløsninger og estimater kan utarbeides med nødvendig trygghet. Dette er krevende fordi disse størrelsene i betydelig grad er gjensidig avhengige og må fastlegges i samspill med andre aktører, som andre rettighetshavergrupper og myndigheter. For kvaliteten av beslutningsgrunnlaget er en samordnet avklaring desto viktigere.

• Grunnforutsetningene må fastlegges på et riktig tidspunkt, slik at prosjektet ikke må trekke med seg store usikkerheter og mange alternativer når anbudsperioden starter og prosjektet tar fart.

• Fortsatt standardisering av konsept eller deler av konseptet vil legge til rette for gjenbruk av underlag og god utnyttelse av erfaring. Standardisering gir også grunnlag for å inngå rammeavtaler på viktige komponenter eller systemer. Tiltak og videreføring av praksis på disse to områdene vil gi gode bidrag til lavere kostnad, høyere presisjon i kostandsanslagene og større forutsigbarhet for partene.

• Jo tidligere en kan konsentrere innsatsen om en bestemt utbyggingsløsning, jo større er mulighetene for å kunne optimalisere løsningen og etablere sikre estimater. Det er også viktig å benytte pålitelige metoder for å definere mest kostnadseffektive løsninger. Hensikten med slike metoder vil være at alle kostnadsreduksjoner baseres på beslutninger som innebærer reelle forenklinger, og ikke på urealistiske ambisjoner.

• Det må utføres en tilstrekkelig utvikling og prosjektering av valgte utbyggingsløsninger for å kunne utarbeide rimelig sikre estimater. Det har avgjørende betydning at omfanget av utviklings- og prosjekteringsarbeid tilpasses den erfaring man har med tilsvarende utbyggingsløsninger. Løsninger som inneholder mange nye elementer eller er svært store krever mer tidligfasearbeid enn utbygginger der man har solid erfaring med arbeidsomfang og kostnader. Forutsetningen er at industrien etablerer erfaringsbaser på grunnlag av gjennomløpte prosjekter, og nyttiggjør seg gode metoder for å estimere arbeidsomfang utfra en begrenset teknisk definisjonsgrad.

• Samspillet med leverandørene i prosjektutviklingen må nyanseres. For utbyggingsløsninger der det finnes pålitelig erfaringsgrunnlag, kan man velge en modell der leverandørene kompenseres for å bringe utbyggingsløsningene fram til en tilstrekkelig modenhet som gjør at det eksempelvis er forsvarlig å tilby i en anbudskonkurranse. Derimot bør operatørene vise større forsiktighet med å la leverandørene konkurrere om utbyggingsoppdrag som baseres på helt nye tekniske løsninger eller svært store og kompliserte løsninger med stor usikkerhet i seg. En må ha klart for seg at en anbudskonkurranse da vil være et redskap mer for å velge leverandør(er), enn for å fastlegge utbyggingskostnad. I slike tilfeller vil operatøren være tjent med å føre utviklingen av prosjektet videre til en har etablert den nødvendige sikkerhet for PUD-estimat. Dette kan skje ved at operatøren etablerer en allianse for utvikling og gjennomføring eller ved å føre prosjektet så langt fram at en ordinær anbudsprosess er forsvarlig.

(b) Estimatene må baseres på en grundigere vurdering av gjenværende risikoelementer.

Selv om operatøren kan redusere risikoen for overskridelser gjennom å investere mer i tidlig fase og sørge for at han har ivaretatt risikoelementet i de kontrakter han inngår, vil det fortsatt være usikkerhet i estimatene som inngår i budsjettet. Budsjetteringsmetodene må reflektere dette, slik at intensjonen om et 50/50-estimat etterleves. Dette krever en vurdering av sannsynligheten for en rekke uforutsette begivenheter, og en estimering av hvilke konsekvenser de vil kunne ha. Slik risiko kan f.eks. springe ut av at prosjektforutsetninger endrer seg, at det oppstår grensesnittkostnader mellom ulike utbyggingselementer, eller at estimerte mengder, kostnader og markedspriser endrer seg uten at operatøren er kontraktsmessig dekket. Det er også viktig at det inkluderes for operatørens egen risiko på toppen av kontraktsprisene for totalleveranser.

(c) Estimeringsarbeidet tilknyttet boring og komplettering må gis et sikrere grunnlag.

Kostnadsoverskridelsene på produksjonsboring var 1/3 av overskridelsene på de prosjekter utvalget har sett nærmere på. Dette tilsier at det må innføres bedre arbeidsrutiner og metoder for estimering av bore- og ferdigstillelseskostnadene og tidsbruken. Det må også bli en bedre forståelse av gjenværende usikkerhet og risiko. På den annen side understreker utvalget at fremtidige utbygginger i stor grad vil være avhengige av en videreføring av de teknologisprang man har sett de senere år. Usikkerhet og risiko for at teknologisprangene blir mer kostbare enn antatt i et ambisiøst basisestimat må ikke føre til en overdreven tilbakeholdenhet med å utvikle og ta i bruk nye løsninger.

For å bedre estimeringsgrunnlaget vil det generelt være naturlig å benytte den samme arbeidsmetodikk som brukes ved bygging av selve produksjonsanlegget, herunder ta hensyn til de ovennevnte anbefalinger. For øvrig peker disse tiltakene seg ut:

• Fagmiljøer med innsikt i boring, komplettering og reservoar må bringes tettere sammen ved utarbeidelsen av dreneringsstrategi og andre forutsetninger i estimeringsgrunnlaget. Avveiningene og resultatene fra dette arbeidet må integreres bedre i planleggings- og designarbeidet med produksjonsanleggene og nedstrømsanleggene, og inngå i vurderinger tilknyttet produktmarkedet.

• De mest velegnede seismiske metoder må brukes dersom det skal kunne forsvares å ta den risiko som ligger i å redusere antall avgrensningsboringer før utbyggingsbeslutning. Risikoen ved en slik prioritering må for øvrig vurderes nøye og eventuelt prissettes.

• Ved bruk av mobile borerigger må det stilles kvalitetskravsom reflekterer forskjellen mellom tradisjonell leteboring og kompleks produksjonsboring og brønnkomplettering. Dette er nødvendig for å oppnå forventningsrette estimater og kostnadseffektivitet i boreoperasjonene. Nytt og bedre utstyr enn det hittil brukte må tas i bruk dersom det skal kunne oppnås kostnadsnivå på linje med det som ble lagt til grunn for de utbygginger utvalget har sett nærmere på.

• Den etablerte arbeidsdeling og samhandlingsmodell mellom operatør og entreprenør/serviceselskap må videreføres og forbedres. Dette krever også at oppdragene styres slik at kapasitetsproblemer ikke fører til reduksjon i den kvalitet og kompetanse hos entreprenør- og serviceselskapene som er nødvendig for å realisere ønsket teknologiutvikling på området.

(d) Det bør treffes tiltak for å synliggjøre og håndtere belastninger mht. helse, miljø og sikkerhet.

Ethvert utbyggingsprosjekt har økonomisk målbare kostnader i form av sykefravær, skader, miljøinvesteringer osv. Utvalget har ikke funnet grunnlag for å fastslå at disse kostnadene har vist noen markert økning i den aktuelle periode i forhold til det man måtte forvente ved beslutningen om utbygging på kort tid.

Utbyggingsprosjekter har også effekter for helse, miljø og sikkerhet som ikke så enkelt lar seg måle økonomisk. Dette gjelder særlig helse- og miljøbelastninger som gjennom arbeidsmiljøundersøkelser ikke gir seg uttrykk i fravær eller direkte målbar produktivitetssvikt. Utvalget mener det foreligger sterke indikasjoner på at denne type belastninger i visse tilfeller har økt markert i perioden i forhold til hva man normalt skulle forvente da prosjektene ble vedtatt. Det foreligger for så vidt en kostnadsøkning, selv om den ikke enkelt kan uttrykkes økonomisk. Årsakene henger nær sammen med de forhold som også har gitt seg utslag i direkte kostnadsøkninger i prosjektene.

Ut fra mandates målsetning om kostnadseffektive utbygginger er hensynet til helse, miljø og sikkerhet et vilkår. Det er viktig – og har også stadig vært en grunnforutsetning i norsok-arbeidet – at dette vilkåret blir ivaretatt i jakten på lavere utbyggingskostnader.

De tiltak utvalget foreslår for å oppnå realistiske og optimale investeringsanslag vil generelt være egnet til å unngå slike økninger i helsebelastningen som utvalget mener å konstatere. Utvalget ser likevel også behov for tiltak som mer spesifikt er rettet mot helse, miljø og sikkerhet.

• Man bør gjennom arbeidsmiljundersøkelser søke å utarbeide indikatorer som kan synliggjøre de hittil ofte skjulte helsebelastningene, slik at denne kostnaden blir en reell del av beslutningsgrunnlaget og prosjektstyring. Bruk av skiftarbeid, nattarbeid og overtid kan gi relevante indikasjoner. Det samme kan lengde av arbeidsøkter, omfang av helgearbeid, fraværsstatestikk og gjennomtrekk i arbeidsstokken.

• Det bør treffes tiltak som direkte eller indirekte er egnet til å hindre at helsebelastningen øker i situasjoner som de vi har sett de siste årene. Bearbeidede konsepter som gir oversiktlige arbeidsprosesser uten store uforutsette mengder merarbeid, vil eksempelvis være et godt virkemiddel for å unngå arbeidsmiljøbelastninger som er knyttet til arbeidstidsproblemer.

14.4 Beslutningsprosessene ved utbyggingsprosjekter

Utvalget mener det er grunn til å vurdere samspillet mellom PUD og rettighetshavernes interne beslutningssystemer i forbindelse med utbygging.

(a) Det bør avklares hvilken formell og reell funksjon PUD skal ha i beslutningsprosessen.

Utvinningstillatelsen, petroleumsloven og petroleumsforskriftene, samt enkelte andre viktige institusjonelle forhold som GFU- og FU-prosessene, setter premissene for gjennomføring av prosjektene. PUD er gitt en sentral, koordinerende rolle som grunnlag for myndighetenes godkjennelse av utbyggingen. Det er likevel klare indikasjoner på at PUD ikke lenger fyller denne rollen helt ut. Viktige parametre står ofte uavklart eller er beheftet med stor usikkerhet ved denne sentrale milepælen. På den annen side må det erkjennes at det er en latent konflikt mellom ønsket om å redusere usikkerheten i PUD-estimatene og myndighetenes ønske om å beholde en reell handlefrihet ved godkjennelsen av utbyggingsprosjekter.

Myndighetene og rettighetshaverne har en felles interesse av å utarbeide klare retningslinjer for når de forskjellige prosjektforutsetninger må fastlegges i PUD-utviklingsfasen. Dette gjelder ikke minst for spørsmålet om gassallokering. Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det er behov for større beslutningsdisiplin i rettighetshavergruppene. Det bør ikke være akseptabelt å sende inn en PUD for myndighetsbehandling når vesentlige punkter i sentrale nøkkelparametre står uavklart. Slike parametre vil eksempelvis være dreneringsstrategi, teknisk konsept, produktspekter og tredje parts avtaleforhold av stor betydning for teknisk konsept. Manglende avklaring på slike punkter påvirker åpenbart både kostnadsanslaget i seg selv og i hvilken grad det er mulig å gjennomarbeide det.

• Estimater i PUD må utarbeides i henhold til PUD-veilederen, dvs. med 90/10 – 10/90 usikkerhetsspenn, og dette spennet må inngå som en del av beslutningen og myndighetskonsultasjon.

• I lys av ovenstående bør det drøftes og avklares på hvilket tidspunkt i prosessen PUD bør innsendes.Utvalget går ikke nærmere inn på dette kompliserte spørsmålet, men peker på noen elementer som kan inngå i diskusjonen:

• Man kan forsøke å definere klarere hvilket kvalitetsnivå forutsetningene for PUD skal bringes fram til før innsendelse.

• Man kan se på muligheten av å dele opp PUD f.eks. basert på hvilke formål de forskjellige deler av planen har i beslutningsprosessen.

• Man kan vurdere utvidede retningslinjer for interaksjon mellom rettighetshaver og myndigheter i forberedelsen av PUD.

• Man kan vurdere vilkårene for og virkningene av dagens ordning med godkjennelse av at større kontraktsmessige forpliktelser inngås før PUD.

(b) Utvalget anbefaler at kriteriene for revisjon av PUD avklares.

Det er urealistisk at andre enn rettighetshaverne, f.eks. departementet eller Stortinget, skulle kunne styre kostnadsutviklingen i prosjektene i mer gunstig retning ved en nærmere oppfølgning eller mer omfattende rapportering fra operatøren. Likevel er det klart at departementet og Stortinget vier mindre oppmerksomhet til endringer av forutsetninger og investeringer i de enkelte prosjekter enn til selve investeringsnivået fastlagt i PUD. Det er uklart hvordan denne forskjellen påvirker prosjektene og kostnadsutviklingen.

Imidlertid reiser det seg her spørsmål om hvilken betydning PUD skal ha dersom vesentlige parametre i utbyggingen endrer seg etter at planen er godkjent. Eksempelvis endrer reservoarforståelsen seg på viktige punkter, eller man ønsker å utvide prosjektet for å høste ytterligere inntekter. Utvalget har inntrykk av at det ikke er noen klar holdning, hverken blant operatørene eller hos myndighetene, til når PUD formelt bør revideres i slike situasjoner.

14.5 Anspore til videre forbedring

Det er nødvendig at aktørene i industrien fortsetter den prosessen de har startet for å redusere utbyggingskostnader. En må bygge videre på de forbedringer som er oppnådd og ikke la pendelen svinge tilbake mot mer konservative og ineffektive gjennomføringsmodeller som en følge av de tilbakeslagene en har erfart. Det er behov for at norsok-prosessen fortsetter med uforminsket styrke, men at det samtidig tas lærdom av de feilene som har ført til kraftige tilbakeslag i den perioden industrien har vært gjennom.

Industrien må arbeide videre med kontinuerlig forbedring med basis i oppnådde resultater. Nye forbedringstiltak for å oppnå radikal forbedring må være gjennomarbeidet før de iverksettes på prosjekter.

Utvalget ser at det vil være en utfordring å oppnå tilstrekkelig åpenhet om dette erfaringsgrunnlag på grunn av konkurransemessige forhold. I forhold til de utfordringer industrien står overfor, vil aktørene likevel være bedre tjent med større åpenhet og bedre erfaringsoverføring enn det motsatte.

Utvalget foreslår noen tiltak for å sikre at forbedringsprosessen fortsetter. Disse tiltakene vil henge nært sammen med de tiltakene som er anbefalt for å oppnå sikrere estimater: mer kvalitet tidlig.

(a) Etablere et sikkert fundament for kontinuerlig forbedring.

En har vært i gjennom en turbulent periode i industrien med gjennomføring av en serie prosjekt med mange radikalt nye elementer i seg.

• Operatørene og leverandørene bør utarbeide et pålitelig erfaringsgrunnlag basert på gjennomførte prosjekter, slik at den videre utviklingen tar utgangspunkt i virkelig oppnådde resultater. Dette vil være et nytt fundament som industrien kan bygge videre på.

• Industrien bør også i større grad basere seg på pålitelig benchmarking der måltall for nye utbygginger sammenholdes med sammenlignbare feltutbygginger med noenlunde sammenfallende forutsetninger på norsk kontinentalsokkel og andre steder.

• Forbedringer som legges inn i estimater, må dokumenteres i forhold til tidligere oppnådde resultater, slik at en er sikker på realismen i dette.

(b) Videreutvikle arbeidsprosesser og kompetanse basert på læring fra gjennomførte prosjekter.

Industrien har tatt fatt på en bratt lærekurve med ny gjennomføringsmodell og nye utbyggingløsninger. Et av hovedtrekkene fra prosjektperioden et at det ble igangsatt så mange prosjekter at en ikke rakk å overføre erfaringer fra et prosjekt til det neste.

Selv om en har oppnådd tids- og kostnadsreduksjoner, er det fortsatt rom for store forbedringer i gjennomføringen. Det gjelder nå å lære av det en ikke gjorde godt nok på prosjektene, og som er fremhevet som årsaker til kostnadsoverskridelser – slik som:

• planlegging og styring av totalleveranser

• optimal bruk av skipsverft i olje- og gassprosjekt

• prosjekteringsmessige og gjennomføringsmessige utfordringer på flyteløsninger osv.

Det vil først og fremst være opp til leverandørene å forbedre sin kompetanse og sine arbeidsprosesser på disse områder.

(c) Utfordre etablert praksis

En har ikke lykkes fullt ut med å realisere potensialet i de tiltakene som ble identifisert i norsok-prosessen. Desto viktigere er det å fortsette å utfordre etablert praksis, og benytte økt forståelse til å realisere betydelige kostnadsreduksjoner.

Et eksempel på dette er å ta ut potensialet som ligger i anvendelsen av standarder. Det gjelder nå for aktørene å realisere de muligheter som ligger i norsok-standardene ved at en rekke leverandører nå har utviklet spesifikasjoner for sine produkter basert på disse standardene. Dette bør gi lavere kostnader på en rekke utstyrskomponenter. Operatøren bør kvalifisere disse produktene. Totalleverandørene må kunne anvende dem på sine utbyggingsløsninger, samtidig som de selv må kunne praktisere funksjonsspesifikasjonene på en kostnadsoptimal måte.

Et annet eksempel er muligheten for at industrien og myndigheter finner fram til en praktisering av klassekrav/OD-regelverk på flytende produksjonsinnretninger som gir aksept for at leverandørene kan tilby «godt-nok»-løsninger.

(d) Invester i utvikling av konkurransedyktige løsninger

Det er behov for å utvikle dagens utbyggingsløsninger videre for å redusere kostnadsnivået. Til tross for at operatørene kutter kostnader som en følge av lave oljepriser, er det også i en periode med lavere inntjening viktig å investere i utvikling av konkurransedyktige løsninger. Erfaringen viser at en raskt ender opp i tidspress og med dårlig definerte utbyggingsløsninger når prosjektutviklingen forseres i oppløpet til utarbeidelse av PUD. Ved å satse offensivt på utvikling av nye utbyggingsprosjekter, med basis i nyvunnen erfaring, vil en kunne utvikle dem fram til lønnsomhet, samtidig som en har bedre trygghet for at estimatene er pålitelige. Det er dessuten viktig at leverandørene beholder den produktkompetansen de har bygget opp, og dette kan de gis anledning til gjennom utviklingsoppdrag.

14.6 Aktivitetsnivået

Det totale aktivitetsnivået i olje- og gassvirksomheten har vært meget høyt i perioden 1994-98, selv om det er betydelige variasjoner mellom næringens forskjellige sektorer og over tid. Det er sterke indikasjoner på at aktivitetsnivået har hatt betydning for deler av kostnadsøkningen. Dette gjelder særlig innen boring, men også innen prosjektering og bygging som en indirekte følge av at ikke planlagte aktiviteter har kommet i tillegg hos aktører hvor kapasitetsutnyttelsen allerede har vært tilnærmet fullt utnyttet.

På den annen side er det grunn til å anta at variasjon i aktivitetsnivå vil gjøre det vanskeligere å holde ved like kompetanse generelt, og spesielt den kompetanse leverandørene har bygget opp på grunnlag av totalkontraktenes overføring av funksjoner fra operatør til leverandør. På lengre sikt vil dette kunne ha en kostnadsdrivende effekt med mindre leverandørene tar mål av seg til å vinne kontrakter i et større marked enn hva norsk kontinentalsokkel representerer.

Forutsetningen for å kunne redusere uheldige sider av for store svingninger i aktivitetsnivået er at aktørene har innsikt i både det sannsynlige nivå og virkningene av det både for kostnadsutvikling og helsebelastning. Bare på denne måten kan betydningen av aktivitetsnivå legges inn som en beslutningsparameter i utbyggingssaker.

På denne bakgrunn anbefaler utvalget at aktørene i virksomheten vier større oppmerksomhet til hvilke konsekvenser beslutninger om igangsetting av nye utbyggingsprosjekter vil ha for aktivitetsnivået i det berørte prosjekt såvel som for allerede igangsatte prosjekter.